臺北高等行政法院判決
97年度訴字第328號原 告 張緒中等15,64共 同訴訟代理人 蔡進良 律師
江榮祥 律師被 告 交通部代 表 人 甲○○部長）住同訴訟代理人 乙○○上列當事人間退休事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告等15,644人原分別任職於被告中華電信股份有限公司（下稱中華電信公司）及其所屬國際電信分公司、臺灣北區電信分公司、臺灣中區電信分公司、臺灣南區電信分公司、電信訓練所、電信研究所、數據通信分公司、行動通信分公司。被告中華電信公司於民國（下同）94年8 月12日民營化，於民營化前其以94年8 月11日信人三字第0940001537號、第0000000000號函；該公司所屬國際電信分公司94年8 月11日際勤字第0940000370號、第0000000000號函；該公司所屬臺灣北區電信分公司94年8 月11日北人二字第0940001098號、北人一字第0940001106號函；該公司所屬臺灣中區電信分公司94年8 月11日中二人字第0940000557號、第0000000000號函；該公司所屬臺灣南區電信分公司94年8 月11日南二人字第0940000406號、第0000000000號函；該公司所屬電信訓練所94年8 月11日訓人字第0940000053號、第0000000000號函；該公司所屬電信研究所94年8 月11日研人二字第0940000113號、第0000000000號函；該公司所屬數據通信分公司94年8 月11日數人一字第0940000216號、第0000000000號函；該公司所屬行動通信分公司94年8 月11日行人二字第0940000343號、第0000000000號函通知原告，辦理渠等為被告中華電信公司民營化後繼續留用人員，並依公營事業移轉民營條例規定辦理保留月退休金或核給年資結算金。原告不服，認上開函係違法之行政處分，提起復審，經復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟，請求撤銷被告中華電信公司之行政處分及復審決定，並請求確認渠等與被告交通部間之公務員任用關係存在（關於被告中華電信公司部分，本院另以裁定駁回）。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：請求確認被告與原告間之公務員任用關係存在。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告與原告間之公務員任用關係是否存在。㈠原告主張之理由：
⒈程序事項：關於確認訴訟及被告交通部當事人能力：
⑴按確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有
即受確認判決之法律上利益者不得提起；且於原告得提起撤銷訴訟者，亦不得提起此項訴訟，以上有行政訴訟法第6 條第1 項前段及第3 項之明文規定。前開所謂法律關係成立或不成立訴訟，依立法說明包含所謂「存在或不存在」，前者原指法律關係自始成立與否之爭議，後者原指法律關係曾經成立但現時是否存在尚有爭議，惟訴訟實務上兩者區分漸趨泯沒。又所謂即受確認判決之法律上利益，意指原告之權利或法律上利益有因該公法上法律關係是否成立（存在）不明確而受侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。此外，一般而言，行政處分所具體化（變動）之行政法法律關係，若得經撤銷訴訟將處分撤銷或維持，同時即得確認該法律關係成立或存在與否，故上開規定使確認公法上法律關係成立或不成立訴訟僅居於撤銷訴訟之補充地位，稱為確認訴訟之補充性；惟基於憲法第16條保障人民訴訟權之終局有效（無漏洞）權利救濟之意旨（參照司法院大法官釋字第368 號、第466 號解釋）以及行政訴訟法第2 條規定，若特別情形，縱使經由撤銷訴訟並獲勝訴判決撤銷不利處分確定，當事人其原有法律地位仍有處於不安之狀態，而有經法院確認判決始得以除去之必要者，實無排除提起上開確認訴訟之餘地。
⑵查本件撤銷訴訟之被告應為中華電信公司，而撤銷之程
