臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3140號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 李承志 律師被 告 勞工保險局代 表 人 乙○○（總經理）訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因農保事件，原告不服內政部中華民國97年11月5日臺內訴字第0970150230號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第127 條第1 項定有明文。本院97年度訴字第3140號農保、98年度訴字第493 號勞工保險條例及就業服務法事件，兩案之原告相同，且係基於同種類之事實及法律上原因，爰予命合併辯論，合先敘明。
二、事實概要：原告依地方制度法第4 條第2 項規定，自民國（下同）96年
5 月25日（修正公布實施日）起升格為準直轄市，另依「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第3 、4次會議決議」及內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令，自97年1 月1 日起，應依農民健康保險條例第12條規定，按月對該轄區農保被保險人負擔30% 農民健康保險保險費。嗣經被告以97年8 月20日保受承字第09760385700 號函請原告繳納97年7 月份應補助農民健康保險之保險費計新臺幣（下同）4,053,428 元（下稱原處分）。原告不服，主張負擔計算方式之決定，參酌司法院釋字第550 號解釋意旨，不能由中央政府單方面為之，且原處分於中央未依財政收支劃分法全額分配原告所應得之統籌分配稅款前，不當要求原告繳納財政支出所能負擔之款項，不符合平等及比例原則云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）就本案違反法律保留原則之部分：⒈查原處分乃係課予原告應負擔97年7 月份應補助農民健康
保險保險費，乃屬侵害原告財產權之行政行為，並涉及原告之地方自治團體財政自主權事項，按司法院釋字第443號及第550 號解釋意旨，皆應以法律作為處分之授權依據，方符合法律保留原則之憲法要求。
⒉惟本案被告並非直接依據勞工保險條例及其施行細則、就
業保險法等「法律」作成原處分，反係援引行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第4 次會議決議及內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令作成者，查行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第4 次會議決議及內政部臺內法字第0960163844號令雖有引據地方制度法第4 條第2 項作為依據，然細觀系爭地方制度法第4 條第2 項規定：「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」其中並未有準用勞工保險條例及其施行細則、就業保險法等「法律」之明文，故原處分作成之依據已造成系爭給付健保費補助款事項保留予行政機關決定之效果，違反法律保留原則。
⒊按農民健康保險條例之內容僅分別針對直轄市及縣市規定
應補助之農民保險保險費標準，並無針對準直轄市之應負擔標準者，而原告依據地方制度法第4 條第2 項規定乃屬「準直轄市」地位，並非直轄市，況依同法同條項規定，準直轄市亦僅準用同法關於地方議會之召集及組織、地方自治首長之職等、地方自治政府之組織等事項，而準用直轄市之規定者，並無準用農民保險條例中關於直轄市之規定。故本案課予原告繳交4,053,428 元之農保費，已嚴重侵害原告權利，被告援引之農民健康保險條例既無準用直轄市之規定，被告原處分實欠缺法律依據，違反法律保留原則。
（二）就行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第4 次會議決議及內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令之瑕疵而論：
⒈如認行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院
專案小組」第4 次會議決議及內政部96年10月29日臺內法字第09601638 44 號令為法規命令者，因並未公告，亦欠缺法律授權，故有違反法規命令生效要件及法律保留原則之瑕疵：
⑴按所謂法規命令乃係行政機關「基於法律授權」，就多
數不特定人民之一般事項所制訂「直接對外發生法律效果」之抽象規定，法規命令之內容並應明列其法律授權之依據；法規命令之發布應登載政府公報或新聞紙，行政程序法第150 條及第157 條第2 項定有明文。準此，行政機關制訂直接對外發生法律效果之法規命令需有法律授權，內容需有指明條款並依法發布者，方為合法生效。
⑵查本案被告於答辯狀中辯稱行政院「因應地方制度法第
4 條、第7 條修正行政院專案小組」第4 次會議決議及內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令縱非行政處分者，然上述決議及函令因對臺北縣生有增加給付義務等法律效果之行政行為，如認定其屬法規命令者，則系爭二函文需有法律之明文授權，並具體指明授權之法律依據且依法發布者，方為有效適法之法規命令。然遍觀上述決議及函令並未指出其授權之法律，亦無從得知其授權之法律依據何在，而有法律保留原則之違反，且亦未依法發布生效者，故上述決議及函令並非適法，故無從合法生效。
