臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00355號原 告 甲○○被 告 法務部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因提供行政資訊事件，原告不服行政院中華民國96年9 月26日院台訴字第0960091552號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告以96年6月2日申請書，向被告申請提供該部就內政部96年4 月14日內授中辦地字第0960044144號函詢，有關其於96年2 月13日向臺南縣永康地政事務所( 下稱永康地政事務所) 申請繼承登記事件之全程辦理紀錄，包括各項回復及諮詢函文( 含附件) 、辦理該案之書函全案簽辦紀錄、專案申請紀錄、展延申請紀錄、回復等及其所提意見書、陳情書簽辦紀錄、專案申請紀錄、展期申請紀錄、回復等全部紀錄資料。被告以96年6 月14日法總字第0960021784號函附檔案應用審核表，以原告申請應用檔案，可提供複製品供閱，並檢送該部96年4 月26日法律決字第0960015316號函檔案複製品1 頁予原告；復於96年7 月3 日以法總字第0961200634號函原告，說明所請部分不提供之理由。原告不服被告前開二函，提起訴願，經訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。原告未於言詞辯論期日到場，僅提出書狀為聲明、陳述。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應准許原告檔案應用申請並提供如原告申請書狀所
載明之全部檔案記錄資料影本，即內政部以「內授中辦地字第0960044144號號函」諮詢被告有關原告土地繼承登記案件之全程辦理紀錄，包括各項回復及諮詢函文（含附件），及辨理該案之書函、全案發辦記錄、專案申請紀錄、展期申請記錄、回復等全部記錄資料；以及被告就原告針對該案所提意見書及補充意見書暨陳情書等之發辦記錄、專案申請紀錄、展期申請記錄與函復等全部記錄資料。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：被告依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定
否准原告之申請，是否合法？㈠原告主張之理由：
⒈按憲法所保障的知的權利，符合民主原則。( 憲法第22
條、大法官釋字第509 號解釋理由書、釋字第532 號解釋協同意見書參照) 。又各國之資訊公開法相關法制之立法精神均以公開為原則、不公開為例外，並且朝向最大可能的公開，我國行政程序法第44及45條即明示此原則。此揆諸政府資訊公開法第1 條規定及其立法說明甚明。次按政府資訊公開法第6 、7 、8 、9 條規定亦均揭示此原則；再按檔案法第1 、17條規定亦以開放應用為原則，第8 條更明示檔案目錄應公開，甚至就第22條規定而言「國家檔案至遲應於30年內開放應用，其有特殊情形者，得經立法院同意，延長期限。」可見政府資訊歸檔納入國家檔案，屆時就無檔案法第18條之適用，最終仍是以公開應用為原則。
⒉觀諸政府資訊公開法第6 條規定，機關主動公開之資訊
並不以同法第7 條第1 項各款所列者為限。被告因地政機關就原告繼承登記權益攸關之請示與諮詢辦理之行政行為產生之相關檔案記錄，應屬本條所稱之措施及其他有關之政府資訊之範圍內，被告應以主動公開為原則，至少被告亦可在原告提出申請時予以適時提供，公務機關不可為避免監督而僅以內部簽辦文件為由拒不提供，被告若有依法申請之紀錄，自當提供檔案應用，甚或被告應負舉證之責任證明確有該等檔案，否則被告辦理本件諮詢案件延宕日久，不僅違反誠信原則，也違反行政程序法與相關文書處理手冊規定，除非被告違反相關規定自始並無所謂的專案申請記錄或展期申請記錄而無法提出而未於原處分說明並規避檔案應用。未知是否「專案申請記錄」或「展期申請記錄」等檔案納入被告所提出之不可閱的檔案卷宗中（97年8 月7 日準備庭錄音光碟提及不可閱卷宗事），原告因無檔案目錄可資對照，亦無從得知其真實性，被告倘於本件諮詢案件歸檔日久後仍提不出檔案目錄與該等資料或未於第一時間提供應用，或倘於時隔近一年後始提出而納入不可閱的卷宗中，則其真實性令人質疑，因法院並未通知調查證據果，而原告無從表達意見，顯失武器公平原則，是則法院調查證據應就此部分審慎確認其真實性，以昭公信。否則行政程序若不公開透明、又限制人民之閱卷權，甚或藉以規避監督，恐怕都是明顯違反公益的，也違反人民對政府的期待，當然也違背政府資訊公開法、檔案法等最大公開之原則，被告更應提供應用。
