臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3070號原 告 甲○○被 告 臺灣士林地方法院代 表 人 乙○○院長）住同訴訟代理人 丙○○被 告 臺灣士林地方法院檢察署代 表 人 蔡清祥（檢察長）訴訟代理人 丁○○上列當事人間因其他請求事件，提起本件行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告臺灣士林地方法院檢察署經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1 項前段規定，依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告原係臺北市大同區第13屆調解委員，臺北市政府於其4年任期屆滿前，依據民國（下同）94年5 月18日修正之「鄉鎮市調解條例」第2 條、第3 條第1 項、第3 條第4 項及第35條規定，以95年6 月6 日府民三字第09578128401 號函將所轄大同區、南港區、內湖區、士林區及北投區等5 區遴選之第14屆調解委員加倍人數名單送請被告審查，以遴選符合資格之名額俾辦理續聘事宜。被告受理上開函文後旋依鄉鎮市調解條例第3 條第1 項規定共同組成審查委員會，分別於95年7 月17日及同年7 月24日召開「臺北市大同區、南港區、內湖區、士林區、北投區第14屆調解委員遴選會議」，並依遴選參考標準「（一）現任調解委員績效優良者，原則續聘。（二）熱心公益者。（三）學經歷豐富者。（四）有專長者。（五）凡有前科者，為避免當事人質疑，原則上不遴選。（六）民意代表助理與民意代表關係密切，恐涉選舉拉票之嫌，原則上不遴選。（七）依職務所知，不適任者，不予遴選。」綜合評量後，遴選楊榮章、林中村、李黃淑麗、邱義煌、吳芳洲、謝有山、涂秀蕊、何素青、陳月華、陳建榮、張瑞欽、李秀男、李宗成、陳穎慧及吳振明15人為臺北市大同區、南港區、內湖區、士林區、北投區第14屆調解委員。原告對該調解委員名單不服，申請復查，經被告臺灣士林地方法院以95年9 月14日士院鎮文字第0950101117號函覆略以：「……本院及士林地方法院檢察署均係今年度第一次承辦此項審查業務，因優秀者眾，故協商決定有前科者為消極條件，經士林地方法院檢察署查得臺端因偽造文書案件，於92年9 月16日經臺灣高等法院以92年度上更（一）字第46
1 號判處有期徒刑9 月緩刑4 年確定，故未遴選臺端為大同區之調解委員。」原告復於97年11月15日向被告臺灣士林地方法院請求確認系爭遴選會議之決議無效，亦經97年12月3日士院木文字第0970101992號函予以否准，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告係以原告因偽造文書案受緩刑宣告已確定，不符合擔任調解委員資格要件，惟此情節被告並未記載於被告院檢審查會95年7 月17日之會議紀錄，無法證明被告上開所辯採之理由為真實並可採信。再因被告上開有關原告不符合擔任調解委員資格之決議與鄉鎮市調解條例第4 條第1 項第3 款但書，以及大同區公所95年3 月20日遴選公告第4項第3 款第3 目但書強制規定牴觸，依民法第71條規定，該決議即屬無效，另依中央法規標準法第11條規定，命令與法律牴觸者亦為無效。被告雖辯稱係依據95年7 月17日審查委員臨時訂定遴選參考標準第5 點「凡有前科者，即不得擔任調解委員」而作成決議，係依法執行公務，並無違法或不當。惟有關遴選參考標準，鄉鎮市調解條例及大同區公所之遴選公告既已有訂定，法務部與司法院為使被告審查調解委員會資格時之參考，特於94年7 月14日訂定「鄉鎮市長遴選調解委員會調解委員提出加倍人數函請法院檢察署共同審查機制」會議結論，並函送各地方法院及檢察署，以供審查鄉鎮市區調解委員會之調解委員資格時之參考，依球員不得兼裁判之原理，被告即不得於審查會議中再臨時訂定遴選標準，況該遴選標準亦未經公告，對該次報名應徵者並不能發生效力（應適用已公告之遴選辦法），以及在其參考標準第5 點所謂「前科」並非法律上名詞，被告既謂凡有前科者即不符擔任調解委員資格，本身即有遵守義務。然而在應徵者中之張瑞欽係有前科者，竟被認為係符合資格而獲選為正取者，由於該參考標準只規定有前科者即不符合擔任調解委員資格，並無再細分係屬何種前科，而原告雖受緩刑宣告但尚未確定，應不算是前科，被告無法證明並交代當時原告所受緩刑宣告已確定之事實，為使原告變成為有前科者，不能擔任調解委員，才偽造原告受緩刑已確定前科之證明。
