臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3179號原 告 許翼權即南北坊企業社訴訟代理人 陳郁倫律師被 告 內政部代 表 人 甲○○（部長）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國97年10月24日院臺訴字第0970091778號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告以原告經查獲分別於96年3月20日、96年4月5日，各在中國時報及聯合報刊登大陸地區婚姻媒合廣告，茲審酌原告前迭因在電視頻道播映大陸地區婚姻媒合廣告，業經被告予以裁罰3次在案等情，乃依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸人民關係條例）第89條第1項規定，於97年1月9日以內授移字第0971026085號處分書（以下簡稱被告97年1月9日處分書）課處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元。嗣又查獲原告於96年4月17日至96年5月3日間，復分別在中國時報、聯合報及自由時報刊登大陸地區婚姻媒合廣告，遂於97年4月17日以內授移字第0971026015號處分書（以下簡稱被告97年4月17日處分書）再課處原告罰鍰50萬元。嗣後被告再查獲原告又於96年5月30日至96年6月18日間，仍在中國時報刊登大陸地區婚姻媒合廣告，被告乃於97年5月9日以內授移移規高字第0971026646號處分書（以下簡稱被告97年5月9日處分書）課處原告罰鍰50萬元（註：處分書附件所錄後9筆係屬誤植）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：系爭3次處分書據以處罰之廣告是否為原告所刊
登？被告依兩岸人民關係條例第34條第4項所定之「大陸地區物品勞務服務在臺灣地區從事廣告活動管理辦法」（以下簡稱管理辦法）第6條規定，是否逾越法律之授權？㈠原告主張之理由：
⒈原告並未委任他人刊登廣告，係遭他人陷害，原處分作成前未予原告就此陳述意見之機會，其程序自有瑕疵：
①按行政罰法第42條規定：「行政機關於裁處前，應給予
受處罰者陳述意見之機會。」，次按行政程序法第114條第1、2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」。
②查行政程序法關於行政主管機關於依法作成處分前給予
處分相對人陳述意見之機會之規定，目的係為保護相對人之權利，以及防止行政機關之專斷，而有助於事實之釐清。惟本件原處分及訴願決定皆以裁處所根據之事實客觀上已明白足以確認為由，未予原告陳述意見之機會。然查，僅有刊登廣告之事實並不足以表示係原告所委託刊登，如本件或有原告遭人狹怨報復之情形，委託刊登系爭廣告之人是否即原告大有疑義。惟就此顯非「客觀上明白足以確認之事實」，被告卻未給予原告陳述意見之機會，僅憑有刊登廣告之事實，逕自認定係原告所刊登，並加以處罰，是原處分罹有程序上之瑕疵，且未在訴願程序終結前予以補正，自應予以撤銷。
⒉原告並未委任他人刊登廣告，係遭他人陷害，被告未依職
權調查證據，訴願決定及原處分所認定之事實均與實情不符：
①按行政法院（現改制為最高行政法院）39年度判字第2
號判例：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰則不能認為合法。」。次按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」，行政程序法第36條及第43條分別定有明文。
②被告雖以中國時報文化事業股份有限公司（以下簡稱中
