臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00302號原 告 甲○○訴訟代理人 侯水深 律師
張沐芝 律師被 告 福建省連江縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 文鍾奇 律師上列當事人間因加給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年11月20日96公審決字第0681號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）80年經被告福建省連江縣政府調派馬祖戰地政務委員會駐臺聯絡組服務，原告於96 年3月1 日與訴外人陳奕雲共同具「報告」書，向被告申請補發其自81年1 月1 日以來應領取之地域加給，案經被告以96年
4 月18日連人二字第0960010630號函復否准所請（下稱原處分）；原告仍不服，提起復審，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.復審決定及原處分關於原告之部分均撤銷。
2.被告應作成准許補發原告自81年1 月1 日起至95年4 月30日止地域加給之行政處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告申請領取地域加給，於法是否有據？㈠原告主張之理由：
1.按原告係任職於被告之現職公務人員，設籍於福建省連江縣（下簡稱連江縣）南竿鄉，於80年派駐被告所屬駐台聯絡組（下稱駐台聯絡組）擔任聯絡工作。駐台聯絡組設置依據為「馬祖戰地政務委員會駐台連絡組設置要點」（下稱駐台連絡組設置要點），顯然並非有組織法上依據之常設單位，該單位僅係一「臨時任務編組，其業務由民政科督導，預算編在本府總預算內，不可獨立對外行文，其駐台人員由本府調派現職人員為之，無任期期限規定，駐台人員因公務需要得隨時返馬洽公，無硬性規定返馬日期，目前每月返馬次數約2 至3 次。」有被告81年5 月4 日函、77年1 月12日函為憑。綜上可知，駐台聯絡組僅為臨時任務編組，並無正式組織編制及預算。
2.按駐台連絡組設置要點第3 點規定：「一般規定：（一）連絡組負責連絡台馬之間各單位業務協調，並隨時向連江縣政府回報。（二）協助各單位零星採購，並負責船運之協調與裝載。（三）辦理公教民眾乘船作業及船位分配，本公正、公平、公開及便民、利民原則，並按月呈報登記費收支情形。（四）代辦應邀蒞馬祖指導各項業務學者、專家之出入境證，並協調安排船位。（五）負責與馬祖同鄉會及旅台鄉親聯誼會連繫，以瞭解旅台鄉親生活，掌握狀況。……。」其第1至5款即規範原告負責執行之業務內容。該要點第3 點第3至5款之實質工作地點固位於台灣本島，但第1至2款之工作內容，其實質工作單位則涉及台灣本島、馬祖離島。例如：將馬祖各單位之物品、文件帶至中央部會各單位，將中央部會各單位之物品、文宣、選舉相關資料帶回馬祖；依被告各單位之零星採購需求，依所列清單至台灣本島採購物品，而後裝船押運回馬祖，會同各單位清點、會帳及製作簿冊等業務。因而平均每月返馬次數約2至3次，其業務性質類似福建高等法院金門分院（下稱金門高分院）之法官，職缺編制於離島地區之金門縣，依業務需求，每月平均1 星期至金門高分院辦理審判業務，其餘時間則返台於司法院支援辦事。倘金門高分院之法官應否支領地域加給，為有利於公務員之解釋，均領取有地域加給，則原告亦應領取，方為妥適。易言之，原告之實質工作單位仍屬離島地區，僅因配合業務之需求，須經常性、不定期至台灣本島出差，支援駐台聯絡組，其性質類似金門高分院之法官除原有審判業務外，尚須經常性、不定期出差至司法院支援辦事相同。故原處分及復審決定認原告之實質工作單位係為駐台聯絡組，係位於台灣本島，謂不合支領地域加給之要件，顯屬違法。
