臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3027號原 告 甲○被 告 國防部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 林志宏律師上列當事人間因國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國97年10月21日院臺訴字第0970091270號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：雲林縣斗六巿重慶新村（下稱重慶新村）為國軍老舊眷村，原告為領有陸軍第十軍團民國（下同）72年9 月7 日（72）效勵字第7861號陸軍中部地區眷舍居住憑證之重慶新村1 號（門牌號碼為雲林縣○○鎮○○街○○○ 巷○ 號，下稱系爭房屋）眷舍原眷戶。被告為辦理該村改建，於92年9 月26日辦理雲林縣國軍老舊眷村輔導購置北港建國國宅說明會，原告於92年10月1 日同意領取輔助購宅款，另行購置斗六高中公教住宅，並同意向法院（民間公證人）辦理申請書約定事項認證，嗣因原眷戶認證意願選項調整增列購置民間市場成屋及領取輔助購宅款兩個選項，原告於93年2 月6 日變更選擇申購民間市場成屋，惟迄未提出法院認證書，亦未提出改建申請及配合改建，被告依辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二規定，認原告為不同意改建之原眷戶，並依國軍老舊眷村改建條例第22條規定，以96年11月21日昌易字第0960022702號函（下稱原處分）註銷原告之重慶新村眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈原告於72年5 月以新臺幣（下同）40萬元向訴外人劉海波
購買系爭房屋，系爭房屋係訴外人劉海波自費興建，並非被告所謂之「眷舍」，且於當時，訴外人劉海波並未提出系爭房屋係屬「眷舍」之證明，訴外人劉海波及其眷屬於系爭房屋興建前即居住於31.27 坪房舍，且經國軍斗六醫院、稅捐處協同丈量。依72年6月1日原告所書立之「頂讓書」亦載明系爭房屋係以40萬元整向訴外人劉海波購買，故原告自始即未受配任何眷舍，即無須配合被告所辦理之重慶新村改建。且系爭房屋若屬眷舍，訴外人劉海波應有房屋為眷舍之相關函文，且眷舍不得隨意改建變更，國軍斗六醫院前即已不符眷舍而未予修繕，換言之，國軍斗六醫院並無分配眷舍與原告，原告無須對此眷舍負責。
⒉眷舍調配核定令之主旨係為眷舍「調配」案，並未將15坪
乙級眷舍或將其13坪丙種眷舍調配與原告，該令之核覆要點為：「劉員原配眷舍准予註銷」、「依規定而後不得以任何理由再向軍方申請配住眷舍」、「原告則（應指15坪乙級眷舍）眷舍一戶，未經奉准不得出租（借）轉讓及違建」（訴外人劉海波轉讓與原告前曾出租2 次）、「限72年8月15日前進住，逾期註銷」、「房補費自72年9月份起停發（至原告87年8月31日退伍止每月600元整，共計10萬
8 千元整）」、「檢附新址戶籍謄本及夫婦照片交由自治會報部申請居住憑證」等，上述除房補費部分外，其餘均非事實。又按眷舍管理表上雖載明雲林縣重慶新村1 號已分配原告眷屬居住，然國軍斗六醫院並未依眷舍居住憑證予以分配，亦未非配13坪丙種眷舍予原告，且此眷舍亦因原告未依眷舍調配核定令於72年8 月15日前進住而予註銷，足證原告自始即未受配眷舍，如前所述，系爭房屋係以買賣方式取得，自非屬眷舍。
⒊再者，92年10月9 日重慶新村辦理眷舍認證作業，經由臺
灣雲林地方法院公證，選購斗六高中公教國宅188 之13樓並辦理整修，期間雖對申請書之內容有所疑問，然仍遵照指示辦理，日後卻遭告知若不依時限辦理完成，將提起訴訟，原告立即停止市場成屋購置作業，蓋原告有對不法行為不予配合之權利。又斗六市公所闢建莊敬路時，原告出席地上物拆遷協調會，國軍斗六醫院以系爭房屋非其管理眷舍為由不願出席，嗣後原告核得地上物拆遷補償費47萬
5 千元，足證系爭建物並非眷舍。又訴願決定以系爭房屋之納稅義務人為八一五眷舍，原告主張所住房屋並非眷舍，不足採信云云。惟此31.27坪八一五眷舍係95年6月30日原告至稅捐處申請80年度所遺失之房屋繳稅單，始知非原告所有，而屬八一五眷舍所有，然八一五眷舍內並無系爭房屋，蓋重慶新村僅有25戶眷戶，每戶均有受配住人，有門牌號碼、水電、戶籍等資料，並不會突然出現個31.27坪眷舍。故系爭房屋並非眷舍，而稅籍單所記載系爭房屋係屬八一五眷舍所有，乃係被告長期隱匿之結果，並非事實。
㈡被告主張：
⒈按96年1 月3 日修正前之國軍老舊眷村改建條例第22條規
定，規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條第1 項規定，原眷戶依本條例第22 條 規定同意改建者，應於主管機關通知之日起三個月內以書面為之，並經法院認證。辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：二、眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。三、凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱「不同意改建之眷戶」。