⒉如認行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院
專案小組」第4 次會議決議及內政部96年10月29日臺內法字第09601638 44 號令為行政規則者，則因直接對外發生法規範之效力，而有違法瑕疵：
⑴按行政程序法第159 條乃規定，行政規則乃係非直接對
外發生法規範效果之一般、抽象規定。然查行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第
4 次會議決議及內政部臺內法字第0960163844號令，乃直接對原告生有增加健保費補助款應給付金額之法規範效力，並明確指示地方制度法準用法規之生效日期為97年1 月1 日，皆已逾越一般解釋性規定及裁量基準之範疇者，故違反行政程序法第159 條行政規則乃「非直接對外發生法規範效力」之規定，故上述決議及函令如屬行政規則者，顯然違反行政程序法第159 條之規定，而有重大違法瑕疵。
⑵縱認行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政
院專案小組」第4 次會議決議及內政部臺內法字第09601638 44 號令非直接對原告發生法律效果者，惟因系爭二函文仍對原告產生應增加給付義務等不利之結果，而應解釋為協助下級機關或屬官統一解釋法令之「解釋性規定」，核屬行政規則之性質。然依行政程序法第160條規定，行政機關訂定解釋性規定，應由其首長簽署，並登載於政府公報「發布」，如此方能合法生效。
⑶然查行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政
院專案小組」第4 次會議決議及內政部96年10月29日臺內法字第0960 1638 44號令並未踐行依法發布之程序，故未合法生效。今被告憑據尚未合法生效之行政命令，對原告做成原處分者，即因有欠缺處分依據之重大瑕疵。
（三）再因行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第4 次會議決議及內政部96年10月29日臺內法字第09601638 44 號令做成前未給予原告陳述意見之機會，亦違反司法院釋字第550 號解釋意旨：
⒈依司法院釋字第185 號解釋意旨：「法院解釋憲法，並有
統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」本案系爭事實與司法院釋字第550 號解釋之對象，皆涉及地方自治團體應補助保險費計算基礎爭議，故被告所稱「司法院釋字第550號解釋係針對全民健康保險法第27條規定所涉及直轄市政府補助保險費之計算基礎所為解釋，與本件依法應繳納農保保費無涉」等語，實非有理。
⒉按司法院釋字第550 號解釋指出：「法律之實施須由地方
負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」觀其基本精神乃在於：中央政府行為如有涉及地方政府需負擔經費者，於行為過程中需給予地方政府陳述意見等參與之機會，而與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形。
⒊查行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專
案小組」第4 次會議決議及內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令皆係課予原告增加健保費補助款而涉及地方政府需負擔經費者，參酌上述司法院釋字意旨，即應於系爭二函文做成過程中給予地方政府陳述意見等參與之機會，而與地方政府協商。然綜觀上述決議及函令之過程皆未給予原告陳述意見等參與之機會，而逕為原告應準用較高之直轄市健保費補助比例決策，顯然違反司法院釋字第550 號解釋之意旨。
⒋況因行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院
專案小組」第4 次會議決議及內政部96年10月29日臺內法字第09601638 44 號令乃係片面決策，進而造成原告於給付義務上應負擔與直轄市同等標準之較高給付金額責任，卻於享有有關中央統籌分配款之分配比例時，未能同樣與直轄市享有同等得受分配金額之比例，致而形成對原告之權利、義務之增加間顯失平衡，此有形成對原告之不合理情形；另因原告實際上尚未具備成為直轄市之客觀條件，各項歲入亦未能與直轄市等量齊觀，如此情況之下再課予原告更高之健保費補助款，將造成對原告不合理之情形；再者，因被告逕命原告負擔原告無法預期且較法定金額為高之健保費補助款，除侵犯原告財政自主之核心領域、剝奪原告之財政自主權，進而造成對原告沈重之財政負擔，並排擠原告依法本應負擔之其他民生建設支出，形成不合理情形。綜上三點對原告形成不合理之情形，皆係因中央政府片面決策對地方政府所造成之不合理情形，恰為構成司法院釋字第550 號解釋之所以要求應有賦予地方政府參與決策機會所欲避免之情況。
（四）原處分做成前未給予原告陳述意見之機會，顯有應予撤銷之違法瑕疵：
⒈本案非屬大量做成之同種類行政處分，故被告應於原處分
作成前給予原告陳述意見之機會，按行政程序法第103 條第1 款雖規定，大量做成同種類之處分，得例外不依同法第102 條給予相對人陳述意見之機會，然查原處分乃係針對原告應準用直轄市健保費補助款標準之規定，而做成課予原告給付義務之負擔，遍觀全國其他縣市皆無相同情況者，顯不符合大量做成同種類行政處分之要件。故被告於做成原處分前未給予原告陳述意見之機會，顯屬違法。
