臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3216號原 告 甲○○○訴訟代理人 蔡文彬 律師
林明賢 律師陳孟秀 律師被 告 行政院農業委員會林務局羅東林區管理處代 表 人 乙○○(處長)訴訟代理人 李秋銘 律師複 代理人 黃金亮 律師上列當事人間因補助費事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國97年10月7 日97公審決字第0338號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰原告因其丈夫周阿坡生前任職於被告（原隸屬於臺灣省政府農林廳，自88年7 月1 日改制為行政院農業委員會林務局轄屬機關），而於周阿坡死亡後，仍續行使用周阿坡原獲准配用之門牌號碼宜蘭縣○○鄉○○路○○號眷屬宿舍( 以下簡稱義興路宿舍) 。嗣該眷舍因闢建三星鄉公園需要須拆除，被告乃應原告之請求，同意其於80年12月12日遷入被告管有之位於宜蘭縣○○鄉○○路○○號（該門牌號碼已改○○○鄉○○路○ 段○○○ 巷○○號，以下簡稱為太平路宿舍）宿舍使用。
其後，因該眷舍經行政院核定辦理騰空標售，原告須負搬遷返還義務，被告乃以95年9 月19日羅秘字第0951250251號函通知原告應自95年9 月11日起3 個月內自行搬遷，並說明合法現住人如遵期搬遷可獲發給一次補助費及申領補助費之相關程序，隨後復以95年12月19日羅秘字第0951153090號函覆原告經公務人員住宅及福利委員會認定非合法現住人，不合續住上揭宿舍，應於96年1 月25日前騰空搬遷返還眷舍。原告自行遷出宿舍後，即於97年2 月27日向被告申請發給一次補助費新台幣( 下同)150萬元，被告則以97年2 月29日羅秘字第0971 100837 號函否准所請。原告不服，提起復審，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：㈠本件原告之亡夫周阿坡生前任職於被告所屬森林鐵路三星站
長期間，獲配住於義興路宿舍，於67年6 月1 日退休，猶續行居住於該宿舍。因該宿舍係屬眷屬宿舍，故原告於周阿坡71年4 月23日死亡後仍合法接續使用。嗣上開宿舍因配合宜蘭縣三星鄉公所開闢公園需要必須拆除，而原告享有合法居住該眷屬宿舍權利，故被告於80年12月12日將原告改配至太平路宿舍，是故原告係合法有權居住於太平路宿舍，而為合法現住人。
㈡依行政程序法第8 條、第119 條、第120 條、第126 條之規
定，凡人民因信賴行政機關所為行政行為之事實，並依此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，如無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，且其信賴利益保護之結果，並未對造成公益之重大危害者，又信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，則該人民之信賴利益即受保護，該行政行為不得撤銷，有司法院大法官釋字第525 號、第52
9 號解釋及臺中高等法院93年訴更一字第12號判決意旨可資參照。本件被告改配上開太平路宿舍予原告使用之行政行為，業已足以引起一般人之信賴，原告搬遷至該宿舍居住，已有信賴表現，且無行政程序法第119 條規定信賴不值得保護之事由；被告復以95年9 月19日羅秘字第0951250251號函稱原告為貴合法現住人，請原告於3 個月內自行搬遷，可獲發一次補助費云云，則原告基於信賴被告此行政行為，而有自行搬遷之信賴表現，基於信賴保護原則，被告應維持原告為合法現住人之認定，以保護原告正當合理之信賴，始為適法。惟被告未認定原告係屬合法現住人，自有失誠信公平原則，而屬權利濫用之違法。
㈢原告係基於公務員眷屬身分而配住宿舍，自屬中央各機關學
校國有眷舍房地處理要點第3 點規定之合法現住人，且在通知期限之3 個月內自動搬遷，自得依同上要點第6 點之規定，請求被告發給自動搬遷之補償費等情。並聲明求為判決撤銷復審決定及原處分，並判命被告作成准予給付原告一次補助費150 萬元之處分。
三、被告則抗辯略謂：㈠原告丈夫周阿坡於71年4 月23日死亡後，其原配住之義興路
宿舍仍由原告續行居住，兩造間就該宿舍之使用借貸關係，俟原告於80年12月間遷離時，即已終止，原告事後改配住太平路宿舍，則另行發生新的使用借貸關係。又事務管理規則自74年4 月修正後，已無眷屬宿舍之規定，原告於80年12月獲配之太平路宿舍即非屬眷屬宿舍，而其配住時間又不在72年5 月1 日以前，即不符合國有宿舍及眷舍加強處理方案所稱之眷屬宿舍合法現住人。
㈡原告另主張其基於對被告行政行為之信賴，而有信賴表現，