序標的為該公司受委託所為之原處分，已如前述，惟由於被告中華電信公司本與原告不存在公法上法律關係（即僅存在私法上契約關係；參照司法院釋字第305 號解釋），是縱使原告就本訴（撤銷訴訟）獲得確定判決勝訴，並不當然使原告與國家（代表機關交通部）間是否仍存在公務員（任用）關係獲得確立。茲舉一例：原告之一陳治鈞於被告中華電信公司民營化基準日前申請轉調桃園縣政府警察局服務，完成人事任用程序前被告中華電信公司已民營化，結果被行政院人事行政局及有關人事單位認定已非公務人員任用法施行細則第2 條規定「各機關」之「現職公務人員」，機關首長不得逕行同意轉調。由此例可證，即便被告中華電信公司之原處分被鈞院撤銷確定，所生法律效果為被告中華電信公司不得結算原告公務員年資，惟此似不當然使原告與被告交通部間存在公務員關係得以確認，而符合上開公務人員任用法施行細則第2 條規定之各機關現職公務人員之身分，因為被告中華電信公司民營化已成既存事實，換言之，原告之公務人員身分之法律地位仍處於不安之狀態，具體而言，即原告依中華電信股份有限公司條例第12條第1 項前段及第2 項後段規定所保障之權利是否存在尚有爭議，是有另以交通部為被告提起本件確認訴訟之必要。
⒉被告中華電信公司所為原處分違法：
⑴被告交通部行政委託予被告中華電信公司作成原處分具有程序瑕疵：
①不符行政程序法規定：
按行政程序法第11條第5 項規定：「管轄權非依法
規不得設定或變更。」第16條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」查被告交通部聲稱將公營事業移轉民營條例關於釋
股及員工權益保障事項委託被告中華電信公司處理，惟查此項委託之法律依據何在？又就結算原告公務員年資以終止公務員關係乙事而言，其行為性質當屬公權力行為，且因被告中華電信公司組織性質屬私法人，其委託或係基於學理上所謂之「行政委託」（受委託行使公權力），如此則應依上開行政程序法第16條規定程序辦理，被告交通部是否已依法為之，凡此不無疑問。若法定權限屬於被告交通部而其將權限違法轉移被告中華電信公司行使，又未踐行法定程序，則被告中華電信公司對原告所為原處分自有程序瑕疵。
②被告等未遵照立法院決議─未與中華電信產業工會達成協議前暫緩釋股等作業：
按如後述，公務員身分權之剝奪本屬於國會保留之
範圍，換言之，保留給國會為國家意志之決定。至於國會表達之意志不一，除法律外，亦有以預算表決形式為之。預算案雖與法律案有所不同，惟既經立法院（國會）審議通過，即具有法律形式，學理上稱為措施性法律（司法院大法官釋字第391 號、第520 號解釋），對於行政機關自有一定之法拘束力。
查立法院於審查被告中華電信公司93年度預算時，
特別作成多數決決議：「為保障中華電信公司員工工作權，維護其基本權益與勞動條件，在中華電信公司就員工權益相關事項未與中華電信工會達成協議或簽訂團體協約前，政府應立即暫停中華電信公司任何釋股工作。」惟被告等並未遵守上開決議，揆諸前開預算法律形式之拘束力，被告中華電信公司所為相關行為及原處分難謂無程序瑕疵。
⑵原處分違反中華電信股份有限公司條例有關公務員身分保障規定：
①公務員身分權之限制或剝奪屬於法律保留，且是國會保留之適用範圍：
按「憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。」（司法院大法官釋字第614 號、第605 號及第575 號解釋），其中所謂公務人員之身分保障權，係指公務員非有法律規定原因，並依法定程序，不受撤職、免職、資遣或其他處分之權利，此項權利於保障法第9 條尚且有一般性規定（公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪。基於身分之請求權，其保障亦同）。再者，上開憲法保障人民服公職之權利，其範圍亦涉及人民之工作權及平等權（司法院大法官釋字第491 號解釋）。又限制人民自由權利，依憲法第23條規定，除需合乎公益目的並符比例原則外，形式上須有法律（或符合法律明確授權依據之法規命令）作為規範依據。準上，對於人民服公職權利之限制乃至剝奪，應符合法律保留原則，且依司法院大法官釋字第491 號解釋意旨及上開保障法第9 條規定，關於公務員身分權之剝奪甚且為國會保留之範圍。