⒉再者，被告至今從未給予原告針對系爭健保費補助款事件
陳述意見之機會，而因本案之訴願程序業已終結，是以無法依行政程序法第114 條補正未給予陳述意見機會之瑕疵等語。
（五）被告未考慮所涉農保保費，應就統籌分配款及財政收支等相關問題一併考慮：原告係因準用地方制度法中第4 條等部分條文，而被外界稱為「準直轄市」，惟行政院及被告在原告仍有未具備直轄市之部分條件之前提下，加上統籌分配款劃分、財政收支等問題，目前極缺乏與中央各部會之共識，更未依據財政收支劃分法之規定給付原告應得之分配稅款等種種不利原告之情事下，逕對原告不當課予繳納超出財政能力所能負擔款項之義務，不符合平等及比例原則。
（六）為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）依農民健康保險條例第4 條規定：「本保險由中央主管機關設立之中央社會保險局為被保險人。在中央社會保險局未設立前，業務暫委託勞工保險局辦理，並為保險人。」同條例第12條規定：「本保險之保險費，由被保險人負擔百分之三十，政府補助百分之七十。政府補助之保險費，在直轄市，由中央主管機關負擔百分之四十，直轄市負擔百分之三十；在縣市，由中央主管機關負擔百分之六十，縣市負擔百分之十。」另依地方制度法第4 條第2 項規定：「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」及內政部96年10 月29 日臺內法字第0960163844號令規定：「依地方制度法第4 條第2 項規定，臺北縣準用農民健康保險條例第12條第2項 關於直轄市規定，生效日期為97年1 月1 日。」又行政院於96年8 月13日召開之「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第
4 次會議紀錄」五、會議結論（二）：「臺北縣準用直轄市相關規定後之法定支出，原由中央一般性補助款支應之經費項目，以及法定須由臺北縣負擔之勞健農保保費及老農津貼等法定性社福支出，於準用後依法由臺北縣自行負擔……。」
（二）依地方制度法第4 條第2 項規定之構成要件而言，原告既已該當準直轄市之地位，自有該項規定之適用，由於準直轄市之地方政府除有關地方制度法中準用直轄市政府組織與直轄市議會組織等規定外，其他有關直轄市之權利義務規範大都散見於其他行政法規中，故而有該項後段「其他法律關於直轄市之規定，準用之。」之規定。至於行政院之決議與內政部之函令乃是依前揭規定本諸其職權所為之宣示，是本件係依法所為之行政處分，並無違反法律保留原則之疑義，原告顯有誤解。原告訴稱被告所為原處分有實質欠缺法律依據之違法一節，按被告係受農民健康保險主管機關內政部之委託為農民健康保險之保險人，並據以執行相關法令，是被告於作成原處分時亦是依照前揭法令規定，而其規定之內容已然明確，自無欠缺法律依據之違法。
（三）原告援引司法院釋字第550 號解釋主張其未參與相關決定之形成並為陳述意見，有實質違法一節，按司法院釋字第
550 號解釋係針對全民健康保險法第27條規定所涉及直轄市政府補助保險費之計算基礎所為解釋，與本件依法應繳納農保保費無涉。況該號解釋亦明白揭示「本案爭執之同法第二十七條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。」及「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」足見原告依法負擔同屬社會保險之農民健康保險費補助款，並無違憲與違法之虞。另按司法院釋字第550 號解釋所謂「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」係指法律制定之過程始有適用，本件為行政處分並非法律制定之過程，自無前開解釋之適用。至於原告指稱未參與相關決定之形成並為陳述意見云云，參照該號解釋之意旨，係司法院對行政部門與立法部門修法時所為之建議內容，惟現行農民健康保險條例規定，係在該號解釋前即已存在，且就該部分之內容而言乃屬建議之性質，並不生違法之問題。
（四）至於原告訴稱被告在作成行政處分前應給予相對人陳述意見之機會一節，依行政程序法第102 條規定，以行政機關對「人民」作成「限制或剝奪自由或權利」之行政處分為限始有適用。因原告為政府機關並非人民，自無上述規定之適用，其主張顯非適法。
（五）至原告訴稱農保保費應就統籌分配款及財政收支等相關問題一併考慮一節，參照司法院釋字第550 號解釋之意旨「關於中央與地方辦理事項之財政責任分配，憲法並無明文。財政收支劃分法第三十七條第一項第一款雖規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第二十七條即屬此種特別規定。」從而農民健康保險條例第12條即屬法律之特別規定，且農民健康保險保險費補助款既為地方自治團體之法定義務並為司法院大法官會議解釋所明示，原告自不得以其他事由拒絕履行。再者，原告主張在中央未依財政收支劃分法全額分配其所應得之統籌款前，被告要求其繳納財政支出所不能負擔之款項，不符合平等及比例原則等語，查財政部「協助縣市政府處理債務及改善財務結構作業要點」已經行政院於97年7 月14日院臺財字第0970025121號核定在案，該要點乃由中央政府編列年度追加減預算籌措專款補助，以紓解縣市政府債務壓力與改善縣市財務結構，其分配方式以各縣市政府統籌分配稅款之分配比率為依據並以各縣市政府債務累計未償餘額占歲出比率及自有財源占歲出比率為調整係數，故原告訴稱農保保費應就統籌分配款及財政收支等相關問題一併考慮一節，該要點已然顧及，是其主張顯無理由。