國時報公司）、聯合報股份有限公司（以下簡稱聯合報公司）及自由時報企業股份有限公司（以下簡稱自由時報公司）所檢具廣告代理商提供之委刊人資料，均係原告獨資經營之南北坊企業社之營利事業登記證與國民身份證影本，認定原告有違規之事實云云。經查原告於被告所指違章行為之期間，大部分時間皆不在國內，此有原告入出國日期證明書（即內政部入出國及移民署97年12月19日移署服北市字第097100418110號書函）可稽。
是系爭廣告之刊登係他人挾怨報復，不法取得原告營利事業登記證影本及身分證影本，無權代理原告向廣告代理商委託刊登，欲藉此使原告受罰，以遂其報復或同業競爭之目的，就此可請鈞院詢問廣告代理商即訴外人曹文明即明。
③經查有一不知名男子於95年間為陷害原告，自稱係「呂
先生」，並以電話謊稱其係代表原告請廣告代理商鴻洋廣告有限公司（以下簡稱鴻洋公司，代表人曹文明）代為處理廣告託播之事，嗣原告以電話（00-0000000 ）並實地至鴻洋公司（現仍有營業）查訪，始知上情，此有原告於97年12月19日13時52分許，以門號為0000000000之行動電話撥打鴻洋公司電話之錄音光碟，及其通話內容譯文略以：「（原告：）『當時刊登我南北坊廣告，是一個．．．妳說姓什麼？』，（廣告商員工：）『我收費小姐是說寄給一位．．．我忘記了』。
（原告：）『她說姓呂，雙口呂的呂先生』。（廣告商員工：）『對對對!她說她寄到那邊去。』」等語暨中華電信股份有限公司（以下簡稱中華電信公司）所提供門號0000000000之通聯記錄可稽。前揭鴻洋公司員工係莊小姐，其曾聽聞接洽系爭廣告之員工稱係受一位呂先生委託，且刊登廣告之相關費用帳單係寄至台北縣之呂先生，而非原告營業地址所在之高雄市。原告復以電話詢問鴻洋公司如有業務要委辦，錢要匯到哪個帳戶，經其回傳之帳號為「中壢頂壢郵局，局號0000000，帳號0000000，戶名：莊雅安」，此有鴻洋公司所回傳之簡訊為憑，惟原告於永豐商業銀行（原建華銀行）之存收款帳戶（帳號：000000000000 -0，戶名：許翼權）均未有匯款至鴻洋公司前揭郵局帳戶之紀錄，益證原告從未委託他人向鴻洋公司提出廣告託播之請求。
④又查原告前已因在電視頻道撥映大陸地區婚姻媒合廣告
，而經內政部以內內授移字第0960945759號處分書處罰30萬元在案，其已知刊登大陸地區婚姻媒合廣告係違章行為，且其罰鍰甚高，又無法藉由系爭廣告之刊登獲利，則原告豈有可能一而再、再而三刊登系爭廣告？本件顯係他人挾怨報復而以原告之名義為系爭廣告之刊登。
被告不察，於作成原處分時，未依職權調查刊登廣告者是否係原告本人，逕為不利於原告之認定並據之課處罰鍰，所認定之事實顯違經驗法則，自應予以撤銷。⒊管理辦法第6條第3款之規定，違反憲法第11條及第7條所
保障之言論自由及平等原則，並侵害憲法第22條所障之婚姻自由：
①按憲法第11條規定：「人民有言論、講學、著作及出版
之自由。」，大法官會議解釋釋字第509號解釋文略以：「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。」，其理由書略以：「憲法第11條保障人民有積極表意之自由，及消極不表意之自由，其保障之內容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述。商品標示為提供商品客觀資訊之方式，為商業言論之一種，有助於消費大眾之合理經濟抉擇。是以商品標示如係為促進合法交易活動，其內容又非虛偽不實或不致產生誤導作用者，其所具有資訊提供、意見形成進而自我實現之功能，與其他事務領域之言論並無二致，應屬憲法第11條言論自由保障之範圍，業經本院釋字第414號解釋所肯認。」。次按適婚之人無配偶者，本有結婚之自由，他人亦有與之相婚之自由。此種自由，依憲法第22條之規定，應受保障（大法官會議釋字第362號解釋理由書參照）。
②兩岸人民關係條例第89條第1項規定：「委託、受託或