⒊次依政府資訊法第7 條第1 項第2 款規定，以本件情形
言，永康地政事務所於96年3 月3 日以請示文請示其臺南縣政府有關原告繼承登記申請案件之適用法令疑義，而臺南縣政府為求疑義之釐清會辦相關單位甚至又請示上級內政部，內政部又諮詢被告有關法律適用疑義，櫫揭相關檔案資訊應為被告機關作為全國法規統一解釋單位為協助地政機關所為之行政行為，其所作成之相關函文應可視為協助解釋法規疑義及說明辦理該申請案的裁量基準，就如同歷年來地政機關就日治繼承案件多所向被告請示所做成之解釋函令一般，系爭之有關原告繼承登記請示函文及其附件檔案經遮除個人隱私部分應屬主動公開之資訊，至於內部簽辦意見或會辦意見若為相關之裁量基準之闡釋或說明意見以及認定之基礎事實，恐怕也應涵蓋於此款之主動公開資訊範圍之內。原告曾向內政部申請地政機關於請示文中所援引類似日治時期繼承個案申請解釋之檔案，除銷毀的部分外，在遮除當事人個人隱私部份後包括簽稿檔案大多提供應用，更何況本件原告所請是地政機關就原告自身權益攸關所為之解釋案件，無涉及他人隱私部分，更應非為豁免公開之範圍。
⒋至於被告在審核處理時，若有認為應限制提供之部份應
可依據檔案法施行細則第17條第2 項、政府資訊公開法第18條第2 項規定，一律採行「分離原則」之審核方式處理，且再按政府資訊公開法第19條規定，被告於96年
7 月3 日函之補充說明時，不僅未撤銷原核准原告所請之檔案應用行政處分，亦未有更正與補正原96年6 月14日函之「法務部檔案應用審核表」，顯然違反檔案法、行政程序法之相關規定，而該函竟僅說明部分不提供之理由，縱被告誤認原告所請案件屬行政程序進行中案件，惟原告之繼承登記案件於96年6 月23日經臺南縣永康地政事務所作成駁回之處分，屬因情事變更已無限制公開或拒絕提供之必要者，政府機關應受理申請提供，被告顯然違反政府資訊公開法第19條之規定。然查被告以檔案法審理，顯然本案已結案歸檔，若被告以程序進行中或以政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定認為「內部意見等資訊之公開將有礙於最後決定之作成而限制公開檔案應用，則屬自相矛盾，自不足採。
⒌被告僅以所謂的內部簽辦文件即認為其屬「內部意見等
資訊之公開將有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人(單位、機關)造成困擾，故不予提供或公開」恐有違誤，除被告未能說明舉證如何「對不同意見之人（單位、機關）造成困擾」外，又本案日治繼承解釋函文既已作成結案歸檔，原告申請檔案應用如何「有礙於最後決定之作成」？此亦經97年8月7日準備庭錄音光碟中法院對被告僅以有內部簽章資料即納入「不可閱卷」中而質疑被告「這有什麼不能給當事人看？」云云，顯見被告以此理由拒絕原告檔案應用顯然不當，顯然被告所拒絕提供之檔案並無其所謂之前揭不可提供之理由，被告拒絕提供應用亦於該法規之豁免公開之立法原意相去甚遠。
⒍檔案法為政府資訊公開法之特別法，倘特別法律公開之
範圍較之更廣，自當依特別法律之規定，是以檔案法第18條所羅列豁免公開之項目與基本法的政府資訊公開法較少，即公開範圍較廣，自當依特別法律之規定，當無政府資訊公開法第18條第1項第3款之適用，被告自不可為規避公開與監督而自行限縮解釋。被告縱認本件申請屬行政程序進行中而不提供，惟於96年6 月23日繼承登記案件已作成駁回之決定，情勢顯然改變，依檔案法第19條當無政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之適用，被告96年7 月3 日另為拒絕提供之說明仍不適法。更遑論被告完全忽視與日俱增的檔案應用件數，未提供檔案應用造成人民「知的權利」受損的「公共利益」，被告認為本件檔案應用與公益無關，顯然未進行相關公益之衡量與測試，亦未考量民眾之觀感，被告完全未考量政府資訊公開法第18條第1 項第3 款但書規定顯然裁量有所瑕疵。
