臺北高等行政法院判決
97年度訴字第03003號原 告 甲○○訴訟代理人 黃文玲律師複 代理 人 張本皓律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因重測事件，原告不服內政部中華民國97年10月2日台內訴字第0970161512號訴願決定（案號：第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件被告於民國（下同）95年間辦理桃園縣龜山鄉地籍圖重測，原告所有坐落桃園縣○○鄉○○○○段6 、
8 地號土地（應有部分1/8 ，重測後新編為公西段682 、69
7 地號，下稱系爭土地）經被告依程序辦理重測後，以95年
9 月6 日府地測字第09502631821 號公告地籍圖重測結果（公告期間為95年10月15日至95年11月14日止），而訴外人蔡怡忠（系爭土地共有人之一）認重測後系爭土地面積較重測前登記面積短少，乃申請複丈，案經桃園縣桃園地政事務所至現場檢測重測成果，檢測結果與重測測量成果及地籍調查表相符，依土地法第46條之3 第3 項規定辦理土地標示變更登記。嗣原告於97年1 月29日提出地籍測量申請書（被告97年2 月4 日收文），以被告人員就系爭土地進行地籍測量時，未依地籍測量之標準作業程序辦理，致重測後之土地界址及面積均有重大違誤，有土地法第46條之1 所定「其他重大原因」，申請被告重新實施地籍測量。經被告以97年2 月12日府地測字第0970041046號函（下稱系爭函文）復略以：「…二、查已辦理地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因者，方得實施地籍圖重測；又查地籍圖重測係由主管機關基於前開法定原因依法定程序所進行，將相鄰土地所有權人共同指定之界址或參酌一切可靠地籍資料記載於地籍調查表內，依其共同指定之結果重新實施地籍測量，該測量結果於公告期間屆滿或經異議複丈認定重測結果無誤者即屬確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，由法院就兩造之爭執，依調查證據之結果予以認定。
」等語，原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定、原處分均撤銷。
２、應命被告就原告97年2 月4 日對桃園縣○○鄉○○段682、697 地號土地重新實施地籍測量之申請案，作成准予重新實施地籍測量之行政處分。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、土地法第46條之1 係賦予土地所有權人公法上請求權之規定：
（1）按「倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」司法院釋字第469 號解釋理由書第1段參照。
（2）次按本院97年度訴字第525 號判決略以：「是地籍重測旨在使土地現況與登記簿記載內容一致，俾保障相關土地所有權人之權益，此參原告引述之『97年度鳳林地政事務所擴大辦理地籍重測工作』第5 項記載：『…因此政府為了建立新地籍測量成果，以確實釐整地籍，保障人民合法產權及配合今後經濟建設規劃種種需要…重新測製地籍圖，計算面積，以使每宗土地的位置、形狀、地號、面積等現況與地籍圖、登記簿記載內容一致。』益明…。因土地重測乃係辦理土地標示變更登記之依據，故土地法就重測爭議，僅許登記之土地所有權人依第46條之2 第2 項、第46條之3 第2 項規定之程序尋求救濟，使用人等第3 人就重測土地既無大於土地所有權人之權利，自無許其就土地所有權人不爭而已確定之重測公告，提起行政爭訟之餘地；換言之，土地法有關土地重測之規定，並無保護土地登記權利人以外之人利益之規範意旨」。是地籍重測旨在使土地現況與登記簿記載內容一致，俾保障相關土地所有權人之權益，非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，此觀桃園縣桃園地政事務所地籍圖重測問與答第一問：「（Q：為什麼要辦理地籍圖重測？）A ：…因此政府為了建立新地籍測量成果，以切實釐整地籍，保障人民合法產權及配合今後經濟建設規劃種種需要，即採用最新測量儀器，配合高科技的技術，正確的方法辦理地籍圖重測，重新測製地籍圖，計算面積，以使每宗土地的位置、形狀、地號、面積等與地籍圖、登記簿記載內容一致。」自明。原告既為系爭土地所有權人，依上開判決意旨，當為土地法第
