臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3133號原 告 甲○○訴訟代理人 謝震武 律師
王嘉翎 律師被 告 國防部聯合後勤司令部代 表 人 乙○○（司令）住同上訴訟代理人 林志宏 律師上列當事人間因眷舍事件，原告不服國防部中華民國97年10月9日97決字第103號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。行政訴訟法第111 條第2 項定有明文。本件原告起訴時聲明「原處分及訴願決定均撤銷」，嗣於民國98年5 月11日言詞辯論期日追加訴之聲明第2 項「被告應作成補建列管劉增榮為原眷戶之行政處分」，被告對於原告之追加無異議，而為本案之言詞辯論，依前揭規定，應准予追加。
二、事實概要：原告以其已故配偶劉增榮於47年間獲前聯勤財務署核配眷舍（門牌：高雄縣鳳山市○○路○○○ 號，下稱系爭建物），嗣因高雄縣政府「大東文化藝術中心」新建計畫徵收其系爭建物，乃持聯勤財務署47年9 月22日（47）其刊署字第61197 號核配眷舍令及國軍眷舍管理表等影本，向被告請求補建原眷戶資格，經被告以97年7 月30日以國聯政公字第0970001114號函否准，原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告所居住之系爭建物為政府興建分配之眷舍者，屬於國軍
老舊眷舍改建條例中所稱之國軍老舊眷村，按國軍老舊眷舍改建條例（下稱眷改條例）第3 條第1 項規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：第1 款、政府興建分配者。」同條例第3 條第2 項規定：「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」原告已故配偶劉增榮就系爭建物領有國防部聯勤財務署47其刊署61197 號令公文，劉增榮即具有眷戶資格，並有證6 國軍眷舍管理表可稽。
㈡按國軍老舊眷村改建條例第5 條第1 項規定：「原眷戶享有
承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」原告為劉增榮之配偶，雖劉增榮已逝，惟按該規定所示，原告係屬可優先承受其權益之人。
㈢本件證5 國防部聯勤財務署47其刊署61197 號令公文及證6
國軍眷舍管理表，均為相關機關所核發，對其真正並無爭議，自可證明劉增榮獲配眷舍並享有眷舍身份。縱若如被告辯稱證6 號倘係原告所填，然該內容亦屬真實無疑，尤其內容中有軍方公文文號，自可查明其真實確屬無疑。再者劉增榮數十年來均未領有房屋津貼，被告亦不敢任意否認此一事實。且劉增榮與原告自47年間起即居住所配之系爭建物，原告於劉增榮逝世後仍繼續居住迄至97年間，因大東藝術中心案遭徵收時為止，居住之事實長達50年。又原告之先夫劉增榮亦就系爭眷舍有修繕之事實，此有被告下轄之聯勤總司令部財務署曾命劉增榮就系爭眷舍修理事宜前往開會商討，並檢送會議紀錄予劉增榮之公文可稽（請參前呈證7 號，聯勤總司令部財務署51.6.29 （51）萬一署80857 號函，及證8號鳳山大東國校側眷舍修理案開會紀錄），其間原處分機關均無任何異議。
㈣雖被告辯稱該眷舍係為高雄縣政府之建物，僅係依借貸方式
提供國防部使用，依國軍在台軍眷業務處理辦法第13規定應得縣市政府同意始得居住、不得強佔云云，惟被告之辯詞不足以推卸其應補建劉增榮為眷戶資格之責任：蓋，⒈國防部暨其下屬各機關究竟與高雄縣政府間就眷舍之使用關
係，究屬借貸或是否得其同意乙節，乃「國防部暨其下屬各機關」與「高雄縣政府」間之關係，不影響「國防部暨其下屬各機關」與「各眷戶」間之關係，亦不影響獲配眷舍之眷戶資格，因此，被告所援引之國軍在台軍眷業務處理辦法第13規定係規範「國防部暨其下屬各機關」與「高雄縣政府」間之關係，而非規範「眷戶」與「高雄縣政府」間之關係，因此，被告乃藉該業務處理辦法第13條混淆本件權利義務關係。
