臺北高等行政法院判決
97年度訴字第344號原 告 甲○○輔 佐 人 乙○○被 告 行政院國家科學委員會代 表 人 李羅權（主任委員）訴訟代理人 金玉瑩律師
張少騰律師馬傲秋律師上列當事人間因獎助學金事件，原告不服行政院中華民國96年11月27日院臺訴字第0960094184、0000000000號及96年11月30日院臺訴字第0960094183號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告以醫學系畢業並取得國內醫師資格身分，申請參加被告94年度第二梯次專案擴增留學獎學金（博士後人員類別）甄試，經獲錄取，並依「專案擴增留學獎學金94年度第二梯次博士後人員甄試簡章」（以下簡稱甄試簡章）第15條第5項規定，於95年8月29日與被告簽訂「專案擴增留學獎學金94年度第二梯次博士後研修人員契約書」（以下簡稱系爭契約書），協議由被告補助原告前往美國Stanford大學研修，原告申領獎學金之程序則依契約書所附被告規定之當年度「博士後研修人員留學獎學金之申領方式與程序」（以下簡稱獎學金申領方式與程序）辦理。嗣原告赴美後轉攻讀學位，於95年10月13日申請第1年第1期學雜費美金10,998元，經被告審查結果，以原告請領攻讀學位之學雜費性質上未符合補助目的，於95年11月24日以臺會合字第0950062008號函（以下簡稱被告95年11月24日函）通知同意核發美金3,000元。原告不服，提起訴願，經行政院於96年11月30日以院臺訴字第0960094183號訴願決定不予受理。其間原告復分別於96年3月2日、96年6月3日申請第1年第2期、第3期學雜費美金各7,180元，亦經被告於96年4月14日、96年6月26日分別以臺會合字第0960018408號、第0000000000號函（以下簡稱被告96年4月14日函、96年6月26日函）復原告略以依獎學金申領方式與程序第2條規定，相當美金3,000元以上之申領案，須先檢據送審；原告已於第1期請領達美金3,000元上限，所請學雜費不予同意等語。原告不服，提起訴願，亦經行政院於96年11月27日分別以院臺訴字第0960094184、0000000000號訴願決定不予受理。原告對上開訴願決定均不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈預備合併聲明：
①先位聲明：請求撤銷訴願決定及原處分，並判命被告對
原告於95年10月13日申請核撥美金10,998元之留學獎學金申請，96年3月2日申請核撥美金7,180元之留學獎學金申請，96年6月4日申請核撥美金7,180元之留學獎學金申請，於96年9月12日申請核撥美金2,154元之留學獎學金申請，皆應作成全額准予核撥之行政處分。
②備位聲明：若認為核撥處分非行政處分，請求判命被告
依系爭契約書履行給付原告第一學年全額學費不足部分共美金24,512元之義務。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告向被告請領攻讀學位之學雜費，是否符合系
爭獎學金補助之目的？㈠原告主張之理由：
⒈查原告因信賴被告之甄試簡章及財力證明，確定至少出國
前兩年學費無虞，方出國唸書，被告不予發給系爭獎學金，所為處分已違反信賴保護原則，謹說明理由如下：
①按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民
正當合理之信賴。行政程序法第8條定有明文。又依司法院大法官會議釋字第525號解釋文，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。經查被告於94年度與行政院經濟建設委員會（以下簡稱經建會）、教育部會銜發布之甄試簡章，其性質可能定性為一間接對外發生法效力之「行政規則」，亦可能定性為行政程序法第92條第2項之「一般處分」；若定性為後者，則被告公告甄試簡章後，除非能符合行政程序法第123條之規定，否則不可廢止該簡章，對其內容更不得任意廢止或變更。本件並無任何可該當廢止之要件，故甄試簡章之效力仍合法有效，基於「行政之自縛性」，而成為一得有效拘束被告之行政處分，原告得主張為信賴保護之基礎，縱被告將來以情事變更廢止之，亦須依行政程序法第126條給予原告合理之補償。
②本件原告出國進修一開始即以攻讀學位為目標，經甄試
承辦人員告知可以醫學系畢業生身分申請博士後人員類別，且攻讀學位人員與博士後人員之給獎方式，除了年限不同之外，在簡章上並無任何差異，此觀甄試簡章第4條註明「申請資格」為「．．．三、國內公立或已立案之私立大學博士班畢業或93學年度應屆畢業者、或國內公立或已立案之私立大學醫學系畢業並取得國內醫師資格者」，第7條明文「獎學金額度」為「一、學雜費僅核發繳費通知中之註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費．．．」，其文字與攻讀學位人員之甄試簡章並無任何不同即明。原告基於對上開簡章內容之信賴，乃向被告以博士後人員身分申請此獎學金，並於書面研究計畫及口試中明白表示出國攻讀學位之決心，獲得委員們之同意並獲得「有條件錄取」資格；原告取得美國Stanford大學入學許可後，提出Stanford UniversityBiosciences Admissions（史丹佛大學生物醫學博士班入學通知函）送請被告審查，亦獲得審查委員之同意，終於正式錄取為菁英專案博士後類別受獎人。嗣原告與被告簽訂系爭契約書時，方知學費超過美金3,000元者需經審核，惟承辦人員告知「審核應該會過」，且當時原告並無任何議約之可能，於沒有任何選擇之情況下，只能簽下此一可能違反甄試簡章條款之不平等契約。
