臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3067號原 告 甲○○訴訟代理人 陳達成律師被 告 金門縣地政局代 表 人 林德恭（局長）訴訟代理人 乙○○上列當事人間因所有權登記事件，原告不服金門縣政府中華民國97年10月3日97年度府訴決字第005號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）97年2月22日檢附土地四鄰證明書等，由訴外人呂水通及呂榮碧2人證明自83年12月底開始以從事農業耕種（種植高粱、小麥）為目的，占有坐落金門縣○○鎮○○段5-9、8-7、8-4及7-9地號土地（經實地指界測量後，上開料羅段5-9、8-7、8-4地號暫編為同地號，同段7-9地號暫編為同段7-18地號，下稱系爭5-9、8-7、8-4、7-18地號土地），並繼續使用至申請登記時，而其占有之始為善意並無過失，主張完成取得時效，向被告申請系爭5-9、8-7、8-4、7-18地號土地所有權登記。案經被告審查，以經金門縣林務主管機關（金門縣林務所）提供資料顯示，上開土地為列管有案之林班地，而系爭7-18地號土地雖有小部分為非列管之林班，然經套繪91年底所測製航測圖顯示斯時皆為樹林，並無從事農業耕種，原告所請與最高法院89年臺上字第949號判例、土地登記規則第118條、民法第770條、第940條、內政部90年12月28日臺（90）內中地字第9019130號及行政院農委會91年6月17日農林字第0910131038號函釋規定不符，爰依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以97年4月7日地籍字第0970002606號函（下稱原處分）駁回其申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）系爭5-9、8-7、8-4、7-18地號土地非屬森林法所定之林地，金門縣全縣皆屬都市計畫土地，依森林法施行細則第3條第1款及第2款規定，屬於都市計畫內之土地即非林地，上開土地既位於金門縣境，可堪認定為非林地。金門縣境內雖無森林法所定之林地（一般林地，即有自然生長之樹木、竹林等之地），卻有可能屬於森林法施行細則第3條第3款所定之保安林（即為防止沙害、鹽害、水害、土石流或防風等目的所為之人造林），惟被告欲主張上開土地為保安林，依法應提出該等土地確為保安林之證明，即其曾依森林法施行細則第16條規定，敘明何以該等土地所在之地有編定為保安林之必要，並附實測圖，報請中央主管機關核定，且該核定之保安林確有定期通盤檢討及將檢討結果依法公告等。若被告未依法定程序確認該等土地為保安林，或經測量結果，該保安林範圍不及於上開土地，則原告就該等土地得請求時效取得。
（二）系爭5-9、8-7、8-4、7-18地號土地早於83年間經原告以所有意思開始種植高梁等農作物之前，早已被他人開闢為一般耕地，而非林地，被告認該等土地為列管之林班國有林地，顯非事實。亦即，該等土地並非林地，其縱屬被告所稱列管有案之林班土地，惟依森林法施行細則第3條規定，未有林班地定為林地之明文，故該等土地並非定為林地。另依「金門縣政府都市計畫土地使用分區證明書」所載，該等土地屬都市計畫內之土地，而非「非都市土地使用」之土地，依森林法施行細則第3條第1款規定，該等土地即非林地，故無被告所稱最高法院89年度臺上字第949號判例、內政部90年12月28日臺（90）內中地字第9019130號及行政院農委會91年6月17日農林字第0910131038號函釋之適用。又該等土地縱屬金門縣政府所稱之林班地，惟該林班地未經法定程序公告（金門縣林務所97年12月31日林經字第0970004253號函參照），依法不發生應有之效力。
（三）被告稱系爭7-9地號（嗣暫編為7-18地號）土地經套繪91年底所測繪衛星影像基本圖，顯示該土地現況部分為樹林（即未有耕作之事實）云云，惟依金門縣農業試驗所於90年9月27日（90）農推字第262號函附保證價格收購申報契作切結書所載，其核定原告耕作該土地保證收購該高梁產物，可知該土地全部皆非林地，乃耕作有年未登記為所有權之農業用地。是該土地既經金門縣農業試驗所派員予以勘查，確認原告於90年9月份前在該等土地上有耕作高梁之事實，並測量耕作土地之面積大小，被告稱經套繪衛星影像基本圖，該土地現況部分為樹林云云，尚待斟酌。
（四）參照原告所提檔號20之金門縣高梁（大、小麥）保證價格收購申報契作切結書第4、6、8、10行，列有系爭7-9、8-
