臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3000號原 告 力漢營造股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 湯金全（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丁○○丙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國97年
9 月25日院臺訴字第0970089754號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣行政院農業委員會水土保持局（下稱農委會水保局）以原告經人檢舉其耕讀建案（下稱系爭建案）廣告（下稱系爭廣告）出現該局標章及相關字樣，有誤導消費者嫌疑，經函請被告調查結果，以原告於系爭廣告摺頁刊載「行政院農業委員會水土保持局」之字樣、標章與網址，及「優質效率團隊行政院農業委員會水土保持局與您一起打拼」等表示，就商品之內容及品質，為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，以民國（下同）97年4 月25日公處字第097055號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰新台幣（下同）60萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)公平交易法第21條第1 項規定：「事業不得在商品或其廣告上，或以其他公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」，又公平交易委員會對於違反公平交易法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為，復為同法第41條前段所明定。立法目的係在避免事業藉由不實廣告之不公平競爭手段，爭取交易相對人與其交易，影響市場競爭秩序及使交易相對人因該不實廣告產生錯誤認知進而與其交易致受損害。公平交易法第21條之規範對象在於事業之廣告或標示行為有無虛偽不實或引人錯誤，倘若事業之廣告或標示行為真實無偽或不致引人錯誤，則非該條文之規範範圍。
(二)系爭摺頁，經被告認定「該等表示予人印象為案關文宣品係農委員水保局所編印，且耕讀建案之農舍與興建係經農委員水保局輔導或推廣，建案品質與農委員水保局有一定程度之關聯」，非無誤解。系爭摺頁主要為獎勵協助集村興建農舍獎勵內容、應申請步驟及補助程序及法規依據，完全摘述集村農舍興建獎勵措施，原告並無就政府獎勵措施有任何增刪，或誇大適用範圍，而有不實宣傳之情形。不實廣告之立法目的，在規範事業於廣告時真實表示，以確保市場公平競爭之秩序及市場效能無因該廣告內容而遭致損害，所非難者乃為利用虛偽不實之廣告以爭取交易機會之不正競爭手段。系爭摺頁既無虛偽不實之表示，即與公平交易法第21條構成要件有別。
(三)公平交易法第21條之禁上規範，在於事業以積極行為引人誤認，始足認定之；倘事業之行為並無欺罔或顯失公平，亦對市場上之效能競爭無妨害，則無該法條之適用。系爭摺頁雖未經農委會水保局之授權而使用該局之標章，亦尚難謂構成建案品質與農委員水保局有一定程度之關聯，足以影響消費者在決定時之認知及判斷。蓋從一般消費者決定交易與否，就廣告之認知而言，在建案品質方面應考量建物之配置、外觀、環境、建材設備等，而非僅從摺頁有「晴耕雨讀，45歲的幸福」，即據以認定建案品質與農委會水保局有一定程度之關聯，亦欠缺失之直接關連性。摺頁內容所為用語均僅為對集村農舍興建獎勵措施之描述，並為增加摺頁之美工編輯而輔以自然景觀圖片，非無房屋建案之具體內容，原告並無廣告不實，無使消費者有混淆或誤認之可能，自無違反公平交易法之立法意旨，而有危及經濟體系之安定與繁榮。
(四)農業發展條例第18條第6 項：「主管機關對以集村方式興建農舍者應予獎勵，並提供必要之協助；其獎勵及協助辦法，由中央主管機關定之」。主管機關為美化農村環境，活絡農村經濟，依上開條例訂定「集村興建農舍獎勵及協助辦法」暨「集村興建農舍與公共設施申請補助程序及標準作業要點」。獎勵協助集村興建農舍，係政府既定政策，只要符合規定之集村農舍興建案，主管機關即有義務獎勵協助興建。