②關於公務員之身分保障，中華電信股份有限公司條例
已有特別規定，適用公營事業移轉民營條例時不當然得以排除其適用：
按我國為將電信事業與電信監督分離，於83年至85
年間立法擬議將原屬被告交通部所屬電信總局（下稱電信總局）管轄之上開事務中電信事業部分，獨力成立一家公司經營，以提高電信事業競爭力且同時為保障原在電信總局服務而轉任該公司之人員之權益，特別於85年2 月5 日制定公布中華電信股份有限公司條例。依該條例第12條第1 項前段規定：
「本條例施行前之交通部電信總局及其所屬機構現職人員轉調本公司者，其已具交通事業人員任用條例所定資位人員，仍適用交通事業人員任用條例，其薪給、福利、考成、退休、資遣及撫卹等事項，依交通部所屬交通（電信）事業人員有關規定。」同條第2 項規定：「前項人員在本條例施行日起5年內，得選擇改依前條第2 項不適用公務員有關法令之規定；並不得再變更。惟其服務年資、薪資、退休、資遣及撫卹、其他福利及勞動條件等，均不得低於具原身分人員。」上開2 項規定至今從未修正。又同條例第1 條規定：「交通部依電信法第30條規定，設中華電信股份有限公司（以下簡稱本公司），其設置管理依本條例之規定；本條例未規定者，依其他法律之規定。」準上規定，中華電信股份有限公司條例有關規定具有特別法之性質，至為顯然。
查公營事業移轉民營條例最早制定於42年1 月26日
共9 條，期間經80年6 月19日修正公布全文13條、89年11月29日修正全文19條而於92年1 月15日局部修正第14條及第15條。本條例係公營事業移轉民營時之一般規定，蓋基本上其適用對象並不限於何種公營事業，也不問該當公營事業中服務人員是否具有依法任用之公務員身分者，一律強制移轉（並辦理年資結算）或離職，因此，解釋上並不排除某種公營事業之具有公務員身分之服務人員，因法律特別規定而使其於民營化過程中仍保有與其他機關（如事業主管機關）間之公務員身分關係。前開中華電信股份有限公司條例之規定即屬此種法律之特別規定，蓋此條例並未廢止適用，仍為有效；若可置之不問，則其豈非形同具文或因民營化而失其規範效力？如此豈非得以經由行政行為之選擇（民營化）而逃避上開法律之適用？揆諸該條例於85年制定時，公營事業移轉民營條例相關規定早已存在，若可因民營化即不適用，又豈合當時選擇轉任公司任職之原告之客觀信賴？準上以論，被告中華電信公司民營化過程經被告交
通部聲稱委託其辦理釋股及員工權益保障事宜，適用公營事業移轉民營條例相關規定，疏未注意上開中華電信股份有限公司條例第12條第1 項及第2項之特別規定，逕行對原告作成原處分強制結算公務員年資【含行為時已符公務員法定退休資格者（即甲類人員）及未符退休資格者（即乙類人員）】，若非欠缺管轄權限，亦違反中華電信股份有限公司條例上開有關原告公務員身分保障之規定。
⑶退步而言，縱認公營事業移轉民營條例於本事件應優先
適用，被告等亦應顧及原告對前開中華電信股份有限公司條例相關身分保障權規定之信賴而予以保護，至少仍維持被告交通部與原告間之公務員關係：
①按行政程序法第8 條規定：「行政行為應以誠實信用
之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」是所謂誠信原則及信賴保護原則之實定法規定。又信賴保護原則乃法治國要素之一，具有憲法位階，誠如司法院釋字第589 號解釋開宗明義道：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。」所謂信賴保護原則，簡言之，指國家所創設之法秩序而足以構成人民信賴之基礎，除有更重大公益之理由且符合一定條件（如補償、過渡條款之訂定等）外，不得隨意變動該法秩序而損及人民之信賴。
②查本件所涉主要爭點，嚴格而言並無新舊法律之變動