3.次按政府機關籌編年度預算時，應先擬定年度業務計畫，依機關之編制及實有員工分配年度業務計畫之執行，所需之人事費用須依全國軍公教員工待遇支給要點等規定之標準核實計列。被告自81年至95年間籌編年度預算時，關於原告之人事費用均計列有「地域加給」；而原告受分配負責執行之年度業務計畫，則係不定期支援駐台聯絡組，此可向被告查明。易言之，被告籌編年度預算時，亦認為原告係服務於馬祖地區，僅其負責執行之年度業務計畫，主要工作內容係不定期支援駐台聯絡組。又被告81年5月4日函謂：「因公務需要得隨時返馬洽公，無硬性規定返馬日期，目前每月返馬次數約2至3次」，可知依原告負責執行之業務計畫，其工作內容之特殊性，本須經常由任職處所福建省連江縣前往台灣地區出差。至於因公出差留駐台灣地區之日數與留駐馬祖離島之日數兩相比較，前者雖較長，但仍無從改變原告為執行職務在台留駐之期間，仍屬出差之性質。駐台聯絡組既僅為臨時任務編組，原告之職缺編制係在被告，其執行之業務內容，依業務實際需求，雖不定期支援駐台聯絡組，但亦須經常性、不定期由台灣返回連江縣執行配合縣府業務推動等業務，自無從解釋為係由台灣本島至馬祖離島出差，其性質顯與公務人員職缺編制雖職屬山僻、離島地區之正式編制單位，因故調派至非山僻、離島地區之單位辦事，無庸經常性、不定期往返兩地之情形，核不相同。關於此類執行業務性質特殊，須經常性、不定期往返原服務單位、支援單位之公務員，全國軍公教員工待遇支給要點中「各機關學校公教員工地域加給支給標準表」，並未特予規範應否領取地域加給，遇有適用爭議時，因涉及公務員支領薪俸之基本權利，自應為有利於公務員之解釋。然行政院人事行政局（下稱人事局）未考量原告負責執行之年度業務計畫之特殊性，誤以為原告係由屬離島地區之被告調派至非離島之台灣地區單位長期支援辦事，無庸經常性、不定期往返兩地執行業務，以「連江縣政府調派駐台人員事實上係服務於台灣地區」為理由，認不合支給地域加給之要件，顯有未恰。
4.經查，原告負責執行被告年度業務計畫，依工作性質本須經常往返馬祖、台灣地區，類此負責執行特殊業務內容之公務人員，准否支給地域加給，涉及公務人員之俸給請求權，對於公務人員之基本權利有重大影響，自有訂定其給與辦法等法規命令之必要。惟訂定給與辦法，其給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，均須以法律授權為依據，依公務人員俸給法第18條第1 項之規定，須由考試院會同行政院訂定之。按於90年3 月30日始由考試院會同行政院訂定公務人員加給給與辦法。在此之前，人事局關於地域加給所發布之相關行政命令，均無法律授權之依據。是行政院81年7月11日台81人政肆字第21506號函所引用之「全國軍公教員工待遇支給要點中『各機關學校公教員工地域加給支給標準表』」，亦無法律授權訂定之依據。依考試院會同行政院訂定之公務人員加給給與辦法第4條之規定，關於地域加給，僅略以應衡量服務處所之地理環境、交通狀況、艱苦程度及經濟條件等因素訂定。而行政院依上開辦法第13條所訂定之「各機關學校公教員工地域加給表」，僅就服務於山僻、離島地區之地域加給基本數額、年資加成等為規範，但對於職缺服務離島地區，其執行職務內容須經常性、不定期往返馬祖離島、台灣地區，且因業務實際之需求，須長期留駐台灣本島之公務人員，准否支給地域加給，則未加以明確規範。是以，遇有事用爭議時，因涉及公務員支領薪俸之基本權利，自應為有利於公務員之解釋。然人事局逕以解釋函，未考量原告負責執行之業務內容之特殊性，謂被告調派駐台人員事實上係服務於台灣地區，但所謂「事實上係服務於台灣地區」，則未說明其認定依據，於無法律明確授權依據下，剝奪原告請求支給地域加給之權利，顯有違法律保留原則。
5.按同屬離島地區之金門縣政府長期調派在台工作人員，其業務內容為「辦理鄉親聯絡、疾病慰問、急難救助、醫療安排等服務旅台鄉親之工作」，與駐台聯絡組設置要點所示之工作內容相較，極為類似，後者就其繁重度且有過之而無不及。金門縣政府長期調派在台工作人員除不定期返金配合縣府業務推動，每3 個月尚需返金述職一次，報告相關業務執行情形及成果等，目前均支領地域加給，有金門縣政府95年1月10日府人二字第0940067107 號函為憑。
顯然金門縣政府亦認為其派駐台人員係服務於金門地區，僅其負責推動之年度業務計畫，雖因業務實際之需求須長期駐留台灣本島，但仍核屬出差性質。是自無任何理由得予差別待遇，違反公平原則，為不利於公務人員之解釋，謂被告調派駐台人員事實上係服務於台灣地區，逕認不合支領地域加給之要件。復審決定謂「經查金門縣政府派駐人員與連江縣政府派駐台辦事處人員本質並不相同，本件連江縣政府派駐台辦事處人員事實上係服務於台灣本島，而非離島地區，不合支給地域加給，自難謂有違公平原則」，但所謂「其本質並不相同」，顯係未斟酌被告81年5月4 日函之說明，反逕依人事局逾越法律保留原則所為不利於公務人員之解釋函，而剝奪公務人員俸給請求之基本權利，自屬違法之復審決定。