③經查被告發出兩封財力證明函，首封（發文日期為2005
年11月21日）提及「This letter is tocertify that
Mr. Feng-Chiao Tsai has been selected as arecipient of the Taiwan Merit Scholarship, thescholarship will cover the scholar's tuitionfees and a stipend ranging from 12,000 to 20,000
U.S. dollars per year.．．．」（本函證明甲○○先生已被選為菁英專案獎學金的受獎者，這份獎學金的內容將會包括該名學者的學費以及每年12,000到20,000美金的津貼．．．」；次封（發文日期為2006年5月30日）表明「．．．Dr. Feng-Chiao Tsai has beenawarded the Taiwan Merit Scholarship with theexpressed purpose of pursuing advanced research
at the Stanford Medical School. The terms of thescholarship are to cover the scholar's tuitionfees and an annual stipend of 17000 U.S. dollars
for two years.．．．」（甲○○醫師在明確表達前往Stanford大學醫學院進行深造的情況下，獲得菁英專案獎學金。這份獎學金的條件包括了該名學者的學費以及每年17000美金的津貼，共兩年），皆明文「cover thescholar's tuition fees」，即負擔「全額」學費，蓋「cover」一詞，義乃「包覆、覆蓋、足以支付、足數」；倘若只補助部分，用語應為「subsidize」（補助），而非cover。尤有甚者，次封財力證明作成之時點，乃原告獲得入學許可並收到系爭契約書之後，故彼時被告對原告學費之額度已知之甚詳，惟被告不但仍延用首封證明「cover」之用語，甚且更強調「The terms
of the scholarship are to cover the scholar'stuition fees.」，而「term」一詞，義乃「契約約款、條件」，由此可證被告對系爭契約書之解釋，係認契約條件確為支付全額學費（參見牛津現代英漢雙解詞典，作者：[英]湯普森主編，ISBN號：0000000000，出版社：外語教學與研究出版社，出版日：0000-00-00）。
又依行政程序法第92條第1項規定「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，可知上開兩封財力證明函皆為有效之行政處分，從國際行政法（International Administrative Law）之角度分析，甚至係對美國Stanford大學生效之行政處分，蓋上開兩封財力證明函件皆載明支付學費，此乃Stanford校方錄取原告之重要因素之一，被告竟事後反悔，該校實不無跨海以私法人身份向我國行政法院訴求之可能，此舉不但傷害政府信譽，原告之信譽也可能連帶受害。另Stanford校方曾於2007年1月17日特別寫信傳真詢問被告國際合作處處長即訴外人林光隆何以「毀約」，其內容詳論該校信賴財力證明函之效力，足見連外國人信賴我國公文書，則原告對甄試簡章、財力證明函與行政契約之信賴，更不在話下！被告既曾承諾「負擔全額學費」，即不應出爾反爾，於事後僅補助美金3,000元，占學費全額尚不及十分之一，此間落差之劇，原告如何承擔？原告個人對政府喪失信賴，或許微不足道，但原告不願見到政府公信力於國際一流學府有一絲損減，更不樂見因此影響未來申請美國Stanford大學之台灣學生之錄取率。原告處境為難，如何能向該學校說明母國政府何以不守誠信至此？④綜上所述，原告之信賴基礎為甄試簡章、被告出具之2
份財力證明與系爭契約書，一共係3個行政處分，加上一份契約，極為堅實。原告據甄試簡章之內容而報名，錄取後復基於被告出具之財力證明申請學校，放棄申請其他獎學金之機會，甚至錯失向美國Stanford校方申請獎學金之機會，凡此足證原告具有信賴被告行政行為之具體表現。且原告之信賴更非詐騙而來，其信賴足認為值得保護。參諸首揭法文與釋憲文，被告之不予發給系爭獎學金，所為處分已違反信賴保護原則，乃屬一違法之行政處分。另為清楚呈現原告信賴被告諸多行政作為之歷程，特製作時間表（詳見卷附附表一「原告與菁英專案獎學金有關事件發生時間表」），請鈞院明鑑。
⒉次查系爭行政契約條款有無效之虞，且被告僅核撥美金
3,000元之學費，所為處分亦已違反契約條款，茲陳述如下：
①按系爭契約書附件一即獎學金申領方式與程序第2條「
