臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3157號原 告 甲○○
乙○○○丙○○丁○○○共 同訴訟代理人 蔡慧玲律師
龍毓梅律師李子聿律師被 告 臺北縣三重地政事務所代 表 人 戊○○（主任）訴訟代理人 庚○○
己○○上列當事人間因建物登記事件，原告不服臺北縣政府中華民國97年10月30日北府訴決字第0970380098號（案號：第00000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前於民國（下同）93年10月18日以被告收件重登壹字第3840號土地登記申請書，申請辦理臺北縣三重市○○街臨151號臨時建物（用途為臨時攤販集中場，下稱系爭建物）所有權第一次登記，被告對於原告所據憑臺北縣政府於93年6月18日補發之「75重臨使字第009號臨時建築使用許可證」是否為臨時使用執照，可否憑辦建物所有權第一次登記有疑義，以93年9月22日北縣重地登字第0930013118號函向該許可證核發機關臺北縣政府工務局請示，經臺北縣政府93年10月15日北府工施字第0930688037號函復後，因案涉法令疑義，被告復以93年10月27日北縣重地登字第0930014540號函陳報臺北縣政府地政局，經臺北縣政府93年11月12日北府地籍字第0930732298號函請內政部核示，經內政部93年11月22日內授中辦地字第0930015984號函核示同意准予辦理，被告乃於93年12月16日辦竣系爭建物所有權第一次登記。嗣訴外人朱俊源等3人（即系爭建物坐落土地之土地所有權人）於96年3月22日向被告申請塗銷系爭建物所有權第一次登記，經被告以97年3月6日北縣重地登字第0970003101號函向臺北縣政府工務局查證，經該局以97年3月20日北工施字第0970154915號函復略以：「有關臺端（即原告）93年6月17日申請75重臨使字第009號臨時建築使用許可證遺失補發乙案，經查補發當時該許可證已逾使用期限，應予撤銷……」等語，被告據此以97年4月2日北縣重地登字第0970004063號函陳報臺北縣政府地政局請示，經該局以97年4月8日北地籍字第0970223048號函核示後，被告遂以97年4月14日收件重登字第082540號逕為登記申請書，以「撤銷」為登記原因塗銷系爭建物所有權第一次登記，並以97年4月17日北縣重地登字第0970004944號函（下稱原處分）將所為撤銷系爭建物所有權第一次登記結果通知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）系爭建物係原告於75年間所建造，並依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第10條規定申請臨時建築物使用許可證。原告因不慎於93年間遺失上開許可證，遂向臺北縣政府工務局申請補發，並持上開補發之許可證申請系爭建物所有權第一次登記（即臺北縣三重市○○段8864建號），且被告於93年12月16日亦辦畢所有權第一次登記在案，並核發建物所有權狀。詎被告於97年4月17日竟依臺北縣政府工務局97年3月20日北工施字第0970154915號函，以補發當時該許可證已逾使用期限，應予撤銷為由，塗銷系爭建物所有權第一次登記。
（二）臺北縣政府工務局97年3月20日北工施字第0970154915號函未送達原告，此由該函正本及副本欄並無原告姓名即明（倘被告主張原告有收受該函，應由被告負舉證責任），依行政程序法第110條第1項規定，該函之處分既未合法送達原告，自對原告不生效力。另該函正本欄雖記載「莊阿雪女士代理人：廖煌銓」，然是否有送達訴外人廖煌銓，仍有疑義，縱廖煌銓有收受送達，惟其僅為原告甲○○申請補發系爭建物臨時建築使用許可證之代理人，於申請補發完畢，其代理權即已消滅，則嗣後臺北縣政府工務局欲撤銷補發之臨時建築使用許可證，該撤銷處分仍應送達於原告甲○○本人，故臺北縣政府工務局縱將上開處分送達廖煌銓，對原告甲○○本人仍不生合法送達之效力，況廖煌銓並非原告乙○○○、丙○○、丁○○○之代理人，無從代理渠等3人收受送達，故對原告均不生合法送達之效力。是以，原告既未收受上開臺北縣政府工務局所為撤銷補發臨時建築使用許可證之處分，對原告自不生效力，顯見該補發之臨時使用許可證並未撤銷，故被告以原告申請系爭建物所有權第一次登記之證明文件即補發之臨時建築使用許可證已不存在，進而塗銷該建物所有權第一次登記，即屬違法。又因原告均未合法收受送達，自無法依訴願法第14條第1項規定於法定30日期限內提起訴願，故臺北縣政府工務局上開97年3月20日函文之處分不生確定效力，更無產生拘束其他機關之構成要件效力，訴願決定顯有誤認。
（三）都市計畫法及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法並無規範臨時建築使用許可證使用之期限限制，被告增加法律所無之期間限制，並以此撤銷系爭建物所有權第一次登記，有違憲法保障人民權利意旨：