(五)依「集村興建農舍獎勵及協助辦法」暨「集村興建農舍與公共設施申請補助程序及標準作業要點」規定，協助獎勵主管機關皆為縣、市政府，非水保局，況且申請集村農舍皆須20人以上1 次申請，系爭建案募集人數未達20人，當然無法申請興建及獎勵協助，但只要募集20人以上依規定提出申請，當然成為政府輔導協助之對象。被告以非政府機關輔導，認定原告有虛偽不實及引人錯誤之情事，顯與上述法令規定之精神有所違背。
(六)集村農舍農地買賣，依農業用地興建農舍辦法第8 條及集村興建農舍獎勵及協助辦法第4 條規定，須以購買人名義20人以上1 次申請，本件集村農舍農地買賣方式與一般不動產買賣差異極大，亦與一般建物申請程序不同，原告有義務將相關法令資訊提供給購買人知悉，以免嗣後衍生消費爭議。原告提供系爭摺頁，係提供上述法令資訊，有其必要性，實非為廣告之目的。
(七)所稱廣告摺頁，係台南市農會95年10月21日、11月18日兩次輔導農民申請興建集村農舍推廣說明會，原告獲邀協助，因文宣不足乃助印發給與會人員，雖有增列部分文字、圖片，但內容文字部分全依水保局文宣並未刪改，且內容並無廣告語詞，該摺頁散發亦經主辦單位同意，列席主管機關人員亦未當場表達反對意見。如僅因將所剩下文宣再利用，提供給到原告案場之消費者，即據以認定原告有虛偽不實及引人錯誤之表示，被告對事實之認定實有再斟酌之必要。
(八)農委會水保局推廣集村興建農舍除編印摺頁文宣外，亦將其內容貼上該局網站供不特定人流覽，係公開之資訊，任何人皆可隨意取得，原告僅為讓一般大眾熟悉相關法令資訊，故編印散發。被告除有積極證明原告有不當使用之證據，實不宜輕率認定原告有違反公平交易法第21條第1 項之情事。
(九)原告於接獲原處分後，立即將系爭摺頁文宣取下並停止散發。集村興建農舍對一般大眾尚屬陌生，原告提供主管機關公開之宣導文宣，俾使一般大眾熟知，自與廣告不同。原告另有「台南訊」之廣告，一般大眾自可清楚分辨本案摺頁文宣與廣告「台南訊」之差異，實不至引起一般大眾乃至消費者客觀上陷於錯誤之判斷。本件違法事實並不明確，原告主觀亦無違法之故意或過失。縱如原告客觀上有使用不當行為，被告亦僅停止其行為，即可達改善之目的，未依違反情節輕重，逕以裁處罰鍰60萬元，裁量過當，違反比例原則。
二、被告主張之理由：
(一)按公平交易法第21條第1 項規定：「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」是以事業若在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，就商品之價格、數量等事項為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵者，即違反上開規定。
(二)有關原告稱系爭摺頁只是完全摘述集村農舍興建獎勵措施，而無不實宣傳乙節：
１、原告於「耕讀」建案接待中心（台南市○○路○ 段○ 巷○○○號）放置系爭摺頁，供人取閱，接待中心門口標有「耕讀」名稱，內並設有「耕讀」模型及內部裝潢設備樣品供消費者參觀。系爭摺頁之封面載有「愛家愛土地集村農舍興建獎勵協助」，該頁與封底下方則載「行政院農業委員會水土保持局」之字樣、標章與網址，及「中華民國95年10月編印」等文字，另封底有「優質效率團隊行政院農業委員水土保持局與您一起打拼」等表示，並佐以「晴耕雨讀，45歲的幸福」之文字及建案外觀示意圖。系爭摺頁上之建案外觀示意圖與原告置於前揭接待中心之其他廣告圖示，兩者均相同一致。原告所印製之系爭摺頁，已足使一般大眾認該摺頁係農委會水保局所編印，並產生「耕讀」建案之農舍興建為該局所輔導或推廣，其建案品質與該局有一定程度關聯之印象。
２、據農委會水保局表示，原告編印之系爭廣告摺頁，內容係引用該局91年間印製之摺頁，而廣告之封面雖係利用該局之名義製作，但該局並未授權或同意原告利用該局名義於95年10月編印系爭廣告摺頁；該局亦未輔導或補助原告所出席參與之「獎勵協助集村興建農舍推廣說明會」，系爭廣告摺頁封面所使用之該局標章，及其上所載「優質效率團隊行政院農業委員水土保持局與您一起打拼」、「行政院農業委員會水土保持局民國95年12月編印」等字樣，該局於原告印製前並不知悉、不知情，且未曾接觸及電話洽詢相關事宜，此有該局96年9 月28日水保證字第0961845606號函附原卷可稽。據上，原告系爭摺頁並非農委會水保局所編印；系爭「耕讀」建案亦非該局所輔導或推廣，原告於系爭摺頁所為上開表示，顯與事實不符。
