臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3224號原 告 甲○○訴訟代理人 徐嶸文律師被 告 財政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因限制出境事件，原告不服行政院中華民國97年11月4 日院臺訴字第0970091542號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
（一）原告與顏中生、顏惠山為鄉城科技興業股份有限公司（下稱鄉城公司）董事，該公司滯欠已確定之92至94年營業稅（均含滯納金及滯納利息）計新臺幣（下同）3,957,719元，財政部臺灣省南區國稅局（下稱南區國稅局）依限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法（下稱限制出境實施辦法）第2 條第1 項規定，報由被告以95年2 月24日台財稅字第0950081719號函請內政部警政署入出境管理局（以下稱境管局，96年1 月2 日改制為內政部入出國及移民署）限制原告及顏中生、顏惠山出境，內政部據以95年3 月2 日台內警境愛岑字第0950900822號函禁止原告及顏中生、顏惠山出國。
（二）原告於97年5 月5 日以財團法人鄉城文教基金會（下稱鄉城文教基金會）於89年7 月12日當選鄉城公司法人董事，該基金會指派其為代表人，代表該基金會執行董事職務，被告誤認其為鄉城公司董事云云，申請解除其出境限制。經被告以97年6 月24日台財稅字第0970086774號（下稱原處分）函復，以據南區國稅局查復，依經濟部商業司（下稱商業司）之公司基本資料查詢系統登載資料及鄉城公司變更登記表記載，原告仍登載為鄉城公司董事，所代表法人股東為鄉城文教基金會；又據商業司97年5 月30日經商一字第09702067970 號函查復，原告係依公司法第27條第
2 項規定，以鄉城文教基金會代表人身分當選鄉城公司董事，且鄉城公司尚滯欠稅捐，所請解除出境事由核與限制出境實施辦法第5 條各款規定不符，尚不得解除其出境限制。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：
（一）原告並非鄉城公司之董事，業經民事法院確認在案，自無依限制出境實施辦法限制原告出境之餘地，原處分顯有違誤：
1、原告並非鄉城公司之董事，而是「鄉城文教基金會」當選為鄉城公司之法人董事後，經該基金會指派原告為代表人，代表該基金會執行董事職務，業經臺灣臺南地方法院、臺灣高等法院臺南分院判決在案。訴願決定率爾否定民事法官認事用法之裁判效力，自有未合。
2、公司與董事間之關係，除本法另有規定外，依民法關於委任之規定。故董事與公司間乃私法之委任關係，臺南地院判決、臺南高分院判決業已論明原告非鄉城公司之董事，鄉城文教基金會才是鄉城公司之董事，此一私法關係之有無已經民事法院判決確定，鈞院應予尊重。否則，同一法律關係國家審判機關互為歧異之認定，令原告無所適從。
3、政府或法人為股東時，得當選為董事或監察人。但須指定自然人代表行使職務。政府或法人為股東時，亦得由其代表人當選為董事或監察人，代表人有數人時，得分別當選，公司法第27條第1 、2 項定有明文。被告誤將原告認作係鄉城公司之董事，將法人董事與法人代表董事混為一談，從而未准解除出境限制，訴願決定遞予維持，於法均有未合。
4、鄉城文教基金會為鄉城公司之法人股東，參選該公司89年
7 月12日89年度股東常會董事選舉，而鄉城文教基金會當選為鄉城公司法人董事，經該基金會指派原告為該基金會代表人，代表該基金會執行董事職務，有原告所提出鄉城公司89年度股東會議事錄、89年度董事會議事錄、指派書、鄉城公司變更登記事項卡、董事、監察人名單可稽，則參諸前開規定及說明，與鄉城公司間存有董事委任關係者為鄉城文教基金會，並非原告個人。準此，鄉城公司當時之董事有3 ：顏惠山、顏中生及鄉城文教基金會，原告個人並非董事，法理至明，原告並無董事任期保障，法人董事得隨時改派他人取代原告並補足原任期，被告誤解鄉城公司變更登記事項卡之記載意旨，顯有違誤。