1.原告所持有之「75重臨使字第009號臨時建築使用許可證」係依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第8條規定所申請，且依同法第11條規定：「公共設施保留地臨時建築之權利人，應依都市計畫法第五十條第二項規定，於接獲地方政府開闢公共設施通知限期拆除時，負有自行無條件拆除之義務，逾期不拆者，由地方政府強制拆除之，其所需雇工拆除費用，由臨時建築權利人負擔。」，顯見原告所申請之臨時建築使用許可證雖於接獲地方政府限期拆除通知時，須無條件自行拆除，然綜觀上開都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法並無限制臨時建築使用許可證使用之期限規定，且臨時建築使用許可證僅記載「本案建物權利人於接獲地方政府開闢公共設施通知限期拆除時，應自行無條件拆除，否則由地方政府強制執行之，所需拆除費用，由權利人負擔」等語，並無「使用期限」記載。原告亦曾去函內政部營建署及各縣市政府函詢有關臨時建築使用許可證有無使用期限規定，其回函內容均稱「公共設施保留地臨時建築之權利人，於接獲地方政府開闢公共設施通知限期拆除時，負有自行無條件拆除之義務，逾期不拆者，由地方政府強制拆除之」等語，均足證臨時建築使用許可證並無使用期限限制之規定，則都市計畫法及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法既無規範臨時建築使用許可證使用之期限限制，被告增加法律所無之期間限制，並以此撤銷系爭建物所有權第一次登記，有違憲法保障人民權利之意旨。
2.參照臺北縣政府城鄉發展局97年7月18日北城開字第0970533426號函載：「主旨：有關臺端查詢都市計畫公共設施保留地之市場用地，事業主管機關未開闢前，地上建築物是否有使用期限之規定事宜，詳如說明，請查照。……說明：……二、查都市計畫法第40條規定：『都市計畫經發佈實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。』，另同法第50條規定『公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。』，再查都市計畫公共設施保留地使用辦法第11條規定：『公共設施保留地臨時建築之權利人，應依都市計畫法第50條第2項規定，於接獲地方政府開闢公共設施通知限期拆除時，負有自行無條件拆除之義務，逾期不拆者，由地方政府強制拆除之；其所需雇工拆除費用，由臨時建築權利人負擔。』，爰此，都市計畫公共設施保留地申請為臨時建築使用之期限，除應依前開法令規定辦理外，仍應符合建築法令之相關規定。」等語，有關公共設施保留地之臨時建物並無使用期限之規定，而係於接獲地方政府開闢通知限期拆除時，方負有自行無條件拆除義務，可見臨時建物既無使用期限之規定，則都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第8條僅係作為得憑以申請接水接電之用途而已，此由同辦法第10條規定：「公共設施保留地臨時建築工程完竣後，應由起造人會同承造人申請臨時建築使用許可證，並得憑以申請接水接電。」即明，是臨時建築使用許可證僅係作為臨時建物得憑以接水接電之證明，除此之外，因都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法並無限制臨時建築使用許可證有使用期限之規定，僅有限制臨時建築之權利人於接獲地方政府開闢通知限期拆除時，負有自行無條件拆除之義務，自不得違背上開辦法之規定，另外增設規定限制人民權利。何況，臺北縣政府就該等公共設施保留地迄今仍未編定開闢計畫及經費預算，原告自得使用系爭建物至臺北縣政府通知拆除為止，而原告所申請之臨時建築使用許可證即可使用至該府拆除建物為止方失其效力，被告稱原告所申請之臨時建築使用許可證僅有3年使用期限云云，其認定顯然有誤。
3.原告所申請之臨時建築使用許可證並無使用期限之限制，僅有限制原告於接獲地方政府開闢公共設施通知限期拆除時，負有自行無條件拆除之義務，則原告在未接獲地方政府限期拆除通知前，所申請之臨時建築使用許可證當然仍有效力，不因原告曾切結使用3年而有不同。何況，切結書所定之切結使用期限並非都市計畫法第50條第2項及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法所規定，顯係增加法律所無之限制，自不得作為限制人民權利之依據。是原告所申請之臨時建築使用許可證於接獲地方政府開闢公共設施通知限期拆除前仍有效力，縱原告嗣後申請補發，仍不礙於前已合法取得之權利。由此可見，臺北縣政府工務局所撤銷者乃原告申請補發之臨時建築使用許可證，並非原告前已取得之臨時建築使用許可證，因補發之臨時建築使用許可證僅在證明原告前已取得臨時建築使用許可證之事實，並不影響前已取得臨時建築使用許可證之效力，是原告前已取得之臨時建築使用許可證於核發後至地方政府限期通知拆除為止均有效力，被告及訴願決定機關稱原告憑辦登記之原因證明文件已失其效力云云，應有誤認。蓋所謂憑辦登記之原因證明文件，應指原告前已合法取得之臨時建築使用許可證，而非嗣後補發之臨時建築使用許可證，且因原告迄今仍未接獲地方政府開闢公共設施限期拆除之通知，顯見原已取得之臨時建築使用許可證仍有效力，原告得申請辦理系爭建物所有權第一次登記，被告及訴願決定機關在未究明原告之臨時建築使用許可證是否仍有效力前，率予撤銷系爭建物所有權第一次登記，顯屬不當。