自行於臺灣地區從事第34條第1項以外大陸地區物品、勞務、服務或其他事項之廣告播映、刊登或其他促銷推廣活動者，或違反第34條第2項、或依第4項所定管理辦法之強制或禁止規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。」；管理辦法第6條第3款規定：「下列事項，不得在臺灣地區從事廣告活動：三、婚姻媒合。」。婚姻媒合廣告之目的既在撮合適婚男女間之婚事，俾其締結婚姻並共組家庭，進而發展人格及養育子女，大陸物品勞務服務在台廣告管理辦法第6條之規定卻予以禁止，此不僅侵害刊登廣告者之言論自由，亦使適婚之男女無法循此途徑締結婚姻，遑論現行法令已允許兩岸人民通婚，益徵此規定無任何正當性，是此規定侵害憲法所保障人民之言論自由及婚姻自由，依憲法第172條之規定，自應為無效。
③再查民法第573條規定：「因婚姻居間而約定報酬者，
就其報酬無請求權。」，此規定僅限制婚姻居間之報酬請求權，並未認此居間行為應予處罰，而其他法令亦同，是坊間婚友社林立。惟大陸物品勞務服務在台廣告管理辦法第6條規定卻獨禁止兩岸人民之婚姻媒介，其就媒姻媒合之對象不同所為之差別對待並不合理，顯已違反憲法所揭櫫之平等原則，至為灼然。
綜上所述，被告有認定事實錯誤之違法，其據以作成原處分之法令規定復有違憲之嫌，是原處分自應予以撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈按兩岸人民關係條例第34條、第89條及管理辦法第6條規
定，大陸地區婚姻媒合，不得在臺灣地區從事廣告之播映、刊登或其他促銷推廣活動；違反者，處委託人、受委託人或自行刊播人10萬元以上50萬元以下罰鍰。
⒉查本件係被告所屬警政署於96年3月21日以警署行字第
0960052745號及行政院新聞局分別以96年4月18日新版二字第0960420453號、96年5月15日新版二字第0960420585號、96年6月21日新版二字第0960420757號、96年7月10日新版二字第0960420831號暨96年7月10日新版二字第0960420832號等函檢送系爭廣告之剪報資料，渠等內容為「大陸、越南新娘、政府立案全國連鎖南北坊國際婚友、曾在多家電視頻道播出江山美女情．．．12年專業，已撮合1,000對以上佳偶」，並載明「桃園預約專線
（00）0000000，桃園市○○路○○○號2樓」或「板橋公司00000000，板橋市○○路○號6F」等，經分別提送被告96年6月12日、7月25日、8月3日及10月4日之婚姻媒合業管理審查小組第12次、13次（分二次召開）及第14次委員會議討論，經檢視經上揭函檢送之系爭廣告內容，確為大陸地區婚姻媒合廣告無誤，爰決議依法加以裁罰。
⒊原告雖以系爭廣告非其委託刊登云云。經查，被告函請中
華電信公司查詢該廣告所附電話之登記名義人資料，經該公司查復系爭廣告所載地址為各該電話申裝地址，電話用戶名稱均為原告；且被告所屬入出國及移民署並發文中國時報公司、聯合報公司、自由時報公司等公司，函查系爭廣告之委刊人，經該等報社回函檢附其代理商所提供之委刊人資料，亦確為原告無誤，是以原告有委託刊登大陸地區婚姻媒合廣告之違規事實，洵堪認定。
⒋又原告雖以被告於原處分作成前未給予其陳述意見之機會
，原處分之作成有程序上瑕疵云云。惟按行政罰法第42條第6款規定，行政機關於裁處前，應給予受罰者陳述意見之機會，但裁罰所根據之事實，客觀上明白足以確認者，不在此限。本件原處分所依據之事實，在客觀上足以確認，已如前述，是被告縱於裁罰前未給予原告陳述意見之機會，於法亦無不合。
⒌另查原告指稱管理辦法禁止大陸地區婚姻媒合廣告違憲一
節。經查兩岸人民關係條例第34條第4項規定，第1項廣告活動之管理，除依其他廣告相關法令規定辦理外，得由行政院大陸委員會（以下簡稱陸委會）會商有關機關擬訂管理辦法，故陸委會即於92年12月31日以行政院大陸委員會陸法字第09200248541號令發布系爭管理辦法，其中第6條明確規定，大陸地區婚姻媒合不得在臺灣地區從事廣告活動。系爭管理辦法既係經兩岸人民關係條例明確授權訂定之法規命令，其適法性殆無疑義。