5、退步言之，縱然認為鄉城公司變更登記事項卡之董事記載方式不明確，致生解釋之空間（究竟係法人董事或者法人代表人為董事），惟查，公司登記除設立登記為公司之成立要件外，其他登記皆屬對抗要件，變更董事固屬應登記事項，但此事項之有效存在，並不以登記為要件。而公司法第12條規定，旨在保護因信賴公司登記而與公司有交易行為之善意第三人，本件原告並非鄉城公司之交易相對人，自不得援引公司法第12條以為限制原告出境之論據，遑論原告並非鄉城公司或鄉城文教基金會之實際負責人，限制原告出境無從達成催繳欠稅之目的。
6、依行政程序法第9 條、第36條及第43條等規定與行政法上禁止恣意原則，被告限制原告出境，實嫌速斷，核與上開規定自有違背。末按，稅捐稽徵法及限制出境實施辦法之規範對象為「公司負責人」、「董事」，並不及於法人董事指派執行職務之代表人，被告如恣意擴張解釋限制出境對象及於執行職務之自然人，顯與法律保留原則相違背。
（二）綜上，原告已經民事法院判決確定並非鄉城公司之董事，原告與鄉城公司並無董事之委任關係存在，董事與公司間之權利義務乃私法關係，被告不應與民事法院為相反之認定等語。
乙、被告主張：
（一）查鄉城公司滯欠92至94年度營業稅金額合計3,957,719 元（均含滯納金及滯納利息），該公司業經經濟部以92年5月12日經授商字第092011359100號函廢止登記在案，惟迄未依公司法第26條之1 準用同法第24條規定進行清算，且該公司章程對於清算人未有規定，其股東會亦未選任清算人，依公司法第322 條第1 項及被告94年4 月21日台財稅字第09404522480 號令規定，該公司董事長顏惠山及全體董事顏中生、原告即為法定清算人，南區國稅局以其欠繳稅款已達限制出境實施辦法第2 條第1 項規定限制出境金額標準，且該公司業經經濟部以92年5 月12日授商字第09201135910 號函廢止登記在案，應行清算，然該公司章程對於清算人未有規定，其股東會亦未選任清算人，南區國稅局乃依稅捐稽徵法第24條第3 項及被告94年4 月21日台財稅字第09404522480 號令，以95年2 月22日南區國稅徵字第0950005038號函報被告以95年2 月24日台財稅字第0950081719號函前境管局限制該公司董事長顏惠山及全體董事顏中生、原告出境。
（二）嗣後原告於97年5 月5 日以97南一法字第0505號申請書以非該公司董事為由，申請解除其出境限制，案經被告依據南區國稅局查復並以原處分函復略以：依經濟部商業司之公司基本資料查詢系統登載資料及鄉城公司變更登記表，原告仍登載為鄉城公司之董事，所代表法人股東為鄉城文教基金會，又據經濟部商業司97年5 月30日經商一字第09702067970 號函查復：原告係依公司法第27條第2 項規定，以鄉城文教基金會代表人身分當選鄉城公司之董事，且鄉城公司尚滯欠稅捐，核與限制出境實施辦法第5 條各款規定不符，尚不得解除出境限制。再查鄉城公司滯欠稅捐尚未繳清，亦不符合修正後稅捐稽徵法第24條第6 項各款解除出境限制規定，被告限制原告出境，於法並無不合。
（三）茲就原告主張辯駁如下：
1、查鄉城公司已於92年5 月12日經經濟部經授商字第092011359100號函廢止公司登記，經以全體董事為限制出境對象，其中原告係該公司法人董事鄉城文教基金會之代表人，任期自89年7 月12日起至92年7 月11日，有該公司最後一次向經濟部辨理登記之公司變更登記事項卡附卷可稽，其董事登記資料迄今並未變更，合先敘明。
2、次查原告所附臺南地院96年度訴字第311 號及臺南高分院96年度上字第182 號之民事判決，係原告請求確認其與鄉城公司間委任關係不存在之事件，因所請於法不合，均經駁回在案，核與本案無涉，原告顯有誤解，併予敘明。又揆諸經濟部92年11月13日經商字第09202233900 號及87年
