臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3048號原 告 甲○○被 告 金門縣地政局代 表 人 林德恭（局長）住同上訴訟代理人 乙○○上列當事人間因所有權登記事件，原告不服金門縣政府中華民國97年10月7 日97年度府訴決字第012 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告以民國（下同）97年4 月2 日金登資一字第2340號土地所有權登記事件申請案件，檢附土地四鄰證明書等證明文件主張自85年2 月5 日開始以農牧雜用為目的占有，依據民法第770 條規定，申請就金門縣○○鄉○○○○○段492-2 地號土地（下稱系爭土地）時效取得所有權登記。經被告審查後，以97年6 月30日地籍字第0970005381號函（下稱原處分）否准其請求，理由略謂：系爭土地並無農牧耕種跡象，且為國有林地，依法不得申請時效取得所有權，爰依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定予以駁回。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告97年4 月2 日金登資一字第2340號土地所有
權登記事件（96年12月7 日收文）申請案件作成准予辦理金門縣○○鄉○○○○○段○○○○○ ○號土地所有權登記之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之：㈠原告主張：
⒈原告檢附四鄰證明書、金寧鄉公所舊屋證明書、金寧鄉戶
政事務所核發門牌證明書，證明系爭土地於58年前已存在舊屋，向被告申請就系爭土地為時效完成取得所有權登記。由各種跡證均可顯示系爭土地自58年時就存在舊屋，巷道，並有種菜、整地現況，並無林木種植，非林業用地至為明確。
⒉被告以經套繪91年底所測航測圖，指該地斯時皆為樹林，
並無農牧耕種跡象。惟系爭土地為溝狀狹窄長條地形，與旁邊私有農地高低差有3 公尺左右，兩旁農地廢耕已很長時問，長滿雜草和金門原生樹種，相思樹和苦棟樹，兩旁農地自然生長林木樹齡皆有1 、20年，其樹冠茂密枝葉，將系爭土地完全覆蓋於其下，從航測圖無顯示出58年舊屋和溝可知，又受限於地形不能大面積耕種，只能利用未覆蓋空間種植農作物。所以從航測圖並無從發覺占有使用情形，更不應作為審查依據。
⒊被告答辯狀稱：經查林務所之林班資料，造林年度為52年
，推算其樹齡至今有40年以上，為林務所造林，其資料皆為金門縣林務所提供。而訴願決定書理指系爭土地位於金門縣林務所列管之第4 林班第35小班範圍內之無主林地，屬海岸造林，樹齡21年至30年，樹種為相思樹，木麻黃，桉樹及棟樹，有金門縣林務所97年3 月11日林班字第0970000765號及附件影本附卷可證。前後資料皆為金門縣林務所提供，前者主張列管林班地為52年造林，後者主張列管林班地為無主林地，林齡為21年至30年，同樣一塊地兩種主張完全不相符，且系爭土地89年地籍重測才建立地籍資料，金門縣林務所何以認定系爭土地為列管之第4 林班第35小班林地。原告於85年2 月5 日就占有使用系爭土地，土地上有舊屋，溝中佈滿廢棄物和雜草，並無樹林成長於其中，經原告清除、整理使用至今。假如原告占有使用系爭土地之初，金門縣林務所並不知情，其後被告函查林班資料至今將1 年，金門縣林務所如確有於其上造林列管為林班地也當依法來主張其權利，可見系爭土地並無造林，也無林木生長，金門縣林務所只不過於89年地籍重測後有地籍資料，配合91年航測圖，認定有樹林成長於其中，將系爭土地劃入其林班地，在製作成相關資料，所以占有人使用系爭土地，金門縣林務所實質並未造林經營管理，自然無從主張其權利。
⒋綜上所述，系爭土地並無林木生長其中，金門縣林務所也
無在系爭土地造林經營管理，列管之林班地並不存在，與森林法有關各種法令限制並不適用於系爭土地，原處分據以核駁之林班地即不存在，其核駁審定即失依據而無可維持，此外也無土地法限制登記之事由，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，並命被告為特定內容之行政處分。
㈡被告主張：
⒈按時效取得者係指經過一定期間繼續占有他人之物，而發
生一定法律效果之法律事實，故一定事實之繼續為其取得權利之成立要件，且此項事實狀態之繼續必須經過一定期間始能發生法律上一定效果。「有關和平繼續占有之土地，依民法第769 條或第770 條之規定請求登記為所有人者，得參照土地登記規則第118 條暨時效取得地上權登記審查要點規定辦理審查。」內政部91年12月27日內授中辦字第0910020552號函釋。最高行政法院77年度判字第893 號判決要旨略以：「所謂『和平繼續……而使用其土地』，必該占有人於提出申請登記為地上權人，以迄於登記完成時仍和平繼續使用其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已因自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與得申請登記之要件不符」。是依土地法第54條時效完成申請土地所有權登記者，需為土地之真正占有人，且合於民法第769 條或第770 條時效取得之規定，並於提出申請以迄登記完成時，仍和平繼續占有其土地，始足當之。
