臺北高等行政法院裁定
97年度訴字第2912號原 告 甲○○被 告 經濟部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因退休事件，原告不服行政院97年10月30日院臺訴字第0970092043號訴願決定，提起本件行政訴訟，併為訴之變更及追加，本院裁定如下：
主 文原告之訴及變更、追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
本件關於國家賠償部分移送臺灣臺北地方法院。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」「行政法院為第
2 項及前項之裁定前，應先徵詢當事人之意見。」「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第2 條、第12條之2 第2 項、第6 項及第107 條第
1 項第1 款前段分別定有明文。
二、原告起訴意旨略以：
（一）原告因被告隱匿應執行之銓敘部民國（下同）84年10月5日八四臺中特四字第1199964 號一般處分書函，及被告下級機構臺灣電力股份有限公司（下稱臺灣電力公司）隱匿被告交下應執行之銓敘部84年8 月28日八四臺中特四字第1183769 號一般處分函行為：依訴願法第13條、公務人員保障法第28條規定，被告為「原行政處分機關」，依行政訴訟法第8 條規定，得提起給付之訴。被告竟無視為「原行政處分機關」之法律規定，將隱匿銓敘部一般處分公文事項函送至無處置權及非「原行政處分機關」之下屬機構臺灣電力股份有限公司逕復，明顯推卸責任模糊焦點。本件之爭執重點為「被告非法隱匿銓敘部84年10月5 日八四臺中特四字第1199964 號一般處分書函」、「臺灣電力公司非法隱匿銓敘部84年8 月28日八四臺中特四字第118376
9 號函」、「臺灣電力公司非法隱匿銓敘部84年9 月6 日八四臺中特四字第1190656 號一般處分函」、「原告依法申請給付月退休金損失」等四項，依訴願法第13條及公務人員保障法第28條規定，均以經濟部為「原處行政分機關」，自應由被告概括承受負起所有責任。
（二）被告擅自隱匿上級主管機關銓敘部一般處分公文書部分：查被告人事處曾接獲上級人事主管機關銓敘部84年10月5日八四臺中特四字第1199964 號一般處分書函：「有關公務人員兼具勞工身分者，選擇適用何種退休規定之期限，特再准延至本（84）年10月31日前明確選定，請查照轉知。並在說明三、規定：由於公務人員退撫法制與勞工退撫相關規定不同，權利義務亦不一致，尚請各機關（構）速就公務人員法制中之新退撫制度規定與勞工法制中之退撫相關規定，詳加分析，委婉說明，俾便該等人員均能有所了解，以資選擇。」規定被告應執行職務行使權力之事項明確，依此規定對可得特定之人，所負作為義務已無不作為之裁量餘地，被告竟隱匿不作為，以84年10月17日經（84）人字第84032637號書函轉知「本部所屬行政機關、本部人事處」，而未轉知所屬事業機關及公務員兼具勞工身分者，更未能依規定「詳加分析，委婉說明」，違反中央法規標準法第11、22條、公務員服務法第1條 、行政程序法第158 條1 項1 、2 款規定，侵害原告之權益違法事證十分明確，已無辯解之餘地。自應負起因該項侵權行為，所造成原告未能選擇適用公務人員法令辦理月退休金之損失給付責任。如被告能依法律規定函轉銓敘部84年10月5日八四臺中特四字第1199964 號一般處分函件，雖然臺灣電力公司隱匿銓敘部84年8 月28日八四臺中特四字第1183
769 號函及84年9 月6 日八四臺中特四字第1190656 號一般處分函，原告仍可依銓敘部84年10月5 日八四臺中特四字第1199964 號函規定，在84年10月31日前明確「選定適用何種退休規定」予以補救；但因被告及臺灣電力公司之隱匿行為，而造成原告無法選擇依務人員退休法辦理月退休權益之損失，為公法上原因發生財產上之給付，依行政訴訟法第8 條規定，得提起給付訴訟。參酌司去院釋字第
312 號解釋，原告依銓敘部84年10月5 日八四臺中特四字第1199964 號一般處分函件，請求月退休金損失給付乃屬公法上財產請求權之行使，如遭關機關拒絕，將影響其憲法所保障之財產權，依上開意旨，自應許提起訴願或行政訴訟，以資救濟。再者銓敘部84年10月5 日八四臺中特四字第1199964 號一般處分函，規定被告被告應執行職務行使權力之事項明確，依此規定對可得特定之人，所負作為義務已無不作為之裁量餘地，被告隱匿銓敘部公文書，發生逾越權限濫用權力，侵害原告選擇適用何種退休規定之損失給付請求，並非繫於被告機關之准否，也非以行政處分應否撤銷為據，自無庸再提起撤銷之訴或課以義務訴訟以資救濟，原告自可依行政訴訟法第2 、3 、8 條規定，因公法上原因發生財產上給付，直接提起月退休金損失給付訴訟。
