臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3059號原 告 嘉華國際有限公司代 表 人 甲○○（清算人）被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年10月7日勞訴字第0970015992號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條、第385 條第1 項前段規定，核無民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告於民國（下同）95年5月起至同年11月止為雇主楊秀梅及印尼籍看護工NILA ANISA（護照號碼：M000000，下稱N君）辦理就業服務業務，卻以收取印尼貸款之名，向N君收受規定標準以外之費用合計新臺幣（下同）40,218元（即自95年5月起至同年11月止，按月收取管理費265元、銀行貸款4,438元及保證金2,000元，共計6次），嗣經N君向行政院勞工委員會提出申訴，經被告查證屬實，認原告違反就業服務法第40條第5款規定，依同法第66條第1項規定，以97年5月9日府勞就字第0970032625號違反就業服務法罰鍰案件處分書（下稱原處分），對原告處予收受規定標準以外之費用10倍罰鍰計402,180元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力（民法第103條第1項規定參照）。另實務上對於解釋法令之性質，認屬行政程序法所定之解釋性行政規則，而所謂解釋性行政規則，係指上級機關對下級機關、長官對屬官所下達之內部規範，僅拘束訂定機關、下級機關及屬官之效力（行政程序法第159條第2項第2款、第160條及第161條規定參照）。行政機關除基於職權對法規為必要釋示，以供機關在個案認事用法之依據外，亦經常應人民所請進行法規解釋，惟此等解釋無拘束人民之效力，無論對下級機關或對人民所為之解釋函令，皆不拘束法院，亦不具法源地位，司法院釋字第137號、第216號及407號解釋意旨可供參酌。
（二）依本件N君在95年4月25日入境前親自簽名、按指模簽署中、印尼文對照之授權書略以：「茲本人合法委託印尼仲介公司，辦理來臺灣地區工作，經由印尼合法人力仲介公司引進，合法墊借新臺幣185,400元，本人同意由本人在臺灣地區工作薪資分18月，每月償還新臺幣10,300元，其中本人亦同意匯款至印尼仲介公司、指定在臺灣地區之銀行帳戶。此授權書係確實為本人所立具，以資供給必須之用途。」等語，且於N君入境後，經原告與之確認無誤。而上開分為18月，每月償還10,300元部分，係給付臺灣仲介公司即原告2年期間之服務費、償還國外貸款及保證金、償還墊借款等之履行債務，且該債務之履行，原經N君於入境後以書面同意並授權委託原告由其每月薪資所得扣取轉付。原告若以代理人身分且於代理權限內，以N君名義所為代為轉付（交）該等國外借款及保證金等，直接對N君發生效力，即屬N君本人履約行為，與原告無涉，原告自無違反就業服務法第40條第5款所定事由。
（三）訴願決定係以行政院勞工委員會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋說明三（四）為據云云，惟N君於入境我國前，在印尼即親自簽署並經印尼政府驗證後攜帶入境之「外國人入國工作費用及工資切結書」、「看護工所得薪資及應付其它費用計算表」，分別載有管理費265元×15月（期），銀行貸款4,438元×15月（期）及保證金2,000元×5月（期），而每月（期）N君應給付計6,703元×15月（期）之款項，即屬N君在國外發生之費用，且係向國外仲介公司之借款，並俱載明於經印尼政府驗證之上開切結書及計算表，原告對上開經勞工輸出國驗證之文件，並無審查權，況依業務習慣，衡無理由不信賴其記載之真實性，復經N君入境後確認無誤而以書面同意含服務費及其他償還墊款，由其每月薪資所得扣取代為轉交（付），實乃N君基於人格權而為財產處分自由之實現，非由行政機關以一紙函示得以限制剝奪，是上開行政院勞工委員會91年10月7日函釋限制剝奪N君人格權部分，已有違背公共秩序之可議，揆諸上開實務見解，訴願決定之合法性及正當性非無爭議。