6.被告有鑑於金門縣政府上開函復之說明，於95年5 月16日以連人二字第0950013641號函致馬祖日報社略以：「有關本府借調貴社技士甲○○支援駐台辦理各項事務一案，因故業於本（95）年5月1日調回馬祖秘書室服務，爾後依業務實際需求，不定期支援駐台聯絡組，並由本府以國內旅費支給規定核給差旅費或覈實支給加班費，惟請貴社依法核支地域加給及年資加成。」另依被告81年5月4日函稱：
「駐台聯絡組係依本府77年1月12日（79）連民字第00269號函核定臨時任務編組，其業務由民政科督導，預算編在本府總預算內，…。」可知，原告之職缺雖編制於馬祖日報社，但由被告借調至民政科服務（現改制為民政局），依業務之實際需求，不定期支援駐台聯絡組辦理各項事務。嗣因駐台聯絡組業務改由秘書室督導，被告乃將原告調回馬祖秘書室服務，仍屬向馬祖日報社借調性質，因此上開函中有「惟請貴社依法核支地域加給及年資加成」之說明。易言之，被告先後將原告由職缺單位馬祖日報社借調至民政科、秘書室服務，乃因駐台聯絡組業務之督導單位轉換所致，並非因原告負責執行之業務內容有何變更，而業務實際之需求，均須長期駐留台灣地區。剝奪其支領地域加給權利時，即按留駐期間之日數計算，謂其事實上係服務於台灣地區，但卻又不准原告支領長期駐派在外人員之差旅費；應准其請求時，即謂其「依業務實際需求，不定期支援駐台聯絡組」。按被告准否支領地域加給及年資加成，事涉公務人員之俸給請求基本權利，豈容依前後解釋之不同而為不同認定。而原告自95年5 月起之俸給即支領有地域加給，但被告復於96年4 月18日為否准原告請求之處分，豈不矛盾？若認為原告須每月駐台期間不超過15日始符合支領地域加給之要件，則其餘之15日豈非閒置人力，浪費往返差旅費用而已。依被告前後認定之不同，更足證被告亦認為未顧及原告負責執行業務之特殊性，本須經常往返馬祖地區、台灣地區出差，認其不合支領地域加給及年資加成之要件，殊有待商榷。經查，公務人員因公出差，俸給照常支給，公務人員俸給法施行細則第17條有明文規定。原告負責執行被告年度業務計畫，因須不定期支援駐台聯絡組，自屬出差之性質，依上開規定，可支領之地域加給及年資加成本應照常支給。原告得請求支領地域加給之基本權利，既有法規範之依據，但被告卻為違法之處分，復審決定維持原處分，自亦屬違法之決定，均應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
1.查被告於行政院訂頒地域加給支給規定後，原均依規定發給，惟於81年連江縣諮詢代表會（戰地政務期間之地方民意機關）就被告調派駐台人員是否合於支領地域加給規定提出質詢，被告於81年4 月15日函請行政院釋示，經該院於81年7 月11日以台人政肆字第21506 號函復略以：「查『公務人員俸給法』第5 條第1 項第3 款之規定：『地域加給：對服務偏遠或特殊地區與國外者加給之。』申言之，地域加給之性質，旨在適應服務於偏遠或特殊地區人員事實狀況需要所支給之待遇項目。復查全國軍公教員工待遇支給要點中『各機關學校公教員工地域加給支給標準表』，其地域加給標準係視地理環境、交通狀況、艱苦程度、氣候條件等因素訂定。為符上開訂定地域加給之意旨，本案貴府調派駐台人員事實上係服務於臺灣地區，自不合支給地域加給」。被告爰依該函復內容，自81年起停發調派駐台辦事處人員地域加給迄今。
2.針對原告陳請補發81年迄今地域加給乙案，被告亦曾函詢同屬離島地區之澎湖縣政府及金門縣政府提供其調派在台工作人員有無請領地域加給。案經金門縣政府95年1 月10日府人二字第0940067107號函復略以：「…渠等人員除不定期返金配合被告業務推動，每3 個月尚需返金述職一次，…目前均支領地域加給。」（參鈞院卷第31頁）。另被告亦曾於95年2 月26日以連人二字第0950005194號函請行政院主計處（下稱主計處）釋示「本府同仁調駐台北聯絡處服務，依法未核支離島地域加給，應否依『國內出差旅費報支要點』第16條規定另訂『長期派駐在外人員差旅費』支給規定。」（參復審卷第96頁），經主計處95年3 月21日處忠六字第0950001840號書函復略以：「……（二）經查本案貴縣政府派駐於台北聯絡處辦理公務協調與聯絡之人員，其派駐期間已達17餘年，且渠等家眷亦長期居住台灣本島，貴縣政府亦核實發給其居住地（桃園）至聯絡處（台北）之往返交通費及返回縣府述職之差旅費，故在派駐人員並未因此增加額外生活費用之情形下，自不得報支長期駐外人員差旅費。」（參復審卷第98頁）。