綜上所述，本件被告所為原處分於法洵無不合，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、按「委託、受託或自行於臺灣地區從事第34條第1項以外大陸地區物品、勞務、服務或其他事項之廣告播映、刊登或其他促銷推廣活動者，或違反第34條第2項、或依第4項所定管理辦法之強制或禁止規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。」，兩岸人民關係條例第89條第1項定有明文。次按「下列事項，不得在臺灣地區從事廣告活動：．．．．三、婚姻媒合。」，復為管理辦法第6條第3款所規定。
二、緣被告以原告經查獲分別於96年3月20日、96年4月5日，各在中國時報及聯合報刊登大陸地區婚姻媒合廣告，茲審酌原告前迭因在電視頻道播映大陸地區婚姻媒合廣告，業經被告予以裁罰3次在案等情，乃依兩岸人民關係條例第89條第1項規定，以97年1月9日處分書課處原告罰鍰50萬元。嗣又查獲原告於96年4月17日至96年5月3日間，復分別在中國時報、聯合報及自由時報刊登大陸地區婚姻媒合廣告，遂以97年4月17日處分書再課處原告罰鍰50萬元。嗣後被告再查獲原告於96年5月30日至96年6月18日間，又在中國時報刊登大陸地區婚姻媒合廣告，被告乃以97年5月9日處分書課處原告罰鍰50萬元（註：處分書附件所錄後9筆係屬誤植）。原告不服，提起訴願。亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。茲本件爭點厥在於系爭3次處分書據以處罰之廣告是否為原告所刊登？被告依兩岸人民關係條例第34條第4項所定之管理辦法第6條規定，是否逾越法律之授權？經查：
㈠按「（第1項）依本條例許可之大陸地區物品、勞務、服務
或其他事項，得在臺灣地區從事廣告之播映、刊登或其他促銷推廣活動。（第2項）前項廣告活動內容，不得有下列情形：1.為中共從事具有任何政治性目的之宣傳。2.違背現行大陸政策或政府法令。3.妨害公共秩序或善良風俗。（第3項）第1項廣告活動及前項廣告活動內容，由各有關機關認定處理，如有疑義，得由行政院大陸委員會會同相關機關及學者專家組成審議委員會審議決定。（第4項）第1項廣告活動之管理，除依其他廣告相關法令規定辦理外，得由行政院大陸委員會會商有關機關擬訂管理辦法，報請行政院核定之。」、「委託、受託或自行於臺灣地區從事第34條第1項以外大陸地區物品、勞務、服務或其他事項之廣告播映、刊登或其他促銷推廣活動者，或違反第34條第2項、或依第4項所定管理辦法之強制或禁止規定者，處新台幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。」，92年10月29日修正公布同年12月31日施行之兩岸人民關係條例第34條及第89條第1項分別定有明文。
是以，須係依兩岸人民關係條例許可之大陸地區物品、勞務、服務或其他事項，始得在臺灣地區從事廣告之播映、刊登或其他促銷推廣活動；否則，其委託、受託或自行對之為廣告播映、刊登或其他促銷推廣活動者，即因違反本條項規定，而構成同條例第89條第1項規定之違章。至依上述兩岸人民關係條例第34條第4項規定授權訂立之管理辦法第6條第3款：「下列事項，不得在臺灣地區從事廣告活動：．．．
三、婚姻媒合。」之規定，僅係將上述兩岸人民關係條例第34條第1項關於不得為廣告活動規定之事項，再予具體化之規定，而非另創設不得在臺灣地區從事廣告活動事項之規範。從而，管理辦法第6條第3款規定，即婚姻媒合不得在臺灣地區從事廣告活動之規定，並不違反立法目的（參照兩岸人民關係條例第1條前段立法目的規定），亦未增加人民權利之限制，尚與憲法第23條法律保留原則無違，為適法之法規命令。職是，違反大陸地區廣告管理辦法第6條第3款規定，從事大陸地區婚姻媒合之廣告行為者，應依兩岸人民關係條例第89條第1項規定處100,000元以上500,000元以下罰鍰，殆無疑義。
㈡本件原告主張被告所為系爭處分殊有違誤，應予撤銷，無非