（四）行政程序法第5條、第9條、第36條及第96條第1項第2款規定，行政機關以書面作成處分時，其法定應記載事項均應予以認定並記載明確，否則難謂符合明確性原則。而處分書「違法事實」欄之記載，係認定行為是否違法之主要依據，其內容除應具體明確，並與行為人違反之法規內容相符，俾處分相對人得明瞭其行為是否該當處分機關所援引之法令內容，並為受處分人遵循改善之依據。惟依N君親自簽署並經印尼政府驗證攜帶入境之「外國人入國工作費用及工資切結書」第2項列表載有招募及作業費、護照費、體檢費、膳宿和訓練費、勞工檢定考試及出國前講習、簽證費、勞工保險費、政府稅收、機票費、機場稅及規費、國內車資、仲介費等合計RP.12,944,500盾（即49,787元）；同切結書第3項亦載明該項費用本人（即N君）於來華前在勞工輸出國已繳納RPO盾（即0元），足證載明於上開切結書49,787元，確係由印尼仲介公司先行代N君墊付，即屬N君在國外發生之借款，原約定經由銀行貸款償還，再由N君於我國工作薪資所得按月（含利息、管理費及保證金）向貸款銀行分期繳納本息4,703元、保證金3,000元，均為15期，合計100,545元（本息70,545元＋保證金30,000元＝100,545元）。且上開償還借款之履約行為，併給付原告之服務費等，合經N君以書面委託原告按月收取、轉交（如上開授權書所載），縱上開49,787元未經銀行撥款償還予印尼仲介公司，惟其載明於「外國人入國工作費用及工資切結書」之事項，應屬經印尼政府認證之國外借款，為N君無可卸免之債務，與行政院勞工委員會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋規定尚無不合。
詎被告以之為裁處標的，有違行政程序法第5條、第9條及第36條規定，並逾越同法第10條法定裁量範圍，且不符合法規授權目的。
（五）原處分認事用法顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有不當，為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：……五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其它不正利益。」、「違反第四十條第五款者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其它不正利益相當之金額，處十倍至二十倍罰鍰。」為就業服務法第40條第5款及第66條第1項所明定。
（二）本件係雇主楊秀梅所聘僱之印尼籍看護工N君向行政院勞工委員會提出申訴，以其自95年4月30日入境工作以來，遭原告所屬宜蘭分公司超收費用且貸款未協助其繳納等情，經被告於96年2月15日召開協調會議，將外勞N君之貸款問題與實領薪資切割，雇主楊秀梅、外勞N君及原告皆同意自95年12月起改用無登載貸款之薪資表作為發放薪資之標準，原印尼仲介公司所提供之薪資表不再適用。惟外勞N君所簽具之外國人來華工作費用及工資切結書載列之貸款債權人係中國信託商業銀行（印尼），經行政院勞工委員會向該銀行函詢外勞N君繳款情形，據該銀行函復表示，外勞N君並未於該行貸款，亦無繳款入帳紀錄，行政院勞工委員會乃以96年6月13日勞職外字第0960504673號函知被告略以：「嘉華公司（即原告）向N君以收取印尼貸款之名，而行超收之實，已涉嫌違反本法第40條第5款規定，請再予查明……」等語，經被告派員查處，以原告於印尼仲介公司與該銀行對於切結書之貸款尚有爭議之際，未持有該銀行寄發之貸款繳款帳單，而逕自先行扣留外勞N君貸款金額40,218元（每期6,703元，計6期），以助其繳納貸款之行為，尚難謂有違反就業服務法第40條第5款規定，然構成同條第4款「扣留財物」之違法情事，而經被告於96年7月16日查證屬實，以原告違反該條第4款規定，以96年8月22日府社資字第0960077661號處分書，裁處原告60,000元罰鍰，並副知行政院勞工委員會。
（三）嗣行政院勞工委員會對於被告引用法條見解有疑義，以96年9月19日勞職外字第0960507964號函被告，略以：「依本法第40條第4款所稱『扣留求職人』，乃指行為人持有他人之物時，該他人處於求職之狀態，倘非求職人或該他人與雇主間僱傭契約成立生效後行為人始取得他人之財物，即無本條之適用。……嘉華公司向N君收取貸款時，N君已為楊君所聘僱，N君自不該當本法第40條第4款規定『求職人』之要件。……四、另嘉華公司向N君收取貸款乙節，經查N君所簽具之外國人入國工作費用及工資切結書中載列之貸款債權人係為中國信託商業銀行（印尼），經向中國信託商業銀行函詢N君繳款情形，據中國信託商業銀行函復N君並未於該銀行貸款，亦無繳款入帳紀錄。故本案嘉華公司向N君以收取印尼貸款之名，而行超收之實，已涉嫌違反本法第40條第5款規定，本案請就嘉華公司違法情事，再予適法之處分。」等語，被告爰以96年10月15日府勞就字第0000000000A號函，撤銷被告96年8月22日府社資字第0960077661號處分書，並依就業服務法第40條第5款規定，以96年10月15日府勞就字第0000000000B號處分書，裁處原告402,180元罰鍰。
