臺北高等行政法院判決
97年度訴字第503號原 告 台北縣金銀珠寶商業同業公會代 表 人 甲○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 湯金全（主任委員）訴訟代理人 乙○○兼送達代收
丁○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年12月31日院臺訴字第0960095606號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告經所屬會員檢舉，於每日上午10時40分左右皆以手機簡訊之方式通知各會員當日飾金、白金及黃金之買賣價格，且對未遵守該建議售價之會員寄送檢發函警告之行為，限制會員間之價格競爭，涉及違反公平交易法第14條規定。案經被告調查結果，以原告對低價販售飾金之會員，以電話或派員親訪之方式，並發函全體會員，勸導勿以低於國際黃金行情之價格銷售飾金，拘束會員自由決定飾金之銷售價格，影響臺北縣飾金交易之市場功能，違反公平交易法第14條第1 項聯合行為之禁止規定，乃依同法第41條前段規定，以民國（下同）96年4 月24日公處字第096082號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應返還原告50萬元之罰鍰。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、按黃金在國際間有國際行情（貴金屬大盤商在各網站提供），在國內有台灣銀行（前中央信託局）每天報價為基準。原告為金銀珠寶公會，為服務會員，每天會依據上開國內外機構所提供黃金價格加上合理利潤，勻出參考價格，由原告5位常務理監事輪流以簡訊報價，作為會員決定牌價之參考。（通常會員會在參考價作50至70元之調整）。此報價並無強制性，應先陳明。至於每家銀樓（會員）每月收費50元，係原告發簡訊所發生之必要費用。另檢警及法院在調查贓物罪成立與否之際，常來函請公會提供該日買賣進出掛牌之參考價位，供其偵訊時之佐證依據，故報價在實務上佔有相當地位，有其必要性，並不會因而干擾市場行情，無牴觸公平交易法之虞。
二、原告並無派員至銀樓（會員）宣導勿低於黃金盤價銷售黃金之事：
㈠查原告所屬三重會員金揚銀樓與瑞山珠寶銀樓（下稱瑞山銀
樓）係毗鄰同業，93年4 月27日因銷售K 金糾紛，金揚銀樓電邀三重聯誼會會長歐明火（原告常務理事）到場調解，惟雙方和解不成。金揚銀樓以公然侮辱與恐嚇等罪名控告瑞山銀樓在案。事發後原告基於職責所在，依原告章程第5 條第
4 項「關於同業糾紛之調處事項」之規定，先後以電話或派原告常務理事歐明火進行調解。經宣導後金揚銀樓願意和解，惟需瑞山銀樓提供10萬元作為賠償金。原告再派理事黃鴻基、陳德國、總幹事石南柱等拜訪金揚銀樓，主要在遊說其勿以金錢賠償作為談判條件，並期撤回告訴，但終未獲同意。惟上開人員在訪談之間，氣氛融洽。並無檢舉人金揚銀樓所稱：「原告以電話或派人親往方式要求銀樓須按照牌價出售黃金」之事。迨94年1 月6 日檢察官就該案作不起訴處分，詎94年9 月間金揚銀樓向臺灣板橋地方法院檢察署對歐明火以偽證罪提出告訴，又在同年10月25日向臺灣板橋地方法院刑事庭以偽證罪提起自訴。惟自訴案在不得自訴情況下於同年11月22日法院諭知不受理；告訴案於95年3 月30日因罪證不足，檢察官作不起訴處分各在案。金揚銀樓對歐明火多次訴諸法律行動無效後，於95年1 月16日委第一國際法律事務所以（95）函字第8116號函要脅原告對歐明火偽證罪應予處理。否則將1.向被告檢舉原告「聯合行為」；2.向財政部檢舉會員漏開發票，此舉純粹係因私人糾紛藉機而挾怨報復，實則並無違反公平交易法之行為。原告於同年1 月18日以北縣金商福字第141 號函該法律事務所，希望透過當面溝通，解釋誤會，惟未獲同意。