3.被告為審慎審酌本案，亦曾多次召集相關單位開會研商，經與會人員討論結果，洵認仍應依循行政院81年7 月11日台人政肆字第21506 號之函釋，以不支給地域加給為宜。
理 由
一、原告起訴主張：原告於80年間派駐被告所屬駐台聯絡組擔任聯絡工作，須經常性、不定期由台灣返回連江縣執行配合縣府業務推動等業務，自應與同屬離島地區之金門縣政府長期調派在台工作人員相同，領取地域加給，詎被告自81年1 月1日起即拒不發給，為此訴請如聲明所示云云。
二、被告則以：被告於行政院訂頒地域加給支給規定後，原均依規定發給，惟於81年連江縣諮詢代表會就此問題提出質詢，被告於81年4 月15日函請行政院釋示，經該院於81年7 月11日以台人政肆字第21506 號函復被告調派駐台人員事實上係服務於臺灣地區，自不合支給地域加給，被告爰依該函復內容，自81年起停發迄今等語置辯，求為判決駁回原告之訴。
三、是本件之爭執，在於原告申請領取地域加給，於法是否有據？
四、經查：㈠按俸給為公務員關係存續中，國家或地方自治團體對公務員
所負擔之金錢債務，公務員之俸給不僅應反映其等級之高低，且須提供公務員維持與其身分相當之生活水準，以體現國家應負公務員生活照顧之義務。惟公務員之俸給權，並不在憲法之人民基本權利清單之內，而是悉由法律規定形成其內容，此即學理所稱之「俸給法定主義」，在法定支給標準之外，不得為增減給付之約定，即使有約定亦屬無效，此觀之下引之相關規定益明：91年6 月26日修正公布前公務人員俸給法第1 條規定：「公務人員之俸給，依本法行之。」第2條第5 款規定：「本法所用名詞意義如左：五、加給：係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。」第5 條第3 款規定：「加給分左列三種：三、地域加給：對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之。」第14條規定：「（第1 項）各種加給之給與辦法及俸點折算俸額之標準，由考試院會同行政院定之。（第2 項）各機關不得另行自訂項目及標準支給。」上開法律於91年6 月26日修正公布、同年8 月30日施行，其中上引之第1 條、第
2 條第5 款及第5 條第3 款均未修正），原第14條則修正移至第18條第1 項規定：「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」及第19條第1 項規定：「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。」㈡次按公務人員加給給與辦法第1 條規定：「本辦法依公務人
員俸給法第14條規定訂定之。」第2 條規定：「各機關公務人員加給之給與，除法律另有規定外，依本辦法規定辦理。
」第3 條規定：「本辦法所稱加給，指公務人員俸給法第5條所定之職務加給、技術或專業加給及地域加給三種。」第
4 條第3 款規定：「公務人員各種加給之給與，應衡酌下列因素訂定：三、地域加給：服務處所之地理環境、交通狀況、艱苦程度及經濟條件。」第6 條規定：「地域加給，依第
4 條第3 款因素訂定標準支給。」第13條規定：「本辦法各種加給之類別、適用對象、支給數額，依行政院人事行政局所訂各種加給支給表辦理。」上開辦法於92年1 月17日修正發布部分條文，其中第1 條規定：「本辦法依公務人員俸給法第18條規定訂定之。」其餘前引之規定均未修正。
㈢又按全國軍公教員工待遇支給要點第1 點規定：「為支給軍
公教員工待遇，依據公務人員俸給法等有關規定，訂定本要點。」第4 點二、（四）規定：「( 四) 地域加給，照附表
7 所訂標準支給。」備考欄第7 點：「表列基本數額係視服務處所之地理環境、交通狀況、艱苦程度及經濟條件等因素訂定。」㈣查上開加給給與辦法之規定，係由其母法即公務人員俸給法
等授權而制定，上開全國軍公教員工待遇支給要點則係由上開加給給與辦法所授權，對於地域加給之發給要件及內容為更詳盡之規定，且核上引各規定均與母法第3 條第5 款所定義之「加給」，乃係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與「服務地區」之不同，而另加之給與暨母法第5 條第3 款所定義之「地域加給」乃係對「服務邊遠或特殊地區與國外者」加給之的規定相符，於法並無違誤。且承㈠所述，公務員固有向國家請求各項俸給之權利，惟此權利之內容，並非形成於憲法，而係有賴立法者以法律形成之，是以原告所為關於基本權利及其所侵害之主張，均係出自不解俸給法定主義之精神所致，自無可採。