4、8-7、5-9地號土地，被告稱該等土地不在保證收購契作範圍內云云，似有誤會。被告復以上開切結書主張原告占有系爭5-9、8-7、8-4、7 -18地號土地與事實不符云云，惟若無事實上之占有、耕作，金門縣農業實驗所怎會同意保證收購原告所耕作之高梁，且金門縣農業試驗所既於90年9月27日作成（90）農推字第262號函，更加可證在此之前之83年12月，原告確有以所有之意思開墾荒地，原告主張與事實究有何不符？又至少系爭7-18地號土地既有「部分」未編為林班，又非樹林，原告就此部分主張時效取得，被告應予實質審查。
（五）系爭5-9、8-7、8-4、7-18地號土地既非林地，縱之前有可能為列管之林班國有林地，亦因情事變更而成為無主土地，且管轄之行政機關亦以農作耕地與原告簽定保證收購農作物之契約，應視為該等土地已從林地合法變更為耕地，被告不得再以森林法或最高法院89年臺上字第949號判例主張該等土地為森林用地而否准原告所請，故被告及訴願決定機關顯有前提事實認定錯誤之情形，若鈞院無法現場履勘以確認事實，亦有判命被告重新審查之正當理由。
（六）為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項規定提起本件訴訟，並聲明求為判決：
1.訴願決定、原處分均撤銷。
2.被告對於原告於97年2月22日申請系爭5-9、8-7、8-4、7-18地號土地所有權登記事件，應為登記之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。森林以國有為原則。」、「林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標。」、「森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。」、「本法第三條第一項所稱林地，範圍如下：……二、非都市土地範圍內未劃定使用分區及都市計畫保護區、風景區、農業區內……」、「本法第三條第一項所稱國有林、公有林及私有林之定義如下：一、國有林，指屬於國家所有及國家領域內無主之森林。……」、「林地尚未依土地法及土地登記規則之規定完成總登記者，其土地標示及權利範圍以林業主管機關之圖簿記載為準。」森林法第3條、第5條、同法施行細則第2條、第3條、第4條及森林登記規則第3條第2項分別定有明文。
（二）按「有關和平繼續占有之土地，依民法第七百六十九條或第七百七十條之規定請求登記為所有人者，得參照土地登記規則第一百十八條暨時效取得地上權登記審查要點規定辦理審查。」內政部91年12月27日內授中辦字第0910020552號函釋在案。按時效取得者，係指經過一定期間繼續占有他人之物，而發生一定法律效果之法律事實，故一定事實之繼續為其取得權利之成立要件，且此項事實狀態之繼續必須經過一定期間始能發生法律上一定效果，此有最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）77年度判字第893號判決：「所謂『和平繼續……而使用其土地』，必該占有人於提出申請登記為地上權人，以迄於登記完成時仍和平繼續使用其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已因自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與得申請登記之要件不符。」意旨可參。是依土地法第54條時效完成申請土地所有權登記者，需為土地之真正占有人，且合於民法第769條或第770條時效取得之規定，並於提出申請以迄登記完成時，仍和平繼續占有其土地，始足當之。又行政程序法採實質真實發見主義，行政機關應自行調查證據，本諸論理及經驗法則以為事實之判斷，不受當事人主張之拘束，行政程序法第36條及第37條亦定有明文。
（三）參照最高法院89年臺上字第949號判例：「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。森林以國有為原則。森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。森林法第三條及該法施行細則第二條定有明文。未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第一條及第五條參照），自無民法第七百六十九條、第七百七十條取得時效規定之適用。」。
（四）按「……依森林法及其施行細則之規定編為國有林，並由林業主管機關經營管理者，倘民眾依民法規定申請時效取得該國有林之權利時，該管地政機關應不予受理……」、「……『國有林係指屬於國家所有及國家領域內無主之森林而言。』，故貴縣七大林班五、九三五公頃林地，其中
五、七六三公頃無主林地，或已登記之國有土地，均是國有林。」內政部90年12月28日臺（90）內中地字第9019130號及行政院農業委員會91年6月17日農林字第0910131038號函釋在案。