㈡檢舉人金揚銀樓與瑞山銀樓間官司期間適逢原告處理板橋海
山地區會員廣告不實案，發函至各會員之際，檢舉人委第一國際法律事務所來函要脅原告處理原告常務理事歐明火偽證罪一案，故檢舉人之檢舉行為係挾怨報復。原告依章程第5條第4 項：「關於同業糾紛之調處事項」所為之調解行為，被檢舉人指為原告干預會員銀樓間牌價之訂定，誣指為有聯合行為之嫌。被告僅憑檢舉人片面之詞，前因後果即未詳酌，遽作處分原告之決定，實屬草率。另有關原告發函給全體會員之部分（即被告所稱檢舉函）乃原告認為部份會員之行為，已違反公平交易法第21條及第24條之規定，為慎重計已向主管機關（被告）請益，所得之結論，通告所有會員，其目的乃在提醒會員，勿以廣告不實及欺罔行為欺騙消費者，致誤蹈法網而受罰，純屬善意。被告一再指原告斷章取義，毫無根據。故而本件與為欲壟斷市場價格，致影響市場交易自由之違反公交法行為至屬有間。
三、原告發函給會員乃善意敘述與被告會議結論：㈠查原告所屬板橋海山地區有少數會員，長期以低於國際行情
出售黃金。經查其係先以低於黃金盤價（成本價）掛牌，嗣再加收工資額度變相加價，以彌補其金價不足差額，並拒絕提供黃金條塊，有公平交易法第21條：「事業不得在商品及廣告上或其他足以使公眾得知之方法，對於商品價格，．．
．為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」。及同法第24條：
「．．．事業不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」。原告在處理本案時，為慎重起見，遂於94 年8月25日特就教於被告，委請林立法委員鴻池率時任理事長丙○○及多位幹部與會，被告則由時任主任委員黃宗樂博士率有關科處人員接見。會中原告提出議題為：「若業者掛價售價以低於國際黃金行情，並將差額加入工資之行為，公會可採取之措施為何？」被告答覆謂：「若會員長期以低於國際行情出售黃金，應調查其是否以其他方式增加費用，導致消費者之認知與預期不符，則有廣告不實之嫌，公會可向公平會檢舉，如經查證屬實得依公平交易法第41條之規定處罰」原告遂於94年8 月29日發函給全體會員，其主旨乃在敘述原告與被告會議結論，純屬善意。再衡諸原處分理由第6項 ：
「有關銀樓業者價格標示部份，如與事實不符，且差距過大或先以低價誘引消費者，嗣再增加其他費用，導致消費者認知與預期不符，則有違反公平交易法第21條規定之虞」觀之，比照原告函，其意義相同點有三：⒈「銀樓業者價格標示部份，如與事實不符，且差距過大或是以低價誘引消費者」與原告函「掛牌售價以低於國際行情」意義相同，因其價格標示比成本價低，易以誘引消費者。⒉「嗣再增加其他費用」與原告函「並將差額加入工資之行為」又相同。⒊就因為「廣告不實及欺罔行為」可「導致消費者之認知與預期不符」二者有密切因果關係。尤其對成本較低黃金條塊（飾金乃由黃金條塊加工而成，加工過程會產生耗損，增加成本，故黃金條塊會比飾金便宜）不予提供，更證明其價格不實，提供有力佐證。因提供條塊無工資可供額外增加費用，作為挹注。如依其所標示價格（低於成本價）會導致虧本。其真相並非如原處分所謂：「該業者並無條塊可供銷售」之單純。至於被告指原告發函內容係斷章取義，被告應提出當日會議紀錄，以實其說。如未能提出會議紀錄，何能證明原告曲解原意而斷章取義。