4.被告於辦理系爭建物所有權第一次登記前即已知悉原告所憑辦理之臨時建築使用許可證已逾使用期限，於函詢臺北縣政府後所得結果亦肯認原告得辦理系爭建物所有權第一次登記，此由被告93年10月27日北縣重地登字第0930014540號函清楚記載：「……四、……嗣經鈞府以九十三年十月十五日北府工字第○九三○六八八○三七號函核示，得知該臨時建築使用許可證已逾使用期限，依上開八十一年營建署函規定，自不宜據以辦理建物所有權第一次登記。惟查本所前已辦竣建物所有權第一次登記案例，其案附臨時建物使用執照……與本案臨時建築使用許可證之核發法源，均為『都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法』，依該辦法所核發之臨時建築使用許可證是否即為臨時建物使用執照，並無明文規定，可否適用建物所有權第一次登記補充規定第九點所稱『臨時建物如領有使用執照……乙節而准予辦理建物所有第一次登記……案關當事人之權益及法令適用之疑義，未敢擅專，敬請核示。」等語，而臺北縣政府亦以93年11月12日北府地籍字第0930732298號函表示：「……本案申請建物所有權第一次登記所檢附原因證明文件，係本府工務局核發之七五重臨使字第○○九號『臺北縣政府使用執照』加註『臨時建築使用許可證』，其核發法源為『都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法』第八、十、十一條，……惟查本縣三重地政事務所前已辦竣建物所有權第一次登記案例，案附臨時建物使用執照……即依據同辦法規定核發。鑑於本案臨時建築使用許可證核發法源與上開函釋及登記案例相同，臨時使用許可證與臨時使用執照之核發又同屬建築主管機關權責，二者名義不同，實質亦同為臨時建物，於公共設施開闢時均須無條件拆除，似可准其依建物所有權第一次登記法令補充規定第九點辦理建物所有權第一次登記。……」等語，顯見臺北縣政府就被告所函詢事項已作成准許辦理建物所有權第一次登記之決定，且被告於收受上開臺北縣政府函文後，亦於93年12月16日辦畢系爭建物所有權第一次登記，並核發建物所有權狀，均足證系爭建物所有權第一次登記並非以臨時建物使用許可證是否逾越使用期限為判斷依據，然被告明知竟又以臨時建物使用許可證已逾使用期限撤銷先前所為該建物所有權第一次登記，致原告突然喪失建物所有權人登記名義之損害，顯已違信賴保護原則。
5.本件臨時建築使用許可證係於75年間由主管機關發放，當時雖要求原告提出切結書並記載：「……切結於臨時建築許可證領到日起算使用三年，逾期無償自行拆除，停止使用……」等語，然臺北縣政府工務局並未作出撤銷許可證之處分，原告仍繼續使用該許可證並申請建物所有權第一次登記，亦獲准許，已如前述，則臺北縣政府工務局於長久時間不行使撤銷權，業已造成原告認定該局已不欲行使權利之外觀，且被告及臺北縣政府明知使用期限逾期（臨時建築使用許可證應無使用期限之限制，原處分認定已逾越授權法之規範範圍，已如前述），仍准許原告辦理系爭建物第一次所有權登記，則被告嗣後不得再以原告曾為臨時建物使用許可證3年期限之切結而塗銷該建物所有權第一次登記。
6.原告申請補發臨時建築使用許可證，並據以申請系爭建物所有權第一次登記時，其所提出資料並無隱瞞或誤導使用期限逾期情事，且臺北縣政府工務局均有保存所有申請資料之原件，亦應知悉有切結書存在，且切結之使用期限已逾期，然該局於原告申請補發時，未為駁回補發之申請，反於審查後補發臨時建築使用許可證予原告，而被告於辦理系爭建物所有權第一次登記前，亦已知悉原告所憑辦理之臨時建築物使用許可證已逾使用期限，已見前述，均可證明原告因信賴臺北縣政府工務局補發臨時建築使用許可證以及被告辦理該建物所有權第一次登記合法，而認為切結書並無強制力，故本件絕無訴願決定所稱有信賴不值得保護之情形。
（四）被告在未經法院判決情形下，擅自塗銷系爭建物所有權第一次登記，有違土地登記規則第7條規定：
1.按土地登記規則第7條：「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」、土地法第43條：「依本法所為之登記，有絕對效力。」之規定，依土地法及土地登記規則所為之登記，非但有絕對效力，且非經法院判決塗銷確定後，登記機關不得為塗銷登記。原告依上開規定已於93年12月16日辦畢系爭建物所有權第一次登記，並已核發建物所有權狀，被告倘認定前所為系爭建物所有權登記有瑕疵，應依土地登記規則第7條規定，經法院判決塗銷確定後，方得塗銷該建物所有權第一次登記。
2.系爭建物業經最高法院96年度臺上字第1809號民事確定判決認定：「……系爭房屋係被上訴人（系爭建物所有人即本件原告）於七十五年間所建，……縱如上訴人所稱被上訴人曾將該建物出售與訴外人廖煌銓及林朝明，然當時未辦保存登記，亦未能辦理所有權移轉登記，即不發生物權變動之效力，系爭建物仍屬原始建築人即被上訴人所有。……」等語，顯見最高法院就系爭建物認定原告有所有權，則依土地登記規則第7條規定，被告如欲塗銷系爭建物所有權第一次登記，應經法院判決方得為之。然被告在未經法院判決情形下，擅自塗銷系爭建物所有權第一次登記，有違土地登記規則第7條規定。
（五）被告及訴願決定機關對於原告信賴利益未予保障，即使認原所為系爭建物所有權登記處分違法，亦違背行政程序法第117條及第121條規定之撤銷權時效期間。蓋依行政程序法第117條規定，若非信賴不值得保護，則原處分機關及其上級機關並不能逕依職權撤銷。原告信賴該臨時建物使用許可證為訓示規定，且於79年間該許可證既已逾3年期限，主管機關卻無任何作為，致原告續為使用系爭建物等法律行為，故有信賴保護及信賴值得保護之情形存在。復依同法第121條第1項規定，本件時效起算顯逾2年時效期間，則被告及訴願決定機關自為撤銷處分，並非依法院判決為之，更應符合行政程序法第121條第1項所定2年時效，以免戕害原告之信賴利益。