，原無法秩序變動之信賴保護問題，而係單純之既存法律之適用問題。是在此所論的前提是縱認依公營事業移轉民營條例規定，被告中華電信公司得以民營化且強制結算原告公務員年資，惟原告基於對中華電信股份有限公司條例立法時給與公務員身分保障之信賴，始轉任該公司服務，此等信賴應受保障。蓋被告交通部於前述83年至85年間為使其所屬電信總局業務分離，改組順利，經行政院向立法院提出特別條例草案─中華電信股份有限公司條例草案，期間雖經立法院以立法委員提案修正併同審議，惟保障既有員工權益之原則始終均係行政與立法部門之共識（當初立法過程中爭議焦點主要在經營者董、監事之組成問題），此觀現行中華電信股份有限公司條例第12條第1 項、第2 項規定，於立法時最初行政院草案（第11條第1項、第2 項），嗣曹爾忠及羅傳賢委員等17人提案草案（第12條第1 項、第2 項）及洪冬桂委員等所提草案（第12條第1 項、第2 項）自始俱在，足以證之。
因此，核學理上適用信賴保護原則之要件，所必須具備之信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護，於本件事實均已具備。詳言之，上開中華電信股份有限公司條例第12條第1 項及第2 項規定（至少第1 項前段規定），就公務員身分保障已構成原告之信賴基礎；其次，原告於85年間電信總局改制時改任職於被告中華電信公司，已有具體客觀之信賴表現，此點依司法院大法官釋字第589 號解釋相同意旨，應無疑義。其三，上開中華電信股份有限公司條例規定「未預先定有施行期間，或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用」，又無重大明顯違反上位規範之情形（依司法院大法官釋字第525 號解釋），更非因原告之不正行為所制定，此外，亦無其他不值得保護之事由。因此，原告對上開條例規定之信賴自應予以維護。
③至於上開信賴保護之方式，參酌民營化之公益與原告
信賴而取得之既得權利（包括憲法上服公職權及上開條例規定之權利，實非僅信賴利益）孰輕孰重，並依比例原則審查，應採取存續保障而非財產保障，始為適法。因此，至少應認為原告與被告交通部間仍存在公務員身分關係。
㈡被告交通部主張之理由：
⒈原告指稱被告中華電信公司所為原處分違法一節：
⑴有關原告指稱被告交通部委託被告中華電信公司作成原處分不符行政程序法規定一節：
①被告交通部辦理被告中華電信公司民營化作業係配合
政府推動公營事業民營化政策，據行政院秘書長94年
6 月10日院臺經字第0940025416號函略以：「有關交通部釋股作業之執行，請繼續辦理，並依限完成。」是以，被告交通部辦理被告中華電信公司執行釋股預算，係本於職責依法行政之作為。
②被告交通部於執行釋股預算前，以88年8 月10日交郵
88字第007074號函分配各單位任務，其中有關被告中華電信公司部分為：「1.關於民營化之綜合規劃事項。2.關於民營化各項法規草案之研擬事項。3.關於民營化專案小組之秘書工作事項。4.關於民營化作業之執行事項。5.其他關於民營化之部次長暨專案小組決議交辦事項。」③另在被告中華電信公司釋股作業正式啟動前，被告交
通部以94年4 月26日交郵密字第0940080294號函請被告中華電信公司辦理相關釋股及員工權益實際執行作業，並以94年5 月17日交郵密字第0940080372號函，就釋股方式、國內外法律顧問機構之遴選等事項函請被告中華電信公司辦理。
④是以，被告交通部本於職責，配合政府推動公營事業
民營化政策，並以上述函文委請被告中華電信公司辦理相關作業，洵於法無違誤。
⑵原告指稱被告交通部未遵照立法院審議被告中華電信公司93年度預算決議一節：
①查行政院秘書長94年6 月10日院臺經字第0940025416
號函復被告交通部之說明為：「……二、立法院審議預算時所作決議之效力，應視其是否逾越憲法所賦予該院預算審議權之範圍、侵及行政機關之預算編製權或執行權而定，且僅對當年度預算始有是否有效問題。又預算年度之決議內容如逾越預算法第52條第1 項所定條件，或期限之範圍，即屬法定外決議，亦不具有法律上拘束力。三、查中華民國94年中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表（營業與非營業部分），並未編列中華電信公司釋股預算，立法院審議上開預算時所作停止中華電信股份有限公司釋股預算執行之決議，並非對90年度預算所作，除已逾越預算審議權之範圍外，亦非屬預算法第52條所定之條件或期限，故不具有法律上之拘束力。四、貴部執行90年度釋股作業，其前置作業既已積極辦理，實質上已有推動事實，已發生權責，並由貴部專案報經行政院核准保留轉入下年度繼續處理，亦經審計機關照數審定，相關審核報告並送請立法院審議通過，為適法之處理，並無不符預算法第72條規定情事。五、有關貴部釋股預算之執行，請貴部繼續辦理，並依限完成。」②是以，被告交通部並未編列被告中華電信公司93年度