9 月29日經商字第87223431號函釋，法人股東除得指派代表人行使股東權，並得依公司法第27條第1 項規定當選為董事或監察人，或依第2 項規定由其代表人當選為董事或監察人。且第1 項與第2 項規定之運作方式不同，僅能擇一行使。經查，依鄉城公司會議紀錄所載，原告係依公司法第27條第2 項規定，以鄉城文教基金會代表人身分當選鄉城公司之董事，除有商業司97年5 月30日經商一字第09702067970 號函可稽外，原告所附鄉城公司89年度股東會議事錄、指派書、經濟部變更登記事項卡及董監事名單，載明已改選董監事，鄉城文教基金會之代表人：原告與許麗娟分別當選鄉城公司一席董事與一席監察人，觀之此種法人股東之代表人分別當選為董事或監察人者，亦為公司法第27條第2 項規定之情形。參照最高法院89年9 月28日89年度臺上字第2191號民事判決要旨，依公司法第27條第
1 項、第2 項規定，政府或法人為股東時，得自己當選為董事；亦得由其代表人當選為董事。前者因係政府或法人股東自己當選為董事，是與公司成立委任關係者固係政府或法人股東本身，惟後者係由政府或法人股東之代表人當選為董事，則與公司成立委任關係者應為該代表人個人；基上，鄉城公司既按公司法第27條第2 項之規定辦理董事變更登記，原告亦即以法人股東鄉城文教基金會之代表人當選為鄉城公司董事，與鄉城公司成立委任關係者即原告個人，至為明確，是對其限制出境，並無不合，被告未違反行政程序法第9 條、第36條及第43條等規定與行政法上禁止恣意原則，原告所訴，核無足採。
3、至原告再主張其並無董事任期之保障，法人董事得隨時改派他人取代並補足原任期，惟查該公司自89年10月3 日最後一次辦理變更登記，及至92年5 月12日經經濟部以經授商字第092011359100號函廢止登記為止，該公司董監事迄未變更，是原告仍為該公司登記之董事，而原告稱其並非鄉城公司之交易相對人，自不得援引公司法第12條以為限制原告出境之論據，惟參照最高行政法院95年度判字第1612號判決意旨，董事及監察人之人數及任期為公司章程之絕對應記載事項，公司設立登記後，已登記之事項有變更應向商業主管機關為變更之登記，就公司之「內部」而言，其效力之發生固不以登記為生效要件，惟公司應登記事項如未加以登記，對公司「外部」之第三人，仍不得加以對抗，且不論該第三人係私人或行使公權力之機關均同，否則怠於行使權利義務，已變更而遲不為變更登記，以達規避公法上之責任，殊不符公平正義原則。最高行政法院著有90年度判字第356 號及93年度判字第47號判決亦可資參照。故本件原告申請解除出境限制處分，既未符限制出境實施辦法第5 條解除規定，亦無97年8 月13日修正公布稅捐稽徵法第24條第6 項各款解除要件之適用，被告否准所請，依法並無不合。
理 由
一、原告起訴主張：其並非訴外人鄉城公司董事，其僅係該公司法人董事即鄉城文教基金會所指定代表行使職務之人，故鄉城文教基金會始為鄉城公司董事，被告誤認原告為鄉城公司董事而為限制出境處分，經原告聲請解除仍予否准，於法有違等語。被告則以：原告乃係依公司法第27條第2 項規定，以鄉城文教基金會代表人身分，當選鄉城公司董事，並依法登記，因鄉城公司之公司登記業經廢止，原告為該公司之法定清算人，而鄉城公司因欠繳稅款已達裁處時限制出境實施辦法第2 條第1 項限制出境金額標準，故始依法限制原告出境，因限制出境事由仍未消滅，原告申請解除，自難准許等語，資為置辯。
二、按「納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關或財政部，函請內政部入出境管理局，限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境。但其已提供相當擔保者，應解除其限制。其實施辦法，由行政院定之。」「滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。」97年8 月13日修正前稅捐稽徵法第24條第3 項及第49條前段分別定有明文。另「在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐或關稅逾法定繳納期限尚未繳納，其欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新臺幣五十萬元以上，營利事業在新臺幣一百萬元以上者，由稅捐稽徵機關或海關報請財政部函請內政部入出境管理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。」「依本辦法限制出境者，有左列情形之一時，稅捐稽徵機關或海關應即依其限制出境程序，報請財政部或該管法院函請內政部入出境管理局解除其出境限制：一、已繳清依本辦法限制出境時全部欠稅及罰鍰者。