⒎本件檔案應用申請並未有「公共利益測試」以及具體事
證說明限制公開「非為公益有必要者」：若依政府資訊公開法第18條第1條第3項規定，被告不提供原告檔案應用所維護之公共利益與「人民知的權利」受侵害之公共利益孰重孰輕？又限制政府資訊公開造成人民對於政府行政不公開、不作為、延宕辦理業務、承辦人員違反誠信原則等違法情事無法善盡公民監督責任甚或因此影響個人或大眾權益等「公共利益」遭受侵害有無衡量？被告是否有如英國與美國等多國法例有作「公共利益試」？並有學者陳昭珍所諸「全球資訊自由與取用政府資訊之現況研究」一文可參。又政府資訊公開法相關法規固無此「公共利益測試」之明文，惟行政程序法第7、9、10條仍有相關規定，我國雖無此資訊委員之制度，申請人不服處分僅能循訴願、行政訴訟等管道提起行政救濟，政府資訊公開法有秘密審查制度之設計，輔以相關職權調查證據之程序，某種程度應可達成先進國家之進步設計之理想，例如鈞院94年訴字第2330號判決略以：「被告雖以稅籍証明係個人機密資料文件，並不屬於應公開提供之行政資訊云云，惟查稅籍証明有何機密性？有何『侵犯個人隱私』？債權人取得稅籍証明後，可能會用何種方式生損害於債務人？訊之被告亦無法想像任何可能之情況，被告拒絕提供，已有未洽」，該案調查事證之進步作法可供參酌，亦是效法國外先進「公共利益測試」法例的一種展現，也更符合「利益衡量原則」。⒏參諸世界各國資訊公開法例，倘檔案之公開有妨礙公共
利益、國家機密與安全、個人隱私等豁免公開事項之虞，則主張豁免公開之政府機關應負責舉證：原告申請自身繼承登記請示案件檔案而非為不相干第三人申請，且若涉及個人資料，亦由原告所提供，被告應無豁免公開之理由。原告為主張或維護其法律上之利益，申請原告之繼承登記諮詢案件等檔案應用，被告並未具體說明若核准應用該檔案，何以將妨礙「最後決定之作成」，何以「可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾」之虞，即率爾引政府資訊公開法第18條第1條第3項，否准原告之申請，顯屬違法。復參諸檔案法及政府資訊公開法政府資訊應以公開為原則、限制為例外之基本原則，主張豁免公開之機關應負舉證責任，被告完全未舉證說明，倘原告申請公開所請檔案，何以將「有礙於最後決定之作成」或何以「可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾」之虞，即率爾拒絕公開顯有不妥。且再按政府資訊公開法第18條第2項規定，行政機關如遮除部分所請資訊如承辦人員姓名，而能避免其所疑慮者，即無完全拒絕公開資料之理。
⒐人民申請閱覽或複製之政府資訊如屬業經歸檔管理之檔
案，即應優先適用檔案法之規定處理，政府機關作成意思決定後之內部單位之擬稿或其他準備的作業檔案資料，當然不適用政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定之豁免公開。被告援引之92年10月7日法律字第0920039
625 號函釋係就「政府資訊公開辦法」所為之函釋，該辦法已於95年3 月20日發布廢止，該函釋於本案應無適用之餘地；另臺中高等行政法院95年度訴字第00504 號判決個案內容，係教師考績等人事資料及就行政程序進行中之閱卷權之爭議，其豁免公開之事項與本案事實不同，該個案之法規適用並不影響本件個案就檔案法之適用，且鈞院96年度訴字第3309號則認為「人民申請閱覽或複製之政府資訊如屬業經歸檔管理之檔案，即應優先適用檔案法之規定處理」，再者，被告此說法顯然與被告送該法案於立法院審議時，當時法務部施茂林部長就立法委員質詢政府資訊公開法第18條第1 項第3 款回覆：「根據第19條第1 項第3 款的規定，在做成決定以前是不得去瞭解；但是決定以後就可以了。」被告自相矛盾，斷章取義，自行限縮解釋，而作成不利政府資訊公開與原告知的權利的行政處分，委不足採。
⒑被告拒絕提供內政部「96年4月14日內授中辦地字第096