㈡公會功能乃在提供市場機制，換言之公會監督「成色」，「
價格」交給自由市場。故對於交易異常之會員會注意其金飾來源是否正當？金飾成色是否誠實？是否將工資提高變相之價差來欺騙消費者？以導正其經營方式。故對被告辯稱：「如遇業者長期掛出低於或接近國際行情邊緣之價位來經營，以影響附近同行業者會員之權益，其會員進而向公會反應，公會係以服務會員為宗旨，維繫地區之和諧，會委請當地之理監事幹部前往了解原因，諸如金飾來源是否正當？金飾之成色是否誠實？或是將工資提高變相之價差來欺騙消費者等等」及「除非是有極少數的會員業者，長期刻意以低於『黃金盤價』之價格銷售，以免擾亂市場交易秩序。」等2 項答辯觀之，實有誤會。因為考其主要目的，乃在期待消費者在黃金市場消費有信心，而銀樓業者在公會監督下，誠實標示成色以示負責，藉此共同維持黃金市場蓬勃發展，供（銀樓業者）需（消費者）各取所需，互蒙其利。故原告對於板橋地區業者，長期以額外增加工資，挹注黃金價差，其欺騙消費者之行徑，已經影響到銀樓業者所共同賴以生存之黃金市場受到扭曲，為匡正其不當行為，就教被告，並將所得結論，通告原告全體會員。希望業者能標示銷售黃金成色，供消費者選購。被告對於「有關價格標示部份，如與事實不符，且差距過大或先以低價引誘消費者，導致消費者之認知與預期不符」之情形，也認為有違反公平交易法第21條：「事業不得在商品或廣告上或以其他公眾得知之方法，對於商品價格、品質為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」正與原告發函通告會員：「認為掛牌以低於國際行情，並將差額加入工資之行為有廣告不實之嫌」不謀而合。蓋皆在要求「品質」「價格」相同條件下作公平競爭。故被告一再指責原告發函係曲解原意，斷章取義，實屬無據。
乙、被告主張之理由：
一、有關原告主張其並無派員至會員銀樓宣導勿低於「黃金盤價」銷售飾金情事乙節：
㈠按公平交易法第14條第1 項本文規定：「事業不得為聯合行為。」依同法第2 條規定：「本法所稱事業如左：公司。
獨資或合夥之工商行號。同業公會。．．．。」所稱「同業公會」，同法施行細則第2 條明定：「本法第2 條第3款所稱同業公會如下：依工業團體法成立之工業同業公會及工業會。依商業團體法成立之商業同業公會、商業同業公會聯合會、輸出業同業公會及聯合會、商業會。依其他法規規定所成立之職業團體。」；所稱「聯合行為」，同法第7 條則規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2 項之水平聯合。」是同業公會有藉章程、會員大會或理監事會議決議、內部組織或會議決議採取一致性行為、發函所屬會員，或由其代表人或代理人（理事長）以同業公會名義對外通知或公告週知之方法，約束會員事業活動或指示採取協調行動者，即受上開公平交易法規定之規範，合先敘明。
㈡查原告自承每日均以簡訊方式，將飾金買進、賣出之價格資
訊告知會員，其中飾金之「參考牌價」係由原告5 位輪值之常務理監事依台灣銀行（中央信託局）、進口商或中盤商每日金價勻算「合理利潤買賣價差」後決定該報價。會員銀樓未遵守該建議價格者，原告於其95年6 月22日北縣金商福字第172 號函表示：「如遇有業者長期掛出低於或幾近國際行情邊緣之價位來經營，以影響附近同行業者會員之權益，其會員進而向公會反應，公會係以服務會員為宗旨，維繫地區之和諧，會委請當地之理監事幹部前往了解原因，諸如金飾之來源是否正當？金飾之成色是否誠實？