釋股預算，立法院審議上開93年度預算時所作在被告中華電信公司就員工權益相關事項，未與中華電信工會達成協議及簽訂團體協約前，政府應立即暫停被告中華電信公司任何釋股工作之決議，並非對90年度預算所作，除已逾越預算審議權之範圍外，亦非屬預算法第52條所定之條件或期限，故不具有法律上之拘束力，被告交通部仍得依據上開行政院秘書長94年6 月10日函，繼續執行90年度被告中華電信公司釋股預算。
③更進一步而言，被告交通部尊重立法院審議93年度中
央政府總預算時通過決議，臚列相關辦理情形如下：被告交通部前於93年8 月31日函請該公司就勞資雙
方已達成共識之43條部分，與工會先行簽約；復於93年11月19日函請該公司與其產業工會雙方本誠信原則，依行政院核示有關勞動條件應尊重民營化後新公司原則及相關規定繼續協商。
被告交通部94年5 月6 日邀請行政院人事行政局、
經濟建設委員會、勞工委員會、被告中華電信公司及該公司產業工會，召開研商中華電信股份有限公司與該公司產業工會團體協約修正草案相關事宜會議，會議決議：被告中華電信公司與該公司產業工會團體協約切割為民營化前、民營化後2 種，該公司民營化前仍適用原團體協約；至民營化後之團體協約相關內容，請被告中華電信公司與該工會本於誠信原則，儘速協商勞資雙方皆認可行之內容報主管機關。嗣後，經被告中華電信公司與該工會多次協商，於95年1 月6 日雙方簽約。
2.有關原告等指稱公務員身分權之限制或剝奪屬於法律保留，且是國會保留之適用範圍一節：
⑴按公務人員保障法第9 條規定：「公務人員之身分應予
保障，非依法律不得剝奪。基於身分之請求權，其保障亦同。」次按公務人員任用法第29條第1 項第1 款規定：「各機關公務人員，具有左列情形之一者，得由機關長官考核，報經上級主管機關核准，予以資遣：一、因機關裁撤、組織變更或業務緊縮而須裁減人員者。」是以只要有法律之依據，公務人員之身分並非不可剝奪或喪失。
⑵復依行政院經濟建設委員會89年1 月3 日部（89）字第
00016 號函略以：我國憲法第18條規定：「人民有應考試、服公職之權利。」所謂服公職之權利，包含身分保障權利與工作條件保障權利等，前者係指除有法定原因外，國家不得隨意剝奪其擔任公務員之資格，惟該權利並非政府應任用其為特定機關公務人員之保證，亦非已被任用者享有終身不被資遣、裁員的保障，民營化雖使得各公營事業內經國家考試進用人員喪失公務員職位，然並未剝奪其任公務人員之資格，故民營化員工權益補償問題所涉者乃工作條件保障權利的補償問題，不應與身分保障權利問題相混淆。
⑶又公營事業移轉民營條例第2 條規定：「公營事業全部
或一部移轉民營，依本條例之規定辦理；本條例未規定者，適用其他法令。」又該條例就移轉民營所涉與公務人員有關之事項，加以特別規範，分別臚陳如下：
①公營事業移轉民營條例第8 條第4 項規定：「前項被
資遣人員，如符合退休條件者，另按退休規定辦理；依第2 項辦理離職及依前項資遣者，有損失公保養老給付或勞保老年給付者，補償其權益損失；移轉民營時留用人員，如因改投勞保致損失公保原投保年資時，應比照補償之。」②公營事業移轉民營條例第8 條第8 項規定：「原公營
事業移轉民營後繼續留用人員，義務役年資併計補發，於87年6 月5 日仍在職者，其年資結算比照公務人員併計義務役年資，並以民營化當時據以結算離職給與之薪給標準為計算義務役年資補發之基數標準。」⑷是以，公營事業移轉民營條例已完整就移轉民營之過程
中，所涉及公務人員權益變動所受之損失或其他影響，多方考慮作成補償或結算之規範。可見，公營事業具有公務人員身分人員，於該事業移轉民營時，應優先依據公營事業移轉民營條例相關規定辦理。原告請求撤銷之被告中華電信公司相關函文，正係依據公營事業移轉民營條例第8 條以下有關規定辦理年資結算，完全符合公務人員保障法第9 條暨司法院大法官相關解釋所示法律保留原則之意旨。