（六）為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」、「公共設施保留地臨時建築，須具備申請書，土地登記簿謄本或土地使用同意書或土地租賃契約，工程圖樣及說明書向直轄市、縣（市）主管建築機關申領臨時建築許可證後始得為之。」為都市計畫法第50條及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第8條所明定。
（二）參照臺灣省政府74年7月24日府建三字第57819號函頒「臺灣省改進攤販管理工作執行計畫」第貳點第6項規定：「利用公共設施保留地興建攤販臨時集中場，應依『都市計畫公共設保留地臨時建築使用辦法』之規定辦理；由民間投資時，除應依『臺灣省攤販管理規則』第四條第一項辦理外，並應立具切結使用期限，最長不得超過三年。」、臺北縣政府攤販臨時集中場設立標準作業程序參、二規定：「民間興建須取得公所三年內不開發證明及立具切結使用期限（最長不得超過三年），如遇政府開發時或周圍三○○公尺範圍內市場興建完成時，願無條件拆除不得要求任何賠償，並負責處理場內遷移及不出售攤位等有關事項。」。
（三）原告係持憑臺北縣政府93年6月18日所補發之「75重臨使字第009號臨時建築使用許可證」，向被告申辦系爭建物所有權第一次登記，經被告審理後，於93年12月16日辦理登記完畢並發給建物所有權狀。惟上開登記原因證明文件補發之「75重臨使字第009號臨時建築使用許可證」經臺北縣政府工務局以97年3月20日北工施字第0970154915號函予以撤銷，該函並已送達原告甲○○，並為原告所明知（原處分主旨已明白揭示，另臺北縣政府工務局曾將其97年3月20日函送達予當初申請使用執照之代理人，亦有送達回執），原告未依該局上開函說明四之教示，於法定30日期限內提起訴願，故該函之處分已有確定效力，除有拘束當事人及原處分機關之存續力外，並產生拘束其他機關之構成要件效力（吳庚著＜行政法之理論與實務＞增訂10版第378 頁至第387 頁參照），故被告辦理系爭建物所有權第一次登記，應受上開處分之拘束。準此，被告憑辦系爭建物所有權第一次登記之登記原因證明文件既失其效力，該建物所有權第一次登記即無所附麗，原登記處分顯有違反規定之瑕疵，故被告依行政程序法第117 條規定予以撤銷，並無違誤。
（四）參照臺北縣政府93年10月15日北府工施字第0930688037號函說明二略以：「……至於該臨時建築使用許可證己逾使用期限可否辦理建物所有權第一次登記乙節，請貴所依權責規定辦理。」，僅告知被告該許可證已逾使用期限，但未告知逾期後該許可證即失其效力，且未即時撤銷該許可證，況經審核補發之臨時建築使用許可證未見註明有關使用期限及效力之規定，按臨時建築使用許可證有無使用期限及是否依規定延長使用期限為主管機關臺北縣政府工務局之權責，該局既知上開許可證已逾使用期限，然未主動撤銷，反於93年6月18日重新補發予原告，其登記機關自不得逾越權限逕為失效之認定而否准其登記，惟該登記申請案因尚涉法令疑義，被告遂依權責將全案於陳報上級機關核准後並經公告期滿無人異議始准予辦理登記。嗣因臺北縣政府工務局以97年3月20日北工施字第0970154915號函撤銷補發予原告之「75重臨使字第009號臨時建築使用許可證」，該許可證既經原核發機關撤銷在案，則憑辦之登記原因證明文件已失其效力，被告方據此於陳報臺北縣政府地政局後，依法撤銷該顯有瑕疵之系爭建物所有權第一次登記。故依原告所述，顯對於被告原先准予辦理系爭建物所有權第一次登記及嗣後撤銷該建物登記之審認判斷依據有所誤解。
（五）原告稱其「75重臨使字第009號臨時建築使用許可證」係依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第8條規定所申請，既無規範臨時建築使用許可證使用之期限限制，被告增加法律所無之期間限制，並以此撤銷系爭建物所有權第一次登記，有違憲法保障人民權利意旨云云。然為有效管理公共設施保留地所興建之攤販臨時集中場，除都市計畫法外，臺灣省政府及臺北縣政府皆定有相關執行計畫及標準作業程序，已見前述，是有關「攤販臨時集中場」之設立，最長不得超過3年，且如遇政府開發時或周圍300公尺範圍內市場興建完成時，設立人須負無條件拆除並不得要求任何賠償等義務，且由設立人簽立切結後，縣（市）主管機關始依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法規定發給臨時建築之相關許可。本件「75重臨使字第00
9 號臨時建築使用許可證」之發給，亦係由臺北縣政府工務局依上開相關法令規定，並由原告切結：「……於臨時建築使用許可證領到日起算使用三年，逾期無償即行拆除，停止使用……」，始予核發，原告既已依法切結，復否認使用期間之限制，其所稱尚待斟酌。又原告所持憑之臨時建築使用許可證之用途為「臨時攤販集中場」，與一般用途不同之臨時建物規定有所不同，自應受政府主管機關訂頒之臨時攤販集中場相關法令之拘束與管理，本件臨時建築使用許可證乃政府依據其用途、類別依法審核其檢附之文件條件所核發（如原告上開切結書），其有無使用期限，應由其主管機關依特定用途之建物依法審認核定，非可由原告主觀認定。
（六）依行政程序法第8條及第119條第2款規定，本件「75重臨使字第009號臨時建築使用許可證」確有使用3年之期限，而為原告所明知，且有原告75年1月27日切結書可稽，原告未依法於許可證期限屆滿前1個月內再提申請，卻以遺失為由向臺北縣政府工務局申請補發該許可證，並據以向被告申請系爭建物所有權第一次登記，顯有信賴不值得保護之情形，故臺北縣政府工務局於查明後依上開規定以97年3月20日北工施字第0970154915號函撤銷93年6月18日依原告申請所補發之「75重臨使字第009號臨時建築使用許可證」，並無違誤。是有關撤銷補發臨時使用執照一併將原始核發部分撤銷，係因已逾使用期限，故一併予以撤銷。