（五）依森林法第3條、第5條、同法施行細則第2條、第3條、第4條及森林登記規則第3條第2項規定，凡中華民國領域內，已登記為國有土地之林地，或未依法登記為公有或私有之林地，並經林業主管機關經營管理者，均屬國有林，不論國家是否已辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，，此有最高法院89年臺上字第949號判例、內政部90年12月28日臺（90）內中地字第9019130號及行政院農業委員會91年6月17日農林字第0910131038號函釋可參。
（六）原告稱系爭5-9、8-7、8-4、7-18地號土地並非林地云云，惟依金門縣縣林務單位森林圖簿登載資料顯示為林班地，復依行政院農業委員會91年6月17日農林字第0910131038號函釋意旨，上開土地為林班，應無疑義。亦即，參照金門縣林務主管機關（即金門縣林務所）之林班資料，上開土地係於50至60年間編為林班地，系爭5-9地號屬列管之第1林班46小班及76小班（橫跨2小班）、8-4地號屬列管之第1林班46小班、8-7地號屬列管之第1林班76小班、7-18地號部分屬列管之第1林班45小班，原告稱自83年12月底開始繼續在該地從事農業耕種云云，然依森林法第3條及其施行細則第2條規定，未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用取得時效之規定。又系爭7-18地號土地雖有小部分為非列管之林班，然經套繪91年底所測製衛星影像基本圖顯示斯時該土地現況大部分為樹林，故原告稱部分航照圖拍攝前90年間將上開土地林班整地為耕地使用云云，顯與事實不符。
（七）原告稱系爭5-9、8-7、8-4、7-18地號土地亦非「非都市土地使用」云云，惟該等土地分屬金門縣都市計畫之保護區、農業區，依森林法施行細則第3條第2款規定，該等土地為林地。原告以其於該等土地種植高梁等農作物，並檢附四鄰證明書等證明文件主張自83年12月底即開始從事農作耕種小麥為目的占有該等土地，得依民法第770條規定，向被告申請該等土地時效取得所有權登記云云，惟該切結書內未有系爭5-9、8-7、8-4、7-9地號土地，且依原告檢附之小麥契作切結書等資料，係於90年代所耕作保價收購申請書，顯示原告所稱占有該等土地與事實不符，即不合於民法第770條規定。
（八）系爭5-9、8-7、8-4、7-18地號土地均為林班地範圍，未經法定程序公告，參照被告公文會辦單所載，被告曾於92年12月3日會辦金門縣林務主管單位表示，所謂「林班地未經法定程序公告」，係指未依據森林法規定完成保安林編定作業程序，故尚無法適用森林法及保安林經營準則等相關規定經營管理，所涉及者僅止於「保安林」規範適用問題，不影響其為「國有林」之事實，二者範疇不盡相同。且行政院農業委員會林務局亦表示「國有林之認定非以公告編定為必要條件，符合森林法施行細則第3條第1項（95年修正後為第4條第1項）者，即可視為國有林，倘該地林業主管機關有將該無主鄰地納入林班經營管理者，亦視為國有林。」等語，故未經依法登記之林地即無主林，可視為國有林地，不能依時效取得所有權。又航照圖係在91年底拍攝，原告於90年開始耕作亦未滿民法第770 條所定10年時效期間。
（九）被告以原告所請不符最高法院89年臺上字第949號判例、民法第770條、土地登記規則第118條、內政部90年12月28日臺（90）內中地字第9019130號及行政院農業委員會91年6月17日農林字第0910131038號函釋規定，依土地登記規則第57條第1項第2款規定依法不應登記為由，駁回其所請，並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告97年2 月22日金資登一字第1090號、第1100號、第1110號及第1120號收件之土地複丈及標示變更登記申請書（分別為系爭5-9 、8 -7、8-4 、7-18地號土地）、被告96年12月17日地測字第0960010088號、第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號土地複丈結果通知書及土地複丈成果圖（分別為系爭5-9 、8-7、8-4 、7-18地號土地）、原告96年9 月5 日逾期登記理由書（含系爭5-9 、8-7 、8-4 、7-18地號土地）、土地四鄰證明書（證明人呂水通及呂榮碧於96年8 月13日出具）、戶籍謄本（含原告、呂水通及呂榮碧）、福建省金門縣金湖鎮戶政事務所印鑑證明（含呂榮碧及呂水通）、金門縣金湖鎮公所96年8 月31日汀民字第0960007612號函檢送同日期文號證明書、土地登記謄本（含系爭5-9 、8-7 、8-4 、7-18地號土地）、被告96年12月17日地測字第0960010088號、第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號函及指界調查表略圖（分別為系爭5-9 、8-7 、8-4 、7-18地號土地）、被告97年1 月3 日地籍字第0970000034號函、金門縣林務所97年1 月7 日林經字第0970000018號函檢附林班圖及森林調查簿清冊、系爭土地5-9 、8-7 、8-4 、7-18地號土地第