二、經向稅捐稽徵機關或海關依法提供欠稅及罰鍰之相當擔保者。三、經行政救濟及處罰程序終結，確定之欠稅及罰鍰合計金額未滿第2 條第1 項所定之標準者。四、依本辦法限制出境時之全部欠稅及罰鍰，已逾法定徵收期間者。五、欠稅之公司組織已依法解散清算，且無賸餘財產可資抵繳欠稅及罰鍰者。六、欠稅人就其所欠稅款已依破產法規定之和解或破產程序分配完結者。」限制出境實施辦法第2 條第1 項、第5 條復規定甚明。上開辦法係主管機關依稅捐稽徵法第24條第3 項及關稅法第25條之1 第3 項之授權所訂定，因未逾越上開法律授權之目的及範圍，且依同辦法第5 條規定，有該條所定6 款情形之一時，應即解除其出境限制，已兼顧納稅義務人之權益，與憲法尚無牴觸，業經大法官會議以釋字第345 號為合憲性解釋在案，行政機關於辦理相關業務時，自可加以適用。
三、經查鄉城公司滯欠已確定之92至94年營業稅（均含滯納金及滯納利息）計3,957,719 元，有限制出境案件戶籍資料及欠稅情形表暨欠稅明細資料查詢影本附南區國稅局卷可稽，其欠繳稅額已達處分時限制欠稅營利事業負責人出境之標準。
鄉城公司因開始營業後自行停止營業6 個月以上，經主管機關經濟部依公司法第10條第2 款規定命令解散，惟未於限期內申請解散登記，經經濟部依公司法第379 條規定廢止其公司登記，亦有經濟部92年5 月12日經授商字第09201135910號函附於訴願卷可稽，依公司法第26條之1 準用同法第24條規定，鄉城應進行清算，因鄉城公司章程對清算人未有規定或由股東會另行選任清算人，且經台灣臺南地方法院94年11月24日南院慧民溫字第0940044926號函及96年1 月26日南院慧民溫字第0960004094號函查復，並未受理鄉城公司清算事件，故依公司法第322 條規定，即應以鄉城公司全體董事為清算人。被告以原告為鄉城公司登記之負責人，函請境管局限制原告出境，洵屬有據。
四、雖原告主張其並非鄉城公司董事，僅係該公司法人董事鄉城文教基金會指定代表行使職務之人，並提出臺南地院96年度訴字第311 號及臺南高分院96年度上字第182 號之民事判決為憑，經查：
（一）按政府或法人為股東時，得當選為董事或監察人。但須指定自然人代表行使職務。政府或法人為股東時，亦得由其代表人當選為董事或監察人，代表人有數人時，得分別當選。公司法第27條第1 、2 項定有明文。故政府或法人為股東時，得自己當選為董事；亦得由其代表人當選為董事。前者因係政府或法人股東自己當選為董事，是與公司成立委任關係者固係政府或法人股東本身，惟後者係由政府或法人股東之代表人當選為董事，則與公司成立委任關係者應為該代表人個人，而非政府或法人股東本身。（最高法院89年台上字第2191號判決參照）
（二）本件原告雖主張其非鄉城公司董事云云，然依鄉城公司89年7 月12日89年股東會議事錄記載，該公司董事當選人記為「財團法人鄉城文教基金會 代表人：甲○○（即原告）」等情，有該股東會議事錄在卷可稽，故就當選名單形式觀察，明確列出代表人姓名，及其代表之法人股東等情，應係由法人股東鄉城基金會之代表人即原告，當選為鄉城公司董事，應屬明確。如係鄉城文教基金會欲當選為董事，則當選名單應逕載為「財團法人鄉城文教基金會」即可，否則選舉時各股東如何區分鄉城文教基金會係以法人身分參與選舉，抑或以其代表人參與選舉。雖原告主張其僅係鄉城文教基金會指定代表行使職務之人，然以該次股果會係進行董事選舉，鄉城文教基金會在尚未當選之際，並無依公司法第27條第1 項指定自然人行使職務之問題，故原告此部分主張即無可採。鄉城公司於股東會後，以該股東會議事錄而為公司登記，董事名單中董事姓名均列原告，且於董事、監察人名單下方，加註原告所代表法人名稱等情，有該股份有限公司公司變更登記表及董事監察人名單在卷可憑，被告另向經濟部商業司函查，亦認原告係依公司法第27條第2 項規定，以鄉城文教基金會代表人身分當選鄉城公司董事，有經濟部商業司97年5 月30日經商一字第09702067970 號函在卷可稽，是以原告主張其並無以鄉城文教基金會代表人名義當選為鄉城公司董事，與前開股東會議事錄當選名單之記載即有未合，尚難憑採。