３、鑑於「獎勵協助集村興建農舍」為政府獎勵興建農舍既定政策，農舍興建是否有政府機構輔導，為消費者決定交易之重要參考依據，影響消費者之交易決定甚鉅，且接待中心向為建築業推廣建案，增進交易機會之行銷設施，原告於該接待中心內放置系爭摺頁文宣，以增進交易機會，然實際上卻無農委會水保局同意或授權之事實，該等表示顯係藉政府單位之署名，以增進消費者之信賴，致為錯誤之交易決定，此亦為原處分所以認定原告有虛偽不實及引人錯誤之情事，非如原告所言，僅從系爭摺頁有「晴耕雨讀，45歲的幸福」，即據以認定建案品質與農委會水保局有一定程度之關連。
(三)有關原告稱系爭摺頁係在提供集村農舍農地買賣之法令，故並無虛偽不實等節：
１、原告於系爭摺頁所為虛偽不實之表示，已足使消費者誤認原告所推售之「耕讀」建案，為農委會水保局所補助或推廣，系爭摺頁雖另有集村農舍農地買賣之相關法令規定，惟此並無礙於其未經授權即冒用農委會水保局標章，並以該局名義虛偽署名之認定；且系爭廣告摺頁上尚有「晴耕雨讀，45歲的幸福」之敘述及「耕讀」建案外觀之示意圖，並放置於該建案接待中心供人取閱，原告所稱系爭摺頁均僅在提供法令資訊，顯與事實不符；遑論該等「耕讀」建案外觀之示意圖，與原告置於「耕讀」接待中心之其他廣告圖示均完全一致，則系爭摺頁為原告為增加交易機會所為具招徠效果之廣告，非僅單純在宣導政府法令。
２、原告以「集村興建農舍獎勵及協助辦法」與「集村興建農舍與公共設施申請補助程序及標準作業要點」之規定，稱集村農舍農地買賣，須購買人名義20人以上1 次申請、系爭建案募集人數未達20人，當然無法申請補助，但只要募集20人以上提出申請，當然為政府輔導協助之對象，顯屬混淆視聽之詞。蓋依上開辦法與作業要點之規定，乃在規定縣市政府對集村興建農舍各戶農民之補助，此實與原告未經授權，在推售「耕讀」建案之系爭廣告摺頁上，虛偽冒用農委會水保局之標章、署名，致使消費者誤認該建案為該局所輔導或推廣，並產生建案品質與該局有一定程度關聯之印象，兩者之間，顯然毫無關涉。
３、原告另稱興建集村農舍協助獎勵機關非農委會水保局，原處分以系爭建案事實上並未受水保局輔導或推廣為由，認定有虛偽不實引人錯誤之情事，與上述法令規定之精神有違云云，亦顯非屬實，蓋依集村興建農舍獎勵及協助辦法第2 條規定，該辦法所稱之主管機關，在中央即為行政院農業委員會，適可證系爭摺頁廣告冒藉農委會水保局名義之虛偽不實表示，會使消費者誤認系爭「耕讀」建案，獲有該局之輔導或推廣，其構成公平交易法第21條之違反，洵屬明確。
(四)有關原告以其無違法之故意過失、本案違法事實並不明確等理由，主張原處分罰鍰有違比例原則乙節：
１、原告在未經農委會水保局授權下使用其標章，並假借其名義印製系爭廣告摺頁，實難謂非出於故意，其假借協助印製政府法令之名，於系爭摺頁併同刊載系爭建案圖示及廣告文字，動機亦屬可議。
２、本件經農委會水保局復函其未授權或同意原告利用該局名義於95年10月編印系爭摺頁，且該局於原告印製前並不知悉、不知情，且未曾接觸及電話洽詢相關事宜，原告卻於系爭摺頁為虛偽不實及引人錯誤之表示，違法事實堪稱明確。
３、原處分考量原告之事業規模（93、94、95年之營業額分別為83,809,523元、43,714,292元及38,982,860元），及違法行為對交易秩序之危害程度、持續期間、因違法行為所得利益、經營狀況及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度，依公平交易法第41條與同法施行細則第36條規定，作成60萬元之罰鍰，合於法律授權，並無乖於比例原則。
理 由
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出系爭摺頁及原處分為証，且該摺頁係原告所印製，供台南市農會95年10月21日辦理獎勵協助集村農舍推廣說明會使用，嗣原告將說明後剩餘之
600 至700 份置於其接待中心，供民眾取用，系爭摺頁並未經行政院農業委員會水土保持局授權編印、系爭建案亦非該局輔導等情，均為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、系爭摺頁是否為廣告？抑或僅僅摘述集村農舍興建獎勵措施及申請步驟、補助程序、法規依據等？