㈤至原告主張全國軍公教員工待遇支給要點係行政院人事行政
局所制定，制定當時尚未發布上開加給給與辦法，於無法律明確授權依據下，剝奪原告請求支給地域加給之權利，顯有違法律保留原則一節，查上開待遇支給要點暨其相關之附表
7 「各機關學校公教員工地域加給給支給標準表」及備考規定（詳見復審卷頁38），無非係就公務人員俸給法所同意發給地域加給之「服務地區」，再依其「地理環境、交通狀況、艱苦程度及經濟條件等因素」加以分級定其俸給基本數額及年資加成而已，此觀之該附表7 即地域加給表復依服務地區究屬山僻地區（又細分為偏遠地區及高山地區）或離島地區，而馬祖經分級在離島地區第4 級，享有最高等級之基本數額及年資加成自明；況如前一再所述，公務員請求支給地域加給之權利，並非憲法所規範之基本權利，而係由立法者以法律形成的，立法者以公務人員俸給法所形成之地域加給請求權既已限制在「對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之」的範圍內，而上開地域加給表又給了服務馬祖地區之公務人員最高等級之地域加給，因此，本件爭執之所在，根本與地域加給表如何規範無關，而係在於原告是否實際服務於馬祖。
㈥查本件原告係服務於馬祖戰地政務委員會駐台連絡組，而該
駐台連絡組設址於台北市○○路○ 段，此為兩造所不爭，則原告服務之地區應係台北市，而非馬祖地區，堪以認定。原告主張依該駐台連絡組設置要點第3 點第3 至5 款之實質工作地點固位於台灣本島，但第1 至2 款之工作內容，其實質工作單位則涉及台灣本島、馬祖離島，原告須經常性、不定期往返原服務單位、支援單位云云，惟查依設置要點之規定，該第1 至2 款之工作內容無非係負責連絡台馬之間各單位業務協調，並隨時向連江縣政府回報暨協助各單位零星採購，並負責船運之協調與裝載，其所司連絡、協調、報告或協助等工作，仍係在台灣本島，甚至是在全國首善之區之台北市所完成，原告服務之地區既不邊遠亦不特殊，更不在國外（公務人員俸給法第5 條第3 款參照）。因之，行政院81年7 月11日（81）台人政肆字第21506 號函釋以：「查『公務人員俸給法』第5 條第1 項第3 款規定：『地域加給：對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之。』申言之，地域加給之性質，旨在適應服務於偏遠或特殊地區人員事實狀況需要所支給之待遇項目。復查全國軍公教員工待遇支給要點中『各機關學校公教員工地域加給支給標準表』，其地域加給基本標準係視地理環境、交通狀況、艱苦程度、氣候條件等因素訂定。為符上開訂定地域加給之意旨，本案貴府調派駐台人員事實上係服務於台灣地區，自不合支給地域加給。」等語，依上開之說明，於法自屬有據，則被告依上開諸法令之規定及行政院函釋否准原告之申請，並無違誤。
㈦至原告主張法律未就原告此種執行職務內容須經常性、不定
期往返馬祖離島、台灣地區，且因業務實際之需求，須長期留駐台灣本島之公務人員加以明確規範一節，查依前揭俸給法定主義之精神，如公務員並不合於前揭領取各項加給要件之情形時，自不得領取各項加給，無待法令逐一予以明確規範甚至禁止（事實上法令亦不可能就每一個別情形加以規範），原告長期在台北市工作已如前述，則其服務地區自應依此而為認定，至其執行職務內容果須經常性、不定期往返馬祖離島、台灣地區，而有到馬祖出差之事實，核此乃差旅費如何發給之範疇，非本院於本件所能過問，原告於本件之主張，仍非可採。
㈧末按公務人員俸給法第19條第1 項規定：「各機關不得另行
自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。」已如前引，是俸給之發給與否，自應依法令而為，被告是否自95年起已發給原告地域加給暨其他機關於類似情形是否有發給地域加給，均不足以影響本件之結論，附此敘明。
五、綜上所述，原告之主張，尚非可採，原告之申請於法無據，原處分予以否准，認事用法並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 13 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 瓊 文
法 官 蕭 忠 仁法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 14 日
書記官 方 偉 皓