（二）依應徵者張瑞欽之前科紀錄表，係違反被告於95年7 月17日自訂之遴選參考標準第5 點規定，顯然係不符合擔任調解委員之資格要件，惟被告竟認張瑞欽符合擔任調解委員之資格，並將其列為正取第11名，但於會議紀錄並無有關張瑞欽是否有前科及前科足以擔任調解委員資格情節之記載。再依被告於95年7 月17日所遴選出之正備取名單，應徵者李秀男與吳振明2 人，不但未錄取為正取者，而且亦未獲選為備取者，顯然已失去擔任調解委員之資格要件，然被告於97年7 月24之決議竟認李秀男與吳振明2 人符合資格，並據以取代原列為正取第14名之吳祚貴與第15名之李吉忠。因被告於95年7 月24日之會議紀錄並無有關原未獲選為正、備取之李秀男與吳振明係如何取代原列為正取人選之任何記載，按依社會一般常理，凡遇有徵選時，如已選出正備取者，遇正取者因故出缺時，依常理係要由備取者來遞補，然被告未由備取者先遞補為正取者，而臨時改由非備取者遞補，而未敘明李秀男與吳振明評比成績優於吳祚貴與李吉忠之事證及不適任之原因，不無可議之處，如此被告對原列5 位備取者即無法交代，故被告所稱「是因發現李秀男與吳振明比原列正取第14名吳祚貴與第15名李吉忠較為適宜，才臨時予以變更名單」顯係卸責之詞。蓋因從上開錄取名單之第12至15名處發現有竄改痕跡，益證被告確有違法濫權之情事，依民法第72條規定，被告上開決議因違反公序良俗及中央法規標準法第11條規定屬無效。
（三）為此，原告依據行政訴訟法第6 條第1 項提起本件確認訴訟，並聲明求為判決：
⒈確認被告於95年7 月17日共同以原告不符合擔任調解委員資格而不予聘任之行政處分無效。
⒉確認被告於95年7 月24日共同與正取的調解委員張瑞欽、李秀男、吳振明間之調解委員聘任關係不成立。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告臺灣士林地方法院則以：
（一）鄉鎮市調解條例所定消極資格係最基本之審查標準，而調解制度乃訴訟外排除紛爭最佳機制之一，經法院核定之調解書與確定判決具相同效力，對訴訟當事人之權益影響甚鉅，故調解委員之遴選，除應具備專業知識外，品德亦應受更高標準之檢驗。本次各區檢送加倍人選中不乏優秀之士，為求公正、公平，被告審查委員會於遴選前，特以更高標準擬定內部遴選標準，期能遴選最適當之人選擔任各區調解委員；且如只能就臺北市政府提供之名單已列法定名額前15名遴選，即無審查遴選之必要，原告認其不符合消極資格，且在擬聘名單中排名第九，審查委員會即無權將其排除於遴聘名單外，容有誤會。
（二）至大同區獲遴選上之張瑞欽先生雖亦有前科，惟依前開遴選之參考標準，有前科者僅係原則上不予遴選，但尚須觀其前科之罪名及情節之輕重，以免有遺珠之憾，而張瑞欽先生所觸犯者為臺灣地區與大陸地區人民關係條例之罪，經判處拘役30日，得易科罰金確定，情節甚輕，而原告身為律師竟涉偽造文書之罪嫌，經審查委員討論後，認不宜任14屆大同區調解委員，似無違法或不當之處。
（三）95年7 月17日遴選會議之初選之名單原有「吳祚貴、李吉忠」，嗣於同年月24日召開第2 次遴選會議，經大同區調解委員會秘書列席說明並提出該區第13屆調解委員94年1月至12月出席調解會議情形概況表、擬聘第14屆調解委員綜合評分表後，經與會審查委員討論，認為「李秀男、吳振明」較「吳祚貴、李吉忠」更為適宜，故予變更名單，亦無何違法。
（四）原告不服被告遴選結果，向臺灣高等法院提起訴願經訴願不受理，並向本院提起行政訴訟，經本院以95年度訴字第03328 、96年度訴字第659 號裁定駁回，向臺灣臺北地方法院提起民事訴訟，亦遭97年度審國小上字第裁定駁回)，併予敘明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告臺灣士林地方法院檢察署（未於言詞辯論期日到場，據其起訴狀及準備程序陳述所載）則以：
（一）原告請求確認被告於95年7 月17日共同以原告不符合擔任調解委員資格之決議無效：
⒈按行政訴訟法第6 條規定之確認訴訟之訴訟類型固包括確
認公法上法律關係成立或不成立訴訟，須係兩造間就公法上法律關係之成立或不成立有爭議，且原告有即受確認判決之法律上利益始足當之，此觀行政訴訟法第6 條第1 項規定自明。再按鄉鎮市調解條例第3 條規定「調解委員會，由鄉鎮市長遴選鄉、鎮、市內具有法律或其他專業知識及信望素孚之公正人士，提出加倍人數後，並將其姓名、學歷及經歷等資料，分別函請管轄地方法院或其分院及地方法院或其分院檢察署共同審查，遴選符合資格之規定名額，報縣政府備查後聘任之，任期四年。連任續聘時亦同。」「調解委員出缺時，得補聘其缺額。但出缺人數達總人數三分之一以上，而所餘任期在一年以上者，應予補聘。」「前項補聘之任期均至原任期屆滿時為止。」「調解委員中婦女名額不得少於四分之一。」是調解委員係由相關機關提出名單、審查及聘任，人民並無依法請求受遴選聘任為調解委員會委員之權利或法律上利益，且被告與係依據鄉鎮市調解條例第3 條第1 項規定所賦予之裁量權進行審查，並遴選認具備專業知識、品德堪受檢驗之最適當人選擔任調解委員會委員，縱確認原告不符合擔任調解委員資格之決議無效，因臺北市政府於95年6 月6 日以府民三字第09578128401 號函送臺北市大同區擬聘第14屆調解委員加倍人數達30人，原告亦無因此確認判決而受有必遴選為調解會調解委員之利益，是尚難認原告有確認之利益。