（七）按土地登記規則第7條規定：「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記」、第143條第1項規定：「依本規則登記之土地權利，因權利之拋棄、混同、存續期間屆滿、債務清償、撤銷權之行使或法院之確定判決等，致權利消滅時，應申請塗銷登記。」之意旨，依該規則登記之土地權利，非須經法院判決塗銷確定，登記機關方得以塗銷登記，除該規則另有規定外，如該規則第143條：「撤銷權之行使……應申請塗銷登記」之規定，被告即得依法塗銷，無須經法院判決確定始可塗銷登記。原告稱被告倘認前所為之系爭建物所有權登記有瑕疵，應依土地登記規則第7條規定，經法院判決塗銷確定後，方得塗銷該建物所有權第一次登記云云，實有誤解，且未符法令之規定。
（八）按內政部79年7月11日臺（79）內地字第816948號函釋：「……按民事訴訟法第四百條第一項規定確定判決之既判力，唯於判決主文所判斷之訴訟標的，始可發生。若訴訟標的以外之事項，縱命與為訴訟標的之法律關係有影響，因而於判決理由中對之有所判斷，除同條第2項所定情形外，尚不能因該判決已經確定而認此項判斷有既判力（最高法院七十三年臺上字第三二九二號判例參照）。」之意旨，原告所提最高法院96年度臺上字第1809號民事判決係該案上訴人（即系爭建物坐落土地之土地所有權人）及被上訴人（即本件原告）間就系爭建物是否為已拆除後之重建建物為訴訟理由之爭辯而訴請確認土地（建物）所有權不存在，並命被上訴人（即本件原告）就系爭建物所為所有權登記應予塗銷為無理由，與本件因系爭建物登記原因證明文件經主管機關撤銷而塗銷建物登記之情形、理由及法律依據均有所不同，不可同一而論。本件係因臺北縣政府工務局撤銷原補發予原告之臨時建築使用許可證，致使系爭建物所有權第一次登記顯有法律上之瑕疵，被告基於維護土地公示效力及保護交易安全之公益目的，於陳報臺北縣政府地政局後，撤銷該顯有瑕疵之建物所有權登記，即屬適法適理。
（九）依臺北縣政府工務局97年3月20日北工施字第0970154915號函說明三記載：「……惟事後仍另以93年10月15日北府工施字第0930688037號函副知臺端（即原告）旨開臨時建築使用許可證已逾有效期限，並再以93年11月18日北府工施字第0930738902號函，告知臺端『本75重臨使字第009號臨時建築使用許可證之臨時攤販集中場既有建物，查臺端應依照『臺北縣改進攤販管理工作執行計畫』之規定切結使用三年為限，因該臨時攤販集中場自民國75年申請設立迄今已逾期，周遭市容環境已非昔比，倘現場仍有實質須要設置臨時攤販集中場，申請人應重新向轄區公所辦理申請設立，並依『臺灣省攤販管理規則』及『臺北縣改進攤販管理工作執行計畫』之相關規定辦理後，該臨時建築使用許可證始得加註延長使用年限。」等語，按臨時建築使用許可證雖原則規定以使用3年為限，惟申請人仍得依相關規定申請加註延長使用年限，而主管機關臺北縣政府工務局已依上述函文送達原告甲○○，促請其申請延長使用年限，此為原告所明知，原告稱79年間該許可證既已逾3年期限，主管機關卻無任何作為，致原告續為使用系爭建物等法律行為，故有信賴保護及信賴值得保護情形存在云云，顯與事實不符。
（十）承上所述，原告既經主管機關函知，卻未依規定提出延長使用之申請，無論原核發或嗣後補發之臨時建築使用許可證，於辦理系爭建物登記當時均已逾使用期限而失其效力，原告明知卻仍據憑向被告申辦建物登記，致使被告於93年12月16日就系爭建物所為所有權第一次登記顯有法律上之瑕疵，顯有信賴不值得保護之情形。原告復稱主管機關臺北縣政府工務局違背行政程序法第121條有關撤銷權時效期間規定云云，惟該局於97年3月20日以北工施字第0970154915號函撤銷補發之「75重臨使字第009號臨時建築使用許可證」，原告未依該函說明四之教示，於法定30日期限內提起訴願，故該函之處分已有確定效力，除有拘束當事人及原處分機關之存續力外，並產生拘束其他機關之構成要件效力，亦經訴願決定闡述甚明，故被告依法撤銷系爭建物所有權第一次登記，並無違誤，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告93年10月18日收件重登壹字第3840號土地登記申請書、戶籍謄本、臺北縣政府93年
6 月18日補發之「75重臨使字第009 號臨時建築使用許可證」、75年5 月7 日使用執照申請書（臨時建築使用許可證）、分配協議書、建物測量成果圖、被告93年9 月22日北縣重地登字第0930013 118 號函、臺北縣政府93年10月15日北府工施字第093068803 7 號函、被告93年10月27日北縣重地登字第0930014540號函、臺北縣政府93年11月12日北府地籍字第0930732298號函、內政部93年11月22日內授中辦地字第0930015984號函、訴外人朱俊源等3 人96年3 月20日申請函（被告於96年3 月22日收文）、被告96年3 月29日北縣重地登字第0960003997號函、訴外人朱俊源等3 人96年未具日期訴願書（被告於96年5 月2 日收文）、被告97年3 月6 日北縣重地登字第0970003101號函、臺北縣政府工務局97年3 月20日北工施字第0970154915號函、被告97年4 月2 日北縣重地登字第0970004063號函、臺北縣政府地政局97年4 月8 日北地籍字第0970223048號函、原告75年1 月27日切結書、被告97年4 