0044144號函」及司法院秘書長「96年5月23日秘台廳少家二字第0960009093號函」部分，明顯違法：按政府資訊公開法第17條規定，前揭系爭檔案雖非被告所作成，但實際上為被告管有，此可從被告所提供之原處分卷宗第51、52頁可證。是內政部、司法院秘書長之前揭函文，雖非被告所作成，但既然為被告因原告土地繼承諮詢案件合法取得並執有「處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件」，且為被告所「歸檔管理之文字或非文字資料及其附件」，且無檔案法第18條規定不能公開之理由，被告即應主動提供原告檔案應用。訴願決定及原處分就此部分拒絕原告檔案應用之理由，顯然違反檔案法及檔案法施行細則之前揭規定，自應予撤銷。
⒒被告並未提出本件檔案應用申請案件之全部卷宗：從鈞
院準備庭筆錄與錄音光碟得知，被告於開庭時始提供本件「原處分相關資料影本」，而非原檔案卷宗，其真實性頗令人質疑，本院亦於開庭命被告提出原處分原卷宗，惟原告經閱卷申請於97年8 月20日送達之「原處分卷宗」影本78頁中，原處分1 至50頁部份除第1 頁函復與第2 頁原告96年4 月17日「意見書」之「法務部陳情案件分辦單」（除收文章外無任何擬辦與批示內容）影本外均為原告所提之文件影本（非原告申請標的），而原告96 年5月11日「補充意見書及陳情書」之陳情件卷宗則付之闕如，更遑論簽辦記錄，實際情形是原告迄今未收到被告就該陳情案之回復，顯然已違反行政程序法等相關人民陳情案件處理之規定。恐怕亦是因此違法不作為而規避提供，而僅以提供96年4 月17日「意見書」之多頁檔案資料來混淆視聽。
⒓人民請願為憲法所保障的權利，行政程序法第168至173
條相關規定人民可合法陳情，甚至「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」亦有相關規定，依該要點第
2 點，人民本可以書面與言詞進行相關事宜之陳情，以監督政府施政。依該要點第4 點之規定作成電話記錄，被告應依第8 、16點規定處理，甚至依第9 點辦理。惟本件因被告辦理期間甚長，致地政機關對於原告繼承登記案件違法逾限遲未作成決定，經提起陳情多次始遲為決定，顯然不符第5 條之規定，被告延宕辦理影響人民權益，又未依規定處理原告陳情，檔案應用又拒絕提供，且未提供該等檔案供原告與本院參考，恐怕因違法規避監督之意圖甚為明顯！另外系爭之內政部諮詢文件檔案( 含附件) 、被告函詢司法院檔案之附件等諮詢基礎事實文件屬應公開之檔案均未所見，況且這些文件並非所謂的內部簽辦文件，不提供閱卷顯無法律依據。
⒔至於本件原處分卷宗而言，被告之訴願答辯書稱有掛號
、限時掛號函件存根及簽收文件影本於訴願卷宗與被告卷宗中，惟經查並未見諸揭檔案資料，且第51(57)頁法務部本件檔案應用原處分卷宗竟未提出自己留存總務司之副本( 含附件) 竟提出原告起訴狀所附之証3 號影本，令人匪夷所思，更遑論本件檔案應用行政處分之簽辦或會辦紀錄等主要檔案，可證被告並未提出本件原處分之全部卷宗。從被告為全國法規解釋機關而其所為之行政處分與行政處置竟多所違誤，曾於97年8 月7 日準備庭中遭鈞院訓斥其之不可取，益可見原告為何對被告行政處理能力之不信賴而亟欲檔案應用以瞭解自身案件被審理詳情之急切心情。由上可證鈞院指示被告提出本件原處分卷宗乙事，被告聲稱照辦並將全數提出，惟未全部提供，違反誠信原則，亦違反武器公平原則，連本件原檔案應用原處分卷宗都拒絕提供本院與原告參考，且其所提之原卷宗又為「影本」，不僅真實性令人質疑，更令人認為被告拒絕提供原告檔案應用恐因其有不法之情事或規避監督之情事所致，被告羅列不提供之理由恐為其推諉之藉口，自不足採。
⒕原處分96年6 月14日函之瑕疵並未因「96年7 月3 日函