⒉按最高法院89年台上字第949 號判例要旨：「森林係指林
地及其群生竹、木之總稱。森林以國有為原則。森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。森林法第3 條及該法施行細則第2 條定有明文。未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第1 條及第5 條參照），自無民法第769 條、第770 條取得時效規定之適用」，內政部90年12月28日台（90）內中地字第9019130號函釋：「……依森林法及其施行細則之規定編為國有林，並由林業主管機關經營管理者，倘民眾依民法規定申請時效取得該國有林之權利時，該管地政機關應不予受理……」又行政院農業委員會91年6 月17日農林字第0910131038號函釋：「……『國有林係指屬於國家所有及國家領域內無主之森林而言。』，故貴縣七大林班5935公頃林地，其中5763公頃無主林地，或已登記之國有土地，均是國有林……。」又森林登記規則第三條規定：「……林地尚未依土地法及土地登記規則之規定完成總登記者，其土地標示及權利範圍以林業主管機關之圖簿記載為準。」⒊原告檢附土地四鄰證明書等證明文件主張自85年2 月5 日
開始以農牧雜用為目的占有系爭土地，故依據民法第770條規定，申請系爭土地時效取得所有權登記，經函查本縣林務主管機關（金門縣林務所）之林班資料，系爭土地係屬列管有案之第4 林班第35小班，依森林法第3 條及該法施行細則第二條規定，除依法登記為公有或私有之林班外，概屬國有，則未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用時效之規定。
故依前揭規定，倘民眾依民法規定申請時效取得該林班地之權利時，應不予受理。又系爭土地經套繪91年底所測製航圖顯示該地斯時為樹林，並無農牧耕種跡象，即原告是於近期才整地占有上開土地，顯其主張與事實不合，又原告雖提出系爭土地上二棟舊有房屋稅籍及設籍於該門牌之戶籍資料，然舊有房屋稅籍資料並非產權證明，該門牌於96年10月17日初編，原告嗣於同年11月8 日於該址設籍、房屋稅籍卡係97年7 月起課，尚不足證明所主張時效期間原告有占有之事實，更何況依上開函釋國有林地無時效取得之適用，綜上，被告以本案核與最高法院89年台上字第
949 判例及內政部90年12月28日台（90）內中地字第9019
130 號函、行政院農業委員會91年6 月17日農林字第0910131038號函釋、民法第770 條、第940 條、土地登記規則第118條規定不符，並依土地登記規則第57條第1項第2款規定依法不應登記為由駁回原告申請案並無違誤。
理 由
一、原告主張：系爭土地並非林業用地，自58年起存有舊屋，編定門牌號碼，且有耕種、整地之情形，然無林木種植，原告所提91年航測圖，因航高限制、攝影角度等因素，無法顯示出房屋與溝，明顯失真。況系爭土地原告85年即為占有，89年始為地籍重測，89年以前根本無地籍資料，何來林班列管？林務局僅以89年地籍重測後之資料，加上91年航測圖，即將系爭土地劃入林班地，被告更據此予以否准原告之聲請，原處分與訴願決定顯有違誤，應予撤銷，被告應作成准予登記之處分云云。
二、被告則以：原告檢附四鄰證明主張自85年2 月5 日起以農牧雜用為目的占有系爭土地，申請時效取得所有權登記，經被告函查金門縣林務機關之林班資料，系爭土地係屬列管有案之第4林班第35小班，依森林法第3條及同法施行細則第2條規定，除依法登記為公有或私有之林班外，概屬國有，無論國家是否已辦理登記，均不適用時效取得之規定。且依系爭土地91年之航測圖顯示該地當時為樹林，並無農牧耕種之現象，與原告之主張明顯不合。原告所提出之舊屋稅籍及戶籍資料，房屋稅籍資料並非產權證明，且門牌號碼係96年10月17日初編，原告於同年11月8 日於該址設籍，房屋稅籍卡自97年7 月起課，不足證明主張時效期間原告占有之事實，被告據上予以否准原告之申請，並無違誤等語，資為抗辯。
三、按「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地法第37條第2 項訂有明文。內政部依此之授權，訂定土地登記規則，該規則第57條第1 項第2 款規定，依法不應登記者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請﹔核此規定並無逾越土地法授權範圍，合於法律保留原則。此規定於具體個案適用上，登記機關究係採實質審查抑或形式審查，因人民請求土地登記之請求權性質究為公法或私法而有異。於人民依民法第769 條、第770 條之規定，因時效而取得請求登記所有權之情況，由於登記並非將一個已經存在之物權如實反映在土地登記簿上而已，而係必須登記完畢後權利人才終局性地取得「物權性」之地上權，此等登記之法律效果類似於民法第758 條所揭示之「登記生效原則」，為具有形成效力之登記，且依土地登記規則第27條第15款所示，此種登記由權利人單獨申請之，顯然設定此為公法上之權利，義務人為辦理土地登記業務之國家地政機關，而非土地所有權人，權利行使之方式為占有土地之人得單獨提出登記之申請，從而，受理申請之地政機關則必須依「實質審查原則」，就申請案件是否該當民法時效取得要件，進行實體之調查以決定是否許可登記，而非依一般私法上協同登記之「形式審查原則」來進行許可登記之審查。