⒉本諸上述規定，雲林縣重慶新村業經原眷戶四分之三以上
同意改建，則被告對於不同意改建之原眷戶自得逕依國軍老舊眷村改建條例第22條規定，註銷不同意改建原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益。而同意改建之原眷戶，依國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條規定及辦理國軍老舊眷村改建汪意事項任之二、三規定，應在主管機關通知之日起三個明內提出書面之同意改建申請，且不能對於改（遷）建申請書及認證書有擴張、限制、變更內容之行為，如有逾期提出或有擴張、限制、變更改（遷）建申請書及認證書之行為，即屬不同意改建之眷戶。原處分係告知陸軍第十軍團指揮部被告業已依其96年8 月17日鄲眷字第0960004584號呈文審查，依國軍老舊眷村改建條例第22條規定註銷原告居住憑證及原眷戶權益，並請陸軍第十軍團指揮部將被告以作成註銷處分之事及不服原處分之救濟告知原告，陸軍第十軍團遂以96年12月11日桂信字第0960010891號函通知原告，故96年12月11日桂信字第0960010891號函僅為細部之行政指導之觀念通知，並非行政處分。況被告方為國軍老舊眷村改建條例之主管機關，陸軍第十軍團亦無作成撤銷眷舍居住憑證及原眷戶權益行政處分之權限。
⒊原告於前陸軍第十軍團司令部調查重慶新村原眷戶改建意
願調查時，既於原告93年2 月6 日申請書中勾選購購民間市場成屋之選項表示變更具原選擇領取輔助購宅款另行購置斗六高中公教住宅之選項意願，原告自應就其變更改建意願選項，依前述國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條第1 項規定，於受通知後三個月內以書面提出申請並辦理法院認證作業事宜，但原告迭經被告下屬前陸軍第十軍團司令部催請其配合辦理申請書之法院認證作業，並提交經認證後之申請書，原告卻均未依通知辦理，假前述辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：二、眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。三、凡阻撓拆除、妨礙二進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱「不同意改建之眷戶」之規定，自屬不同意改建眷戶，被告依修正前國軍老舊眷村改建條例第22條規定，以96年11月21日昌易字第0960022702號函註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，洵屬依法有據，並無違誤。
⒋原告辯稱系爭房屋乃是訴外人劉海波自費興建並非軍方所
建國軍眷舍云云，惟原告並未能舉證以實其說，被告謹予否認；況依原告經由前陸軍第六軍團司令部函請前陸軍第十軍團司令部核配重慶新村一號眷舍所檢附劉海波之72年
6 月眷舍轉讓同意書記載「立同意書人劉海波，於退伍前奉分配雲林縣重慶新村一號（現係斗六市○○街○○○ 巷○號）甲種眷舍一戶，自願無條件讓與陸軍第六軍團司令部中校作參官甲○眷居，爾後不再向軍方申請房租補助費及申請配舍，……」等語，上述重慶新村一號眷舍之門牌編號與系爭房屋門牌編號相同，且訴外人劉海波於該眷舍轉讓同意書亦敘明其係於退伍前奉分配雲林縣重慶新村一號甲種眷舍一戶，顯與原告所述不符，是原告主張其自劉海波處受讓之建物並非國軍眷舍云云，自無可採。
⒌退步言之，假設若依原告所主張其所住建物並非軍方所分
配之國軍眷舍，軍方事實上根本未將眷舍分配予伊云云，則原告即應自始不具備國軍老舊眷村改建條例所定之原眷戶，若然，則原告自始即不該領有國軍眷舍居住憑證及享有國軍老舊眷村改建條例之原眷戶權益，則其針對被告註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之行政處分，又何有提起撤銷訴訟之權利保護必要，是本件縱依原告所主張之事實，仍應以其訴訟並無權利保護必要而駁回其訴。
理 由
一、原告主張：系爭房屋係訴外人劉海波自行興建，其以40萬元向訴外人劉海波購買，並非軍方所分配之國軍眷舍，自無法配合所謂之眷村改建，原處分逕以原告不同意改建，註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，自有違誤，應予撤銷云云。