（六）另因原告已繳交系爭97年7 月之保險費補助款10% 部分，計1,351,143 元，尚餘2,702,285 元仍未繳納，從而原起訴狀所載應受判決事項聲明範圍自應減縮等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、按地方制度法第4 條第2 項規定：「縣人口聚居達兩百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」其立法理由稱：「……二、為考量人口及產業高度密集地區升格直轄市之實質困難，及行政效能之迫切需求，特增列第二項，明定縣人口聚居達二百萬人以上者，在改制為直轄市前，得準用直轄市之人事組織及財政規模。三、準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（第三十四條）、直轄市議會之組織準則（第五十四條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（第五十五條）、直轄市政府之組織準則（第六十二條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（第六十六條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（第六十七條）以及其他法律關於直轄市之規定。」可知正係因縣地方自治團體人口聚居已達2百萬人以上，但「尚未成為直轄市」，才有「準用」直轄市相關法律之必要，若已成為直轄市，即屬直接適用，而無準用之必要。另地方制度法第66條規定：「直轄市……應分配之國稅、直轄市及縣（市）稅，依財政收支劃分法規定辦理。」及同法第67條第1 項規定：「直轄市……之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。」足見直轄市之支出應依地方制度法、財政收支劃分法關於直轄市之規定。又財政收支劃分法第4 條附表2 、丙、直轄市支出第10款、第18款規定：「各級政府財政收支之分類，依附表一、附表二之所定。……附表二支出分類表……丙、直轄市支出……十、社會福利支出：關於直轄市辦理社會保險：社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之。
……十八、其他支出：關於直轄市其他依法之支出均屬之。
」則依地方制度法第4 條第2 項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4 條第2 項準用之範圍。再者，農民健康保險條例第12條第2 項規定：「政府補助之保險費，在直轄市，由中央主管機關負擔百分之四十，直轄市負擔百分之三十；在縣（市），由中央主管機關負擔百分之六十，縣（市）負擔百分之十。」
六、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令、財政部97年7 月24日臺財庫字第09703512430 號函、96年12月17日臺財庫字第09603519170 號函、行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函、行政院勞工委員會96年11月5 日勞保1 字第0960140459號令、行政院96年8 月2 日「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第3 次會議紀錄」、96年8 月13日「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第4 次會議紀錄」、農保保險費繳款單、農民健康保險保險費清冊等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造之上述主張，本件之爭執重點厥為：全民健康保險法第27條關於直轄市之規定是否準用於原告？本件原處分之作成未給予原告陳述意見之機會是否違法？原處分之作成是否應一併考量統籌分配款及財政收支問題？被告命原告繳納之農保費補助款是否適法？有無違反法律保留原則、平等原則、比例原則及司法院釋字第550 號意旨？茲分述如下：
（一）本件原告為人口聚居達2 百萬人以上之縣，且尚未升格為直轄市，此為兩造所不爭之事實，則依前揭地方制度法第
4 條第2 項、第67條、農民健康保險條例第12條第2 項規定，原告即有負擔農民健康保險保險費補助款之義務，從而被告以原處分請原告撥付農民健康保險之保險對象保險費補助款，即非無據。
（二）雖原告主張原處分有違反法律保留原則之情事云云。但查：
⒈按司法院釋字第550 號解釋略以：「……國家推行全民健
康保險之義務，係兼指中央與地方而言。……全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第二十七條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。……基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。……財政收支劃分法第三十七條第一項第一款規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第二十七條即屬此種特別規定。至全民健康保險法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題。……」以上解釋雖係針對全民健康保險而立論，但基於相同法理，可知農民健康保險條例第12條第2 項亦屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性並無疑義。
