臺北高等行政法院裁定
97年度訴字第3165號原 告 乙○○
丙○○丁○○兼 共 同訴訟代理人 甲○○被 告 桃園縣政府代 表 人 戊○○縣長）住同訴訟代理人 己○○上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國97年12月2 日台內訴字第0970156564號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由依據行政訴訟法第第111條第3項第1款規定訴訟標的對於數人
必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。行政法院應予准許。坐落桃園縣○○鄉○○段○○○○號建地面積368平方公尺（下稱系爭土地），原告甲○○應有部分1/2、原告乙○○、丙○○及丁○○應有部分各1/6，以與鄰地畸零地即訴外人呂學郁所有坐落同地段435號雜地面積39平方公尺（下稱系爭畸零地），合併使用之法律關係，提起本件訴訟，該訴訟標的對於原告必須合一確定，原告甲○○追加其原非當事人之原告乙○○、丙○○及丁○○為當事人，揆之上開說明，應准許之。
㈠按原告之訴，訴訟事件起訴不備其他要件者，行政法院應以
裁定駁回之，此觀行政訴訟法第107條第1項第10款後段之規定自明。又人民提起行政訴訟，須其爭訟有權利保護之必要，倘當事人無被侵害之權利或法律上利益，則無進行爭訟而為實質審查之實益，苟欠缺此要件，即有起訴不備其他要件之情事，行政法院應以裁定駁回。
㈡「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利
或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」同法第4條第1項定有明文。故提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，前提需有行政處分的存在，同法第6條第1項前段規定之「確認行政處分無效」亦同。而所謂行政處分，依行政程序法第92條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；至於行政機關就某一事件之真相及處理之經過，或依據法規及職權所為之釋示、說明，並未損及任何權益，乃典型之觀念通知而非行政處分，即不得以之作為提起撤銷訴訟、或是確認行政處分無效之標的。復行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」是無論撤銷訴訟或是確認行政處分無效或是確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，原告需有即受確認判決之法律上利益，否則不得提起行政訴訟。
㈢「直轄市、縣(市)(局)政府應視當地實際情形，規定建築基
地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」「（第1項）前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣(市)(局) 政府應於收到申請之日起一個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。（第2項）徵收土地之出售，不受土地法第二十五條程序限制。辦理出售時應予公告三十日，並通知申請人，經公告期滿無其他利害關係人聲明異議者，即出售予申請人，發給權利移轉證明書；如有異議，公開標售之。但原申請人有優先承購權。標售所得超過徵收補償者，其超過部分發給被徵收之原土地所有權人。（第3項）第一項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。」「直轄市、縣(市) 主管建築機關應依照前二條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」建築法第44、45、46條定有明文。桃園縣畸零地使用自治條例第1條「本規則依建築法(以下簡稱本法)第四十六條規定訂定之。」第2條「（第1項）畸零地及其相鄰土地之使用管理，依本規則之規定。（第2項）前項所稱畸零地係指本法第三條規定地區內面積狹小或地界曲折之基地。」第12條「畸零地所有權人與鄰地所有權人無法達成協議時，欲申請調處時，應填具申請書並檢附下列書件正本一份、副本十份向本府申請調處：……」第13條第3款：「本府畸零地調處委員會受理調處畸零地合併時，應於收到申請書之日起一個月內，通知有關土地所有權人、承租人及他項權利人進行調處，調處之程序如下：……（第3款）三、調處時，雙方意見不一致或一方缺席經再次通知不到者，視為調處一次不成立。」第14條「（第1項）畸零地調處二次不成立時，基地所有權人及鄰接土地所有權人及鄰接土地所有權人得就第三條規定或建築相關法令規定最小通路寬度規定範圍內之土地於第二次調處不成立之日起於六個月內，依本法第四十五條之規定預繳承買價款，申請徵收。（第2項）基地所有權人及鄰接土地所有權人，均於期限內預繳承買價款，申請徵收，並主張優先承購時，主管機關於繳款期限截止後十五日內辦理徵收，俟完成徵收手續後以競標決定之。」查基地所有權人申請與鄰接土地所有權人之畸零地合併使用，依據民法第758條：「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」第759條：「因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權。」第760條：「不動產物權之移轉或設定，應以書面為之。」第765條：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」自屬私法上之行為，此有最高行政院90年11月15日90年度裁字第935號裁定：「惟按人民依建築法第四十五條規定申請地方自治機關出售公有土地，係屬私法上之買賣行為，若該機關不同意讓售，既非就公法上具體事件所為之決定，自非行政處分，不容其循訴願程序爭購公有土地。經查原告於八十八年六月六日申請書主旨：『煩請貴所查明苗栗縣○○鎮○○段○○段八四七之一、八四七之二、八四七之三地號等三筆土地欲出售之價格。』