月14日收件重登字第082540號逕為登記申請書、系爭建物登記公務用謄本、被告98年4 月17日北縣重地登字第0980005107號函、內政部營建署97年7 月9 日營署建管字第0970037936號書函、臺北市政府都市發展局97年7 月3 日北市都築字第09703818400 號函、桃園縣政府97年7 月4 日府城行字第0970212298號函、臺中市政府97年7 月9 日府都計字第0970156559號函、彰化縣政府97年7 月3 日府建城字第0970134791號函、高雄縣政府97年7 月7 日府建都字第0970153884號函、高雄市政府工務局97年7 月4 日高市工務建字第0970019741號函、臺東縣政府97年7 月9 日府城都字第0970056817號函、臺北縣政府城鄉發展局97年7 月18日北城開字第0970533426號函、最高法院96年度臺上字第1809號民事判決、系爭建物所有權狀、屏東縣政府97年7 月22日屏府建都住字第0970137351號函、臺南市政府97年7 月14日南市工建字第09700648280 號函、雲林縣政府97年7 月16日府城都字第0970075794號函、宜蘭縣政府97年7 月11日府建管字第0970088152號函、臺中縣政府97年7 月8 日府工建字第0970180327號函、嘉義縣政府97年7 月8 日府城規字第0970096297號函、臺南縣政府97年7 月3 日府城都字第0970144383號函、南投縣政府97年7 月11日府建都字第09701298010 號函、花蓮縣政府97年7 月10日府城計字第0970101152號函、苗栗縣政府97年7 月15日府商都字第0970098715號函、新竹縣政府97年7 月4 日府工都字第0970 089867 號函等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：臺北縣政府工務局97年3 月20日北工施字第0970154915號函是否已合法送達予原告及其效力如何？都市計畫法及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，是否有規範臨時建築使用許可證使用之期限限制？被告在未經法院判決情形下，擅自塗銷系爭建物所有權第一次登記，是否有違土地登記規則第7 條規定？原處分是否有違反行政程序法第121 條第1 項之規定？茲分述如下：
（一）按「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」、「公共設施保留地臨時建築，須具備申請書，土地登記簿謄本或土地使用同意書或土地租賃契約，工程圖樣及說明書向直轄市、縣（市）主管建築機關申領臨時建築許可證後始得為之。」為都市計畫法第50條及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第8 條所明定。又參照臺灣省政府74年7月24日府建三字第57819 號函頒「臺灣省改進攤販管理工作執行計畫」第貳點第6 項規定：「利用公共設施保留地興建攤販臨時集中場，應依『都市計畫公共設保留地臨時建築使用辦法』之規定辦理；由民間投資時，除應依『臺灣省攤販管理規則』第四條第一項辦理外，並應立具切結使用期限，最長不得超過三年。」、臺北縣政府攤販臨時集中場設立標準作業程序參、二規定：「民間興建須取得公所三年內不開發證明及立具切結使用期限（最長不得超過三年），如遇政府開發時或周圍三○○公尺範圍內市場興建完成時，願無條件拆除不得要求任何賠償，並負責處理場內遷移及不出售攤位等有關事項。」。
（二）原告雖主張：台北縣政府工務局97年3 月20日北工施字第0970154915號行政處分並未送達原告4 人，故該行政處分對原告4 人自不生效力；又原告既未收受上開臺北縣政府工務局所為撤銷補發臨時建築使用許可證之處分，對原告自不生效力，顯見該補發之臨時使用許可證並未撤銷，故被告以原告申請系爭建物所有權第一次登記之證明文件即補發之臨時建築使用許可證已不存在，進而塗銷該建物所有權第一次登記，即屬違法云云。惟查：臺北縣政府93年11月12日北府地籍字0000000000號函記載：「為廖煌銓先生代理丁○○○等人檢附依『都巿計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法』核發之臨時建築使用許可證，可否憑辦建物所有權第一次登記疑義乙案，陳請核示，……」等語，此有該函文附於原處分卷可參，足見訴外人廖煌銓先生為原告就申請補發「75重臨使字第009 號臨時建築使用許可證」之事件代理人。嗣臺北縣政府工務局於97年3 月20日以北工施字第0970154915號函撤銷上開補發之「75重臨使字第009 號臨時建築使用許可證」，而該函文係送達予原告之代理人廖煌銓，此有臺北縣政府工務局97年3 月20日北工施字第0970154915號函附於原處分卷可參，足見臺北縣政府工務局97年3 月20日北工施字第0970154915 號函業已合法送達予原告之代理人廖煌銓，自對原告生效。次查：本件原告係持憑臺北縣政府93年6 月18日所補發之「75重臨使字第009 號臨時建築使用許可證」，於93年12月16日向被告申辦系爭建物之所有權第一次登記，經被告審理後於93年12月16日辦理登記完畢並發給建物所有權狀。