以系爭廣告並非其所託播刊登，伊向鴻洋公司查詢時，該公司莊小姐亦稱係一位呂先生託播，因原告前經被告於96年5月16日以內授移字第0960945759號處分書課處罰鍰30萬元在案，原告已知刊登系爭廣告行為係屬不合法，自不可能在10天內又託播類似廣告；至原告之營利事業登記證及國民身分證影本係由廣告代理商提供予委刊人，惟原告不知為何托播商會有該等資料，且由原告營業用之銀行存收款帳戶資料，可知原告並未匯錢至鴻洋公司之戶頭內，故本件實係遭人陷害云云為據。
㈢經查原告確有於前開時間，分別在中國時報、聯合報及自由
時報刊登大陸地區婚姻媒合廣告，有中國時報97年2月29日
（97）時廣華字第008號函、97年5月22日（97）時廣華字第037號函、97年7月15日（97）時廣華字第049號函及自由時報97年5月19日（97）自由行字第052號函暨聯合報廣告部97年5月15日函及所附委刊之南北坊企業社營利事業登記證資料及負責人（即許翼權）身分證正、反面影印本等影本附於原處分卷可稽。原告雖對上開報社所附委刊之南北坊企業社營利事業登記證及其負責人（即許翼權）身分證正、反面等資料之形式上之真正並不爭執，惟稱係遭人陷害云云。然查本件刊登廣告係在兩岸地區媒合婚姻，並以原告之電話作為連絡方法，非惟有系爭廣告剪報資料影本在卷足佐外，復經被告函請中華電信公司查明該等廣告所附電話之登記名義人資料結果，發現系爭廣告所載地址為各該電話申裝地址，電話用戶名稱均為原告無訛在卷，有中華電信公司96年6月11日高服（三）密字第09600001號中華電信高雄營運處服務中心查詢客戶資料或提供客戶申請書函復單及所附電信客戶基本資料暨中華電信公司通聯紀錄查詢系統查詢結果等影本在卷為憑，自堪認系爭廣告之目的係為原告招徠客戶或業務之用。衡諸常情，系爭廣告必為原告或原告允諾使用電話之人所委刊，否則即失刊登廣告之目的，苟原告認系爭廣告係他人挾嫌陷害，或其營利事業登記資料及負責人身分證正、反面等影印資料遭人盜用，此等例外事實，依舉證責任分配原則，自應由原告負舉證責任。
㈣第以傳聞排除法則所排除之證據，係指依個人對於待證事實
之感官知覺（視覺、聽覺、味覺、嗅覺、觸覺）經歷，憑其記憶與回憶所為之言詞或書面陳述而言；又傳聞供述由於轉述他人案外供詞，重複報告原始供述，不免因輾轉傳達或以訛傳訛，發生與原始供述歧異，甚至與事實相左之結果，故應認無證據能力，分別經最高法院97年度台上字第2049號判決、81年度台上字第2792號判決闡釋甚明在案。經查原告所提其與鴻洋公司人員通話內容譯文及中華電信公司所提供門號0000000000之通聯紀錄，僅能證明有該等通話連絡情形，並不能就系爭廣告係他人陷害委刊為何有利之證明；且上開通話內容譯文充其量僅為傳聞陳述，依前開最高法院判決意旨，並不具證據力，自無礙於前述委刊之南北坊企業社營利事業登記證及其負責人（即許翼權）身分證正、反面等資料暨系爭廣告之內容與刊登廣告之目的等事實之認定；況刊登廣告並非需親自為之不可，此由本件係由廣告代理商鴻洋公司委刊，亦可見一斑，原告所稱其於被告所指違章行為之期間內大部分時間皆不在國內云云，縱然屬實，亦無解於本件違章事實之成立。此外，原告空言主張係遭人狹怨報復陷害，卻迄乏提出任何積極證據以實其說，徵之行政法院39年度判字第2號判例「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰則不能認為合法。」意旨，殊難信其所言為實在。
㈤是被告以其所屬警政署及行政院新聞局前後多次函送系爭廣
告之剪報資料內容大抵為「大陸、越南新娘、政府立案全國連鎖南北坊國際婚友、曾在多家電視頻道播出江山美女情．．．12年專業，已撮合1,000對以上佳偶」，並載明「桃園預約專線（00）0000000，桃園市○○路○○○號2樓」或「板橋公司00000000，板橋市○○路○號6F」等字樣，確屬大陸地區婚姻媒合廣告無誤。而系爭廣告所載「板橋公司．．．板橋市○○路○號6F」地址，復與原告於91年12月6日申經臺北縣政府核准設立登記而於96年12月25日（核准日期及文號：97年1月7日0000000000號）歇業登記之營業所在地址『臺北縣板橋市○○路○號6F』相符，另參酌中國時報、聯合報及自由時報前開函復及所附委刊之南北坊企業社營利事業登記證及負責人（即許翼權）身分證正、反面影印本等資料，暨考量中華電信公司查復系爭廣告所附電話之登記名義人均為原告等情，因認系爭廣告確為原告所刊登，而予以處罰，自非無憑。