而治癒：⑴被告96年6 月14日函僅提供「法務部96年4月26 日 法律字0000000000號函送司法院秘書長」檔案資料1頁 ，其他申請檔案資料則付之闕如。若當時既已會辦業務單位，若有不提供之理由應已於審核完畢後於「法務部檔案應用審核表」於「暫無法提供」及其「原因」欄勾選，怎會在勾選「提供應用」做成決定後，又另以96 年7月3 日函說明不提供之理由，竟無完備之法律依據而限制人民權利，行政程序法第116 條猶有明文之規定，更何況該函並未撤銷原處分，僅為補充說明，該行政處置顯然與行政程序法第8 條等相關規定相違，而影響原告合法申請之權益。另參諸行政程序法第114條第1 項第2 款、第2 項規定，被告雖主張另以96年7月3 日函說明拒絕請求之理由以及部分法律依據與「喻知得以提起行政救濟的教示條款」，惟該補充函除說明六外第一至五點說明皆無法律依據，而拒絕原告申請並限制原告「知的權利」，其法律依據說明仍不完備，雖被告於行政答辯狀時說明業經函轉原告申請書至內政部與司法院而認為有政府資訊公開法第17條之適用以為拒絕提供原告檔案應用之理由，而該法律依據如前述原告認為無理由，且其他補充函說明二、五並無補正法律依據，亦顯無理由，顯然原處分之瑕疵並未治癒。
㈡被告主張之理由：
⒈揆諸檔案法第1條第2項、第17條、第18條規定可知，行
政機關對於人民申請檔案應用時，檔案法第18條固有 7款拒絕提供檔案之規定，但並非以此為限，倘其他法律確有具體規範者（例如政府資訊公開法第18條），機關自得予以拒絕。準此，檔案法雖優先於政府資訊公開法而適用，惟檔案法未規定部分，政府資訊公開法仍可適用。
⒉按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，及其立法說
明「四、」略以：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡…」核其意旨，係認為內部意見等資訊之公開將有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故不予提供或公開，縱於政府機關作成決定後，亦同。準此，政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，於機關作成意思決定後仍有適用（臺中高等行政法院95年度訴字第00504號判決、92年10月7日法律字第0920039625號函釋參照）。
⒊原告因向地政機關申辦地政登記，經內政部函詢被告意
見，被告因案屬司法實務見解之解釋適用問題，而函詢司法院意見，並轉復內政部在案。原告據此向被告申請提供辦理本案相關文件等政府資訊，係屬前揭規定所稱「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，經核與公益無關，不符政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定，被告自有權決定應限制公開或不予提供之。縱於政府機關作成決定後，亦同。
⒋再按政府資訊公開法第17條規定，原告申請提供內政部
96年4 月14日內授中辦地字第0960044144號函及司法院秘書長96年5 月23日秘台廳少家二字第0960009093號函，因涉及內政部及司法院職權，宜由各該作成機關本於權責審酌是否符合檔案法或政府資訊公開法之規定以決定是否提供。被告對原告申請提供之行政資訊除已詳予說明不予提供之理由外，並已依前揭規定及行政院院臺訴字第0960091552號訴願決定意旨，將原告申請分別以96年10月9日法總字第0961201098、09612010981號函轉內政部及司法院，並均副知原告在案，應足資保障原告權益，並符政府資訊公開法之立法意旨。
理 由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為施茂林，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。又原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，均合先敘明。