惟上開登記原因證明文件補發之「75重臨使字第009 號臨時建築使用許可證」既經臺北縣政府工務局於97 年3月20日以北工施字第0970154915號函予以撤銷，且該撤銷之處分函文業已合法送達予原告之代理人廖煌詮，業如前述，而原告迄於本件言詞論終時，尚未對臺北縣政府工務局於97年3 月20日以北工施字第0970154915號函提起行政救濟（參見本院98年5 月7 日之言詞辯論筆錄），故臺北縣政府工務局上開撤銷函文所為處分，既未經撤銷，仍屬有效存在之行政處分。又按，行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務，且其效力並非以行政處分確定為前提；一般而言，行政處分具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。另對既有之行政處分，因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實，此即行政處分之構成要件效力是也；而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷，則行政法院基於上述構成要件效力，仍不能逕行否定該處分之效力。依前所述，臺北縣政府工務局撤銷補發之「75重臨使字第009 號臨時建築使用許可證」之行政處分，既未經撤銷，仍屬有效存在之行政處分，即具有構成要件之效力，故被告辦理系爭建物所有權第一次登記，亦應受上開撤銷處分之拘束。準此，被告憑辦系爭建物所有權第一次登記之登記原因證明文件，既失其效力，從而系爭建物所有權第一次登記無所附麗，其登記處分顯有違反規定之瑕疵，則被告依政程序法第117 條規定予以撤銷，洵屬有據，於法並無違誤。足見原告此部分之主張，洵非可採。
（三）原告又主張：「75重臨使字第009 號臨時建築使用許可證」乃係依據都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第
8 條規定所申請，既無規範臨時建築使用許可證使用期限之限制，被告竟增加法律所無之期間限制，並以此撤銷原告建物所有權第一次登記，實有違憲法保障人民權利之意旨云云。經查：為有效管理公共設施保留地所興建之攤販臨時集中場，除都市計畫法外，臺灣省政府及臺北縣政府皆定有相關執行計畫及標準作業程序，已如首揭法令規定，即有關「攤販臨時集中場」之設立，最長不得超過三年，且如遇政府開發時或周圍300 公尺範圍內市場興建完成時，設立人須負無條件拆除並不得要求任何賠償等義務，且由設立人簽立切結後，縣（市）主管機關始據依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法規定發給臨時建築之相關許可，本件「75重臨使字第009 號臨時建築使用許可證」之發給，亦係由臺北縣工務局依首揭相關法令規定，並由原告等切結「……於臨時建築使用許可證領到日起算使用三年，逾期無償即行拆除，停止使用……」，此有原告原告75年1 月27日切結書附於本院卷可參，始予核發，原告既已依法切結，卻又否認使用期間之限制，顯難憑採。又原告所持憑之臨時建築使用許可證其用途為「臨時攤販集中場」自與一般用途不同之臨時建物之規定有所不同，自應受政府主管機關訂頒之臨時攤販集中場相關法令之拘束與管理，本臨時建築使用許可證乃政府依據其用途、類別依法審核其檢附之文件條件所核發（如原告上述切結書），其有無使用期限應由其主管機關依特定用途之建物依法審認核定，非可由原告主觀認定。足見原告此部分之主張，委無可採。
（四）原告再主張：被告明知以臨時建物使用許可證已逾使用期限撤銷先前所為之所有權第一次登記，致原告突然喪失建物所有權人登記名義之損害，此顯然已違信賴保護原則云云。按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8 條固有明文規定，惟同法第119 條款亦規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：……二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」經查：系爭「75重臨使字第009 號臨時建築使用許可證」確有使用3 年之期限，為原告所明知，且有原告75年1 月27日切結書影本附本院卷可按，原告未依法於許可證期限屆滿前1 個月內再提申請，卻以遺失為由向工務局申請補發臨時建築使用許可證，並據以向被告申請該系爭建物所有權第一次登記，顯有信賴不值得保護之情形。次依臺北縣政府工務局97年3 月20日北工施字第0970154915號函說明三記載：「……惟事後仍另以93年10月15日北府工施字第0930688037號函副知臺端（即原告）旨開臨時建築使用許可證已逾有效期限，並再以93年11月18日北府工施字第0930738902號函，告知臺端『本75 重 臨使字第009 號臨時建築使用許可證之臨時攤販集中場既有建物，查臺端應依照『臺北縣改進攤販管理工作執行計畫』之規定切結使用三年為限，因該臨時攤販集中場自民國75年申請設立迄今已逾期，周遭市容環境已非昔比，倘現場仍有實質須要設置臨時攤販集中場，申請人應重新向轄區公所辦理申請設立，並依『臺灣省攤販管理規則』及『臺北縣改進攤販管理工作執行計畫』之相關規定辦理後，該臨時建築使用許可證始得加註延長使用年限。」等語，此有該函文附於原處分卷可參，按臨時建築使用許可證雖原則規定以使用3 年為限，惟申請人仍得依相關規定申請加註延長使用年限，而主管機關臺北縣政府工務局已依上述函文送達原告，促請其申請延長使用年限，此為原告所明知，而原告既經主管機關函知，卻未依規定提出延長使用之申請，則無論是原核發或後來補發之臨時建築使用許可證，於辦理建物登記當時均已逾使用期限而失其效力，原告明知卻仍據憑向被告申辦系爭建物登記，致使被告於93年12月16日就系爭建物所為之建物所有權第一次登記顯有法律上之瑕疵，亦顯有信賴不值得保護之情形。