（三）臺灣電力公司隱匿銓敘部公文書，而應由被告概括承受部分：被告本於法定職權所為，以84年9 月7 日經（84）人字第84028327號函交由臺灣電力公司執行銓敘部84年8 月28日八四臺中特四字第1183769 號函，該公司在其簽辦用箋稱：「為免增加同仁不必要之困擾，擬不轉知各單位」，竟公然違反法律規定，擅自隱匿上級機關之公文書，明顯逾越權限濫用權力，侵害原告權益。被告本於法定職權所為，以84年9 月14日經（84）人字第84029410號函交由臺灣電力公司執行銓敘部84年9 月6 日八四臺中特四字第1190656 號一般處分函示：「配合公務員兼具勞工身分者審慎選擇適用何種退休規定需要，銓敘部特予從寬規定，是類人員應於本（八十四）年九月底前明確選定。……若尚未選定而決定選擇適用公務人員退休法，應自八十四年七月一日起補繳基金費用。惟得從寬免依公務人員退休撫卹基金管理條列施行細則第十三條第三項規定，繳交逾期繳付基金費用之利息。另為保障公務人員兼具勞工身分之權益，凡選定適用公務人員退休法之人員，應填具切結書一式兩份，一份由服務機關永久保存，另一份送公務人員退休撫卹基金管理委員會留存。」臺灣電力公司竟在執行該函過程中，在其簽辦用箋稱：「本案擬依前簽奉准原則併案辦理。」又隱匿上開一般處分公文書，該種侵權行為違反中央法規標準法第11、22條、行政程序法第15 8條1項、公務員服務法第1 條規定，致原告可選擇適用何種退休方式之權益遭受損害。銓敘部84年9 月6 日八四臺中特四字第1190656 號一般處分函件，規定臺灣電力公司應執行職務行使權力之事項明確，依此規定對可得特定之人，所負作為義務已無不作為之裁量餘地，臺灣電力公司隱匿銓敘部公文書，發生逾越權限濫用權力，侵害原告選擇適用何種退休規定，並非繫於被告機關之准否，也非以行政處分應否撤銷為據，自無庸再提起撤銷之訴或課以義務訴訟以資救濟。依訴願法第13條、公務人員保障法第28條規定，被告為原處分機關，其交由下級機關臺灣電力公司執行之工作，發生逾越權限濫用權力，損害訴願人權利之行為，自應由被告概括承受，負起相關責任。本件為因公法上原因發生財產上之給付，原告自可依行政訴訟法第2、3、8 條規定，直接提起月退休金損失給付訴訟。為此，訴請被告應給付原告新臺幣（下同）21,956,937元月退休金損失，及自退休日起至清償日止，按年息百分之五計算利息云云。
三、按行政訴訟法第125 條第1 至3 項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」此為行政法院職權調查義務及闡明義務之規定。又訴訟標的及其原因事實為起訴必備之程式（行政訴訟法第105 條第1 項第3 款），當事人提起課予義務訴訟所據以請求之法律關係究為公法上何法律、法規命令、自治規章即為訴訟標的，當事人所主張該當據以請求法律關係之事實即為原因事實，若當事人聲明或陳述有不明瞭或不完足者，行政法院應有義務闡明，令其敘明或補充之。若當事人無法明確指出據以請求之法律依據，行政法院應依當事人所提出之事實，判斷何者為原因事實，並以此為適用法律之基礎，依職權適用法律（最高行政法院95年度判字第1037號判決意旨可資參照）。據此，原告起訴之訴訟標的法律關係為何，行政法院應審酌原告起訴之對象、原因事實、實體法依據、訴之聲明及訴訟類型等事項判斷之，若原告聲明或陳述有不明瞭或不完足者，行政法院有闡明義務，令其敘明或補充之，但仍無法明確指出請求之法律依據，行政法院應依原告所提出之事實，判斷何者為原因事實，並以此為適用法律之基礎，依職權適用法律，不受當事人主張之拘束。
四、經查，原告提起本件訴訟，係主張「原告因被告隱匿應執行之銓敘部84年10月5 日八四臺中特四字第1199964 號一般處分書函，及被告下級機構臺灣電力公司隱匿被告交下應執行之銓敘部84年8 月28日八四臺中特四字第1183769 號一般處分函行為……如被告能依法律規定函轉銓敘部84年10月5 日八四臺中特四字第1199964 號一般處分函件，雖然臺灣電力公司隱匿銓敘部84年8 月28日八四臺中特四字第1183769 號函及84 年9月6 日八四臺中特四字第1190656 號一般處分函，原告仍可依銓敘部84年10月5 日八四臺中特四字第119996
4 號函規定，在84年10月31日前明確『選定適用何種退休規定』予以補救；但因被告及臺灣電力公司之隱匿行為，而造成原告無法選擇依務人員退休法辦理月退休權益之損失，為公法上原因發生財產上之給付，依行政訴訟法第8 條規定，得提起給付訴訟。」等語，為原告於起訴狀所載明。顯見，原告起訴之原因事實，係肇始於被告及其退休前任職之臺灣電力公司有所稱之「隱匿公文」行為，致其無法選擇依務人員退休法辦理月退休權益而受有損害。另原告所提起之訴訟類型為行政訴訟法第8 條之一般給付訴訟，並非第4 條之撤銷訴訟或第5 條之課予義務訴訟，亦經原告於起訴狀所載明（參見本院卷第10頁），並參酌其起訴狀訴之聲明為：「被告機關等隱匿銓敘部一般處分公文書，侵害原告未能選擇適用公務人員退休法令辦理月退休金之損失，應由法定『原處分機關』經濟部負起給付責任。應給付原告新臺幣21,956,937元月退休金損失，並自退休日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。」亦是給付訴訟之聲明。可見，原告有依據國家賠償法第2 條第2 項提起一般給付訴訟之本意，此部分因原告未於起訴狀載明，有不完足之處，經本院開庭闡明後已由原告確認無誤在卷，有本院98年3 月11日準備程序筆錄附卷可參（參見本院卷第133 頁及第134 頁）。