㈥又按憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位
之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院大法官會議釋字第211、412號解釋意旨即明。而所謂禁止恣意原則，係在禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為。故平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準；建立此原則無非係為禁止恣意行為，而非全然要求不得為差別處理，苟行為非屬恣意，而係依法行為，即無違反平等原則之可言。最高行政法院亦著有89年度判字第539號、94年度判字第1530號判決足資參照。又按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，固為平等原則之規定。該條所謂正當理由，係指「並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同處置」（參照司法院大法官會議釋字第481號解釋）；至所謂事物之本質，應就事物內在價值及其所欲達成之目的判斷之。
㈦茲原告主張管理辦法第11條及第7條所保障之言論自由及平
等原則，並侵害憲法第22條所障之婚姻自由云云。經查憲法第11條保障人民有積極表意之自由及消極不表意之自由，其保障之內容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述。而廣告為提供物品、勞務、服務等事項之促銷推廣活動方式，具商業意見表達之性質，自應受言論自由之保障，固無疑義。惟國民大會為因應國家統一前之需要，制定憲法增修條文，於第11條規定：自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。嗣立法機關依憲法增修條文第11條規定之授權，制定兩岸人民關係例，徵之兩岸人民關係條例第1條「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」規定，可知其立法目的為確保臺灣地區安全與民眾福祉。是以，兩岸人民關係條例就有關大陸地區物品、勞務等在臺廣告之許可及禁止行為予以規範，乃符合上揭憲法增修條文意旨，而若大力以商業廣告推廣促銷婚姻媒合，以大陸地區人口適婚年齡者多達數億之情形下，恐有造成無從管制之虞，對國家社會經濟秩序之維護亦有妨礙之疑慮，此復屬維持社會秩序之所必要，並無違憲法第22條婚姻自由、第23條基本人權限制之規範意旨，要無違憲可言。且管理辦法係依兩岸人民關係條例之授權而訂定，就兩岸人民關係條例第34條規定意旨予以為明確具體及細節性之規定，符合立法意旨，已如前述，管理辦法第6條第3款就大陸地區婚姻媒合，限制不得在臺灣地區從事廣告活動，就維護社會秩序而言乃有必要，得予立法採取合理而適當之限制，揆諸前揭大法官會議解釋意旨及上開說明，並無違背憲法保障言論自由之基本人權之情形，亦未違反憲法第7條所定平等原則，原告指稱該規定有違憲情形，殊有誤解。
㈧至原告主張原處分作成之程序有瑕疵一節。按行政程序法第
103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會；又依行政罰法第42條「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：一、已依行政程序法第39條規定，通知受處罰者陳述意見。二、已依職權或依第43條規定，舉行聽證。三、大量作成同種類之裁處。四、情況急迫，如給予陳述意見之機會，顯然違背公益。五、受法定期間之限制，如給予陳述意見之機會，顯然不能遵行。