46 條 之1 規定之保護對象，依該條自有公法上之請求權，故訴願決定及被告謂原告依土地法第46條之1 並無公法上請求權，即顯屬錯誤。
２、土地法第46條之1 並非賦予被告裁量權之規定，故原告既然已符合該條所定「其他重大原因」要件，被告自應依原告之請求辦理地籍圖重測：
（1）按「法條中使用『得』字者，固然常屬裁量之規定；但並非謂凡有『得』字，即屬裁量授權，不少情形『得』字用於賦予行政機關以某種權限，與裁量無關。」有吳庚所著「行政法之理論與實用」第5 版第114 頁可參。故觀土地法第46條之1 規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」可知該條係立法者賦予主管機關辦理地籍圖重測時之權限規定，並非謂主管機關對當事人符合該條規定要件而申請重測時，主管機關仍有裁量之權限。此觀該條之立法理由：「現行土地法對於地籍圖重測未予規定，以致地政機關辦理地籍圖重測時，缺乏法律依據，爰增訂本條文」即明。
（2）原告所有系爭土地於95年7 月間辦理地籍測量，被告之測量員於測量過程，為求便宜行事，竟未依地籍測量之標準作業程序，將現場各點位由已知點出發，逐一量測紀錄，據以重新施測，反僅以現場多處違章建築物現狀及業已模糊不清之地籍原圖，作為重測地籍之依據，致重測結果發生土地界址位移、面積減少甚多等重大違誤。嗣被告又未進行實質複丈作業，僅再以前次錯誤之界址為據，重行測量，致複丈程序流於形式，因此取得之「土地重測並無錯誤」結論，亦難謂有據。原告乃委託台北市測量技師公會就系爭土地界址及面積進行鑑定，經其現場實測界址，確認重測後之土地位置與重測前相較，均向北移1.2 至3.45公尺，向西平移約0.6 至1.55公尺，致界址點位根據座標及現場位置實量結果尺寸較差0.86及1.26公尺，且與舊地籍套繪均非原界址點位；又經現場實際量測計算面積及重測前、後登記案面積比較表分析實測結果，重測前682 地號減少38.02 平方公尺、697 地號減少146.60平方公尺（參台北市測量技師公會土地界址面積鑑定鑑定報告書第6頁），足證被告之重測結果顯有錯誤，應予重測。
３、系爭函文係屬駁回原告申請之行政處分：
（1）按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1 項定有明文。
次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。行政法院四十八年判字第九六號判例僅係就訴願法及行政訴訟法相關規定，所為之詮釋，與憲法尚無牴觸。」司法院釋字第423 號解釋可稽。復按「主管地政機關就人民之土地登記聲請所為之批駁，無論其基於何種原因，既足發生法律上之效果，要不能謂非行政處分，聲請人對之如有不服，除法令另有特別規定其救濟程序（如土地登記規則第三十八條第二項之規定）外，自得為行政爭訟，以求救濟。本件建物，原告申請為所有權移轉登記，被告官署以准臺灣基隆地方法院函因另案債務糾紛事件，囑為查封登記，即通知原告如須辦理移轉登記，希逕向該院申請塗銷該項查封之預告登記等語。此項通知，實質上即屬駁回原告登記之申請，應屬消極的行政處分，原告認其有損權利，一再提起訴願，並進而提起行政訴訟，按之首開說明，應非法所不許。再訴願決定認被告官署上項通知並非對原告之處分，不為實體上之審究，遽就程序上予以駁回，其見解尚難認為正當。」、「原告以其所有列為高雄市○市○○○道路保留用地，因使用受到限制，向被告官署請求依法徵收，被告官署通知核復，略以『該預定都市○○道路用地，目前尚未有開闢計劃，應俟將來有經費時再行辦理』等語。對原告之徵收請求予以拒絕，要不能謂非一種消極之行政處分，再訴願決定不就實體上審究，乃以被告官署拒絕原告請求徵收，並非行政處分，不得對之提起訴願，而駁回原告之再訴願，於法自難謂合。」、「按行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，依本院六十一年裁字第四十一號判例因非行政處分，人民對之固不得循行政救濟程序請求救濟，惟所謂行政處分，依訴願法第二條之規定，並不以積極的作為為限，即消極的不作為亦包括在內。從而，行政機關對於人民依法聲請之案件，僅檢附有關法令復知或檢同有關會議紀錄答復之，而對於人民聲請之案件本身不為准駁之表示者，因其仍不失為消極的行政處分，自得對之循行政救濟程序請求救濟。