五、本件依原告起訴之對象、原因事實、實體法依據、訴之聲明及訴訟類型等事項判斷，其起訴之法律關係應為國家賠償法第2 條第2 項之損害賠償之訴，依同法第12條規定，行政法院並無受理訴訟之權限，原告提起本件一般給付之訴，依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款前段規定，為不合法，應予駁回（依司法院釋字第540 號解釋，行政法院無審判權者，應以裁定駁回之，並依職權移送有審判權限之普通法院）。又本院已認無受理本案之訴訟權限，依行政訴訟法第12條之
2 第2 項及第6 項規定，即應依職權於徵詢當事人之意見後將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。茲審酌被告公務所所在地在臺北市，爰依首揭規定，於徵詢當事人意見後，將本件移送其管轄法院即臺灣臺北地方法院審理。
六、另按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。本件原告於前開準備程序庭調查完畢後，另具狀翻異前詞主張本件係依行政訴訟法第5 條第1 項、第7 條及第8 條第1項 等規定，提起課予義務訴訟及給付訴訟，並改稱實體法依據並非國家賠償法第2 條第2項規定，有其98年3 月12日聲請狀在卷足憑（參見本院卷第
143 頁及第144 頁）。經核原告上開主張係屬訴之變更，因依上開說明，本院依原告起訴之對象、原因事實、實體法依據、訴之聲明及訴訟類型等事項判斷，其起訴之法律關係應為國家賠償法第2 條第2 項之損害賠償之訴，與原告變更後之課予義務訴訟性質不合，故本院認原告前揭訴之變更為不適當，爰不予准許。退步言之，縱認原告上開主張非訴之變更，而係法院行使闡明權後之補正。但按，行政訴訟法第5條第1 項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」而此所稱之「依法申請」，係以人民依據法令之規定，得向中央或地方機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分者為限；且中央或地方機關對於人民之申請負有為准駁義務為要件，如欠缺此要件，亦不得提起課予義務訴訟。經查，本件原告於97年6 月5 日向被告陳情，經被告以97年6 月12日經訴字第09706070620 號函覆表示係依訴願法相關規定審議，並為訴願不受理之決定，無逾越權限濫發訴願決定書情事，原告旋於97年6 月24日以被告隱匿銓敘部84年10月5日84臺中特四字第1199964 號函，致其選擇退休方式之權益遭受侵害為由，向被告請求損害賠償，被告乃以97年7 月3日經人字第09700087890 號函請臺灣電力公司妥處逕復，原告不服，提起訴願，經行政院以上開公函非對原告之請求有所准駁，而直接發生法律上之效果，並非行政處分為由決定不受理，原告遂提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並有原告97 年6月5 日陳情書、97年6 月24日請求給付申請書、被告97 年6月12日經訴字第09706070620 號函、銓敘部84年10月5日84 臺中特四字第1199964 號函及行政院97年10月30日院臺訴字第0970092043號訴願決定書等件附卷可稽。
顯見，本件係原告主張被告有於執行職務行使公權力時，因故意「隱匿公文」，不法侵害人民自由或權利之請求國家賠償之案件，並非前揭所稱「依法申請」之案件，揆諸前開說明，原告自不得提起課予義務訴訟甚明，是原告翻異前詞主張本件係依行政訴訟法第5 條第1 項提起課予義務訴訟，即於法不合。此外，本件起訴狀送達後，原告復追加訴之聲明「⒈確認原告退休時身分，係屬『公務員兼具勞工身分』之公法上法律關係成立。⒉確認被告機關經濟部，應依『勞動基準法第84 條 』規定及銓敘部84年9 月6 日八四臺中特四字第1190656 號函、銓敘部84年10月5 日八四臺中特四字第1199964 號函等一般處分規定，辦理原告退休事宜之公法上法律關係成立。⒊被告機關經濟部，對原告97年6 月24日提出之『請求給付申請』事項，原告自得依行政訴訟法第5 條
1 項規定，向鈞院提起請求被告機關經濟部，應為給付新臺幣21,956,937 元 退休金損失之特定內容行政處分。並自退休日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。」經查，本件既有「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院」之情事，已如前述，則原告為上開訴之追加將徒生訴訟之延宕，不符訴訟經濟原則，顯不適當，依前開規定，自不應准許，併此敘明。
七、依行政訴訟法第12條之2 第2 項、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 1 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 1 日
書記官 陳德銘