六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。七、法律有特別規定。」規定，因此，若行政機關裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認者，即毋庸給予受處罰者陳述意見之機會，亦即，裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關於裁處前得不給予受處罰者陳述意見之機會。經查本件如上所述，客觀上已明白足以確認原告有違法之情形，至於原告有無提出陳述意見與其是否受罰則無必然之關係，亦無礙上述違規事實之認定。故被告於作成系爭3次處分前，未給予原告陳述意見機會，於法並無不合，則本件被告之裁罰尚難謂因未給予原告表示意見之機會，而有程序或採證上之瑕疵，附此指明。
㈨再按行政罰法第24條所定「一行為」，包括「自然一行為」
及「法律上之一行為」；至於違法之事實是否為「一行為」，乃個案判斷之問題，並非僅就法規與法規間之關連，或抽象事實予以抽象之判斷，而係必須就具體個案之事實情節，依據行為人主觀之犯意、構成要件之實現、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義、立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定之（參照法務部96年10月4日法律字第0960034138號函；洪家殷著「行政罰法論」2006年11月2版1刷，第145頁；林錫堯著「行政罰法」2005年6月初版1刷，第51頁以下）。準此，違規廣告之行為是否為「一行為」，宜參酌上開說明，依具體個案情形審酌行為人主觀上是否基於單一之決意、委託刊登是否為數媒體及是否為同一媒體（最高行政法院96年判字第302號判決參照）、廣告內容及刊登日期是否相同（參最高行政法院96年裁字第1067號裁定及台北高等行政法院94年簡字第902號判決）、以及同一廣告內容持續播出之間隔期間（參台北高等行政法院95訴字第4444號判決）等各種因素，分別予以認定。本件原告於不同之時間分別在中國時報、聯合報及自由時報等多數媒體，各刊登系爭廣告，而分遭查獲，業如前述，徵諸上揭判決及函釋意旨，乃屬數行為，則被告依所屬警政署及行政院新聞局前後多次函送檢附資料分別論處科罰，即屬於法無違。
㈩另查被告為處理違法大陸地區婚姻媒合廣告，依兩岸人民關
係條例第34條、第89條及管理辦法第6條規定，特訂定「內政部處理違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第34條婚姻媒合廣告活動裁罰基準」（第1條參照），第2條規定：「本基準適用於臺灣地區與大陸地區人民關係條例第89條第1項規定之裁處案件。」、第4條規定：「於報紙、雜誌、傳單、廣告看板、廣播、其他廣告物刊登或促銷推廣活動者：第
1 次違規處新臺幣10萬元至20萬元，第2次違規處新臺幣20萬元至40萬元，第3次以上違規處新臺幣40萬元至50萬元。
」，是被告處理違反兩岸人民關係條例第34條婚姻媒合廣告活動裁罰基準僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，由主管機關發布命令為必要之規範，於法洵無不合，行政機關據以行政，自應予以尊重。故被告考量上開事項，並審酌原告前迭因在電視頻道播映大陸地區婚姻媒合廣告，業經被告予以裁罰3次在案等情，而作成系爭裁處罰鍰之決定，所為裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，復無違平等原則、比例原則，於法要無不合。
綜上所述，本件被告所為系爭3次處分，揆諸首揭開法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
書記官 劉 育 伶