本件原告所有坐落宜蘭市○○○段六結小段六九─三、七○─一五、八三─八號土地，係屬宜蘭市都市計畫第七十一號道路預定地，被告機關未踐行征收補償之法定手續，遽先行動工舖設柏油路面供行人及實輛通行，迨原告提出征收補償或換地之要求時，被告機關竟於七十三年七月五日以七三市工字第一○六二一號函復略以：『檢送《宜蘭市都市計畫第七十一號道路（宜中巷）用地取得協調會議紀錄》乙份請查照。有關本案土地取得方式，本所將專案提請本市市民代表會審議辦理。』對於原告依法聲請征收補償或換地案件，竟未予准駁之表示，亦未依法將其移由有管轄權之機關核辦，自不失為消極之行政處分，得為行政救濟之標的。」、「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的。」最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）52年判字第173 號、56年判字第188 號判例，及74年度判字第596 號、77年度判字第2054號裁判要旨可資參照。
（2）故所謂行政處分，只要屬於行政機關之公權力行使而對外發生法效果之行政行為者，即屬之，不因其名稱而異其性質，且依訴願法第2 條規定，行政處分並不以積極的作為為限，即消極的不作為亦包括在內。而被告上開土地界址位移及面積減少等情，事涉眾多民眾權益，且影響遍及該區所有土地，影響人民權益至鉅，業構成土地法第46條之
1 所定「其他重大原因」得以重新施測之法定要件，原告爰於97年2 月間申請被告依法重新實施地籍測量，惟被告以系爭函文之回覆內容，雖僅稱測量結果已屬確定，有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決云云，對於原告請求事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，已足認對原告請求加以拒絕，且系爭函文係由被告居於公權力主體之地位，於其職務範圍內，為達國家任務所為之具有干涉、規劃、給付與形成作用之公權力行使，其作為直接對外發生法效果，自顯屬行政處分無疑，並實質上已屬駁回原告重新測量之申請，依上揭法律及實務見解，即為一種消極的行政處分。
４、原告對被告系爭函文所為之駁回處分提起訴願後，自可依行政訴訟法第4 條第1 項規定請求撤銷該處分，並依行政訴訟法第5 條第2 項規定，請求本院命被告應就系爭土地為重新實施地籍測量之處分：
（1）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分認為損害其權利或法律上利益經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」訴願法第1 條第1 項及行政訴訟法第4 條、第5 條分別定有明文。
（2）系爭函文屬消極之行政處分性質，已如前述，且已損害原告權益，原告自得依訴願法第1 條第1 項規定提起訴願，惟竟遭訴願機關以系爭函文非行政處分為由，依訴願法第77條第8 款規定決定不受理，顯然於法有違。原告乃訴請依行政訴訟法第4 條第1 項規定，撤銷系爭函文及訴願決定；又系爭土地之地籍測量已構成土地法第46條之1 所定「其他重大原因」得以重新施測之法定要件，被告依法即有重測之義務，以除去其95年間重測之錯誤狀態，惟被告就原告依法申請之案件，予以駁回，已侵害原告受憲法保障之財產權，經訴願程序後，自得向本院提起請求被告應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，故原告依土地法第46條之1 及行政訴訟法第5 條規定，請求被告應就系爭土地為重新實施地籍測量之處分。
（二）被告主張之理由：
１、系爭土地經被告依土地法第46條之1 規定列入桃園縣95年度龜山鄉地籍圖重測範圍，並依土地法第46條之2 規定通知系爭土地共有人（含原告）會同辦理地籍圖重測地籍調查作業。調查期間，到場會同共有人因不明界址位置，要求測量人員辦理「協助指界」，經測量人員另訂期實地辦理協助指界作業，到場會同之共有人不認同協界指界結果（拒絕認章）亦未另行指界，測量人員遂依土地法第46條之2 規定逕行施測並據以完成地籍圖重測程序。嗣被告以95年9 月6 日府地測字第09502631821 號公告地籍圖重測結果，公告期間自95年10月15日至95年11月14日止，並以地籍圖重測土地標示變更結果通知書通知系爭土地共有人（含原告），蔡怡忠（被告誤植為原告）認系爭土地重測後登記面積較重測前短少甚多，依土地法第46條之3 規定提出異議複丈，經轄管桃園縣桃園地政事務所派員複丈結果並無錯誤，於將結果通知後，據以辦理土地標示變更登記。