學雜費」（二）所載「學雜費僅核撥繳費通知中之註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費、研究費，繳費用途有疑義者由甲方認定，乙方不得異議。其他費用，例如：護照、簽證、機票、機場服務費、健康保險費、書籍費、綜合保險費、內陸交通費、論文寫作印繕費、參加國際學術會議費用、社團費．．．等，均已包含於乙方所領取之定額獎學金內。」，不論由契約之文義或整體體系解釋分析，上開約款既明文「學雜費僅核撥繳費通知中之註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費、研究費」，意即「學雜費」之範圍包含「註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費、研究費」，倘政府只欲補助「研究費」或「雜費」，而不補助「學費」，何以大費周章將「註冊費（學費）」與「實驗費、實習費、學分費、研究費」明文並列？何不乾脆不要納入「註冊費（學費）」一詞？又何不將「學雜費」一詞也直接稱為「雜費」？凡此問題，皆足以彰顯契約之真意乃對於博士後人員亦予以補助學費；否則照被告之解釋，系爭約款本應訂為「雜費僅核撥繳費通知中之研究費」才是，再不然亦應於嗣後修約才是。契約擬定者既規劃「學雜費僅核撥繳費通知中之註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費、研究費」，嗣後也並未修改契約條款以限縮給付範圍，核其真意即為對於博士後人員也給予補助「註冊費（學費）」。今原告所申領者正為「註冊費（學費）」，則被告即應下一全額補助學費之處分，方為適法。
②承上所析，系爭契約書之給付內容包含學費，殆無疑義
，而該契約書就「美金3,000元以上之申領案」規定審核程序，其用意正係認定此筆費用之「用途」究為「註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費、研究費」，或非屬「註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費、研究費」之「其他費用」；而不是就已該當「註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費、研究費」等要件之費用，審核是否符合系爭契約書中完全沒提到之「精神」！證諸本件專案其他申請人即訴外人吳為吉之「學雜費」申領金額為美金9,265元，同樣超過美金3,000元，被告審認該當「研究費」，便不用再審查其是否符合「精神」而全額補助。何以原告之申領同樣該當「註冊費（學費）」，同樣在補助之列，被告卻無視契約有明列補助「註冊費（學費）」？況上開條款將「註冊費（學費）」列為首項應給付之項目，「研究費」反為最後一項，最後一項都願意給付，為何第一項反而不准？被告何以捨棄明確規定之契約條款不遵守，而要訴諸虛無飄渺、內容不明確之「精神」？以概念模糊之「精神」恣意拒絕原告之申領，讓人如何能心服？原告之繳費通知明白記載為「tuition」，用途非常清楚，該當「註冊費（學費）」，毫無疑義，依系爭契約書第3條約定「．．．學雜費依當期（季、年）學雜費之繳費收據申請核撥。」及獎學金申領方式與程序第2條第2項，被告拒絕核撥學費之行政處分確已違約。
③又原告簽約時與被告之地位顯不對等，毫無議約空間，
僅能照單全收被告備妥之定型化契約（附合契約），是被告以違背契約內容之獎學金申領方式與程序第2條「．．．相當美金3,000元以上之申領案，須先檢附學雜費之明細表（附中文翻譯）影本與申申請書送審．．．」片面恣意認定費用，並限制人民「異議權」，不但極度不平等，甚至係侵害人民訴訟權之違憲約款，其效力實有重大明顯之瑕疵。依行政程序法第149條準用民法第247條之1第4款「依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契約，為左列各款之約定，按其情形顯失公平者，該部分約定無效：．．．四、其他於他方當事人有重大不利益者。」及行政程序法第141條等規定，上開對於原告有重大不利益之約款當屬無效。
④縱採被告扭曲之限縮解釋即系爭獎學金只補助研究費之
見解，原告申領之美金24,512元同樣具有研究費之性質，且完全符合本獎學金的精神與目的。經查：
⑴被告辯稱系爭獎學金係核撥予博士後研究人員從事研
究工作之用，而研究工作性質上應僅有研究費用之產生，並無其他註冊費、學分費等相關費用之支出，故被告於受理博士後研究人員之學雜費申請時，於審核後認屬於研究費用之部分，方予以核定發給，以符合本獎學金補助之目的云云，明顯與契約內容不符，蓋系爭契約書第3條第1項已清楚載明「本獎學金包含定額獎學金及學雜費。定額獎學金額度依據當年度之專案擴增留學定額獎學金標準發給，每半年為1期核撥1次；學雜費依當期（季、年）學雜費之繳費收據申請核撥。」，而學雜費即「註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費、研究費」，凡此費用都包含於系爭獎學金之範圍內，業如前述。若被告僅補助研究費，則應以「研究補助」對外公告，而不該以「留學獎學金」之名號欺騙原告！系爭獎學金自始至今既皆以「留學獎學金」稱之，即不應自相矛盾變成「研究補助金」；既名為「留學獎學金」，就應撥受獎人「留學」之學費，方為名正言順而信守承諾之行政行為。⑵其次，被告所提及之「研究費用」定義究竟為何？若