⒉依地方制度法第4 條第2 項準用同法第67條再準用財政收
支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4 條第2 項準用之範圍，農民健康保險條例第12條第2 項有關直轄市應負擔農民保險費補助款之義務，既屬「社會福利支出」，亦屬「關於直轄市其他依法之支出」，自屬原告依法律應準用之範圍，其準用均係由法律規定之，並無違反法律保留可言。
⒊原告雖主張「被告援引行政院『因應地方制度法第4 條、
第7 條修正行政院專案小組』第4 次會議決議及內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令作成原處分，違反法律保留原則。」云云，惟查：
⑴在地方制度法第4 條及第7 條修正生效日（96年5 月25
日）之前，原告人口已達200 萬但尚未升格為直轄市，此為兩造所不爭，則自96年5 月25日起，依地方制度法第4 條第2 項、第67條、農民健康保險條例第12條第2項規定，原告依前揭「法律」即有負擔農民健康保險條例保險費補助款之義務，原處分之法源依據自係「法律」而非行政規則或命令。
⑵至行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函謂：
「主旨：有地方制度法第4 條第2 項準直轄市準用中央法規中關於直轄市規定之範圍及相關事宜，請依說明二至四意旨辦理，請查照。說明：一、依『因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組』（以下簡稱專案小組）於本（96）年8 月2 日、8 月13日召開之第3次及第4 次會議結論辦理。二、有關準直轄市準用法規範圍及準用生效日期事項，經專案小組第3 次及第4 次會議結論如下：……」等語，而其檢附之「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議記錄：「……五、會議結論……（四）相關法規經確認予以準用者，其發布方式及生效日期之辦理方式如下：
……⒉涉及財政收支法規之準用，配合預算編製及執行，自00年0 月0 日生效……」，另「因應地方制度法第
4 條、第7 條修正行政院專案小組」第4 次會議記錄：「……五、會議結論……（二）臺北縣準用直轄市相關規定後之法定支出，原由中央一般性補助款支應之經費項目，以及法定須由臺北縣負擔之勞健農保保費及老農津貼等法定社福支出，於準用後依法由臺北縣自行負擔……。」可知行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函僅「確認」經法律授權準用之農民健康保險條例於97年1 月1 日開始實施，其性質乃「經內部協商後選擇最適當之時機實施，以減少阻力」，屬統治權作用之一種，後經內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令：「依地方制度法第4 條第2 項規定，臺北縣準用農民健康保險條例第12條第2 項關於直轄市規定，生效日期為97年1 月1 日。」發布，其均非以行政命令創設農民健康保險條例可適用於原告之法源（農民健康保險條例可適用於原告之法源依據係地方制度法第4 條第2項、第67條、農民健康保險條例第12條第2 項規定，已如前述），申言之，地方制度法關於準直轄市之適用，其施行日期本應自96年5 月25日地方制度法第4 條第2項生效日開始，惟被告受前揭行政函示及內政部令並依內部協商結果，將適用農民健康保險條例之時間延至97年1 月1 日，較法律授權適用農民健康保險條例之時間為晚，其結果對於原告更為有利，自難謂違反法律保留原則，原告主張尚不足採。
⒋至於原告質疑行政院96年9 月29日臺規字第0960091558號
函及內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令之屬性及發布程序有瑕疵一節。經查：
⑴按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，
對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」行政程序法第150 條第1 項、第15
9 條第1 項分別定有明文。另「行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」行政程序法159 條第2 項第2 款、第160 條、第161 條定有明文。
⑵被告作成原處分之法令依據為地方制度法第4 條第2 項
及農民健康保險條例對於直轄市之相關規定，而行政院96年9 月29日臺規字第0960091558號函及內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令僅係確認準用之日期，行政院函係行政院以函文之方式轉知該院各部會行處局、原告、臺北縣議會，有關地方制度法第4 條第2 項相關事宜，應依「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次及第4 次會議決議辦理，可見行政院臺規字第0960091558號函僅係以函文之方式轉知該院各部會行處局署等專案小組之會議決議，並非法規命令，亦非行政規則。