原告因重測後土地面積減少損及共有人權益，且質疑被告未依地籍測量之標準作業程序施測，於97年1 月29日請求重新實施地籍測量，經被告以系爭函文回覆原告系爭土地已完成地籍圖重測相關法定程序，並明確告知涉及私權爭執時得循民事訴訟請求解決。是系爭土地已依法完成地籍圖重測程序，並於公告30日後辦理標示變更登記在案，倘原告係針對地籍圖重測成果仍有異議，得依法提出民事訴訟請求解決，由法院依原告所提台北市測量技師公會鑑定結果進行調查後予以認定，而非就已依土地法第46條之1 至第46條之3 相關規定辦竣地籍圖重測之土地，再陳請辦理地籍圖重測作業。
２、訴願法第3 條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」第77條第8 款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」又最高行政法院53年判字第230 號判例：「提起訴願，係對官署之行政處分，請求救濟之程序，必以有行政處分之存在為其前提。而所謂行政處分，係指官署本於行政職權，就特定事件，對人民所為足以發生法律上具體效果之處分而言。若非屬行政處分，自不得對之，依行政訟爭程序，請求救濟。」及62年裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴訟法上之行政處分，人民對之提起訴訟，自非法之所許。」均著有明文。
３、依前揭法律規定及判例意旨，系爭函文僅針對原告所提就系爭土地重新辦理地籍測量乙節，明確告知重新實施地籍測量之要件、程序，並援引司法院釋字第374 號解釋：「依土地法第四十六條之一至第四十六條之三之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。故縱令相鄰土地所有權人於重新實施地籍測量時，均於地政機關通知之期限內到場指界，毫無爭議，地政機關依照規定，已依其共同指定之界址重新實施地籍測量。則於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，法院應就兩造之爭執，依調查證據之結果予以認定，不得以原先指界有誤，為其敗訴之判決。」意旨，請原告就爭執部分循民事訴訟程序解決，屬單純的事實敘述及說明，不因該項敘述或說明而新生法律效力，自非行政處分。
４、而土地法第二編第二章「地籍測量」規定，於64年7 月24日增訂之第46條之1 規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」其立法理由：「現行土地法對於地籍圖重測未予規定，以致地政機關辦理地籍圖重測時，缺乏明確之法律根據，爰增訂本條文。」係為政府機關辦理地籍測量時予以法律依據，並非給予人民有申請政府機關辦理地籍測量之權利。另「土地法第四十六條之一至第四十六條之三執行要點」第1 點規定：「（第1 項）重測區範圍之勘選，應於重測工作開始前半年，依下列原則，實地審慎勘選：（一）地籍圖破損、誤謬嚴重地區。（二）即將快速發展之地區。（第2 項）下列地區不列入重測範圍：
（一）已辦理或已列入土地重劃、區段徵收或土地、社區開發且有辦理地籍測量計畫者。（二）都市計畫樁位坐標資料不全者。（三）地籍混亂嚴重，辦理重測確有困難者。」及地籍測量實施規則第185 條第1 款規定：「地籍圖重測，應依下列程序辦理：一、劃定重測地區。」、第18
6 條第1 項規定：「地籍圖重測，應以段為實施單位。但得以河流、道路、鐵路、分水嶺等自然界，劃定重測區域。」、第187 條規定：「（第1 項）直轄市、縣（市）重測地區由中央主管機關會同直轄市、縣（市）主管機關勘定。（第2 項）重測地區勘定後，直轄市或縣（市）主管機關應將重測地區之範圍繪具圖說，連同應行注意事項，在土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所及適當處所公布。（第3 項）第一項之中央主管機關辦理事項，得委任所屬下級機關辦理。」