研究活動產生之費用即屬研究費，則博士班原告之工作內容正係標準之研究工作，學費絕對係研究費。申言之，縱如被告所稱系爭獎學金只補助研究費，原告申領之美金10,998元同樣具有研究費之性質，但被告如今卻連系爭契約書明白列出之項目都不予核撥，似乎被告於審核時全憑一己之喜好，毫無標準可言。⑶又被告固辯稱原告既依甄試簡章申請獎學金補助，即
應知悉系爭獎學金係補助博士後研究人員赴國外研修；而醫學系畢業並取得國內醫師證書者雖得比照提出申請，既謂比照辦理，即仍應為本獎學金之目的所拘束云云。然原告確實係依甄試簡章申請獎學金補助，該簡章並未限制醫師不得攻讀學位，在「獎學金額度」之部分又明文獎學金額度為「學雜費僅核發繳費通知中之註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費」，其文字與攻讀學位人員之甄試簡章一模一樣，並無任何不同，則原告從何處可以推知此獎學金只補助研究？原告又有何本領能預知被告事後將以事前不存在之「目的」緊縮給付？通常，一份簡章若擔心有未盡事宜，就會加上「本簡章若有未盡事宜，則另行決定之」等字樣。今被告之甄試簡章並無任何類似保留字語，原告豈能知悉行政機關會事後說變就變？更令人不解的是，被告此處語焉不詳，似乎係指原告之行為不符合系爭獎學金之「目的」。惟依照簡章所載「壹、目標為配合國家長期發展，特設置『專案擴增留學獎學金』（以下簡稱本獎學金），鼓勵我國優秀人才汲取先進國家經驗，以提昇國家競爭力。」、「參、留學類別博士後人員赴國外研修；醫學系畢業並取得國內醫師證書者，得比照提出申請。前往大陸以及港、澳地區研修，不在本獎學金獎助範圍之內。」，原告之進修究竟何以不符合系爭獎學金之「目的」？第以向來國內醫學系畢業者由於只注重臨床技術，缺乏獨立研究之經驗，導致國內醫療發展難有實質突破，只能拾人牙慧。再者，醫學系畢業之學位，只是M.D.（Medical Doctor），此學位僅係「職業學位」（Professional Degree），如同J.D.(Juris Doctor)，並非學術意義上之「博士」（Ph.D.），因此，國內醫生必須以攻讀醫學博士（Ph.D. in Medicine）之形式出國研修，才能達到「汲取先進國家經驗，以提昇國家競爭力」之目的！倘若只是短期「訪問進修」，不拿學位，說穿了不過係「走馬看花」，甚至係藉機「休養生息」，多半只是浪費公帑而已！被告似對醫生之進修，不明究理與其他非職業學位之學科而已獲有「Ph.D.」者等同視之，進而認為醫師只要去研究就好，不必去修學位。殊不知平等原則之內涵在於「相同的事物應為相同對待，而不同的事物就應該區別對待」，亦即「醫師的博士後研修」應該補助「修學位」者，才符合系爭獎學金的目的。甄試簡章及契約既均未對研修形式作任何限縮，原告以攻讀學位之方式研究，才能為國內醫學發展帶來真正之突破，實乃完全符合系爭獎學金之目的，甚至有過之而無不及。上揭簡章條文精神是開放客觀的，何以被告卻要扭曲之，窄化之？況原告於面試時已告知所有委員，原告「將攻讀博士學位」，申請轉正式錄取時所提出之文件亦為「史丹佛大學發出之博士班入學通知」，顯見被告審查委員們當時係肯定原告攻讀學位符合系爭獎學金目的（證人一、審查委員：陳建仁教授）。
否則，若原告行為與系爭獎學金目的不符，何以仍獲被告錄取，被告並於發給學校之財力證明函中表示將支付全額學費？⒊又被告之行政裁量違反裁量控制理論，顯有瑕疵，應屬違法無效，謹說明如下：
①姑不論獎學金申領方式與程序第2條有效與否，原告之
生計受重大影響，生存權、工作權岌岌可危，國家培養人才返國貢獻之目的將無法達成，參諸行政法學之裁量控制理論，行政機關已無裁量空間，而應進入裁量理論中之「裁量收縮至零」。要之，於此急迫情形，被告實不應進行裁量。
②縱被告認得依上開約款為裁量，惟「行政裁量不得恣意
」，乃裁量控制理論之基本法理，行政程序法第10條亦規定行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。申言之，行政裁量不得有內在目的之違反，否則即為「裁量濫用」，舉凡『不當連結禁止原則』、『他事考量禁止原則』，行政機關皆應於裁量時嚴格遵守。今被告究係基於何等理由決定只負擔美金3,000元學費？縱不予全額補助，何以審核結果只核撥美金3,000元？被告行使裁量之「裁量基準」為何？原告皆難以理解，更無從得知。本來，國家政策立意甚佳，欲鼓勵人才深造並促進國內學術發展，然國科會對學費之審核卻背道而馳。依行政訴訟法第4 條規定，濫用權力之行政處分，以違法論。倘將來經行政法院探究被告裁量目的與政策法規授權被告之目的不符，則被告之裁量恐陷於「裁量濫用」，其所為之處分亦將違法無效。按行政程序法第9 條規定，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。請被告務必酌量原告之情形，作成符合法規授權目的而合義務之裁量。
⒋末按憲法第13章第5節第158、165條就教育文化明文揭示
「教育文化，應發展科學及生活智能。」、「國家應保障教育、科學、藝術工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。」，第166條更明文規定「國家應獎勵科學之發明與創造。」、第161條甚至強調「各級政府應廣設獎學金名額，以扶助學行俱優無力升學之學生。」。