3.有關原告等指稱被告中華電信公司及被告交通部應顧及原告對中華電信股份有限公司條例相關身分保障權規定之信賴而予以保護一節：
⑴司法院大法官釋字第575 號解釋意旨，憲法第18條規定
人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。機關因改組、解散或改隸致對公務人員之憲法所保障服公職之權利產生重大不利影響，應設適度過渡條款或其他緩和措施，以資兼顧。
⑵被告中華電信公司依據公營事業移轉民營條例第8 條第
1 項至3 項等過渡性規定及下述函示（釋）辦理該公司員工權益保障事項：
①行政院94年6 月10日院臺經字第0000000000B 號函同意專案權益保障配套措施，內容如次：
甲類人員（民營化時符合原退休法令規定要件領受
月退金者）：得依勞工退休金條例第11條第4 項規定保留月退權益，並得依交通部所屬公營事業移轉民營從業人員優惠優先認購股份辦法（下稱交通部認股辦法）第5 條優惠認購股票規定（9 折鎖2 年或8 折鎖3 年）認購股票。
乙類人員（民營化時未符合領受月退休金要件者）
，除得留用新公司外，並得擇一享有行政院同意之優惠專案，更優惠優先認股（5 折鎖4 年）或政府專案照顧金。如甲類人員選擇依勞動基準法領取一次退休金或年資結算金者，亦得適用乙類人員之專案優惠方案。
丙類人員（不適用郵電退撫條例之從業人員）：依
公營事業移轉民營條例相關規定辦理年資結算並予留用外，可依交通部認股辦法（9 折鎖2 年或8 折鎖3 年）優惠認購股票。
②行政院94年4 月1 日院臺經字第0940008991號函同意
該公司員工持股信託：該公司甲、乙、丙3 類人員前
3 年各提撥10% 、30% 及70% ，嗣後年度均提撥10%相對獎勵金之員工持股信託（即各類人員最高得提撥薪水10% 之信託金，公司再按員工提撥之信託金額，依甲類10% 、乙類30% 、丙類70% 提撥補助金併存入其信託金中，本補助方式期限3 年，嗣後不分員工類別，公司皆僅補助10% 之獎勵金）。
③行政院勞工委員會94年6 月28日勞動4 字第09400351
19號函略以，該公司已符合原適用退休法令規定要件者，繼續留用時，依勞工退休金條例第11條第4 項規定，其移轉民營前年資，仍應依民營化前原適用之退休法令辦理退休；並應停止其領受月退休金之權利，至離職時恢復等規定。
④基此，被告中華電信公司於94年7 月13日信人一字第
0940001322號函知原告等填寫員工確認書，並於說明段中說明填寫之依據及效果，復至同年8 月11日始分別依原告等之選擇辦理該公司民營化時，年資結算、離職、退休金之核發、留用人員工作派任、公保補償、勞保加保等作業。另被告中華電信公司依據行政院94年4 月1 日院臺經字第0940008991號函，成立員工信託持股基金。是以本件既依據公營事業移轉民營條例第8 條第1 項至第3 項等過渡性規定辦理，並設有可保留月退隨同移轉繼續留用、優惠認購股票及持股信託等緩和措施，與上開司法院解釋意旨，尚無不符。
⑶又比例原則係行政機關於限制人民之權利時，應注意行
政行為之內容必須適合於目的達成，且不超過實現目的之必要程度。查公營事業移轉民營條例之制定有助於公營事業提升競爭力目的之達成，且已就公營事業人員為過渡性規範，不超越實現目的之必要程度。被告中華電信公司所為之原處分即係依公營事業移轉民營條例第8條從業人員可選擇留用或離職，並分別給與離職給付或辦理年資結算之規定意旨為之，並以原告等之員工確認書所表達之意願，辦理給與離職給付或年資結算，其尊重原告等意願之方式有助於被告中華電信公司民營化目的之達成，且不超越實現目的之必要程度，與法治國家比例原則之要求，尚屬相符。
⑷原告等對尚未民營化之公營事業期望其能以公營事業永
續經營，僅屬其主觀期望。又隨著現今經濟、社會及政治環境之發展，公營事業為發揮市場機能，提升事業經營效率，經衡量此移轉民營公益顯然大於原告等之利益。且承前述，公營事業移轉民營條例第8 條之規定已就公營事業人員未屆退休者為留用、資遣等為過渡性規範，實與信賴保護原則無違，並且被告中華電信公司所為之原處分不超越實現民營化目的之必要程度，與法治國家比例原則之要求，尚屬相符。