（四）原告對被告96年10月15日府勞就字第0000000000B號處分書不服，提起訴願，經行政院勞工委員會97年3月10日勞訴字第0960033525號訴願決定略以：「二、本件原處分機關以訴願人逕自扣取N君來臺工作期間薪資共計新臺幣4萬218元（答辯書載以：每期新臺幣6,703元×6期），收受規定標準以外之費用，違反本法第40條第5款之規定，無非僅以卷附『看護工所得薪資及應付其他費用計算表』為據。惟原處分所稱訴願人超收之新臺幣4萬218元（每期新臺幣6,703元）究係如何計算而得？又該『看護工所得薪資及應付其他費用計算表』簽名欄僅前5期有疑似N君之簽名，則原處分所稱6期究係載於何處？上開諸點疑問，綜觀全卷均無相關資料可稽，處分書暨答辯書亦未就此部分加以敘明。是本件原處分所載事實理由均未明確，容與行政程序法第5條之規定有違；另原處分機關所據相關資料事證，亦未足證訴願人確有扣取N君來臺工作期間薪資共計新臺幣4萬218元之事實。綜上，原處分機關仍應就相關事證確實踐行調查，並詳載事實及理由於處分書為是。」，爰將被告上開96年10月15日處分予以撤銷。
（五）承上所述，被告為了解雇主楊秀梅在聘僱外勞N君工作期間，代外勞N君將其薪資交付予原告之情事，乃於97年3月19日派員訪視雇主楊秀梅時，據楊秀梅表示略以：「外勞N君在我僱用期間薪資由我本人處理，我每月每次依嘉華公司指示，將新臺幣17,736元交付給嘉華公司業務員，再由業務員當面轉交給外勞N 君約新臺幣4,000 元到6,000元不等金額。」。另被告依雇主楊秀梅所述，於97年4 月15日派員至原告所屬宜蘭分公司（籌備處）訪查時，據原告所屬宜蘭分公司行政人員接受被告訪談表示略以：「楊秀梅君每月發放N 君薪資時，皆由本公司派員到場收款，每次收款約10,300元，明細如后附『看護工所得薪資及應付其它費用計算表』。本公司當時係屬嘉華宜蘭分公司，每月都將收回來之款項，依公司指示匯回嘉華國際有限公司。」，是依雇主楊秀梅及原告所屬宜蘭分公司所述，及對照原告於96年7 月17日函復被告說明略以：「基於匯款國外手續費太高，因此本公司尚未依N 君請求匯款之際，因貴局認為不妥本公司遂將其委託款交還N 君自己處理。
」，原告向雇主楊秀梅代收外勞N 君國外借貸6 個月後，因外勞N 君不服，向被告提出申訴原告不當扣款，雖於查獲並經協調，將超收款退還外勞N 君，惟其違法事實已臻明確，原告自95年5 月起至同年11月止接受雇主楊秀梅委任，辦理仲介外勞業務期間，以收取印尼貸款之名，收取外勞N 君40,218元【即自外勞N 君入境起第1 個月（95年5 月）至第6 個月（95年11月）止，每月收取管理費
265 元、銀行貸款4,438 元及保證金2,000 元】，已違反就業服務法第40條第5 款規定，被告依同法第66條第1 項規定，以原處分裁處原告向外勞N 君超收規定標準以外之費用40,218元之10倍罰鍰計402,180 元，並無違誤。
（六）按行政院勞工委員會為落實降低外勞仲介費，已於91年10月7日以勞職外字第0910205963號函釋略以：「有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。」規定明確，原告稱對於勞工輸出國驗證之文件，並無審查權，況依業務習慣，衡無理由不信賴其記載之真實性云云，尚待斟酌，故原告違法事實明確。又外國人來華工作費用及工資切結書係雇主、外勞、國外仲介公司及我國私立就業服務機構四者合意簽署，且經外勞母國勞工部門驗證，上開四者皆應遵守其內容，不得片面更改。原告於訴願程序既已明言債權發生與否係國外事務，其不介入，且其明知N君之切結書載有貸款情事，卻在未得債權人中國信託商業銀行（印尼）委託下，逕向N向收取貸款6,703元共6期計40,218元，核其所為，已符合就業服務法第40條第5款「收受規定標準以外之費用」之要件。原告復稱其接受N君委託匯款云云，惟委託書上並未載明受委託人，且約定匯款之金額（3797×15）之幣值及內容甚不明確，難謂有包含切結書所載列之貸款金額，無法證明原告所言N君有委託原告匯款之事實。