或是將工資提高變相之價差來欺騙消費者等等，否則在這經濟不景氣之時其利潤何來！．．．。」另原告於95年8 月25日之陳述紀錄中亦自承「除非是有極少數的會員業者長期刻意以低於『黃金盤價』（成本價）之價格銷售飾金，而造成鄰近其他正當銀樓業者的困擾，而其他銀樓業者向本公會反映，本公會即委請當地之理監事前往瞭解狀況，並勸導其勿以低於『黃金盤價』之價格銷售，以免擾亂市場交易秩序。」、「本公會派員前往金揚銀樓拜訪，主要是希望協調金揚銀樓跟瑞山銀樓間的糾紛，並且告知金揚銀樓為報復瑞山銀樓而以低於『黃金盤價』的價格銷售飾金，不僅傷害瑞山銀樓，也影響其他鄰近銀樓的正常營運，因此本公會告知金揚銀樓為維護同業間之和諧，請金揚銀樓勿以低於『黃金盤價』之價格銷售飾金，．．．。」均有原告相關陳述書及陳述紀錄在卷可稽。另依檢舉人95年5 月23日陳述：「在94年3 月左右，該公會理事長丙○○即曾以電話勸告我不要採取低價競爭的手段，以免搶了其他銀樓的客戶，傷害同業的情誼，因為我未曾理會。該公會遂派常務理事歐明火至本銀樓拜訪（大概有3 次），表達希望我不要將飾金的價格標示在店首，我也不予理會。後來大概在94年7 月或8 月間，該公會派出理事陳德國、黃鴻基、總幹事石南柱及前任理事長張萬華等人至本銀樓拜訪，並希望我配合公會的建議價格，不要低價競爭，與其他銀樓維持良好的關係。．．．。」可知原告確有以其他方法（即理事長及理事等以電話或派遣幹部親訪）約束事業活動（即會員對於飾金之銷售價格）之行為，影響相關飾金市場之競爭秩序，構成前開公平交易法第7 條規定所稱之聯合行為，並違反同法第14條第1 項本文規定。原告雖稱其派員至會員銀樓，係為調處同業糾紛，並無宣導勿以低於「黃金盤價」銷售飾金情事云云，證諸上開陳述內容，上開所辯顯屬推諉卸責之詞，並無可採。
二、有關原告主張其「檢發函」乃善意敘述與被告會議結論乙節：
㈠按原告以會員若長期以低於國際行情之金價（即原告所謂之
「黃金盤價」）銷售飾金，其材料來源、成色可能有問題，抑或將差價加入加工費欺騙消費者，且造成鄰近其他銀樓業者之困擾，而主張其約束會員行為之正當性云云。惟按飾金之品質、成色固然亦相當重要，但飾金品質問題可以透過保證契約、商譽等方式維持。再者，各銀樓業者銷售飾金之直接成本，會因其材料來源、購入時間之差異而有顯著不同，各家銀樓業者之管銷成本亦因經營規模、立地條件及僱用員工人數等有所差異，倘以確保飾金品質為由，拘束會員自由決定飾金售價之空間，將扭曲相關市場正常之供需功能，妨礙經濟效率及消費者利益。復按每日國際金價均有波動，各家銀樓業者銷售飾金之直接成本，將因其材料來源、購入時間而有不同，其管銷成本亦有差異；況各家銀樓業者所面臨之市場環境、競爭狀況及所採取之商業策略均不相同，即便銀樓業者基於吸引顧客、因應競爭、促銷或其他商業上之原因而採取低於成本價格銷售飾金，該競爭手段亦未對市場競爭產生實質減損，反有益於消費者利益，核屬正當之競爭行為。
㈡查原告除針對以低價販售飾金之會員，以電話或派遣幹部親
訪之方式，勸導會員勿以低於國際行情之價格銷售飾金外，並於94年8 月29日發函給全體會員，主旨欄載明：「檢發部分業者以『低於市場成本價位』出售飾金，影響地區之和諧與公平競爭原則之處置」；說明欄載明：「本會（即原告）於94年8 月22日接獲會員反應，有業者以『低於市場成本價位』出售飾金，造成該地區業者困擾．．．板橋海山地區顧客於A 店以該日牌價1,800 元刷卡購買飾金後，該顧客又到同區B 店詢問，該店稱1,660 元即可買到（低於該日成本價1, 695元），該顧客即返回A 店質詢為何價錢差這麼多，造成該店之困擾，而影響該地區之和諧及違反公平交易之原則．．．