本件原告以全系第2名之成績畢業自國立臺灣大學醫學院醫學系後，復以全國第1名之成績考取考試院公職醫師榜首。而原告於國立臺灣大學醫學院附設醫院任住院醫師期間，月薪約僅6萬至8萬（視績效獎金之多寡而異，至多不逾8萬），其雙親皆已退休，沒有收入，且其妹長年失業，需要接濟，扣除日常生活花費及安家費用後，積蓄相當有限。原告之前就已經略知出國唸書的花費相當驚人，學費與生活費合計1年將近台幣2百萬元，自個人之經濟與積蓄觀之，以自費方式出國唸書，完全無法支持超過1年。
因此，個人對於出國進修一事一直相當躊躇，直到獲得這項菁英專案獎學金，確定至少出國前兩年學費無虞之後，才敢著手開始申請學校。目前Stanford大學對研究生之收費每季約為美金1萬元，1年又分四季，即為美金4萬元，而此地物價水準為灣區最高，接近紐約與波士頓，總計1年開銷約需美金6萬元。原告若未領任何公費，Stanford大學會給予全額學費補助，但因該校已認定原告有足夠之資金支持，故原告無法申請任何獎助學金；實際上被告卻只給原告美金3,000元之補助，如此作法已使原告陷入學費無著之境地。為此，原告懇請鈞院保障原告之權利，判決如原告之聲明，勿違前揭憲法規定之意旨。
㈡被告答辯之理由：
⒈程序事項部分：原告所主張之先位聲明為訴不合法，鈞院應直接就備位之訴為實體審理，謹悉述如下：
①被告95年11月24日函、96年4月14日函、96年6月26日函
均非行政處分，原告據以提起撤銷訴訟與課予義務訴訟為訴不合法：
按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，行政訴訟法第4條第1項、第5條第2項分別定有明文。本件原告與被告間係屬公法上契約關係，有關獎學金之金額及發放方式，係屬契約內容之一部分，被告對於原告之函復（95年11月24日函、96年4 月14日函、96年6 月26日函），係依兩造間所簽訂之行政契約審核答覆，並非本於行政權對原告所為之行政處分，此亦經行政院據以作成訴願決定駁回原告之訴願。故原告之聲明，核非屬得提起撤銷訴訟及課予義務訴訟之範圍，於法不合，為訴不合法，應不予受理。
②原告於96年9月12日向被告申請核發之獎學金美金2,154
元，此部分尚未經被告函復，縱認被告對獎學金核發之函復為行政處分，亦為訴不合法：
按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，為行政訴訟法第5條第1項所明定。原告於96年9月12日向被告申請核發獎學金美金2,154元，此部分尚未經被告答覆，此亦為原告於起訴狀所述事實中（第2頁）所自承，縱認被告之函復為行政處分，原告仍應先經訴願程序始得提起課予義務訴訟，是以，原告此部分主張顯為訴不合法，應予駁回。
⒉實體事項部分：
①查本件甄試簡章之性質應屬行政規則，且被告係依此行
政規則與原告簽訂行政契約，故被告與原告間有關此獎學金補助之權利義務關係應依據系爭契約書為之，謹陳述如下：
⑴按「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，
或長官對屬官，依其職權或權限為規範機關內部秩序運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」，行政程序法第159條第1項定有明文。次按「如行政機關之甄審簡章係依上開條例及辦法，就本件甄審事務所為技術性、細節性事項之規定，自具有行政規則之性質。」，鈞院90年度訴字第3757號著有判決可資參照。學說上亦認「考試簡章及考試須知係行政規則，此種行政規則依其內容而為觀察，非屬『規範具體化之行政規則』即為『補充法律之行政規則』」，故行政機關於其法定權限範圍內製作之簡章，其法律性質依照上開說明為非直接對外發生效力之行政規則，應屬無疑。又依行政程序法第159條第1項規定，行政規則「非直接對外發生法規範效力」，故原告與被告間之公法上權利義務關係非因甄試簡章而生。經查系爭專案獎學金係依經建會於93年8月5日向行政院財經會報提報「菁英留學計畫」並獲通過，同時由教育部、經建會及被告共同配合辦理擴增留學名額；其中被告負責個人申請（1）攻讀學位、（2）博士後研究及（3）產業人員研修等事項。而自被告所公告之甄選簡章內容觀之，其屬被告於行政院國家科學委員會組織條例賦予被告之權限範圍內就執行「菁英留學計畫」之甄審事務所為技術性、細節性事項之規定，性質上為行政規則，應屬無疑。
⑵其次，依甄試簡章第9條第3項、第15條第5項「本獎
學金之核撥依行政契約與相關規定辦理。」、「受獎人須簽訂完成專案擴增留學獎學金行政契約書；因國外研修所涉之權利義務，悉依行政契約書內容暨相關規定辦理。」，可知原告於通過甄選後，尚須與被告簽訂行政契約以實際規範雙方權利義務，故實際規範雙方權利義務者應為行政契約書，而非甄試簡章，亦即原告與被告間關於本獎學金補助之權利義務關係，實應以其與被告簽訂之行政契約為依據。
②次查系爭獎助獎學金之目的係為補助博士後研究人員赴
國外研修之相關研究費用，惟原告申請之學雜費補助性質上未合乎該目的，故被告就不符之部分決定不予核發，應屬合法，茲說明如下：
⑴經查系爭獎學金係核撥予博士後研究人員從事研究工