原告既未得債權人收取貸款之委託，其代國外仲介公司收取該費用之行為，顯與切結書內容相違，故原告所稱顯屬推託卸責之詞，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、看護工所薪資及應付其它費用計算表、外國人入國工作費用及工資切結書、授權書、行政院勞工委員會96年6 月13日勞職外字第0960504673號函、被告96年8 月22日府社資字第0960077661號違反就業服務法罰鍰案件處分書、行政院勞工委員會96年9 月19日勞職外字第0960507964號函、被告96年10月15日府勞就字第0000000000B 號違反就業服務法罰鍰案件處分書、原告另案96年11月10日訴願狀、委託書、彰化銀行外匯收支或交易申報書（結購外匯專用）、行政院勞工委員會97年3 月10日勞訴字第0960033525號訴願決定書、被告所屬勞工處97年3 月19日對話記錄（被詢人雇主楊秀梅）及97年4 月15日對話記錄（被詢人原告所屬宜蘭分公司行政人員張秋芳）、原告96年7 月17日說明函、委託匯款書、95年10月18日證明書、行政院勞工委員會91年10月7 日勞職外字第0910205963號函及92年8 月29日勞職外字第00 00000000A號公告暨95年8 月31日勞職外字第0000000000A 號函、N 君與原告所屬宜蘭分公司96年2月15日外勞爭議協調紀錄、被告96年10月15日府勞就字第0000000000A 號函、中國信託商業銀行股份有限公司96年5 月
8 日中信銀服務業字第96200015號函、經濟部97年1 月10日經授中字第09731554420 號函及原告公司變更登記表等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原告是否有收受規定標準以外之費用？原處分有無違誤？茲分述之：
（一）按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、……五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。……」「違反第40條第5 款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」分別為就業服務法第35條第2 項、第40條第5 款及第66條第1 項所明定。
行政院勞工委員會依就業服務法第35條第2 項授權，訂定私立就業服務機構收費項目及金額標準，其中第6 條規定：「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1 項第8 款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：一、90年11月9 日後取得入國簽證者：第1 年每月不得超過新臺幣1,800 元，第2年每月不得超過新臺幣1,700 元，第3 年每月不得超過新臺幣1,500 元。但曾受聘僱工作2 年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣1,500 元。……前項費用得預先收取，最長以3 個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」核其規範內容為就業服務法第35條第2 項所授權，合於法律保留原則。第按，徵諸就業服務法第40條第5 款、第66條第1項，對於違反者，定有高倍數處罰之立法目的，乃在防止仲介巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，此為仲介業應當嚴守之義務，仲介業者對於仲介費用收取當然不得違反私立就業服務機構就業服務收費標準表之規定，申言之，苟仲介業有超過上開收費標準外之金錢收取，除非仲介業者能就該金錢收取確屬國外勞工於仲介費外之債權債務關係此種例外變態情況為法所許，並能為舉證證明，否則即應負擔法律上之不利益，以切實保障國外勞工最低基本工資，維持其基本生活，合先敘明。