５、揆諸上開規定可知，辦理地籍圖重測作業係為解決地籍圖破損、誤謬嚴重等問題，而地籍整理之程序，為地籍測量及土地登記，於辦理土地登記前，應先辦理地籍測量，以使權利狀態依一定程序登載於特定簿冊，藉以釐整地籍、確保產權，係屬由政府機關主動辦理之積極行政作為；而地籍圖重測區之勘選需符合「土地法第四十六條之一至第四十六條之三執行要點」第1 點所定要件，及地籍測量實施規則第186 條所定原則；且重測地區之勘定，應由中央主管機關會同直轄市、縣（市）主管機關勘定，或由中央主管機關委任所屬下級機關辦理，而非經由民眾申請來決定重測地區。是地籍整理為國家管理土地之手段，並確保土地登記正確真實之方法，以維護交易之安全，故政府機關辦理地籍測量，顯為公共利益而設，而行政主體基於行政目的進行地籍整理程序，辦理地籍測量，一般不特定民眾僅能向政府機關陳述意見或表示辦理地籍測量之願望，人民向政府機關請求辦理地籍測量，核係陳請之性質，僅使政府機關得以發動是否辦理地籍測量之權限，非謂人民有申請政府機關作成辦理地籍測量決定之權利，亦即一般不特定人民並無向政府機關請求辦理地籍測量之公法上權利，自非屬依法申請案件。是原告向被告請求依土地法第46條之1 所定「其他重大原因」辦理地籍測量，尚乏公法上請求權之依據，非屬依法申請案件，系爭函文就原告之陳請事件回覆內容，自非行政處分，原告認定其內容為行政機關消極不作為之行政處分提起訴訟，顯無理由。
６、原告援引司法院釋字第469 號解釋，係針對符合一定要件，有公法上請求權，經由法定程序請求公務員作為而怠於執行職務者，得請求國家賠償損害，而人民對地籍圖重測作業並無公法上之請求權，故無該號解釋之適用。另本院97年度訴字第525 號判決，係針對他項權利人申請撤銷地籍圖重測結果案例進行審理，與土地所有權人對地籍圖重測作業是否有公法上之請求權無涉。至桃園縣桃園地政事務所地籍圖重測問與答第一問所提內容，係針對政府機關於勘定地籍圖重測區後，就重測區範圍內之土地所有權人進行政令宣導，使民眾了解辦理地籍圖重測之意義及目的，與原告是否有地籍圖重測於公法上之請求權亦無涉。
理 由
一、原告起訴主張：系爭土地於95年7 月間辦理重測時，因被告之測量人員未依地籍測量之標準作業程序，將現場各點位由已知點出發逐一量測紀錄，反僅以現場多處違建現狀及模糊不清之地籍原圖作為測量依據，完成地籍圖重測程序，致系爭土地於重測後界址位移，致其面積較重測前減少甚多，足證被告之重測結果顯有錯誤，自構成土地法第46條之1 所定「其他重大原因」得以重新施測之法定要件，而依司法院釋字第469 號解釋理由書及本院97年度訴字第525 號判決意旨，可知地籍重測旨在使土地現況與登記簿記載內容一致，俾保障相關土地所有權人之權益，非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，原告自有依土地法第46條之1 規定請求被告重新實施地籍測量之公法上請求權。惟原告之申請竟遭被告以系爭函文否准，而系爭函文為被告居於公權力主體之地位，於其職務範圍內為達國家任務所為具有干涉、規劃、給付與形成作用之公權力行使，直接對外發生法效果，侵害系爭土地共有人權益，自屬行政程序法第92條第1 項所定行政處分，原告自得循訴願、行政訴訟以資救濟，為此，提起本件行政訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
二、被告則以：系爭土地已經被告依法完成地籍圖重測程序後加以公告，並經桃園縣桃園地政事務所派員複丈結果無誤，辦竣標示變更登記，倘原告對重測結果仍有異議，依司法院釋字第374 號解釋意旨，應提起民事訴訟請求解決，而非以土地法第46條之1 所定「其他重大原因」，申請被告重新實施地籍測量。況土地法第46條之1 規定，係給予政府機關辦理地籍測量之法律依據，非給予人民有申請政府機關辦理地籍測量之權利，且依土地法第四十六條之一至第四十六條之三執行要點第1 點及地籍測量實施規則第185 至187 條等規定可知，重測地區應由主管機關辦理勘定，而非經民眾申請加以決定，故政府機關辦理地籍測量，顯為公共利益而設，人民向政府機關請求辦理地籍測量，核係陳請性質，僅使政府機關決定是否發動辦理地籍測量之權限，非謂人民有為此申請之公法上權利，是原告申請被告辦理地籍測量，並無公法上請求權，非屬依法申請之案件，而系爭函文就原告之陳請事件予以回覆，自非行政處分，原告訴請撤銷系爭函文，於法不合等語，資為抗辯。