核其性質僅屬私法上買賣要約之誘引，被告為拒絕處理之表示，顯然並非就公法上具體事件所為之決定，揆諸首揭規定，自非行政處分，不得提起訴願，一再訴願決定遞予駁回，核無違誤。」意旨可供參考。申言之，依建築法第45條第1項規定，基地所有權人申請與鄰接土地所有權人畸零地合併使用，於不能達成協議時，固得申請調處，直轄市、縣(市)(局) 政府予以調處，但是調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人僅得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款「申請該管地方政府徵收」後辦理出售。此在上述桃園縣畸零地使用自治條例14條規定畸零地調處二次不成立時，基地所有權人及鄰接土地所有權人得……依本法第四十五條之規定預繳承買價款，申請徵收。……並主張優先承購時，主管機關於繳款期限截止後十五日內辦理徵收，俟完成徵收手續後以競標決定之，可知，建築法畸零地合併使用之目的，乃為達到建築基地有效之利用，故於其認有違反此情事時，基於所有權自治之原則，先採取「調處」之程序，惟此程序亦基於當事人自治，並無公權力介入，僅生畸零地調處不成立時，基地所有權人及鄰接土地所有權人得預繳承買價款，申請徵收之效果，因並未對基地所有權人申請與鄰接土地所有權人直接發生法律效果，依首開所述，自非行政處分。
原告甲○○先於民國（下同）95年間向被告申請系爭土地與系
爭畸零地合併使用調處，經被告96年6月20日、8月31日召開96年度桃園縣畸零地調處委員會第2、3次會議（95年3月10日第1次會議開會通知未合法送達），訴外人呂學郁均未到場，經調處會議決議視為調解一次不成立。原告復於97年2月17日向被告申請調處，經被告97年5月22日召開97年度桃園縣畸零地調處委員會第1次會議，會議決議結論：「請甲○○先生○○○鄉○○段○○○○號土地依桃園縣畸零地使用自治條例配合同段435地號土地檢討最小可建基地，並留設保留地後，逕為申請建築使用。」之決議（下稱系爭決議）。原告不服，於97年7月4日向被告申請續行調處，經被告97年7月8日府工建字第0970215226號函復依系爭決議辦理，如欲重新召開畸零地調處委員會，請逕洽所在地公所調解委員會申請調解。原告復於97年7月16日向被告申請續行調處，經被告以97年7月21日府工建字第0970230211號函復仍請依系爭決議辦理；原告又於97年8月4日再度函請被告續行召開畸零地調處委員會，經被告97年8月7日府工建字第0970250427號函復（說明二、）：「查本案業經本府97年5月22日召開桃園縣畸零地調處委員會決議及本府97年7月8日府工建字第0970215226號函（諒達）暨97年7月21日府工建字第0970230211號函（諒達）回覆在案，仍請逕依前述決議暨號函說明辦理。」（下稱系爭函文）回覆，原告仍不服，向內政部提起訴願，遭決定不受理後，遂向本院提起本件行政訴訟。
上開事實等情，為兩造所不爭，且有原告提出之訴願決定書、
96年8月31日調處授權書、被告95年3月2日府工建字第0950058312號開會通知單、被告96年6月26日府工建字第0960208429號函附96年6月20日96年度桃園縣畸零地調處委員會第二次會議（第一案）紀錄及簽到本、被告96年9月5日府工建字第0960299790號函附96年8月31日96年度桃園縣畸零地調處委員會第三次會議（第一案）紀錄及簽到簿、被告97年5月28日府工建字第0970168015號函附系爭決議議程及簽到簿、原告96年10月15日申請書、被告96年10月25日府工建字第0960360945號函、系爭土地及系爭畸零地之土地登記簿謄本及地籍圖、被告97年5月13日府工建字第0970149755號開會通知單、被告97年7月8日府工建字第0970215226號函、被告97年7月21日府工建字第0970230211號函、系爭函文、97年9月1日訴願書等影本附卷可稽；被告提出之被告97年5月13日府工建字第0970149755號開會通知單、被告97年5月28日府工建字第0970168015號函附97年5月22日97年度桃園縣畸零地調處委員會第一次會議簽到簿、被告97年7月21日府工建字第0970230211號函、被告97年7月8日府工建字第0970215226號函、系爭土地之土地登記謄本與地籍圖等影本在卷可稽，為可確認之事實。
查原告對於申請系爭土地與系爭畸零地合併使用調處系爭決議
不服，或者系爭函文不服，提起本案訴訟，訴之聲明有二：第一聲明，又分先位聲明：請求確認系爭決議之會議紀錄（97年5月28日府工建字第0970168015號函）自始無效。備位聲明：
原告與呂學郁間請求畸零地合併使用一案，系爭決議依法不生效力，予以撤銷。第二聲明，確認原告依據桃園縣政府畸零地使用自治條例提出調處一案之法律關係存在。第二次調處應依據上開條例第13、14條之規定裁處。揆之前開說明，建築法畸零地合併使用之目的，乃為達到建築基地有效之利用，基於所有權自治之原則，採取「調處」之程序，並無公權力介入，僅生畸零地調處不成立時，基地所有權人及鄰接土地所有權人得預繳承買價款，申請徵收之效果，並未對基地所有權人申請與鄰接土地所有權人直接發生法律效果，非行政處分，不得以之作為提起撤銷訴訟、或是確認行政處分無效之標的，且無即受確認判決之法律上利益者，亦不得提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟。
綜上所述，原告之訴有起訴不備其他要件，且不能補正之情事
，本院自應以行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，裁定駁回原告之訴。
依行政訴訟法第行政訴訟法第107條第1項第10款後段、第104
條、民事訴訟法第95條、第78條，民事訴訟法第85條第1項前段裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 2 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 2 日
書記官 林玉卿