（二）經查：原告為私立就業服務機構，受雇主楊秀梅委任辦理印尼籍勞N 君從事看護之工作，原告自95年5 月起至同年11月止，按月收取管理費265 元、銀行貸款4,438 元及保證金2,000 元，共計6 次，合計40,218元等情，業經N 君之雇主楊秀梅於97年3 月19日在宜蘭縣政府勞工處訪談時，陳稱略以：「（問：外勞N 君之薪資台端如何給付給他？）我每月發放外勞N 君薪資時，我所委任服務之持志集團嘉華仲介公司都會派人到場來收款。我每月每次依嘉華公司指示將17,736元交付給嘉華公司業務員，再由仲介公司業務員當面轉交給外勞N 君約4,000 元到6,000 元不等金額，再以薪資明細表讓N 君簽名（如後附薪資明細表2張），又其中1 張薪資表讓外勞N 君簽名後即由仲介公司業務員潘寶琴取走。」「（問：仲介公司向台端收款後有無開立代收明細式發票收據給你？）沒有。」「（問：台端可否詳述仲介公司向外勞N 君收費金額？）時間太久了，我記不起來。」等語屬實；及原告之行政人員張秋芳於97年4 月15日在宜蘭縣政府勞工處訪談時，陳稱略以：「（問：貴公司派員到雇主楊秀梅住處收取N 君薪資款項時，其收取金額為多少？又明細為何？有無開立代收明細證明？）每次收款約10,300元。明細如後附『看護工所得薪資及應付其他費用計算表』有開立代收明細表。」等語屬實，此有宜蘭縣政府勞工處對話紀錄及N 君之「看護工所得薪資及應付其他費用計算表」影本附於原處分卷參，堪認為實在。
（三）次查；原告以收取印尼貸款之名，向N 君收受40,218元，業如前述，原告雖主張：N 君願分18個月，以每月償還10,300元之方式，給付原告2 年期間之服務費及償還國外貸款、保證金、墊借款等債務，且該債務之履行，原經N 君於入境後以書面同意並授權委託原告由其每月薪資所得扣取轉付云云，並提出N 君所出具之授權書影本資為上開變態事實之佐證。惟查：N 君所簽署之外國人入國工作費用及工資切結書，載明除同意關於中國信託商業銀行之借款由他人代為取償外，別無其他債務，復經勞工輸出國（印尼）驗證，此有外國人入國工作費用及工資切結書附於原處分卷可參。而中國信託商業銀銀行並未貸款予N 君，此有該行96年5 月8 日中信銀服務業字第96200015號函附於本院卷可稽，是故，N 君其實並未委託我國人收取任何國外債權債務，極為明確，且為原告所明知。原告雖提出上開授權書證明N 君委託其收取現金代償其所積欠尼仲介公司之債務，然該授權書上並未載明受被授權人，無法證明
N 君有委託原告匯款之事實。又該授權書與前揭N 君之外國人入國工作費用及工資切結書之記載顯有齟齬，且N 君與所謂印尼仲介公司間究竟有無債權債務關係？金額若干？所謂印尼仲介公司究竟名稱如何？該公司是否同意原告代向N 君收取現金轉匯？均非上開授權書所能證明。況原告所收取之現金究竟是否轉匯予所謂印尼仲介公司，亦乏證據可憑。苟原告主張標準費用以外另收取之40,218元乃
N 君委託代收現金轉匯印尼仲介公司等情屬實，則原告應提出相關證據以資證明，惟原告就其所收取之現金已轉匯予所謂印尼仲介公司之事實，並未舉證以實其說，足見其主張不可採。故原告超收N 君費用金額共計40,218元，違章事實洵堪認定，被告據以處原告罰鍰402,180 元，並無違誤。
（四）又原告主張：N 君入境後以書面同意含服務費及其他償還墊款，由其每月薪資所得扣取代為轉交（付），實乃N 君基於人格權而為財產處分自由之實現，非由行政院勞工委員會91年10月7 日函釋限制剝奪N 君人格權部分，已有違背公共秩序之可議云云。惟查，前開外國人入國工作費用及工資切結書中第4 條來華工作有關借款之記載，僅係表彰該外國人於出具切結書及認證之特定時點，其相關借款狀態及授權範圍，且經外國人所在國認證，故於外國人薪資發生爭議時，自得為被告佐為調查相關事證之證據，前開函釋內容並無使行政機關得於個案中不再進行證據調查之意旨，故原告就該函釋之指摘尚不足採。況本件原告主張所謂之外國仲介公司債務，係屬入國前之債務，非但未據記載於前揭切結書，且原告所提證據，經審酌後亦互有矛盾，顯難採作原告有利之認定，故被告認原告收受系爭金額，並無法律上之依據，而有收受規定標準以外之費用之違章事實，其認事用法並無不合。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告收取超過規定標準之費用，違反就業服務法第40條第5 款規定，被告依同法第66條第1 項處罰原告402,
180 元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與聲明陳述，於判決結果無影響，爰不一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 6 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 7 日
書記官 蘇婉婷