故臺北縣工務局於查明後，依首揭相關法令規定，於97年3 月20日以北工施字第0970154915號函撤銷93年6 月18日依原告等之申請所補發之「75重臨使字第009 號臨時建築使用許可證」，並無違誤。又查：臺北縣工務局93年10月15日北府工施字第0930688037號函說明二略以：「……至於該臨時建築使用許可證己逾使用期限可否辦理建物所有權第一次登記乙節，請貴所依權責規定辦理。」此有該函文附於本院卷可參，僅知被告該許可證已逾使用期限，但並未告知逾期後該許可證即失其效力，且未即時撤銷該許可證，況經審核該補發之臨時建築使用許可證上，並未見註明有關使用期限及效力之但書規定，按臨時建築使用許可證有無使用期限規定及是否依規定延長使用期限，為主管機關臺北縣政府工務局之權責，臺北縣工務局既知該許可證已逾使用期限然並未主動撤銷，反於93年6 月18日重新補發予原告，登記機關自不得逾越權限逕為失效之認定而否准其登記，惟該登記申請案因尚涉法令疑義，被告遂依權責將全案於陳報上級機關核准後並經公告期滿無人異議始准予辦理登記。嗣因臺北縣工務局以97年3 月20日北工施字第0970154915號函撤銷補發予原告之「75重臨使字第009號臨時建築使用許可證」，該許可證既經原核發機關撤銷在案，即憑辦之登記原因證明文件已失其效力，被告方據此於陳報臺北縣政府地政局後，依法撤銷該顯有瑕疵之建物所有權第一次登記，並無違誤。足見原告此部分之主張，洵非可採。
（五）按土地登記規則第7 條規定：「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記」，但同規則第143 條第1 項亦規定：
「依本規則登記之土地權利，因權利之拋棄、混同、存續期間屆滿、債務清償、撤銷權之行使或法院之確定判決等，致權利消滅時，應申請塗銷登記。」揆諸上開規定意旨，知依本規則登記之土地權利，非一定需經法院判決塗銷確定，登記機關才得以塗銷登記，除本規則已另有規定外，如依土地登記規則第143 條規定：「撤銷權之行使……應申請塗銷登記」被告便可依法塗銷之，不需經法院判決確定始可塗銷登記。是原告主張：被告若認定前所為之系爭建物所有權登記有瑕疵，自應依土地登記規則第7 條規定，經法院判決塗銷確定後，方得塗銷本件建物所有權第一次登記云云，實有誤解，且未符法令之規定。又按內政部79年7 月11日台(79)內地字第816948號函釋示略以：「……按民事訴訟法第400 條第1 項規定確定判決之既判力，唯於判決主文所判斷之訴訟標的，始可發生。若訴訟標的以外之事項，縱命與為訴訟標的之法律關係有影響，因而於判決理由中對之有所判斷，除同條第2 項所定情形外，尚不能因該判決已經確定而認此項判斷有既判力。（最高法院73年台上字第3292號判例參照）」。然查：原告所附最高法院96年度台上字1809號民事判決，係上訴人（即土地所有權人）及被上訴人（即原告）間，乃就系爭建物是否為已拆除後之重建建物為訴訟理由之爭辯，而訴請確認土地（建物）所有權不存在，並命被上訴人就系爭建物所為所有權登記應予塗銷為無理由，與本件因該建物之登記原因證明文件經主管機關撤銷而塗銷建物登記之情形、理由及法律依據均有所不同，不可同一而論，本件係因臺北縣政府工務局撤銷原補發予原告之臨時建築使用許可證，致使系爭建物所有權第一次登記顯有法律上之瑕疵，被告基於維護土地公示效力及保護交易安全之公益目的，於陳報臺北縣政府地政局後，撤銷該顯有瑕疵之建物所有權登記，並無違誤。是原告主張：被告在未經法院判決情形下，擅自塗銷系爭建物所有權第一次登記，有違土地登記規則第7 條規定云云，不足採信。
（六）另原告主張：原處分是否有違反行政程序法第121 條第1項之規定云云。按「第117 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」行政程序法第121 條第1 項固著有規定；惟該2 年期間自應指處分機關知悉且得行使之期間始足當之。而行政處分一經作成，即具有限制處分機關廢棄權限之效力，原不待處分之確定，此乃行政處分之存續力，是處分機關於行政處分作成後，原則上不能任意否定行政處分的效力。又對既有之行政處分，其拘束力於該處分生效時即已發生，其他案件涉及該處分時，原則上只能視該行政處分為既成事實，納為自身裁決之基礎構成要件事實，即所謂行政處分之構成要件效力是也。經查：本件原告於93年10月18日向被告申請辦理系爭建物所有權第一次登記，其所憑據之臺北縣政府核發之「75重臨使字第009 號臨時建築使用許可證」，既符合建物所有權第一次登記法令補充規定第九點規定之形式要件，被告即受臺北縣政府所核發之「75重臨使字第00
9 號臨時建築使用許可證」證明文件處分效力所拘束，並不得逕行否定該證明文件處分之效力，自無法行使其撤銷權；是應認其撤銷權之除斥期間應自該證明文件處分於97年3 月20日經臺北縣政府工務局以北工施字第0970154915號函依法撤銷時起算，計算被告於97年4 月17日所為之原處分，尚未逾行政程序法第121 條第1 項規定之2 年期間，於法並無不合。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 98 年 5 月 21 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 21 日
書記官 蘇婉婷