作之用，此觀甄試簡章第3條明定「留學類別」為「博士後人員赴國外研修．．．」自明，而進行研究工作性質上應僅有「研究費用」之產生，並無其他註冊費、學分費等相關費用之支出，因此，被告於受理博士後研究人員之學雜費申請時，經審核後認屬研究費用之部分，方予以核定發給，以符合系爭獎學金補助之目的，此亦為獎學金申領方式與程序第2條規定「學雜費依當期（季、年）學雜費之繳費收據申請核撥。相當美金3,000元以上之申領案，須先檢附學雜費之明細表（附中文翻譯）影本與申請書送審。審核後，甲方依審定金額通知乙方請款。．．．（二）學雜費僅核撥繳費通知中之註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費、研究費，『繳費用途有疑異者由甲方認定，乙方不得異議。』」之真意。
⑵承上所述，原告既依甄試簡章申請獎學金補助，即應
知悉系爭獎學金係補助博士後研究人員赴國外研修；醫學系畢業並取得國內醫師證書者雖得比照提出申請，惟既謂「比照辦理」，即仍應為系爭獎學金之目的所拘束，故其申請之學雜費補助應亦限於研究費用方得補助。本件原告於起訴狀中自承「．．．經甄試承辦人員告知可以醫學系畢業生身分申請博士後人員類別．．．」等語，可知原告申請當時即已明知所申請者為以「博士後人員」之出國研究為補助目的之獎學金，且所據以申請之文件「專案擴增留學獎學金94年度第二梯次博士後人員甄試簡章」、「94年度第二梯次專案擴增留學獎學金契約書（博士後人員適用）」等名稱中，均可見本獎學金係以「博士後人員」之出國研究為補助目的之獎學金；另由另設攻讀學位人員之甄試項目之獎學金，亦可知本獎學金簡章已徹底排除對原告出國攻讀學位此類行為予以補助之可能性。
今原告以其攻讀博士學位所需之學費（註冊費），欲向被告申請博士後研究之研究費用補助，並不符合系爭獎學金補助之目的，被告自當不予審核通過，則被告對於原告所為之函復（95年11月24日函、96年4月14日函、96年6月26日函），於法並無不合。是以，原告於96年9月12日依其與被告簽訂之系爭契約書，向被告申請美金2,154元之學雜費，亦應不予核發。
③又原告主張其因信賴被告之簡章與財力證明，確定至少
出國前兩年學費無虞，方出國唸書，故被告不予給付所請學雜費，已違反信賴保護原則云云。經查：
⑴被告95年11月24日函、96年4月14日函、96年6月26日
函均非行政處分已如前述，自無原告所稱處分違背信賴保護原則之情形存在。
⑵其次，信賴保護原則須符合「行政機關有信賴基礎存
在」、「人民對於信賴基礎有信賴事實存在」、「人民之信賴必須值得保護」此三要件。而目前得成為信賴保護之信賴基礎者，僅行政處分（行政程序法第117條以下之規定參照）及行政法規（司法院大法官會議釋字第525號解釋意旨參照）兩種行政行為形式。鑑於被告所製作之財力證明僅係陳述原告已受被告甄選為獎學金得獎人並有簽訂行政契約領有獎學金一事，本不可期待其鉅細靡遺地陳述契約所有之內容，故雖被告所為之前兩份財力證明未表示獎學金申領之程序及要件限制，仍不得認被告有變更契約效果之意思，且亦不影響財力證明僅係契約內容事實陳述之性質，其性質應僅為觀念通知，而不生規制效力，自非行政處分，揆諸前開說明，尚不得成為信賴基礎。⑶又據被告所出具之兩封財力證明文件（Taiwan Merit
Scholarships）所稱「．．．The scholarship willcover the scholar's tuition fees and a stipendranging from 12,000 to 20,000 U.S. dollars peryear．．．」、「．．．The terms of scholarshi
p are to cover the scholar's tuition fees and
an annual stipend of 18,000 U.S.dollars for
two years.．．．」，其中「tuition」即係上述簡章及契約中所稱之「學雜費」，參照獎學金申領方式與程序第2條以及系爭簡章獎助獎學金之目的，仍應限於經被告認定為研究費用者，方予以核撥。本件原告簽訂契約時，既明知其所申請之獎學金係博士後人員所適用，其獎學金之申領有其程序及金額之限制，已合於行政程序法第119條第1項第3款「明知行政處分違法或因重大過失而不知者」，亦難謂原告之信賴值得保護。是被告對原告申請之學雜費予以審核後決定不予核撥，乃係合法，並無違反信賴保護原則。④再查原告雖主張其就被告備妥之定型化契約只能照單全
收，而系爭契約應有民法第247條之1規定之適用云云，然本件行政契約書條款並未減除被告應負之責任，亦無加重原告責任及使原告拋棄權利，或對原告有重大不利益之情況。就原告所稱「美金3,000元以上需申領」之條款而言，主要係為避免獎助對象利用博士後研究之獎助從事與博士後研究無關之事項，故約定對美金3,000元以上之學雜費申請須經被告核准。此乃於國家有限之預算下，為使國家財政資源作最有效之利用所作之必要性約定，尚無民法第247條之1各款所規定之顯失公平情形，故原告主張依該條規定而使系爭約款無效，應無理由。
⑤至原告所稱為達成國家培養人才返國貢獻之目的，被告
對於學雜費之審核應已無裁量空間，且縱被告認為得依系爭約款為裁量，惟被告行使裁量權因裁量濫用而使處分無效一節。第查被告為達成本獎學金補助之目的，自應就學雜費補助之申請進行審核認定，前已敘明，而審核之標準即係以所申請之費用是否為研究經費作為是否核發之判斷依據，明定美金3,000元以上須經被告審核，係因博士後研究人員通常無需學雜費，然為顧及國外學校有時會向博士後研究人員收取相關費用，同時被告基於財政負擔及相關行政成本之考量，及為保障國家學術發展暨兼顧行政上之效能原則所作之裁量基準，故被告決定核撥原告美金3,000元亦係基於上開基準所作之決定，並無所謂裁量瑕疵之疑慮，原告就此所為之主張亦不足採。