1 次測量照片、金門地區衛星影像基本圖及透明地籍圖、內政部89年11月18日臺（89）內中地字第8921714 號函及90年12月28日臺（90）內中地字第9019130 號函、行政院農業委員會91年6 月17日農林字第0910131038號函、被告公文會辦單（送會時間91年3 月19日及92年12月3 日）、被告91年7月31日召開「研商有關民眾申辦時效取得林地所有權登記案件事宜」會議記錄、福建省金門縣政府93年3 月12日府地籍字第09300 09289 號函、金門縣農業試驗所90年9 月27日（90）農推字第262 號函附「金門縣高梁保證價格收購申報契作切結書」、金門縣政府97年12月15日都市計畫土地使用分區證明書、金門縣林務所97年12月31日林經字第0970004253號函檢附林班資料及森林調查簿清冊、福建省金門縣農業試驗所91年10月9 日農推字第091002300 號函附「金門縣高梁（大、小麥）保證價格收購申報契作切結書」及91年3 月20日（91）農推字第91000619號函附「金門縣高梁（大、小麥）保證價格收購申報契作切結書」等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原告得否主張完成時效而取得系爭土地所有權？原處分有無違誤？茲分述如下：
（一）按「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。森林以國有為原則。」、「林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標。」、「森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。」、「本法第三條第一項所稱林地，範圍如下：……二、非都市土地範圍內未劃定使用分區及都市計畫保護區、風景區、農業區內……」、「本法第三條第一項所稱國有林、公有林及私有林之定義如下：一、國有林，指屬於國家所有及國家領域內無主之森林。……」、「林地尚未依土地法及土地登記規則之規定完成總登記者，其土地標示及權利範圍以林業主管機關之圖簿記載為準。」森林法第3條、第5條、同法施行細則第2條、第3條、第4條及森林登記規則第3條第2項分別定有明文。又參照最高法院89年臺上字第949號判例：「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。森林以國有為原則。森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。森林法第三條及該法施行細則第二條定有明文。未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第一條及第五條參照），自無民法第七百六十九條、第七百七十條取得時效規定之適用。」另按「……依森林法及其施行細則之規定編為國有林，並由林業主管機關經營管理者，倘民眾依民法規定申請時效取得該國有林之權利時，該管地政機關應不予受理……」、「……『國有林係指屬於國家所有及國家領域內無主之森林而言。』，故貴縣七大林班五、九三五公頃林地，其中五、七六三公頃無主林地，或已登記之國有土地，均是國有林。」內政部90年12月28日臺（90）內中地字第9019130 號及行政院農業委員會91年6 月17日農林字第0910131038號函釋在案。職是，凡中華民國領域內，已登記為國有土地之林地，或未依法登記為公有或私有之林地，並經林業主管機關經營管理者，均屬國有林，不論國家是否已辦理登記，均不適用關於取得時效之規定。
（二）次按「有關和平繼續占有之土地，依民法第七百六十九條或第七百七十條之規定請求登記為所有人者，得參照土地登記規則第一百十八條暨時效取得地上權登記審查要點規定辦理審查。」內政部91年12月27日內授中辦字第091002
05 52 號函釋在案。按時效取得者，係指經過一定期間繼續占有他人之物，而發生一定法律效果之法律事實，故一定事實之繼續為其取得權利之成立要件，且此項事實狀態之繼續必須經過一定期間始能發生法律上一定效果，此有最高行政法院77年度判字第893 號判決：「所謂『和平繼續……而使用其土地』，必該占有人於提出申請登記為地上權人，以迄於登記完成時仍和平繼續使用其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已因自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與得申請登記之要件不符。」意旨可參。是依土地法第54條時效完成申請土地所有權登記者，需為土地之真正占有人，且合於民法第76