二、原告以96年6月2日申請書，向被告申請提供該部就內政部96年4 月14日內授中辦地字第0960044144號函詢，有關其於96年2 月13日向永康地政事務所申請繼承登記事件之全程辦理紀錄，包括各項回復及諮詢函文( 附件) 、辦理該案之書函全案簽辦紀錄、專案申請紀錄、展延申請紀錄、回復等及其所提意見書、陳情書簽辦紀錄、專案申請紀錄、展期申請紀錄、回復等全部紀錄資料。經被告以96年6 月14日法總字第0960021784號函附檔案應用審核表，以原告申請應用檔案，可提供複製品供閱，並檢送該部96年4 月26日法律決字第0960015316號函檔案複製品1 頁予原告，再以96年7 月3 日法總字第0961200634號函知原告，說明所請不予提供部分，其中非屬該部作成之內政部上開函、司法院秘書長96年5 月23日秘台廳少家二字第0960009093號函，應由該等權責機關決定是否提供，另該部曾以正式書函覆原告陳情或意見書部分，應無提供必要外，其餘原告所請各項紀錄資料部分均屬該部內部單位之擬稿或其他準備程序，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定不予提供之事實，有原告前開申請書及被告前開各函附原處分卷可稽，堪信為真實。
三、原告起訴主張：檔案法為政府資訊公開法之特別法，且檔案法第18條所定豁免公開之項目較政府資訊公開法少，自當依該特別法之規定，而無政府資訊公開法第18條第1項第3款之適用，被告不可自行限縮解釋；是人民申請閱覽或複製之政府資訊如屬業經歸檔管理之檔案，即應優先適用檔案法之規定處理，政府機關作成意思決定後之內部單位之擬稿或其他準備的作業檔案資料，自不適用政府資訊公開法第18條第1項第3 款規定之豁免公開，被告否准其申請，明顯違法等語。故本件之爭執，在於被告依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，不提供上開資料予原告，是否合法？
四、經查：㈠按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用
政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。
」政府資訊公開法第1條、第2條、第3條分別定有明文。又「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」「本法用詞，定義如下：…2 、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」「本法第2 條第2 款所稱文字或非文字資料及其附件，指各機關處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件，包括各機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱覽或理解之文書或物品。」亦分別為檔案法第1 條、第2 條第2 款及同法施行細則第2 條所明定。準此，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分。故從法律性質而言，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法，故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，雖應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適用，此觀諸前揭檔案法第1 條後段之規定甚明。
㈡次按，檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案
，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」固以資訊公開為原則，惟其同時規定如有法律之依據得拒絕人民閱覽、抄錄或複製，而此所稱之法律依據，除檔案法本身之規定外，尚包括其他法律之規定，亦即於符合其他法律限制之要件時，例如依據行政程序法第44條第