⑥另被告核發予吳為吉（「94年度博士後研究人員學雜費
領取概況」計畫編號TMS-094-1-B-001 ）之獎學金金額雖超過美金3,000 元，惟經被告審查結果，其所申請之金額全係因購買實驗器材之研究費用所支出，有審查表、「專案擴增留學獎學金」94年度送審申請書、用途證明及中譯文、細目等資料影本附卷可證，合於系爭獎學金之目的，乃全額撥付；與原告所申請之學費因不合於本獎學金之目的而遭否准發給，二者情形不同，不可相提並論，併此陳明。綜上所陳，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
壹、程序部分：
一、本件起訴時被告之代表人為陳建仁，嗣於本件訴訟程序進行中變更為李羅權，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、系爭原告聲明為「：⒈預備合併聲明：①先位聲明：請求撤銷訴願決定及原處分，並判命被告對原告於95年10月13日申請核撥美金10,998元之留學獎學金申請，96年3月2日申請核撥美金7,180元之留學獎學金申請，96年6月4日申請核撥美金7,180元之留學獎學金申請，於96年9月12日申請核撥美金2,154元之留學獎學金申請，皆應作成全額准予核撥之行政處分。②備位聲明：若認為核撥處分非行政處分，請求判命被告依系爭契約書履行給付原告第一學年全額學費不足部分共美金24,512元之義務。⒉訴訟費用由被告負擔。」，惟查本件兩造於95年8月29日簽訂系爭契約書，原告與被告間係屬公法上契約關係，有關獎學金之金額及發放方式，係屬契約內容之一部分，是系爭被告95年11月24日函、96年4月14日函、96年6月26日函，渠等性質當係被告本於公法契約之約定，就原告所為核撥留學獎學金請求之意思表示，並非被告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施之單方行政行為，即非屬行政處分，原告請求撤銷並判命被告應作成許可之行政處分，其起訴（先位聲明部分）於法不合，應予駁回。又原告於95年10月13日、96年3月2日、96年6月3日、96年9月12日，向被告申請核撥留學獎學金，既係基於公法上之契約關係，而非據以申請案件，故本件自應就訴之聲明第1項②備位聲明給付訴訟部分予以審理，先予指明。
貳、實體部分：
一、按所謂行政契約係指發生公法上效果之雙方法律行為；而行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。次按司法院大法官會議釋字第525號解釋明揭「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．」。
一般而言，適用信賴保護原則須具備3個要件，即信賴基礎（國家行為）、信賴表現（人民安排其生活或處置其財產）及信賴值得保護（人民之誠實、正當、並斟酌公益）。當人民具備信賴保護之要件時，如行政機關枉顧人民值得保護之信賴，使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公共利益所必要或因人民有忍受之義務時，此等行政行為，不得為之，合先說明。
二、本件訴之聲明第1項②備位聲明給付訴訟部分，原告雖主張伊選擇系爭「博士後人員」獎學金係因其與「攻讀學位人員」獎學金除補助獎學金之年限有所不同外，在簡章上並無任何差異，基於對簡章之信賴，且因伊所攻讀之科目，僅需在美國找到指導教授並於其所屬實驗室進行研究，實驗室即負擔嗣後所有費用，故原告僅需兩年獎學金即已足之故；又原告於申請系爭「博士後人員」獎學金時，業向審查委員及口試委員表示係要攻讀學位，經審查委員同意並核發暫時錄取通知，詎原告收到史丹佛大學入學通知後，即向被告申請正式錄取通知，被告竟未如簡章約定給付獎學金，致原告於美國學業及生活頓時陷入困境；再原告至美入學後，被告曾發給史丹佛大學兩份財力證明函，其上皆記載被告會負擔原告所有之「tuition fees」，但在原告提出繳費單向被告申請學費時，被告竟拒絕給付並發給史丹佛大學第3份財力證明書，其上復記載被告僅會支付原告3,000美元等字樣，前後3份財力證明函內容不一，本損政府信譽，且所補助之美金3,000元金額占學費全額猶不及十分之一，遑論原告於96年9月12日所申請核撥美金2,154元之留學獎學金申請金額未超過3,000美元，然被告卻未支付；是本件原告因信賴被告之甄試簡章及財力證明，確定至少赴美留學前兩年之學費無虞，方出國唸書，被告卻不依約核發系爭獎學金，自違信賴保護原則，爰請求被告依系爭行政契約給付等語。