本會於94年8 月25日下午4 時前往公平交易委員會舉行座談會，認為『掛牌售價以低於國際黃金行情，並將差額加入工資之行為』有廣告不實之嫌．．．公會為地區會員之和諧與公平競爭之原則，如有上述之情節，將報請公平交易委員會查處。」等語。經查上開函文之發文對象係原告所屬全體會員，其內容則表示某店家以「低於市場成本價位」或「該日成本價」出售飾金係「影響區域和諧並違反公平交易原則」，並將94年8 月25日立法委員林鴻池率原告理事長丙○○等9 人主動拜會被告之行政程序外接觸（並無「結論」或「會議紀錄」），稱之為「會議」或「座談會」。惟查被告於前開程序外接觸所為有關飾金價格標示問題之說明係「事業如以低於成本之價格銷售商品，是否違反公平交易法尚須考量該事業市場地位、該行為對市場競爭之影響、以及行為人之動機、目的、手段等綜合判斷。有關價格標示部分，如與事實不符且差距過大，或先以低價誘引消費者，嗣再增加其他費用，導致消費者之認知與預期不符之情形，則或有違反公平交易法第21條規定之虞，惟尚須視具體事證而論。
．．．」詎原告竟斷章取義將上開說明內容簡化為：「（被告）認為『掛牌售價以低於國際黃金行情，並將差額加入工資之行為』有廣告不實之嫌，．．．。」（按：被告並未認為售價低於國際金價行情，並將差額加入工資，即有廣告不實），更於文末以「如有以上情節，將報請公平交易委員會查處」等文字，警告所有會員勿以低於國際行情之價格銷售飾金，使會員同業產生若以低於國際黃金行情銷售飾金即有廣告不實之嫌，而違反公平交易法規定之錯誤認識。經查原告所屬會員約有550 家，皆為臺北縣之銀樓業者，由於各銀樓業者之經營規模較小，經營者本身對於公平交易法之認識程度有限，實無法合理期待各銀樓業者於收到原告上開函文後，均能自行分辨或諮詢法律顧問有關公平交易法之規範意旨而不被誤導，故各銀樓業者勢將因顧慮遭原告派員拜訪甚或被檢舉涉及不實廣告行為，而傾向不以低於國際行情之價格銷售飾金，形成飾金之價格下限，是原告該以公會名義發文勸導會員之作法，確足以影響相關市場內飾金交易之供需功能。原告雖辯稱上開函文僅係敘述與被告間之會議結論，純屬善意云云，惟依上開相關說明，其刻意曲解被告於上開程序外接觸所為說明意旨之發函，乃假「籲請會員遵守公平交易法」之名，行其拘束會員銀樓決定飾金價格之實，以達遂行違法聯合訂價行為之目的，事證確鑿，所辯自無可採。
三、另原告訴稱檢舉人之檢舉行為係挾怨報復，動機可議，被告僅憑檢舉人片面之詞予以處分，實屬草率乙節，查本案調查過程均依行政程序法相關規定辦理，除請原告就檢舉事項提出說明、答辯及佐證資料外，對於原告有利、不利事證均已一併注意，並經審酌全部事證後始作成原處分，非僅以檢舉人之證詞作為論處依據，所訴顯屬誤解，併予敘明。
理 由
一、按「本法所稱事業如左：公司。獨資或合夥之工商行號。同業公會。其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」、「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第