三、經查，本件原告所有系爭土地（應有部分1/8 ）前經行政院94年9 月7 日院臺建字第0940039338號函核定地籍圖重測計畫，劃定為地籍圖重測區域。被告於95年間辦理該區即桃園縣龜山鄉地籍圖重測，嗣並於95年9 月6 日以府地測字第09502631821 號公告地籍圖重測結果（公告期間為95年10月15日至95年11月14日止），期間訴外人蔡怡忠（系爭土地共有人之一）以重測後系爭土地面積較重測前登記面積短少為由，提出異議並申請複丈，案經桃園縣桃園地政事務所至現場檢測重測成果，檢測結果與重測測量成果及地籍調查表相符，乃將地籍圖重測異議複丈處理結果通知申請人蔡怡忠，並依土地法第46條之3 第3 項規定辦理土地標示變更登記。而桃園縣龜山鄉地籍圖重測期間，原告未依土地法第46條之2第2 項申請調處，亦未依第46條之3 第2 項之規定申請複丈。嗣原告於97年1 月29日以被告就進行地籍重測時，未依標準作業程序辦理，致重測後土地界址位移，土地面積減少，有土地法第46條之1 所定「其他重大原因」，向被告申請重新實施地籍測量。經被告以系爭函文復以：「…地籍圖重測係由主管機關基於前開法定原因依法定程序所進行，將相鄰土地所有權人共同指定之界址或參酌一切可靠地籍資料記載於地籍調查表內，依其共同指定之結果重新實施地籍測量，該測量結果於公告期間屆滿或經異議複丈認定重測結果無誤者即屬確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決…」等語，原告不服，提起訴願遭訴願機關以原告向被告請求依土地法第46條之1 辦理地籍測量，缺乏公法上請求權依據，非屬依法申請案件，系爭函文非行政處分為由決定不受理等情，為兩造所不爭執，且有行政院94年9 月7 日院臺建字第0940039338號函核定之地籍圖重測計畫、內政部土地測量局94年10月19日測重字第0940700291號函（核定地籍圖重測地區）、被告94年10月24日府地測字第0940296059號函（檢送95年度桃園縣龜山鄉地籍圖重測範圍圖、被告94年10月24日府地測字第09402960591 號公告、內政部土地測量局94年10月19日測重字第0940700291號函、95年度各縣政府辦理地籍圖重測地區彙整表）、被告95年9 月6 日府地測字第09502631
821 號公告（地籍圖重測結果）附本院卷第160-246 頁、桃園縣龜山鄉地籍圖重測地籍調查表、桃園縣龜山鄉地籍圖重測地籍調查（界址標示補正）表、桃園縣龜山鄉地籍圖重測地籍調查（界址標示補正－續）表、地籍圖重測委託書、（通知系爭土地共有人會同辦理地籍圖重測地籍調查作業函文）送達證書、蔡怡忠95年11月7 日地籍圖重測異議複丈申請書、桃園縣桃園地政事務所95年11月21日桃地測字第0950011570號函、95年12月18日桃地測字第0950013034號函（檢送地籍圖重測異議複丈處理結果報告表）、桃園縣桃園地政事務所95年12月25日桃地測字第0950013396號函（檢送地籍圖重測申請異議複丈結果通知書）、原告97年1 月29日申請書、訴願決定書附原處分卷可稽，洵堪認定。
四、本件兩造爭執：原告得否於被告公告地籍圖重測結果及依土地法第46條之3 第3 項規定辦理土地標示變更登記後，依土地法第46條之1 請求重新辦理地籍測量，系爭函文是否屬行政處分等項，本院判斷如下：
（一）按行政訴訟法第1 條明示行政訴訟以保障人民權益為宗旨，而個人是否具有公法上權利或法律上利益之認定，依保護規範說之理論基礎，應以經法律明確規定特定人得享有權利者，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（司法院釋字第469號解釋意旨及解釋理由書參照）為其判斷標準。而人民欠缺公法上權益，即不得提起行政訴訟，其如無法律上之請求權，則其所為之聲請（申請）、陳情或檢舉，僅生促請主管機關考量是否為該行為之效力，行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉所為之之答覆，顯非就公法上具體事件所為之決定，自非行政處分。
（二）次按土地行政中之地籍管理，緣於國家領域內之土地結構，錯綜複雜、形貌不盡相同，為明瞭土地之「質」與「量」之真實狀況，以及確定土地權利之歸屬，乃由國家依法將所轄各行政區每一筆公私有土地之坐落、位置、形狀、界址、面積、使用型態及權利關係，加以精密測量、調查、登記，並製作地籍圖、成登記簿，而後明示之。凡有土地之合併、分割、坍沒、浮覆等增減及土地權利之移轉、設定、變更、消滅等異動時，應適時予以複丈、重測、與變更登記，釐正圖簿，以保持資料之精確完備，此即地籍整理之工作，並由此進一步地瞭解土地之分配與利用狀況，便利土地管理，促進土地利用，作為擬訂土地政策之參考。又為因應地籍管理所為之地籍整理包含「地籍測量」及「土地登記」（土地法第36條規定「地籍除已依法律整理者外，應依本法之規定整理之。地籍整理之程序，為地籍測量及土地登記。」參照），而上開規定所謂「地籍測量」者，係指以現代技術，測定各宗土地之方位、形狀、界址，編定地號，繪製成圖，並計算面積，以期了解土地分佈及現況。「土地登記」則係將各宗土地狀況、土地權利事項，詳載於專備簿冊，以備查考，而「人」與「地」之關係亦可藉之明瞭。是地籍整理程序中關於地籍測量程序、地籍圖之繪製及地籍圖重測釐正，均在釐清各宗土地分佈及現狀，並無確定各宗「土地」及「土地權利人」間法律關係（如所有權、抵押權、地上權等）之效力，合先說明。