⒉劉增榮確實領有證5 國防部聯勤財務署47其刊署61197 號令
公文，獲得聯勤財務署配發眷舍無誤，劉增榮暨其配偶即本件原告均「信賴」被告所發之該紙證5 號公文。然而，為何聯勤財務署已核發明確公文配發劉增榮眷舍在案，國防部事隔數十年後始否認之？聯勤財務署為直屬於國防部下轄之機關，聯勤財務署就眷舍之配發，於行政作業上是否應上呈國防部核備或許可，應屬聯勤財務署與國防部間之內部關係，倘若系爭眷舍係因聯勤財務署之疏失而未上呈國防部核備或許可，國防部不得因其下轄機關之行政疏失而拒絕認可原告之眷戶資格，蓋聯勤財務署既為國防部下轄機關，並以公函發配系爭眷舍予原告已故之配偶劉增榮，劉增榮獲配眷舍，連同原告居住迄今長達50年，豈能因國防部內部作業疏失而遽以推翻否定劉增榮與原告之眷戶資格。且，倘依原處分機關所辯稱聯勤財務署並非權責機關，則，何以國防部下轄之聯勤財務署何以會核頒配發系爭眷舍予劉增榮之公文？基於信賴關係，劉增榮與原告當然認為國防部下轄之聯勤財務署已經依合法之規定完成相關行政作業程序，始會發給人民該等配發眷舍之公文。因此，國防部不得以其下轄之聯勤財務署並非權責機關而推免其責任，否則亦已嚴重違反「信賴原則」。
㈤聲明：訴願決定及原處分均撤銷。被告應作成補建列管劉增榮為原眷戶之行政處分。
四、被告則以：㈠原告主張其配偶劉增榮有經核配眷舍並有眷戶資格，請求被
告應予補建列管其原眷戶資格，不外以原告所提出之聯勤財務署47年9 月22日（47）其刊署字第61196 號令、劉增榮於填寫69年4 月25日填寫之國軍眷舍管理表、聯勤財務署51年
6 月29日（51）萬一（署）80857 號函及附件51年6 月22日鳳山大東國校側眷舍修理案開會紀錄為憑。
㈡惟按國防部45年1 月11日通甲字第003 號令頒「國軍在台軍
眷業務處理辦法」第7 章第22條規定，陸海空軍聯勤各總司令部及其所轄單位，現有眷舍，准由各總部自行管理調配，國防部直屬單位現有眷舍，由聯合勤務總司令部管理調配。本此規定可知，依當時有效之國軍在台軍眷業務處理辦法，對於陸海空軍聯勤各總司令部及其下轄單位所管有之國軍眷舍，僅各總司令部有管理調配之權，前聯勤財務署並非是有權核配前聯合勤務總司令部所管有國軍眷舍之權責機關，故聯勤財務署47年9 月22日（47）其刊署字第61196 號令自非係權責機關之有效核配國軍眷舍文令，原告自不得憑以主張劉增榮係經依法核配國軍眷舍而具有國軍眷舍眷戶之身分。㈢另原告所提劉增榮69年4 月25日填寫之國軍眷舍管理表影本
，其上並無被告或任何其他機關之公印文，充其量僅能認為係劉增榮自行填寫之私文書，無從以此劉增榮自行填寫之資料，認定被告有核配眷舍與劉增榮之事實存在。
㈣原告復以劉增榮曾就系爭建物有修繕之事實，且經聯勤財務
署命劉增榮就修繕事宜前往開會商討，並檢送會議紀錄與劉增榮，足認劉增榮確有獲配眷舍之事實，至於聯勤財務署是否就眷舍核配應上呈請求核備或許可，為聯勤財務署與國防部間之內部關係，不得因聯勤財務署疏未上呈而否定劉增榮之眷戶資格；惟查，自原告所引聯勤財務署51年6 月29日（51）萬一（署）80857 號函及附件51年6 月22日鳳山大東國校側眷舍修理案開會紀錄更足證系爭建物並非被告所列管權屬國有之國軍眷舍，而係高雄縣政府以使用借貸方式借用其縣有房舍及其坐落土地與原告使用，此觀51年6 月22日鳳山大東國校側眷舍修理案開會紀錄案情報告以下記載「鳳山大東國校旁代建營房一棟原屬急造房屋……因此屋屬代建營房產權屬地方政府照國防部規定營舍保養修繕由產權所有單位負責地方政府自不致負擔此項修繕費……因上項眷舍非屬本署產權事實上財力亦難負擔…」等語，已見系爭建物乃高雄縣政府之縣有房舍，並非權屬國有之國軍眷舍；另再徵之聯勤財務署66年10月20日(66)補暉字第56046 號函「主旨：請轉飭貴署鳳山市三○里○區○○○○路○○○○ ○○○號等九戶眷舍檢修，請查照。說明一：鳳山市○○里○○路（原名民權路）第137-153 號9 戶眷舍係於民國41年間經由高雄縣政府指配眷住。」此更見系爭建物實係高雄縣政府之縣有房舍，而由高雄縣政府以使用借貸方式提供與軍眷屬居住使用，而並非依據國軍在台軍眷業務處理辦法由國軍眷舍管理機關依法核配國軍眷舍予原告。再對照國防部45年1 月11日通甲字第003 號令頒「國軍在台軍眷業務處理辦法」第13條規定，軍眷應遵守事項，或發生違章情形時依左列規定處理之：…