理 由
一、按公營事業移轉民營條例第8 條規定：「（第1 項）公營事業轉為民營型態之日，從業人員願隨同移轉者，應隨同移轉。但其事業改組或轉讓時，新舊雇主另有約定者，從其約定。（第2 項）公營事業轉為民營型態之日，從業人員不願隨同移轉者或因前項但書約定未隨同移轉者，應辦理離職。其離職給與，應依勞動基準法退休金給與標準給付，不受年齡與工作年資限制，並加發移轉時薪給標準6 個月薪給及1 個月預告工資；其不適用勞動基準法者，得比照適用之。（第
3 項）移轉為民營後繼續留用人員，得於移轉當日由原事業主就其原有年資辦理結算，其結算標準依前項規定辦理。但不發給6 個月薪給及1 個月預告工資。其於移轉之日起5 年內資遣者，按從業人員移轉民營當時或資遣時之薪給標準，擇優核給資遣給與，並按移轉民營當時薪給標準加發6 個月薪給及1 個月預告工資。（第4 項）前項被資遣人員，如符合退休條件者，另按退休規定辦理；依第2 項辦理離職及依前項資遣者，有損失公保養老給付或勞保老年給付者，補償其權益損失；移轉民營時留用人員，如因改投勞保致損失公保原投保年資時，應比照補償之；其他原有權益如受減損時，亦應予以補償。」
二、本件原告等15,644人原分別任職於被告中華電信公司及其所屬國際電信分公司、臺灣北區電信分公司、臺灣中區電信分公司、臺灣南區電信分公司、電信訓練所、電信研究所、數據通信分公司、行動通信分公司。被告於94年8 月12日民營化，其於民營化前以94年8 月11日信人三字第0940001537號、第0000000000號函；該公司所屬國際電信分公司94年8 月11日際勤字第0940000370號、第0000000000號函；該公司所屬臺灣北區電信分公司94年8 月11日北人二字第0940001098號、北人一字第0940001106號函；該公司所屬臺灣中區電信分公司94年8 月11日中二人字第0940000557號、第0000000000號函；該公司所屬臺灣南區電信分公司94 年8月11日南二人字第0940000406號、第0000000000號函；該公司所屬電信訓練所94年8 月11日訓人字第0940000053號、第0000000000號函；該公司所屬電信研究所94年8 月11日研人二字第0940000113號、第0000000000號函；該公司所屬數據通信分公司94年8 月11日數人一字第0940000216號、第0000000000號函；該公司所屬行動通信分公司94年8 月11日行人二字第0940000343號、第0000000000號函通知原告，渠等為被告民營化後繼續留用人員，並依公營事業移轉民營條例規定辦理保留月退休金或核給年資結算金。原告認上開函係違法之行政處分，提起復審；經復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟，請求確認公務員任用關係存在。
三、原告主張被告中華電信公司受交通部之委託，作成行政處分，並未依行政程序法第16條規定，將委託事項及法規依據公告，其程序具有瑕疵，且未遵照立法院決議，與中華電信產業工會達成協議，暫緩釋股作業，違反中華電信股份有限公司條例有關公務員身分保障之規定及信賴保護原則云云。被告交通部則以公務員之身分，如有法律依據，並非不可剝奪或喪失；立法院之決議，已逾越預算審議權之範圍，不具法律上之拘束力；公營事業移轉民營條例係就公營事業移轉民營時與公務員有關事項之特別規範，其規定與信賴保護原則、比例原則均無違背等語資為抗辯。