⒉再稱行政處分者，係指中央或地方機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。調解委員之遴選是否為行政處分尚有疑義，縱為行政處分，處分機關亦為臺北市政府而非被告，被告僅就臺北市政府檢送之加倍人數名單遴選符合資格之規定名額，屬審查行為應非行政處分。
⒊原告請求確認被告於95年7 月24日共同以張瑞欽、李秀男、吳振明符合擔任調解委員資格之決議無效：
⑴獲遴選之張瑞欽雖亦有前科，惟依前開遴選之參考標準
，有前科者僅係原則上不予遴選，尚須觀其前科之罪名及情節之輕重，以免有遺珠之憾，而張瑞欽所觸犯者為臺灣地區與大陸地區人民關係條例之罪，經判處拘役30日，得易科罰金確定，情節甚輕，原告身為律師竟涉偽造文書之罪嫌，經審查委員討論後，認不宜任第14屆大同區調解委員，並無違法或不當之處。
⑵95年7 月17日遴選會議初選之名單，原有「吳祚貴、李
吉忠」，嗣於同年24日召開第2 次遴選，經大同區調解委員會秘書列席，並提出該區第13屆調解委員94年1 月至12月出席調解會議情形概況表，擬聘第14屆調解委員綜合評分表，經與會審查委員討論，認為「李秀男、吳振明」較「吳祚貴、李吉忠」更為適宜，故予變更名單，是審查委員會進行遴選均審慎行之，並無逾越權限或濫用權力之違反情形。況確認張瑞欽、李秀男、吳振明符合擔任調解委員資格之決議無效，亦與是否決議原告符合擔任調解委員會資格無涉，是亦難認原告有何確認利益存在等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭遴選會議紀錄、被告臺灣士林地方法院97年12月3 日士院木文字第0970101992號函、95年9 月14日士院鎮文字第0950101117號函、司法院民事廳97年4 月24日廳民四字第0970008527號函、法務部92年12月17法律字第0920049944號函、臺北市大同區公所95年3 月20日北市同調字第09530546400 號公告、臺灣高等法院被告前案紀錄表、被告聯合審查委員會共同審查並遴選之臺北市大同區、南港區、內湖區、士林區及北投區等5 區第14屆調解委員名單等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造之上述主張及本院依職權調查之結果，本件之爭執重點厥為：系爭遴選會議之性質為何？是否為行政處分？系爭調解委員是否為被告所聘任？原告得否提起本件確認行政處分無效及聘任關係不成立之訴？被告所為遴選審查之程序是否適法？茲分述如下：
（一）⒈按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成
立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第6 條第1 項所明定。觀諸我國之行政訴訟法除此條規定外，並未有其他關於確認訴訟要件或類型之規定，可知確認訴訟限於：（一）確認行政處分無效；（二）確認公法上法律關係成立或不成立；（三）確認行政處分（已執行完畢等）違法等三種類型。另提起確認行政處分無效、確認行政處分（已執行完畢等）違法之訴及撤銷訴訟，皆以有行政處分之存在為前提要件。所謂「行政處分」，依行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至於觀念通知者，指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，有最高行政法院（民國89年7 月1 日改制前為行政法院）44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照。又前揭條文當中所稱之「法律關係」，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係者而言；而行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為、契約條款及事實行為均非法律關係之本身，而係法律關係之發生原因，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。