二、軍眷租借民房公產或廟宇，須徵得當地縣市政府或業主同意後，始得居住，不得強行佔用，對原有設備應加愛護，如有損壞應負賠償責任。本此規定可知，40幾年間，因政府方始播遷來台，國軍眷舍數量不足，故有向地方政府租借公產房舍予軍眷居住之情形，但此為單純之民事使用借貸，並非核配國軍眷舍之行為，故本件原告之配偶劉增榮所住系爭建物並非國軍眷舍，而係高雄縣政府以使用借貸方式提供居住使用之縣有房舍，聯勤財務署自無報請被告前身即聯合勤務總司令部依法核定調配國軍眷舍予劉增榮之必要，應屬明確無疑。
㈤綜上，原告之配偶劉增榮確未經依法核配國軍眷舍，而不具
國軍眷舍眷戶身分，其獲分配居住使用之系爭建物乃係高雄縣政府以使用借貸方式提供軍眷居住使用之房舍，為單純之民事使用借貸關係，故原告請求被告應予補建列管劉增榮之國軍眷舍眷戶資格，實無理由等語，資為抗辯。聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件原告以其已故配偶劉增榮於47年間獲前聯勤財務署核配系爭建物，原告於劉增榮死亡後仍居住至高雄縣政府「大東文化藝術中心」新建計畫徵收系爭建物為止，且依務署47年
9 月22日（47）其刊署字第61196 號令、國軍眷舍管理表、聯勤財務署51年6 月29日（51）萬一（署）80857 號函及附件51年6 月22日鳳山大東國校側眷舍修理案開會紀錄，應予補建列管劉增榮之眷戶資格等語。被告則以前聯勤財務署並非是有權核配前聯合勤務總司令部所管有國軍眷舍之權責機關，系爭建物係高雄縣政府之縣有房舍，而由高雄縣政府以使用借貸方式提供與軍眷屬居住使用，並非依據國軍在台軍眷業務處理辦法，由國軍眷舍管理機關依法核配國軍眷舍予原告等，以97年7 月30日國聯政公字第0970001114號函否准原告請求，是本件爭執在於劉增榮是否具有原眷戶資格？
六、經查：㈠按眷改條例第3 條規定，本條例所稱國軍老舊眷村，係指於
69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。
㈡次按國防部依其職權（中央法規標準法第7 條參照）於45年
1 月11日通甲字第003 號令頒定之「國軍在台軍眷業務處理辦法」（嗣更名為國軍軍眷業務處理辦法，於91年12月30日廢止）第22條規定：「陸海空軍聯勤各總司令部及其所轄單位，現有眷舍，准由各總部自行管理調配，國防部直屬單位現有眷舍，由聯合勤務總司令部管理調配。」準此，依當時有效之國軍在台軍眷業務處理辦法，對於陸海空軍聯勤各總司令部及其下轄單位所管有之國軍眷舍，僅各總司令部有管理調配之權，前聯勤財務署並非有權核配前聯合勤務總司令部所管國軍眷舍之權責機關。
㈢查原告以其先夫劉增榮於47年間獲前聯勤財務署核配眷舍，
並提出原聯勤財務署47年9 月22日（47）其刊署字第61197號核配眷舍令影本（見本院卷第18頁原證5 ），向聯勤司令部請求補建原眷戶資格。惟前聯勤財務署並非是有權核配前聯合勤務總司令部所管有國軍眷舍之權責機關，已如前述，自難憑以認定原告原眷戶資格。次查原告提出「國軍眷舍管理表」（見本院卷第21頁原證6 ），主張劉增榮係經核配眷舍之原眷戶云云。經查該表僅有填表人「劉增榮」之印文，至於該表所列眷管主管、主官、列管單位，則均未用印，其上亦無任何眷舍列管單位、主官、眷管主管之公印文，足見該「國軍眷舍管理表」乃劉增榮單方所為，自難據以認定系爭建物屬國軍眷舍管理機關之眷舍列管公文書，且是否為眷舍應依法認定，尚難以此作為系爭建物屬於眷舍及核配眷舍之證明。