四、經查被告中華電信公司原為公營交通事業機構，經奉行政院核定推動民營化釋股作業，遂依公營事業移轉民營條例第6條第1 項第1 款之規定，以出售股份方式移轉民營，並依同條例第8 條第1 項至第3 項等規定，辦理所屬從業人員之留用、離職（退休、專案精簡）。被告中華電信公司為辦理民營化時員工優惠認股、年資結算金、離職給與及退休金之核發及留用人員工作派任、公保補償、勞保加保等作業，必須有事前作業，爰以94年7 月13日信人一字第0940001322號函知所屬員工，限期填妥確認書，以利該公司作業移轉民營時之員工權益事項，有該函影本可證。被告於預定移轉民營型態基準日（94年8 月12日）之前一日，依員工選擇繼續留用或保留退休留用等不同之情況，以94年8 月11日函分別發給結算金或辦理保留月退休金，並敘明所依據之法令及效果，復有該函影本可稽。該函主旨依員工選擇繼續留用或保留退休留用，分別記載為：「本公司於本（94）年8 月12日移轉民營，台端為民營化後繼續留用人員，依規定於移轉當日就台端原有年資辦理結算，發給年資結算金如附支給表。」及「台端於本公司移轉民營時本（94）年8 月12日退休，服務滿31年11月，依規定領取一次退休金及月退休金如附支給表，民營化後繼續留用，但留用期間應停止領受月退休金及相關權利，至離職時恢復。」核其內容，僅係依公營事業移轉民營條例第8 條第3 項之規定，依據員工之選擇，對於移轉為民營後繼續留用之人員，就其年資辦理結算，發給結算金或辦理保留月退休金，並無隻字片言提及原告之公務員關係。民營公司性質上不存在公務人員，公營事業移轉民營條例為解決原公營事業所屬人員於移轉民營後公務員身分之問題，爰於該條例第8 條第2 項規定，公營事業轉為民營型態之日，不願隨同移轉或未隨同移轉者，應辦理離職。隨同移轉而繼續留用之人員，依同條第3 項規定，則由原業主於移轉日就其原有年資辦理結算，亦不能保有公務員身分。故被告中華電信公司以94年7 月13日信人一字第0940001322號函知所屬員工，限期填妥確認書，所屬員工如選擇離職，當然喪失公務員身分；如選擇隨同移轉，則應依公營事業移轉民營條例第8 條第3 項規定辦理年資結算。原告選擇隨同移轉，在完成選擇之作業程序後，即應結算而喪失公務員身分。亦即，原告喪失公務員身分，係因渠等選擇隨同移轉，而適用公營事業移轉民營條例第8 條第3 項規定之結果，並非被告中華電信公司辦理結算所致。上開有關結算之規定，係課予被告中華電信公司在移轉民營時應就繼續留用人員辦理年資結算，其責由被告結算年資，並非授權被告作成處分，剝奪原告之公務員身分，尚難認原告因上開94年8 月11日函而喪失公務員之身分關係。故上開94年8 月11日函係被告發給原告結算金或告知一次退休金或月退休金之金額，性質上為觀念通知，而非行政處分。原告雖主張被告交通部授權中華電信公司辦理釋股事宜，被告中華電信公司經授權而作成行政處分云云。惟所謂釋股，即出脫股份，性質上屬於出售公有財產之私法行為，自無授權行使公權力之可言。況且被告中華電信公司依公營事業移轉民營條例第8 條第3 項規定辦理原告之年資結算，係以原事業主之地位辦理，亦非依被告交通部之授權行使公權力。原告之主張，為不可採。被告中華電信公司上開94年8 月11日函既非行政處分，原告主張該函係行政處分及行政處分之作成具有上述各種瑕疵，即屬無據。公營事業移轉民營條例係有關公營事業移轉民營之特別法，有關公營事業移轉民營事項，其適用之優先順序自應先於中華電信股份有限公司條例。原告主張被告中華電信公司移轉民營，應優先適用中華電信股份有限公司條例，尚非可採。至於立法院審議預算時所作停止中華電信股份有限公司釋股預算執行之決議，並非對90年度預算所作，且逾越預算審議權之範圍，非屬預算法第52條所定之條件或期限，不具法律上之拘束力。被告交通部執行90年度被告中華電信公司之釋股預算仍屬合法，亦不影響被告中華電信公司移轉民營之效力。又司法院大法官釋字第305 號解釋係就公營事業所屬員工之任用關係所作之解釋，被告中華電信公司既已依公營事業移轉民營條例之規定移轉民營，自無該解釋之適用。
五、綜上所述，原告之主張，均非可採。原告之公務員身分於依被告中華電信公司94年7 月13日信人一字第0940001322號函，完成選擇作業時，即已喪失。從而，原告訴請確認渠等與被告交通部間之公務員任用關係存在，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 29 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 畢乃俊法 官 陳金圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 29 日
書記官 陳圓圓