⑶內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令為行政
程序法159 條第2 項第2 款之行政規則，乃承上開行政院函所作成，此有該行政院函說明欄第三點「確認準用之法規，請按第二類行政規則（即行政程序法第159 條第2 項第2 款）之方式，以令發布，並於令中敘明生效日期」等語可參。又前揭內政部令由當時內政部部長李逸洋簽署，於96年10月29日作成，並刊載於行政院公報，及下達該行政規則，有上開行政院公報附卷可稽，從而就行政程序法前開規定而言，內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令之作成實符合行政程序法之規定。
（三）另按，司法院釋字第550 號解釋固謂：「……法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」其意指如全民健康保險法等相關法律之修訂須由地方負擔經費者，立法機關於「修訂相關法律」時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。惟本件農民健康保險條例第12條第2 項並未修訂，並非立法過程，原處分自無違反司法院釋字第550 號解釋之可言。
（四）復按，「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第103 條第5 款定有明文。
本件就原告準用農民健康保險條例關於直轄市之相關規定乙節，為地方制度法第4 條第2 項之明文規定，且準用之日期，原告之前亦已於「因應地方制度法第4 條、第7條修正行政院專案小組」第3 次會議陳述過意見，就法規之適用，殊無再予陳述意見之必要。而且原處分所根據之事實（即被保險人人數及計算方式）客觀上明白足以確認，原告就原處分作成之事實基礎（即被保險人人數及計算方式）亦無爭執，故依行政程序法第103 條第5 款之規定，於原處分作成前，縱未給予原告陳述意見之機會，亦無違誤。
（五）再者，原告訴稱原處分已違反平等原則及比例原則部分，亦無理由，經查：
⒈原告97年度獲配之中央統籌分配稅款為318 億元，較96年
度增加219 億元，另土地增值稅比照直轄市，不再提撥中央統籌後，可增加收入26億元，原告收入共可增加246 億；另在支出面，依主計處估算勞、農、健保保費等法定社會福利支出及一般性補助款之經費支出，在準用後依法回歸原告自行負擔金額共202 億元，收支增減互抵後，原告因此仍淨增加財源44億元等語，有財政部96年12月17日臺財庫字第09603519170 號函附卷可參。足證原告因改制為準直轄市後所受中央統籌分配稅款已有增加，且經與農保費等一般性補助款之經費支出互抵後尚增加財源，原處分依農民健康保險條例規定令原告撥付如附表所示應負擔各類被保險人健保補助款，並不會造成原告財政過度沉重之負擔，甚而排擠其他重大民生建設支出，侵害其財政自主權，難謂違反比例原則。
⒉至原告主張前揭中央統籌分配稅款尚未取得，無從繳納補
助款云云，縱其主張屬實，中央統籌分配稅款與系爭補助款之繳納並無「同時履行」關係，原告何時可取得中央統籌分配稅款？及事實上會於何時、以何方式繳納系爭補助款？均僅係執行時間之問題，難謂「在法理上」原告有何「不必繳納系爭補助款」之理由。何況財政部「協助縣（市）政府處理債務及改善財務結構作業要點」已經行政院於97年7 月14日院臺財字第0970025121號核定在案，該要點乃由中央政府編列年度追加減預算籌措專款補助，以紓解縣（市）政府債務壓力與改善縣（市）財務結構，其分配方式係以各縣（市）政府統籌分配稅款之分配比率為依據，並以各縣（市）政府債務累計未償餘額占歲出比率及自有財源占歲出比率為調整係數，就統籌分配款及財政收支等相關事實問題顯已一併考慮，原告主張尚不足採。
⒊按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，為行政
程序法第6 條所明定。然行政機關若偶因審核作業之疏失，致使人民因個案違法之瑕疵狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，他人自不能主張『不法之平等』，乃屬當然。」最高行政法院93年度判字第1020號判決著有明例，可知其他縣市是否亦有全民健康保險法之適用？是否亦應繳納系爭補助款？與系爭處分無關，原告自不得主張「不法之平等」，進而要求撤銷原處分。
八、綜上所述，原處分以原告已自96年5 月25日升格為準直轄市，乃依地方制度法第4 條第2 項、第67條、農民健康保險條例第12條第2 項規定，並參考「因應地方制度法第4 條、第
7 條修正行政院專案小組第3 、4 次會議決議」及內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令，認定原告有負擔各該類保險對象健保費補助款之義務，以原處分請原告撥付農民健康保險之保險對象保險費補助款，其認事用法均無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列；另原告就「系爭法規是否為地方制度法第4條第2項規定之準用範圍」聲請釋憲，經核尚無必要，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 9 日
臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 9 日
書記官 陳德銘