㈣原告主張其配偶劉增榮自核配系爭建物後均未領取房租補助
費，以此推論出原告配偶劉增榮具有原眷戶資格。惟劉增榮未領取房租補助費縱然屬實，按國防部於51年12月31日發佈之（51）公憲字第0397號令，其中修正公布之國軍在台軍眷業務處理辦法第112 條規定：「有左列情形之一者，雖未配給眷舍，亦不得支領房租補助費：一、應徵召服役之官士兵，及志願入、留營服役之士官兵。二、編制內（外）聘雇人員（包括各學校文職教授）。三、假退除役人員。四、軍中編譯官士。五、外職停役人員。六、軍職外調人員，已在服務單位領有房租津貼者，或配住眷舍者。七、當事人直系親屬，擔任公教職務，已領有房租津貼，或已配住眷舍者。八、已在營（公）地自建眷舍，列入營產管理者。九、現住房屋，為學校廟宇祠堂者。十、現住房屋，屬國（公）營產權而不須付房租者。十一、現住房屋，係為私有產權，但曾經公款修建者。十二、現住房租係公款租押者。」足見不支領房租補助費之原因事由眾多，原告以劉增榮未獲發房租補助費，據此當然推論劉增榮經眷舍管理權責機關依法核配眷舍，其倒果為因自不足採。
㈤原告另主張若系爭眷舍非軍眷眷舍，為何針對房舍修繕問題
，軍方會於51年6 月22日召開鳳山大東國校側眷舍修理案會議云云。經查被告否認系爭眷舍係前揭眷改條例第3 條第1項第1 款規定之政府興建分配之眷舍；被告並主張系爭房屋係由高雄縣政府所建造非屬國軍眷舍，自應由原告就其主張負舉證責任，惟原告並未能舉證。再觀諸會議記錄略以「鳳山大東國校旁代建營房一棟原屬急造房屋…因此屋代建營房產權屬地方政府照國防部規定營舍保養修繕由產權所有單位負責地方政府自不致負擔此項修繕費……因上項眷舍非屬本署產權事實上財力亦難負擔……」（見本院卷25頁即原證8），被告主張系爭建物實係高雄縣政府之縣有房舍，而由高雄縣政府以使用借貸方式提供與軍眷屬居住使用，並非由權責單位發配給軍眷戶使用，尚非無據，原告此部分主張亦難採信。原告雖主張國軍在台軍眷業務處理辦法第13條規定係係規範「國防部暨其下屬各機關」與「高雄縣政府」間之關係，而非規範「眷戶」與「高雄縣政府」間之關係，被告乃藉該業務處理辦法第13條混淆本件權利義務關係云云。惟按國軍在台軍眷業務處理辦法第13條規定「軍眷應遵守事項……軍眷租借民房公產或廟宇，須徵得當地縣市政府或業主同意後，始得居住……」可知係以軍眷為規範對象，即規範「眷戶」與「高雄縣政府」間之關係，原告以此主張劉增榮為原眷戶亦不足採。至於劉增榮就系爭建物雖有修繕之事實，並經被告下轄之聯勤總司令部財務署曾命就系爭眷舍修理事宜前往開會商討，但劉增榮不因為修繕房屋而得具有原眷戶之資格。
㈥原告又主張系爭建物屬眷改條例第3 條第1 項規定之老舊眷
舍，經國家公部門許可及備查，具有合法性，且主張信賴保護云云。惟聯勤財務署既非當時國軍在台軍眷業務處理辦法規定有權核配眷舍之權責單位，已如前述，若其發給劉增榮眷舍居住憑證或公文書，則其所為之行政處分核屬行政程序法第111 條第6 款規定之缺乏事務權限而該處分為無效之行政處分，本不得作為信賴基礎，自無信賴保護原則之信賴基礎可主張，況本件聯勤財務署並未發給劉增榮眷舍居住憑證或公文書，故此部分委不足取。又即便原告在系爭房舍居住數十年之事實，但居住之事實並不等同於取得有權核配眷舍之權責單位核發之舍居住憑證或公文書，自不因居住之事實而得認為具原眷戶資格，自不因有居住事實而得認定原眷戶資格。
㈦綜上所論，原告主張劉增榮為原眷戶不足採信，自難據以補建劉增榮原眷戶資格。
七、從而，原處分否准補建劉增榮原眷戶資格並無違誤，訴願機關遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分，並訴請被告應作成補建列管劉增榮為原眷戶之行政處分，為無理由，均應駁回。兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 9 月 30 日
書記官 蔡 逸 萱