且其信賴值得保護，基於信賴保護原則，被告亦應維持原告為合法現住人之認定云云。惟依司法院大法官釋字第525 號解釋意旨，信賴保護原則之適用應僅限於授益行政處分之撤銷或廢止時，或行政法規之廢止或變更時。被告將太平路宿舍配予原告使用，係因原告先夫周阿坡為被告之公務員，基於私法上使用借貸關係而發生，而非基於公權力作成授益處分，自無公法上信賴保護原則適用。況原告是否屬合法現住人之認定亦與行政處分無關，原告主張自非有據。再原告係於80年11月27日提出陳情書要求配住宿舍，被告始予以同意讓其使用太平路宿舍，依其配住過程觀之，係就上開太平路宿舍為新的配住行為，並非原先就義興路宿舍之配住行為，故原告與被告間就義興路宿舍之使用借貸關係於80年12月間已告終止，其成立之上開宿舍使用借貸關係，更無信賴保護原則之適用。
㈢被告95年9 月19日羅秘字第0951250251號函載稱合法現住人
之國有眷舍因辦理騰空標售，請自行搬遷，如於核定日起3個月自行搬遷，可獲發給一次補助費等情，係指依國有宿舍及眷舍房地加強處理方案規定之眷屬宿舍合法現住人而言，然原告並非上開合法現住人，縱使其有自動搬遷之行為，亦因未合於國有宿舍及眷舍房地加強處理方案之規定，而無法獲得自動搬遷之補償費，更無信賴保護原則之適用等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本案兩造爭執要點在於原告是否屬於國有宿舍及眷舍房地加強處理方案規定之眷屬宿舍合法現住人，而得請求被告發給自行搬遷補助費？如不具合法現住人資格，可否適用信賴保護原則予以補助？
五、按97年1 月1 日施行之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點( 以下簡稱眷舍房地處理要點) 第7 點規定：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區，於九十二年十二月三十一日以前，依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時原配（借）住人銓敘審定之官等標準，給予簡任新臺幣二百二十萬元、薦任新臺幣一百八十萬元、委任新臺幣一百五十萬元之一次補助費；技工、工友、駕駛及駐衛警比照委任標準發給之。」而依同要點第3 點第1 項規定：「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於七十二年五月一日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。」次按因任職關係獲准配住宿舍，其性質為使用借貸，借用人應於契約所定期限屆滿時，返還借用物。未定期限者，應於依借貸之目的使用完畢時返還之，此有最高法院86年度台上字第3508號判決可資參照。
六、經查：原告配偶周阿坡生前任職於被告期間配住義興路宿舍，原告於周阿坡死亡後，仍續行居住，嗣該宿舍因須拆除，原告搬離後，本於周阿坡遺眷身分陳情改配其他宿舍居住，獲被告同意，而以80年12月3 日80羅行字第10237 號函通知其自80年12月12日起遷入太平路宿舍使用，嗣因該宿舍經行政院核定辦理騰空標售，原告應搬遷返還，被告乃以95年9月19日羅秘字第0951250251號函通知原告應自95年9 月11日起3 個月內自行搬遷，復以95年12月19日羅秘字第0951153090號函知原告業據公務人員住宅及福利委員會認定非合法現住人，應於96年1 月25日前騰空搬遷返還該眷舍，原告搬離後，於96年1 月17日交還宿舍鑰匙予被告收執立據等情，為兩造所不爭執，並有卷附戶籍登記簿謄本（見復審卷第52頁至第56頁）、原告於80年11月27日請求改配宿舍之陳情書影本（見本院卷第40頁至第42頁) 、被告80年12月3 日80羅行字第10237 號函影本（見復審卷第57頁）、被告95年9 月19日羅秘字第0951250251號函影本（見復審卷第71頁）、被告95年12月19日羅秘字第0951153090號函影本（見復審卷第67頁）在卷可稽。
七、原告雖主張渠係基於公務員眷屬身分，經被告同意而配住宿舍，自屬合法現住人云云。惟：㈠依眷舍房地處理要點第7點規定符合發給自行搬遷一次補助費之合法現住人資格，並非僅以經國家機關配予宿舍使用者為已足，尚須具備同要點第3 點第1 項規定之要件如次：⒈於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷舍。⒉為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。⒊有居住之事實。⒋未曾獲政府各類輔助購置住宅。⒌非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。⒍有續住之資格。⒎所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。復按因任職關係獲准配住宿舍，其性質為使用借貸，目的在使任職者安心盡其職責，是倘借用人喪失其與所屬機關之任職關係，當然應認依借貸之目的，已使用完畢，配住機關自得請求返還。