⒉次按，94年5 月18日修正後鄉鎮市調解條例第3 條第1 項
規定：「調解委員會委員（以下簡稱調解委員），由鄉、鎮、市長遴選鄉、鎮、市內具有法律或其他專業知識及信望素孚之公正人士，提出加倍人數後，並將其姓名、學歷及經歷等資料，分別函請管轄地方法院或其分院及地方法院或其分院檢察署共同審查，遴選符合資格之規定名額，報縣政府備查後聘任之，任期四年。連任續聘時亦同。」第6 條規定：「鄉、鎮、市公所應於聘任調解委員並選定主席後十四日內，檢附第二條及第三條有關資料，分別函送縣政府、地方法院或其分院、地方法院或其分院檢察署備查，並函知當地警察機關。」第9 條規定：「調解委員有第四條情形之一，或經通知而不出席調解全年達總次數三分之一以上者，應予解聘。前項解聘，應送縣政府、地方法院或其分院、地方法院或其分院檢察署備查，並函知當地警察機關。」第35條規定：「區調解委員會委員之聘任、連任或解聘，應由區長報請市政府同意後為之。本條例除前項規定外，於直轄市、市之區調解委員會準用之。」據此可知，直轄市之區調解委員會委員，係經區長遴選區內具有法律或其他專業知識及信望素孚之公正人士聘任之，其間雖需提出加倍人數，將其姓名、學歷及經歷等資料分別函送管轄地方法院或其分院及地方法院或其分院檢察署，惟該管地方法院及檢察署僅是進行共同審查之程序，遴選符合資格之調解委員，並非最終聘任機關，故管轄之地方法院及檢察署與調解委員間並無聘任之法律關係。又該管地方法院及檢察署為共同審查後，應將符合資格之調解委員名單函覆直轄市政府轉知區公所，由區長依職權聘任之，人民並無申請遴任調解委員之權利。是以調解委員之遴選聘任，單純屬主管機關之職權，人民依法無請求受遴選聘任為調解委員之權利或法律上利益。
（二）本件原告訴之聲明第1 項及第2 項分別為「確認被告於95年7 月17日共同以原告不符合擔任調解委員資格而不予聘任之行政處分無效。」「確認被告於95年7 月24日共同與正取的調解委員張瑞欽、李秀男、吳振明間之調解委員聘任關係不成立。」其中第1 項所稱之「不予聘任之行政處分」，依原告之主張，係指被告於95年7 月17日所共同召開「臺北市大同區、南港區、內湖區、士林區、北投區第14屆調解委員遴選會議」之決議，有本院98年3 月18日之準備程序筆錄及會議紀錄附卷可稽（參見本院卷第57頁、第60頁至第61頁）。但查，該決議係被告受理臺北市政府95年6 月6 日府民三字第09578128401 號函文後，依鄉鎮市調解條例第3 條第1 項規定共同組成審查委員會，就該府所函送其下轄大同區、南港區、內湖區、士林區及北投區等5 區遴選之第14屆調解委員資格審查之結論，核其性質僅是被告召開會議經討論後之結果，屬事實行為，並未對外直接發生法律效果，自不屬行政處分。即便作成決議之後，被告將該結論函覆臺北市政府轉知大同區公所，亦僅是對一定事項之觀念向特定人為表達，屬觀念通知，並不具有發生法律效果之意思，亦不屬行政處分。乃原告就非行政處分之會議決議提起確認行政處分無效之訴，自不符該訴訟類型之前提要件，揆諸前揭說明，其此部分起訴為不合法。
（三）至於原告訴之聲明第2 項請求確認被告與當選之調解委員張瑞欽、李秀男、吳振明間之聘任法律關係不成立部分，姑不論該3 人與原告間是否存有競爭者訴訟之關係，或原告是否有請求受遴選聘任為調解委員之權利或法律上利益，而得認其有提起此部分確認訴訟之「即受確認判決之法律上利益」，惟因直轄市之區調解委員會委員，其聘任之法律關係係存在於該委員與區長之間，區調解委員會委員與辦理遴選審查之該管地方法院或其分院及地方法院或其分院檢察署間，並無聘任之法律關係，為前開所闡述明確。是以，原告仍以被告為本案之起訴對象，自屬當事人不適格。又此種情形並非行政訴訟法第107 條第1 項及第2項所規定可以補正之事項，則原告提起本訴請求確認系爭公函所形成之法律關係成立或不成立，即非適法。
八、綜上所述，系爭遴選會議之決議並非行政處分，則原告以之為標的提起如訴之聲明第1 項所示之確認行政處分無效之訴，即非合法；另被告並非直轄市之區調解委員會委員的聘任機關，亦如前述，是原告以之為起訴對象提起如訴之聲明第
2 項所示之確認聘任之法律關係不成立之訴，即屬當事人不適格。是以，本件原告之起訴為無理由，應予駁回。又本件原告之訴既有上開應予駁回之原因，已如前述，則其實體上之主張，即毋庸再予審究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 7 日
臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 7 日
書記官 陳德銘