（三）又土地法自19年6 月30日公布，25年3 月1 日施行，抗戰勝利後，再於35年4 月29日修正。斯時因內地（大陸地區）幅員遼闊，未全面進行地籍整理，地籍圖猶未能建置完成，遑論地籍圖重測，從而，土地法於當時並無「地籍圖重測」之相關規定。臺灣光復之後，臺灣地區由於都市發展，土地分割異動頻繁，造成圖籍加速老邁，又因比例尺過小，致無法適應實際須要，臺灣省地政局測量總隊（下稱省測量總隊）遂將地籍圖破損情形最嚴重之屏東縣枋山鄉列為修正測量試辦地區，經屏東縣政府呈報「土地重測成果整理有關圖冊卡片注意事項」一種，由臺灣省政府層奉行政院於44年1 月12日臺44內字第247 號令修正核定為「屏東縣枋山鄉土地重測結果登記處理辦法」，其後17年間，省測量總隊即依據上述行政院核定之處理辦法，自45年度至61年度間於臺中、嘉義等市縣辦理「地籍圖修正測量」。其間，省測量總隊並於51年8 月編訂「臺灣省地籍圖修正測量工作指要」以為執行準則。61年6 月27日臺灣省政府另訂「臺灣省地籍圖重測實施程序」，但其訂定仍以前揭行政院令為綱本，61年間臺灣省地政局再頒「地籍圖重測辦理戶地測量工作提示要項」以為補充規範。省測量總隊其後乃依上述省府令頒實施程序及工作提示要項於62年度至64年度就圖籍嚴重破損地區，選定宜蘭、桃園等縣市先行試辦「地籍圖重測」。惟自行政院核定「屏東縣枋山鄉土地重測結果登記處理辦法」至64年7 月24日土地法修正前，近20年間，無論辦理「地籍圖修正測量」或試辦「地籍圖重測」，均係以「屏東縣枋山鄉土地重測結果登記處理辦法」為其主要之依據。而由於試辦地籍圖重測頗具成效，內政部為全面釐整地籍，遂於63年間擬訂「臺灣地區土地測量計畫」報奉行政院核定，自64年開始預計以「三期十三年計畫」完成臺灣的地籍圖重測，為順利推展地籍圖重測，特於64年7 月24日修正土地法增訂第46條之1 條文，以為地籍圖重測之法源依據（台灣土地研究第10卷第1 期第71頁至第96頁之何維信、吳鴻銘合著「臺灣地籍圖重測調查指界法制之研究」一文參照），是土地法第46條之1 之設，旨在令地政機關進行地籍整理時，有明確法律依據，就已辦地籍測量之地區，因「地籍原圖」破損、滅失、比例尺變更或類似之其他重大原因，得據之實施地籍圖重測，以現代技術，測定各宗土地之方位、形狀、界址，將其完整正確反映於地籍圖，俾便釐清地籍資料。另參諸：⑴司法院釋字第374 號解釋揭示：依土地法第46條之1 至第46條之3 之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力之意旨；⑵土地法第46條之1 立法理由：「現行土地法對於地籍圖重測未予規定，以致地政機關辦理地籍圖重測時，缺乏明確之法律根據，爰增訂本條文。」記載本規定乃為地政機關辦理地籍圖重測時有明確之法律根據而設；⑶土地法第46條之2 規定：「（第1 項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測…（第2 項）土地所有權人因設立界或到場指界發生界址爭議時，準用第五十九條第二項規定處理之。」，依此規定，地籍圖重測時土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界，如因設立界標或到場指界發生界址爭議時，應準用同法第59條第2 項規定土地權利爭執，由該管直轄市或縣( 市) 地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，而非依土地法第46條之1 規定向地政機關申請重新啟動地籍圖重測程序，變更公告確定之地籍圖線或面積各情，可知土地法第46條之1 之規定，並無確定重測區土地「人」與「地」法律關係之效果，亦不生增減人民私權之效力，無論自法律制定原委、整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，均無令土地坐落於地政主管機關編定之地籍圖重測計劃區域內之所有權人，就己有之零星土地，請求地政機關啟動土地法第46條之1 之地籍圖重測程序，以保障其個人權益之意。