二、被告則以：原告於前陸軍第十軍團司令部調查重慶新村原眷戶改建意願調查時，原告既於93年2月6日申請書中變更為領取輔助購宅款另行購置斗六高中公教住宅，自應依國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條第1 項規定，於受通知後三個月內以書面提出申請並辦理法院認證作業事宜，惟原告卻未依通知辦理，依辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之規定，原告即屬「不同意改建之眷戶」，被告依國軍老舊眷村改建條例第22條規定，以原處分註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，洵屬有據。原告稱系爭房屋乃劉海波自費興建，並非軍方所建國軍眷舍，卻未能舉證以實其說，且若依原告主張系爭房屋並非軍方分配之國軍眷舍，軍方事實上根本未將眷舍分配與原告，則原告自始不具備國軍老舊眷村改建條例所定之原眷戶，亦不得享有原眷戶之權益，本件即無權利保護必要應予駁回，故本件原告之訴實屬無理由等語，資為抗辯。
三、按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，然原亦係單純私權證明文件。惟迄85年2 月5 日總統(85)華總字第8500027130號令制定公布國軍老舊眷村改建條例，其中第1 條第1 項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」第2 條第1 項：「本條例主管機關為國防部。」第3 條「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：（第1 款）一、政府興建分配者。（第2 款）二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。（第3 款）三、政府提供土地由眷戶自費興建者。（第4 款）四、其他經主管機關認定者。（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第
5 條：「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益。……（第2 項）前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起三個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」第26條：「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」等規定，得見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開第3 條第1 項所指國軍老舊眷村與同條第2 項所稱原眷戶，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力。職是，軍眷眷舍原眷戶之受配、收回所衍生之問題，厥為公法上之爭議。
四、次按，司法院釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」基於同一理由，國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是國防部自45年1 月1 日起先後多次公布修正「國軍在台軍眷業務處理辦法」、86年1 月22日公布「國軍軍眷業務處理辦法」，及接續上開處理辦法廢止後，91年12月30日制定之「國軍軍眷業務處理作業要點」，均屬有權行為，且業務管理辦法，乃國防部其依組織法規管理財物事項之規範，並非屬於行政程序法第159條第2 項第2款所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，其經下達下級機關或屬官即生效力。而上開有關國軍軍眷業務處理之規定，均指明所謂眷舍，係由公款所建，現役軍人、遺眷及無依軍眷，經核定眷補有案尚未配眷舍、補助貸款、輔助購宅者，得申請分配眷舍，而眷舍類型區別為特種眷舍、一般眷舍（又區分為甲種眷舍、乙種眷舍）及職務官舍，其配住設有原則，就一般眷舍而言，上校以上人員配住甲種眷舍、中校以下人員配住乙種眷舍（「國軍軍眷業務處理辦法」第13條、第17條、第18條、第19條規定參照），依此，何種軍階、身分應配住何種眷舍，應依律而行，如軍眷身分因故註銷，因註銷而喪失之權益，亦僅於因其軍階、身分而曾取得者為限。
五、第按，國軍老舊眷村改建條例第22條第1 項規定「規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」國防部依同改建條例第29條授權，制定施行細則，其中第20條第1 項規定「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」又，辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二規定「眷戶逾期未提送眷舍改( 遷) 建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」核上開施行細則及注意事項規定，均係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，前者為規範授權範圍事項之行政命令，後者為無悖於法律保留原則之行政規則，行政機關據以行政，乃為依法行政，應予尊重。