（三）原告雖主張依鄉城文教基金會之指派書可認原告僅為受指定行使職務，且經原告起訴鄉城公司求為確認兩造間委任關係不存在訴訟，原告雖受敗訴判決，然判決理由實係肯認原告主張云云。惟查系爭指派書記載「茲指派甲○○君為本基金會之股權代表人，並代表本基金會參選本公司八十九年度股東常會董事選舉案，本基金會如獲當選董事時，代表本基金會執行董事之職務。」依該指派書前段「代表本基金會參選」等語以觀，應係指派原告為鄉城文教基金會代表人而參選，雖後段「本基金會如獲當選……」，似又有指定行政職務之意涵，惟指派書乃鄉城文教基金會與原告間之權益文件，實際情形仍應以選舉當日，鄉城文教基金會與原告於參選時，對所有股東表徵之身分為據，是指派書縱有語意不一致之情形，仍應以股東會議事錄作為準據，況鄉城文教基金會董事長顏惠山即為鄉城公司該次股東會之主席，其亦當選為該屆董事，是以原告若僅為法人股東所指派行使職務之人，而非以法人股東之代表人身分參選，何以於當選名單竟為相反之記載，況縱為誤載，對此董事身分之重大事項，自於鄉城文教基金會有重要利害關係，何以於公司變更登記後，該公司或基金會之董事長顏惠山仍任令該錯誤存在而不予更正，此均與常情有違。
（四）又依經濟部87年9 月29日經商字第87223431號函釋，公司法第27條第1 項與第2 項規定之運作方式不同，僅能擇一行使。本案倘認鄉城文教基金會當選法人董事，則鄉城文教基金會另當選監察人，即產生同一法人股東以法人名義同時當選董事及監察人，亦與上開函釋不符，且依公司法第27條第1 項、第2 項之規定以觀，法人股東僅於依第2項以代表人當選董事或監察人之情形，其代表人有數人，始得分別當選，本件鄉城文教基金會既分別指派原告及另位代表人許麗娟參選，而由原告當選董事，訴外人許麗娟當選監察人等情，為原告所不爭執，鄉城文教基金會若非依公司法第27條第2 項指派代表人參選，即無可能有多數代表人當選之可能。
（五）至於原告主張之民事確定判決，原告於該事件中並未否認其受指派代表參與該公司選舉董事及兼各項事務之執行，僅係主張其已於90年2 月18日向鄉城公司董事長辭任，而請求確認自該日起與鄉城公司間董事之委任關係不存在，是以該案請求確認不存在之法律關係，係指鄉城公司與原告自90年2 月18日起之委任關係而言，與本案審酌原告是否於89年7 月12日當選董事，其基礎事實已有不同。至於該判決雖就原告是否當選為鄉城公司董事，於判決理由中有所論斷，然因此部分並非該案爭執之訴訟標的法律關係（即90年2 月18日起之委任關係），是否可認具有既判力已非無疑，況民事法院與行政法院間各有其職權，本可基於個別案件之事證獨立判斷，是以原告所主張之民事判決結果，既與本案基礎事實未盡一致，本院亦不受其拘束。從而，原告主張其非以鄉城文教基金會之代表人身分，當選鄉城公司董事一節，尚難憑採。
五、綜上所述，鄉城公司滯欠已確定之92至94年營業稅（均含滯納金及滯納利息）計3,957,719 元，其欠稅金額已達處分時限制欠稅營利事業負責人出境之標準及現行稅捐稽徵法第24條限制出境之金額標準，原告為鄉城公司董事即法定清算人，被告以其為該公司負責人而限制出境，即無不合。且原告並無限制出境實施辦法第5 條得申請解除限制出境之事由存在，是其申請解除限制出境，被告以97年6 月24日台財稅字第0970086774號函否准其申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，故原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 4 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 4 日
書記官 林苑珍