四、第按，上開登記請求權雖經定性為公法上之權利，卻係以取得私法上之所有權為目標，且此權利係由民法所創造，取得權利要件及權利內容，悉依民法規定，此等權利具有濃厚之私權性格故無疑義，然此種私法上權利，並非絕對，基於公益之理由，當仍必須受到公法法令之限制，此觀諸民法第76
5 條規定所有權之行使得另以「法令限制」、土地法地82條前段規定「凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用。」及司法院釋字408 號解釋揭示：「占有土地屬農業發展條例第3 條第11款所稱之耕地者，性質上既不適於設定地上權，……，占有人占有上開耕地者，不得申請時效取得地上權登記」等意旨即明。基此，為達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用（森林法第
1 條及第5 條參照），森林法第3 條「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬、分為國有林、公有林及私有林。森林以國有為原則」及該法施行細則第2 條「森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有」之規定，均宣示凡未依法登記為公有或私有之林地，概屬國有，則不論國家已否辦理登記，本質上，森林土地所有權既不適於歸屬於人民，人民自無從適用民法關於土地所有權取得時效之規定（最高法院著有89年台上字第949 號判例可資參照），倘民眾依民法規定申請時效取得國有林之權利時，乃依法不應登記者，地政機關必須就此實質審查，並為駁回之決定。
五、原告檢附系爭土地四鄰證明書等證明文件主張自85年2月5日開始以農牧雜用為目的占有，依據民法第770 條規定，申請時效取得所有權登記乙節，為兩造所不否認，並有土地四鄰證明書、金門縣金寧鄉公所證明書、身分證影本、戶籍謄本及印鑑證明書等件為憑。兩造所爭執者於在於系爭土地是否為國有林地，有無民法上時效取得不動產所有權規定之適用？若非國有林地，原告是否確實十年和平占有系爭土地而該當時效取得不動產所有權之要件？經查：
㈠金門縣現有7 大林班地（面積計5,935 公頃林地），除已登
記為公有或私有之林地外，其餘未登記之無主林地（面積計5,763 公頃）及已登記之國有土地，均屬國有林，此經森林法之主管機關即行政院農業委員會以91年6 月17日農林字第0910131038號函認定在案。而系爭土地位於上開金門縣林務所列管之第4 林班第35小班範圍內之無主林地，屬海岸造林，林齡21年至30年，樹種為相思樹、木麻黃、桉樹及棟樹，復有金門縣林務所97年3 月11日林經字第0970000765號函及附件影本附卷可證。原告雖主張系爭土地並非「林地」，其上並無林木生長，金門縣林務所只不過於89年地籍重測後有地籍資料，配合91年航測圖，認定有樹林成長於其中，始將系爭土地劃入其林班地云云。惟森林法中所謂「林地」者，並非指其上現植有林木之土地，而係於森林法施行細則第3條設有5 款立法解釋，其範圍係以是否經編訂為林業用地或經主管機關認定為其準據，並非以自然生態而論。系爭土地所在林班地既經森林法主管機關認定為國有林地，業如前述，具有林地之法律地位，當屬無疑，原告以土地上未植有林木為詞，認該土地非林地云云，即非可採。系爭土地既屬國有林地，徵諸前揭說明，自無民法時效取得規定之適用。
㈡縱認系爭土地非「林地」，仍有適用民法時效取得規定之餘
。原告亦提出土地四鄰證明、福建省金門縣金寧鄉戶政事務所門牌證明書、金門現金寧鄉公所舊有房屋證明書、戶籍及房屋稅籍資料等件為據，資為其和平占有系爭土地10年之證明。然依卷附91年底所測製航圖套繪系爭土地顯示該地斯時為樹林，並無農牧耕種跡象，顯然原告乃於近期才整地占有上開土地，與其占有該地農牧已10年之主張不合。而舊有房屋證明其作用僅在於證明該房屋係於58年金門縣實施建築管理前所興建完成之建築，並非證明該建築係屬何人所有、興建或占有，此觀該證明書說明二自明；又門牌號碼之編訂原不足為建築物所有或占有之證明；而戶籍之登記、房屋稅籍之設定固均得為占有之證明，惟依卷附戶籍謄本及房屋稅籍證明書所載，原告係於96年11月8 日始自本縣金寧鄉盤山村
5 鄰頂堡3 號遷入系爭土地上之建築物，復於97年7 月間向稽徵機關申報房屋稅籍，是充其量亦僅證明自96年11月8 日開始，原告確實占有系爭土地上之建築物，然尚無法證明其確於所稱占有期間內繼續占有系爭土地。是經實體審查，原告就系爭土地之占有亦不該當民法上關於時效取得之要件，亦併敘明。
六、綜上，原告主張時效取得所有權登記之土地為國有林地，乃依法令限制不應登記者，求判命被告就此為登記之行政處分，自屬無據，應予駁回。被告就原告上開登記之請求，依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，以原處分駁回登記申請，並無違誤，訴願機關遞予維持，亦稱妥適，原告對之均訴請撤銷，為無理由，均應駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 22 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 22 日
書記官 徐子嵐