六、查被告以89年5 月19日(89)祥祉字第05728 號令，授權總政治作戰局辦理國軍老舊眷村改建條例內原眷戶法定說明會公告作業，該局於92年9 月16日以勁勢字第0000000000公告訂於同年月26日召開雲林縣重慶新村、斗六新村及王守明散戶等眷村輔導購置北港建國國宅說明會，公告事項載明原眷戶同意以遷購國宅( 或公教住宅) 方式辦理改建者，應於92年
9 月26日起至同年12月25日止，填具購置國宅申請書，並經法院( 民間公證人) 認證後，將申請書、認證書、居住憑證影本及階級證明影本繳交列管軍種單位，逾期未繳交或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。另備具說明書，說明原眷戶領取輔助購宅款後，得依其意願購置由國防部選定之雲林縣北港建國國宅或國立斗六高中興建之雲林縣斗六市○○路公教住宅；原眷戶同意遷購者，應於該說明會後3 個月內填具「辦理雲林縣國軍老舊眷村輔導購置北港建國國宅申請書」（下稱申請書），並經法院（民間公證人）認證，若因法定或不可抗力事由暫無法申辦者，應於法定期間內完成報備，准於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意遷購。原告以重慶新村原眷戶身分委託其配偶趙惠蘭君出席該次說明會後，於92年10月1 日填具申請書，同意將配住其位於雲林縣斗六市○○街○○○ 巷○ 號（重慶新村1 號）眷舍及自行增建部分，交由主管機關依法辦理；領取輔助購宅款，另行購置斗六高中公教住宅；於主管機關公告搬遷期限內自動搬遷，若未主動搬遷，主管機關得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並移送管轄之地方法院裁定後強制執行；向法院（民間公證人）辦理申請書約定事項認證，嗣於93年2 月6 日變更選擇申購民間市場成屋，惟迭經前陸軍第十軍團司令部催請辦理法院認證作業，迄今未以書面表達同意改建之意願及提示法院認證書等情，有前開公告、說明書、重慶新村眷戶參加輔導購置北港建國國宅說明會簽到簿、委託書、原告92年10月1日、93年2月6 日填具申請書、前陸軍第十軍團司令部93年7月5日桂信字第0930006803號書函及陸軍第十軍團指揮部95年11月30日致原告之郵局存證信函等資料影本可稽。又重慶新村原眷戶同意改建之人數已超過三分之二，被告以原告未提送眷舍改（遷）建申請書及法院認證書，認原告為不同意改建之原眷戶，以原處分註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，揆諸首揭規定，並無不合。
七、原告雖主張系爭房屋係訴外人劉海波自行興建，其以40萬元向訴外人劉海波購買，並非軍方所分配之國軍眷舍，原告自無法配合所謂之眷村改建云云。然其主張與卷附訴外人劉海波於72年6 月間所書立眷舍轉讓同意書所載「立同意書人劉海波，於退伍前奉分配雲林縣重慶新村1 號（現係斗六市○○街○○○ 巷○ 號）甲種眷舍1 戶，自願無條件讓予陸軍第六軍團司令部中校作參官甲○（即原告）眷居……」等情，顯然不符。又前陸軍第十軍團司令部72年7 月23日(72)效勵字第6091號令核定劉海波與原告眷舍調配案，其說明事項記載原配劉海波重慶新村1 號眷舍准予註銷，原告現支領房補費自72年9 月份起停發，改配重慶新村1 號眷舍等情甚詳；卷附陸軍第十軍團72年9 月7 日(72)效勵字第7861號眷舍居住憑證亦記載重慶新村1 號眷舍已分配原告眷屬居住，此外，眷舍管理表記載原告現住重慶新村1 號眷舍，門牌號碼為雲林縣斗六市○○街○○○巷○號，亦經原告於72年6月1日簽名確認，凡此均足證系爭房屋確屬重慶新村眷舍。而原告據此方得以重慶新村原眷戶身分出席92年9 月26日說明會，並選擇購置斗六高中公教住宅或申購民間市場成屋。再者，原告所提示系爭房屋78、79年度房屋稅繳款書、雲林縣稅捐稽徵處95年6 月30日列印之系爭房屋房屋稅籍證明書及97年1 月11日雲稅房字第0970000813號函亦均記載系爭房屋之納稅義務人為八一五眷舍，非屬原告名義，原告主張系爭房屋非眷舍一節，自不足採信。至原告所稱國軍眷舍管理表填載房屋建坪15坪，與事實不符云云，徵諸國軍眷舍核配予原眷戶居住使用後，普遍有增修建情形，自難以房屋面積與國軍眷舍管理表填載房屋面積不符，執為系爭房屋非眷舍之論據。惟原告或其前手如就於該眷舍外另有增修加蓋情事而就增建部分取得獨立之所有權，因該部分並非基於原告身分關係而取得者，則原處分註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益之效力，當亦不及於此，附此敘明。
八、綜上，原告為領有陸軍第十軍團72年9 月7 日（72）效勵字第7861號陸軍中部地區眷舍居住憑證之重慶新村1 號眷舍原眷戶，於被告辦理該村規劃改建時，不同意改建，職是原處分依國軍老舊眷村改建條例第22條第1 項規定，逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，洵屬有據，訴願決定，遞予維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
書記官 徐子嵐