2 項之水平聯合。」、「事業不得為聯合行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2千5 百萬元以下罰鍰。」公平交易法第2 條、第7 條、第14條第1 項前段、第41條前段分別定有明文。次按「本法第2條第3 款所稱同業公會如下：依工業團體法成立之工業同業公會及工業會。依商業團體法成立之商業同業公會、商業同業公會聯合會、輸出業同業公會及聯合會、商業會。依其他法規規定所成立之職業團體。」公平交易法施行細則第2 條亦定有明文。又依公平交易法第7 條規範意旨，在於防止複數事業藉由協議採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及取得市場力。而事業從事聯合協議，既可選擇彼此商議以契約、協議或其他方式之合意形成聯合行為，亦可藉由同業公會之運作而達成共同行為之結果，前開兩種方式本質上對於事業間競爭之限制並無不同，對於妨礙市場機能運作、不當獲取市場力及損害經濟效率之負面效果亦無軒輊，因此公平交易法給予相同之評價。是以，同業公會藉由章程、會員大會決議、理監事會議決議、內部組織或會議決議、發函所屬會員、代表人之意思表示等方式，共同決定商品或服務之價格等約束會員事業活動或指示採取協調行動，致有影響市場之供需功能時，即合致公平交易法第7 條所稱之「聯合行為」，而違反公平交易法第14條第1 項規定。
二、查被告以本案所涉及商品為消費性飾金產品，由於在價格因素之外，飾金之成色、品質及修改、保養等售後服務亦係影響消費者選擇之重要因素，故消費者通常傾向選擇離家距離較近或長期交易而較為信賴之銀樓業者進行交易；此外，銀樓業者通常規模較小且分佈較為分散，導致消費者之搜尋成本較高，另按原告於被告調查時陳稱其透過5 位常務理事輪值決定報價，該報價尚包含合理利潤買賣價差，前述簡訊報價開始採行時間早於公平交易法施行前，且其會員若欲透過簡訊方式接收報價訊息，尚須支付每個月50元之費用等語，故對原告會員而言，該項簡訊報價措施仍有其經濟價值，否則該措施必然無法長期維持，會員銀樓亦不會願意支付費用以取得報價資訊。由上述事證，臺北縣銀樓業者之價格，在某種程度內，並不受到鄰近縣市銀樓業者之價格策略之影響，故本案之地理市場界定為臺北縣。次查在產品市場方面，飾金主要用途為裝飾用，與黃金條塊或其他貴金屬商品之用途不同，故雖然黃金條塊或其他貴金屬，與飾金具有投入產出之垂直關係（黃金條塊為飾金之原料），但飾金係經過加工過之商品，應認與黃金條塊或其他貴金屬屬不同之市場；另因飾金具有保值、耐久與變現容易之特性，亦與其他裝飾用品之特性有所區別，故本案產品市場界定為零售性的飾金產品，合先敍明。
三、按公平交易法第7 條第4 項規定，同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為公平交易法所稱之聯合行為。而前述其他方法，包括同業公會內部組織或會議決議採取一致性行為、發函予會員，或同業公會之代表人或代理人（理事長）以同業公會名義對外通知或公告週知之行為皆屬之。查本件原告經人檢舉有拘束會員金飾銷售價格情事，據該檢舉人於被告調查時陳述略以「檢舉函係針對台北縣金銀珠寶同業公會拘束會員銀樓有關飾金的建議價格部分。．．．由該公會之理事長、常務理事或總幹事決定每日報價，並將報價以簡訊方式傳送給會員，該公會人員每日以電話向進口商打探黃金行情，並據以決定每日的建議價格。大部分銀樓都按照台北縣金銀珠寶同業公會的建議售價銷售飾金，少部分未按照建議價格銷售的銀樓業者，可能會收到公會方面寄出的警告信勸告應按照建議價格銷售，公會方面也可能會以電話或派員親訪的方式勸告會員按照建議價格銷售飾金。我所經營的銀樓，即曾因為未按照該公會建議價格銷售飾金，而遭到該公會以寄送警告函、以電話或派員親自拜訪的方式勸告」等語；茲經被告於調查時函詢原告，據原告函覆被告略以「如遇有業者長期掛出低於或幾近國際行情邊緣之價位來經營，以影響附近同行業者會員之權益，其會員進而向公會反應，公會係以服務會員為宗旨，維繫地區之和諧，會委請當地之理監事幹部前往銀樓瞭解原因，諸如金飾之來源是否正當? 