9 條或第770 條時效取得之規定，並於提出申請以迄登記完成時，仍和平繼續占有其土地，始足當之。又行政程序法採實質真實發見主義，行政機關應自行調查證據，本諸論理及經驗法則以為事實之判斷，不受當事人主張之拘束，行政程序法第36條及第37條亦定有明文。
（三）本件原告於97年2 月22日固提出土地四鄰證明書，由呂水通及呂榮碧2 人，證明其自83年12月底開始，繼續占有使用系爭土地供從事農業耕種（種植高粱、小麥）使用至申請登記時，其占有之始為善意並無過失，主張完成取得時效，向被告申請系爭5-9 、8-7 、8-4 、7-18地號土地所有權登記云云。惟查：金門縣現有7 大林班地（面積計5,
935 公頃林地），除已登記為公有或私有之林地外，其餘未登記之無主林地及已登記為國有土地之林地（面積計5,
763 公頃），依前開森林法、森林法施行細則及森林登記規則，均屬國有林（行政院農業委員會91年6 月17日農林字第0910131038號函參照），而系爭5-9 、8-7 、8-4 、7-18地號土地，分別位於上開金門縣林務所列管之第1林班第46小班（系爭5-9 地號部分及系爭8-4 地號）、第76小班（系爭5-9 地號部分及系爭8-7 地號）及同林班第45小班（系爭7-18地號）範圍內之無主林地，屬海岸造林，林齡21年至30年，樹種為相思樹及木麻黃，此有金門縣林務所97年1 月7 日林經字第0970000018號函及附件影本附於原處分卷可稽，揆諸前揭說明，本件系爭5-9 、8-7 、8- 4、7-18地號土地既分別位處金門縣林務所列管之第1林班第46小班（系爭5-9 地號部分及系爭8-4 地號）、第76小班（系爭5-9 地號部分及系爭8-7 地號）及同林班第45小班（系爭7-18地號部分）內，自無民法時效取得規定之適用。次查：系爭7-18地號部分，非位於林班範圍內之土地部分，惟依原處分卷所附之91年底測製之衛星影像基本圖（部分影本）顯示，該部分土地斯時使用現況為樹林，並無所稱之耕種跡象。又查：原告起訴時所附之金門縣農業試驗所90年9 月27日（90）農推字第262 號函附「金門縣高梁保證價格收購申報契作切結書」，係於90年代所耕作保價收購申請書，亦不足作為原告自83年12月底開始占有系爭土地之有利證據。足見原告所稱占有系爭5-9 、8- 7、8-4 、7-18地號土地土地與事實不符，即不合於民法第770 條規定。從而，原處分認依法不應登記，乃依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，駁回原告之申請，並無違誤。是原告主張：占有系爭5-9 、8-7 、8- 4、7-18地號土地土地供耕種使用滿10年，並繼續使用至申請登記時云云，顯與事實不符，洵非可採。
（四）原告又主張：系爭5-9 、8-7 、8-4 、7-18地號土地並非林地，亦非「非都市土地使用」云云。惟查：系爭土地依金門縣縣林務單位森林圖簿登載資料顯示為林班地，復依前揭行政院農業委員會91年6 月17日農林字第0910131038號函釋意旨，上開土地為林班，應無疑義；且系爭土地分屬金門縣都市計畫之保護區、農業區，依森林法施行細則第3 條第2 款規定，該等土地為林地。足見原告此部分之主張，委無可採。
（五）原告另主張：系爭土地縱屬金門縣政府所稱之「林班地」，惟該林班地未經法定程序公告，依法不發生應有之效力云云。然查：被告曾於92年12月3 日會辦金門縣林務主管單位表示，所謂「林班地未經法定程序公告」，係指未依據森林法規定完成保安林編定作業程序，故尚無法適用森林法及保安林經營準則等相關規定經營管理，所涉及者僅止於「保安林」規範適用問題，不影響其為「國有林」之事實，二者範疇不盡相同；且行政院農業委員會林務局亦表示「國有林之認定非以公告編定為必要條件，符合森林法施行細則第3 條第1 項（95年修正後為第4 條第1 項）者，即可視為國有林，倘該地林業主管機關有將該無主鄰地納入林班經營管理者，亦視為國有林。」等語，此有被告公文會辦單影本2 份附於本院卷可參。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，至原告聲請本院至現場履勘，以確認事實，本院核無必要；又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 23 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 23 日
書記官 蘇婉婷