3 項授權訂定之行政資訊公開辦法第5 條( 即現行政府資訊公開法第18條) 所列各款規定，亦得限制之( 最高行政法院96年度判字第1426號判決參照) 。又政府資訊公開法第18 條 第1 項第3 款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。…」參諸其立法說明略以：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡…」等語( 見本院卷第14頁) ，可知該規定在使公務員能暢所欲言、無所瞻顧，俾機關內部得為翔實之思考辯論，形成妥善決策，故為避免事後仍可能發生對不同意之人加以攻許或造成困擾情事，縱於行政機關作成決定後，仍應有上開條款之適用；而該款豁免規定既在保護「思辯之過程」，則得依該款豁免公開之資訊必為「作成決定前之意見溝通或文件」，且該作成決定前之意見溝通或文件，是否因公益而有必要准許公開或提供，行政機關應有裁量權，此觀諸政府資訊公開法第18條第1 項第3款但書係規定「但對公益有必要者，『得』公開或提供之」益明。
㈢查原告向被告申請提供該部就內政部96年4 月14日內授中
辦地字第0960044144號函詢，有關其於96年2 月13日向永康地政事務所申請繼承登記事件之全程辦理紀錄，包括各項回復及諮詢函文( 附件) 、辦理該案之書函全案簽辦紀錄、專案申請紀錄、展延申請紀錄、回復等及其所提意見書、陳情書簽辦紀錄、專案申請紀錄、展期申請紀錄、回復等全部紀錄資料，經被告審核結果，以前揭96年6 月14日法總字第0960021784號函檢附檔案應用審核表，同意提供該部回覆內政部之96年4 月26日法律決字第0960015316號函檔案複製品1 頁予原告( 已隨函檢附該覆函) ，並就其不同意提供部分，以前揭96年7 月3 日法總字第0961200634號函知原告，其中原告所請內政部上揭函及司法院秘書長上揭函，均非被告作成及掌有，應由該等機關本於權責決定是否提供；原告96年4 月17日所提意見書、95年5月11日補充意見書暨陳情書，業據被告分別以96年4 月26日法律決字第0960015798號函覆原告、96年5 月31日法律決字第0960020466號函覆內政部並副知原告，應無重複提供之必要；另原告其餘申請屬於該部辦理內政部上開函諮詢事項之簽辦紀錄、專案申請紀錄及展期申請紀錄等，均屬內部單位之擬稿或其他準備作業程序，因認與公益無關，故依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，不予提供原告，經核屬被告之裁量權範圍，揆諸前揭說明，於法並無不合。原告主張其申請提供之資訊既屬業經歸檔管理之檔案，即應優先適用檔案法之規定處理，並不適用政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之規定云云，洵無足採。
㈣又按，「政府資訊非受理申請之機關於職權範圍內所作成
或取得者，該受理機關除應說明其情形外，如確知有其他政府機關於職權範圍內作成或取得該資訊者，應函轉該機關並通知申請人。」為政府資訊公開法第17條規定。原告申請提供上揭內政部96年4月14日內授中辦地字第0960044144號函及司法院秘書長96年5月23日秘台廳少家二字第0960009093號函，因涉及內政部及司法院職權，宜由各該作成機關本於權責審酌是否符合檔案法或政府資訊公開法之規定以決定是否提供，已如前述。被告對原告申請提供之行政資訊除已詳予說明不予提供之理由外，亦依訴願決定意旨，將原告申請分別以96年10月9日法總字第096120109
8、09612010981號函轉內政部及司法院，並均副知原告在案(見原處分卷第76、77頁)，已足資保障原告之權益，並符合政府資訊公開法之立法意旨，附予敘明。
㈤末按，「證人所在與法院間有聲音及影像相互傳送之科技
設備而得直接訊問，並經法院認為適當者，得以該設備訊問之。」為民事訴訟法第305條第5項所明定，依行政訴訟法第176 條規定，上開規定於行政訴訟程序固準用之，惟揆諸前揭法條明文可知，得依該規定進行遠距訊問者，僅限於證人之訊問，原告及被告等當事人並無適用之餘地，原告援引該法條及司法院依民事訴訟法第305 條8 項授權訂定各級法院辦理民事事件遠距訊問作業辦法等規定，聲請本院准予在台灣高等法院台南分院或台灣台南地方法院進行遠距訊問，於法無據，本院無從准許。另兩造其餘主張，經核與判決之結果不生影響，爰不再一一論述，均併予敘明。
五、綜上所述，原告之主張均無足採。原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 10 日
書記官 李淑貞