二、原告就違反公平交易法第21條第1 項規定之行為，有無故意過失？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：按公平交易法第21條第1 項規定：「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」、第41條前段規定：
「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」
二、系爭摺頁係為廣告：
（一）系爭摺頁之封面刊載「愛家愛土地集村農舍興建獎勵協助」，該頁與封底下方載「行政院農業委員會水土保持局」之字樣、標章與網址，及「中華民國95年10月編印」等文字，另封底有「優質效率團隊行政院農業委員會水土保持局與您一起打拼」等表示，並佐以「晴耕雨讀，45歲的幸福」之文字及建案外觀示意圖，可知系爭摺頁確係為廣告。
（二）系爭摺頁予人印象為案關文宣品係農委會水保局所編印，系爭建案之農舍興建係經該局輔導或推廣，建案品質與農委會水保局有一定程度之關聯，惟農委會水保局並未授權或同意原告使用該局名義於95年10月編印案關摺頁，系爭建案亦非該局輔導，有該局96年6 月21日水保政字第0961845571號函可憑，系爭廣告摺頁，顯與事實不符。
（三）原告雖主張系爭摺頁，係供台南市農會95年10月21日辦理輔導農民申請興建集村農舍推廣說明會使用，為使消費者熟悉相關法令資訊編印散發，且使用期間未達7 個月云云，惟查：
１、系爭摺頁非僅為法規內容轉載，並佐以系爭建案「耕讀」拆讀為晴耕雨讀之表示，並有系爭建案示意圖、「行政院農業委員會水土保持局」之字樣、標章與網址，及「優質效率團隊行政院農業委員會水土保持局與您一起打拼」等表示，已難認僅單純政府法令之編印使用。
２、且原告於前揭台南市農會說明會結束後，將剩餘近三分之二約600 至700 份之系爭廣告摺頁置於系爭建案接待中心供民眾自由取閱，為原告所不爭執，核與檢舉人証稱系爭廣告摺頁係於「96年6 月9 日在原告台南市○○路○ 段○ 巷○○○ 號之系爭建案接待中心參觀時取得」等情相符，系爭接待中心門口並標有「耕讀」名稱及廣告圖示，與系爭摺頁上「晴耕雨讀，45歲的幸福」之文字及建案外觀示意圖相同，並與原告「台南訊」廣告相同，系爭摺頁自難謂非廣告，原處分認定系爭廣告摺頁使用期間約7 個月，並非無據，原告主張尚不足採。
三、原告就違反公平交易法第21條第1 項規定之行為，縱無故意，亦有過失：
按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，又「人民違反法律上義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．」，司法院釋字第275 號解釋著有明文，前揭不實廣告違反公平交易法第21條第1 項規定之行為，原告將系爭廣告置於系爭建案接待中心供民眾自由取閱，並有「晴耕雨讀」文字及系爭建案外觀示意圖，其就不實廣告之違規行為，縱無故意，亦有過失，即應受罰。
四、按農舍興建「是否有政府機構輔導」，為消費者決定交易之重要參考依據，影響消費者之交易決定甚鉅，且接待中心為建築業者推廣建案，增進交易機會之行銷設施，原告於接待中心內放置系爭廣告摺頁文宣，以增進交易機會，並藉政府單位之署名，以增進消費者之信賴，致為錯誤之交易決定，有虛偽不實及引人錯誤之情事，自屬違反公平交易法第21條第1 項規定。原處分審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度，與其他情狀，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰60萬元，並無違誤。且公平交易法施行細則第36條規定之事業規模，係指被處分事業之整體事業規模，被告考量原告93、94及95年之營業額分別為83,809,523元、43,714,292元及38,982,860元，裁處原告罰鍰60萬元，亦無過重，難謂原處分違反比例原則。
五、從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
參、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 林惠瑜法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
書記官 簡信滇