故公務員因任職關係配住宿舍，於任職中死亡時，既喪失其與所屬機關之任職關係，依借貸目的應認已使用完畢，使用借貸契約因而消滅，此與一般使用借貸契約，借用人死亡時，貸與人僅得終止契約之情形尚有不同( 最高法院91年台上字第1926號民事判例要旨參照）。再者，使用借貸關係，因借用人返還標的物或該標的物已不能依原約定目的使用，而從此消滅。縱使當事人事後另行訂立使用借貸契約，亦僅發生新的使用借貸關係，無從使原已消滅之使用借貸關係復生存續效果。㈡查被告配予周阿坡使用義興路宿舍之法律關係，依上開最高法院民事判例意旨，雙方係發生使用借貸契約，而該契約本應在周阿坡退休後，即歸於消滅，雖經被告同意其在退休後續行使用，且於周阿坡死亡猶同意原告接續居住該宿舍，其間之使用借貸關係雖未中斷，但迄80年12月間該宿舍拆除後，即不復存續。是故被告於80年12月間應原告要求同意其自同月12日起遷入太平路宿舍使用，乃另外發生新的使用借貸關係，並非賡續原來被告與周阿坡間就義興路宿舍之使用借貸契約至明。又本件被告係處理太平路宿舍之騰空標售，自應以該宿舍之使用人是否符合合法現住人要件，以決定應否發給自動搬遷補償費，至於現住人先前使用其他宿舍之情形如何，要非所問。本件原告既自80年12月間起，始( 配) 借住太平路宿舍，明顯與前引眷舍房地處理要點第3 點第1 項規定須於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷舍之要件不合，其不具同要點第7 點規定之合法現住人資格，要無疑義。
八、原告雖復主張被告既將太平路宿舍配予原告使用，復曾發函認定原告為合法現住人，告知原告於3個月內自行搬遷，可獲發一次補助費，基於信賴保護原則，自應發給原告自行搬遷補助費云云。惟：㈠按所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害而言。故倘無法規或行政處分之變動，則尚無信賴基礎，自不生主張信賴保護原則問題。㈡查本件被告於80年12月間係應原告之要求，始另行出借太平路宿舍予原告使用，原告既非在職公務員，且依當時有效之事務管理規則亦已廢除眷屬宿舍之規定，原告本不具申請配用上開宿舍之資格(參見上開規則第245條及第249條規定)，則被告依原告之要約，允諾其使用上開宿舍，乃單純成立無償使用借貸關係，難認有使原告將來自行搬遷得享有補助費之信賴基礎存在甚明。㈢雖被告於原告須返還上開宿舍時，未詳查原告是否符合合法現住人，即先以95年9月19日羅秘字第0951250251號函通知原告載稱：「有關貴合法現住人配住之國有眷舍已於95年9 月11日院授人住字第0950306960號函奉核定辦理騰空標售，請於行政院核定日（95年9月11日）起3個月內自行搬遷，請查照。說明：
一、本處經管宜蘭縣○○鄉○○路○段○○○號等6 戶及其基地坐○○○鄉○○段○○○ ○號國有眷舍房地，依『國有宿舍及眷舍房地加強處理方案』陳報辦理騰空標售，行政院於95年
9 月11日旨揭文號核定辦理騰空標售，合法現住人應於核定日起3 個月內自行搬遷，可獲發給一次補助費；逾期搬遷者，視為非法佔用。二、請合法現住人至戶政單位請領全戶戶籍謄本1 份逕寄本處秘書室。三、合法現住人於搬遷完成後，應辦理水、電、瓦斯停用手續並取得停用證明，並至戶政單位請領新址戶籍謄本1 份，洽本處秘書室承辦人員辦理房屋點交及填寫1 次補助費據領清冊。」等語( 見本院卷第12頁) ，惟揆其意旨應係因原告為上開宿舍之住戶而通知其如依規定騰空，得提出資料申請一次補助費，並非已對原告表示其符合發給補助費資格之意思，僅係依行政院上開同意辦理騰空標售函，轉知各現住戶依規定請領補助費，此稽之該通知之受文者尚列有其他住戶王楊月蘭可明。尚須俟原告提出發給補助費之申請，被告始依眷舍房地處理要點第7 點之規定予以審查，如符合資格，方依規定列入所造具合格據領清冊中，再送執行機關請領，尚不得以被告上開通知即認被告已作成認定原告為合法現住人之處分。顯認被告上揭函文並未就特定現住戶是否為合法現住人或可否請領補助費作成決定，核其性質係屬觀念通知無訛，原告主張該函文為行政處分，容有誤解。因此被告於原告提出申請發給補助費時，審認原告不符合該要點第3 點第1 項規定合法現住人之要件，並無已認定原告為合法現住人之授益性行政處分，事後再予撤銷之情事，亦無其他信賴基礎之存在，自不生原告所指之信賴保護問題。況原告搬遷該宿舍乃履行借用人之法定義務，無由解釋因被告通知期限搬遷，即謂有因信賴基礎變動，致使遭受不能預見之損害可言。
九、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可採。從而，原處分認定原告不具發給補助費之要件，而否准原告之申請，適用法律並無違誤，復審決定予以維持，核無不合，原告執前開情詞，訴請撤銷，並請求判命被告作成准予發給補助費15
0 萬元之處分，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 22 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 22 日
書記官 林 俞 文