（四）承上，土地法第46條之1 既未明確規定土地所有權人得享有地籍圖重測申請權利，亦未授予其向行政主體或國家機關為地籍圖重測之請求權；另依前述地籍測量立法歷程、審酌該條規定及土地法之整體結構、該規定適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，該條規定亦無令土地所有權人透過土地法第46條之1 就其所有各別零星之土地，請求地政機關啟動地籍圖重測程序，變更公告確定之地籍圖線或面積，以保障其個人權益之意，是本件原告並無土地法第46條之1 地籍圖重測之請求權。土地所有權人於土地重測公告確定及地政機關依公告內容（含面積、圖線）辦理登記後，如仍對界址、面積有爭議者，則應循民事訴訟程序以資救濟。至於原告97年1 月29日依土地法第46條之1 申請地籍圖重測，僅生促請被告考量是否為該行為之效力，而原告之申請既乏公法上請求權依據，則被告以系爭函文答覆為事實之敘述及理由之說明，揆諸首揭說明，顯非行政處分，是原告對之提起本件行政訴訟，於法自有未合，應予駁回。又系爭函文非屬行政處分，已如前述，核與司法院釋字第423 號解釋揭示意旨有別，另原告所舉最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）52年判字第173 號判例係就土地所有權移轉登記聲請、56年判字第188 號判例係就徵收之請求、74年度判字第596 號裁判係就徵收補償或換地之申請、77年度判字第2054號裁判係就人民依法請求事件所為之認定，核與本件原因基礎事實有別，均難比附援引，併此敘明。
（五）末按土地法第46條之1 規定之地籍圖重測法定原因有四：⑴地籍原圖破損、⑵地籍原圖滅失、⑶地籍原圖比例尺變更，⑷其他重大原因。而其中所謂「破損」係指地籍原圖部分破壞毀損而言；「滅失」係指原圖之毀滅失落；「比例尺變更」係指比例尺之大小變更；「其他重大原因」則係指因上述三種原因以外之其他重大原因，致地籍圖不堪使用者而言。而查本件系爭土地坐落地區前經行政院核定地籍圖重測計畫劃定為地籍圖重測區域，嗣被告於辦理地籍圖重測完畢，並公告地籍圖重測結果確定等情，已如前述，是系爭土地坐落之桃園縣龜山鄉地區恃以辦理地籍管理之日治時期依據地籍原圖（二次世界大戰時遭炸燬）描繪裱裝而成之「副圖」，前因使用年代久遠，致紙張伸縮、破損嚴重，且比例尺過小、精度不符實際需求，致影響地籍管理（行政院94年9 月7 日院臺建字第0940039338號函核定地籍圖重測計畫附本院卷第162 頁正反面參照），經被告於95年間依土地法第46條之1 辦理重新實施地籍測量，則影響該區地籍原圖（副圖）之毀壞破損、比例尺過小、精度不符實際需求等原因，業因前揭地籍圖重測程序之完成釐正而臻完整，已無影響該區地籍管理及國土規劃，而應依土地法第46條之1 重新實施地籍測量之情事。況查系爭土地辦理地籍圖重測時，原告曾於95年3 月9 日依被告通知到場指界（地籍圖重測地籍調查表附原處分卷第10頁參照），嗣再於界址標示補正（實地指界）時到場，惟拒不簽章確認（地籍圖重測地籍調查〈界址標示補正〉表附原處分卷第12頁參照），顯於到場指界發生界址爭議，而其捨調處或調處不成向司法機關訴請處理（土地法第49條之2 第2 項、第59條第2 項規定參照）等救濟程序不為，被告95年9 月6 日公告地籍圖重測結果後，其亦未於法定期間申請複丈辦理地籍重測結果錯誤更正（土地法第46條之3 規定參照），遲至97年1 月29日始主張被告未依地籍測量之標準作業程序，致重測後界址位移，其所有土地面積較重測前減少云云，爭執「地籍圖重測結果」之界址，其所爭執者乃地籍圖重測之結果，與土地法第46條之
1 規定所指各項地籍原圖不堪使用情形無涉，是本件縱認土地法第46條之1 於保障公共利益或一般國民福祉外，亦有保障土地所有權人之意，原告執與「地籍原圖」損滅、比例尺變更或類此重大原因致不堪用情事無關之「重測後界址位移」事由，申請被告就其所有之系爭土地實施地籍圖重測（亦即依土地法第45條擬定地籍圖重測計畫報請中央地政機關核定後，重新實施地籍圖測量）云云，亦與該條規定之要件不符，所訴並無理由，仍應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 7 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 7 日
書記官 何閣梅