三、經查本件原告對其係參加被告94年度第二梯次專案擴增留學獎學金（博士後人員類別）甄試，經獲錄取，並依甄試簡章第15條第5項規定，於95年8月29日與被告簽訂系爭契約書之事實並不爭執，自堪認原告參加系爭「菁英留學計畫」並訂定之行政契約，係針對「博士後研究」項目而非「攻讀學位」項目無訛。原告雖主張被告依約應核撥其歷次所申請之留學獎學金金額云云。然查被告94年度第二梯次專案擴增留學獎學金，乃係依經建會於93年8月5日向行政院財經會報提報「菁英留學計畫」並獲通過，同時由教育部、經建會及被告共同配合辦理擴增留學名額，其中被告負責個人申請（1 ）攻讀學位、（2）博士後研究及（3）產業人員研修等事項；其中所謂「攻讀學位」、「博士後研究」係指分別設有「攻讀學位人員適用」及「博士後人員適用」2種獎學金，兩者之性質不同，渠等之甄試簡章及行政契約之議定條件、留學獎學金之申領方式暨程序等項亦互殊，業經被告提出該2種項目之甄試簡章、契約書（均為空白契約書）及附件各1份在卷可佐，參以原告自承其所參加者係「博士後人員類別」甄試，所簽訂之行政契約名稱為「94年度第二梯次專案擴增留學獎學金契約書（博士後人員適用）」，是原告在參與本件「菁英留學計畫」專案擴增留學獎學金（博士後人員類別）甄試之初，其對所參加之項目並非「攻讀學位人員適用」之獎學金項目，本甚為明瞭，待經獲錄取後，依甄試簡章第15條第5項規定，簽訂之系爭契約書復與甄試簡章第3條所定「留學類別」為「博士後人員赴國外研修．．．」相符，益徵其對「菁英留學計畫」針對「攻讀學位」、「博士後研究」分別設有不同內容、適用要件等節知之甚詳，自難諉為其係信賴被告之甄試簡章及財力證明等件而為出國攻讀「攻讀學位」之決心並付之實施，所稱系爭「博士後人員」獎學金與「攻讀學位人員」獎學金在簡章上並無任何差異云云，顯與事實不符，委無可採。是系爭留學獎學金既係核撥予博士後研究人員從事研究工作之用（原告係以醫學系畢業並取得國內醫師證書者比照提出申請），其所申請核撥留學獎學金自應以「博士後人員適用」之契約書為準，殆無疑義。則被告以原告明知其所簽訂之行政契約係屬「博士後人員適用」獎學金性質，本排除對其出國「攻讀學位」予以補助之可能性，竟仍以其『攻讀（博士）學位』所需之學費（註冊費），向被告申請『博士後研究』之研究費用補助，自不符系爭「博士後研究」獎學金補助之目的，即非無憑。至原告所稱系爭契約應有民法第247條之1規定之適用云云一節，經查系爭「菁英留學計畫」乃基於國家財政負擔及相關行政成本之考量，兼及為保障國家學術發展暨行政上之效能原則，就（1）攻讀學位、（2）博士後研究及（3）產業人員研修等事項，分別為不同內容之契約約定，其裁量基準尚與附合契約係依當事人一方預定用於同類契約之條款，而契約他方每無磋商變更之餘地之性質無涉，自無民法第247條之1規定適用之餘地，原告所言殊有誤解；又原告所提「博士後人員研究作業要點」與系爭「菁英留學計畫」係兩種截然不同之專案計畫，本件原告既係依「菁英留學計畫」專案簽訂系爭（博士後人員適用）契約書而申領留學獎學金，自無援引適用其他專案（指依「博士後人員研究作業要點」適用之專案）之可能；再另案（吳為吉案）與本件情節不同，自無由比附相提併論，均附此述明。
四、又查系爭契約書即「94年度第二梯次專案擴增留學獎學金契約書（博士後人員適用）」之附件一即「博士後研修人員留學獎學金之申領方式與程序」二、學雜費部分，明定「學雜費：依當期（季、年）學雜費之繳費收據申請核撥。『相當美金3,000元以上之申領案，須先檢附學雜費之明細表（附中文翻譯）影本與申請書送審』。審核後，甲方依審定金額通知乙方請款。（一）學雜費之申領程序．．．．（二）學雜費僅核撥繳費通知中之註冊費（學費）、實驗費、實習費、學分費、研究費，『繳費用途有疑異者由甲方認定，乙方不得異議。』．．．．」等節，係以契約當事人所申請核撥留學獎學金項目係「博士後人員適用」為前提。本件原告所申請核撥之留學獎學金，既係植基於『攻讀（博士）學位』，而非『博士後研究』，已如上述，縱原告所稱被告所出具之兩封財力證明文件（Taiwan Merit Scholarships）之內容或有不甚妥當之處一節為真，亦難認原告有何基於系爭（博士後人員適用）契約書之約定所形成之信賴，而有實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，自與首揭信賴保護原則之要件不符，是原告所稱被告不依約核發系爭留學獎學金，有違信賴保護原則云云，殊無足取。況被告就原告於95年10月13日所申請獎學金即第1年第1期學雜費美金10,998元審查時，雖明知原告請領『攻讀（博士）學位』之學雜費性質上固未符合補助（博士後研究）目的，但仍以95年11月24日函通知同意核發美金3,000元，顯係猶依系爭（博士後人員適用）契約書之約定而為（逾美金3,000元以上之學雜費部分，依系爭契約書須先送經被告核准，該部分遞遭被告否准原告歷次所請），殊難謂有何違約之情事；遑論系爭原告所簽訂之（博士後人員適用）契約書本有留學獎學金金額及申領程序之限制（逾美金3,000元以上之學雜費部分須先送審核定），並無原告所稱應依其申領金額全額補助之約定情形。則被告就原告申領逾美金3,000元以上之學雜費部分，分別以95年11月24日函、96年4月14日函、96年6月26日函否准所請（被告主張原告於96年9月12日所申請美金2,154元之學雜費，亦應不予核發等語。），即非無據。從而本件原告起訴請求判命被告依系爭（博士後人員適用）契約書履行給付原告第一學年全額學費不足部分共美金24,512元，為無理由，自應予以駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 5 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 瓊 文
法 官 王 碧 芳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 1 月 5 日
書記官 劉 育 伶