金飾之成色是否誠實，或是將工資提高變相之價差來欺騙消費者等等，以長期掛出低於或幾近國際行情邊緣之價位來經營。否則在這經濟不景氣之時其利潤何來，故上述之情事實為公會應負之責，使業者於金融市場上能秉著『公平交易』原則永續經營其本業」等語；復經原告於被告調查期間詢問時，陳述略以「．．．除非是有極少數的會員業者長期刻意以低於『黃金盤價』（成本價）之價格銷售飾金，而造成鄰近其他正當銀樓業者的困擾，而其他銀樓業者向本公會反映，本公會即委請當地之理監事前往瞭解狀況，並勸導其勿以低於『黃金盤價』之價格銷售，以免擾亂市場交易秩序」等語，以上有檢舉人、原告之陳述紀錄、原告95年6 月22日北縣金商福字第17
2 號函及檢舉人提出之電話簡訊照片等附原處分卷可參，且為原告所不爭，自堪信為真正。可見原告確有以其他方法（即理事長及理事等以電話或派遣幹部親訪，或以該公會名義發文等手段勸導會員）約束事業活動（即會員對於飾金之銷售價格）之行為，被告因認依照公平交易法第7 條第4 項規定，構成公平交易法所稱之聯合行為，核無不合。
四、原告以其會員若長期以低於國際行情之金價銷售飾金，其材料來源、成色可能有問題，抑或將差價加入加工費欺騙消費者，且造成鄰近其他銀樓業者之困擾，而主張其約束會員行為之正當性云云。惟所謂競爭係指2 以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件爭取交易機會之行為，是以價格競爭係為所有競爭行為之核心，事業以自身成本結構、所面臨之市場環境與競爭狀況及個別之商業策略，各自獨立決定價格以爭取交易機會，原本即為正常的競爭之過程。按飾金之品質、成色固然亦相當重要，但飾金品質問題可以透過保證契約、商譽等方式維持，雖每日國際金價均有波動，但各家銀樓業者銷售飾金之直接成本，會因為其材料來源、購入時間之差異而有顯著不同，而各家銀樓業者之管銷成本亦因經營規模、立地條件及僱用員工人數等有差異，倘以確保飾金品質為由，拘束會員自由決定飾金售價之空間，將扭曲相關市場正常之供需功能，妨礙經濟效率及消費者利益。況且各家銀樓業者所面臨之市場環境與競爭狀況及所採取之商業策略均不相同，即便銀樓業者於短期下採取低於成本之價格銷售飾金，然其可能係基於吸引顧客、因應競爭、促銷或其他商業上之原因，該競爭手段亦未對市場競爭產生實質減損，反有益於消費者利益，核屬正當之競爭行為，故原告會員是否以低於國際行情之金價銷售飾金，乃其綜合一切因素予以考量下之決定，此價格之決定應由會員自行決定之，至該會員是否有以不實廣告或其他違法情形予以低價銷售，核屬另一問題，原告以上揭理由為其拘束會員飾金銷售價格之正當性云云，並不足取。
五、至原告主張其「檢發函」乃善意敘述與被告會議結論云云。然查原告針對以低價販售飾金之會員，以電話或派遣幹部親訪之方式，勸導會員勿以低於國際行情之價格銷售飾金，並於94年8 月29日發函給全體會員，主旨欄載稱「檢發部分業者以『低於市場成本價位』出售飾金，影響地區之和諧與公平競爭原則之處置」，說明欄載稱「本會（即原告）於94年
8 月22日接獲會員反應，有業者以『低於市場成本價位』出售飾金，造成該地區業者困擾．．．板橋海山地區顧客於A店以該日牌價1,800 元刷卡購買飾金後，該顧客又到同區B店詢問，該店稱1,660 元即可買到（低於該日成本價1,695元），該顧客即返回A 店質詢為何價錢差這麼多，造成該店之困擾，而影響該地區之和諧及違反公平交易之原則。本會於94年8 月25日下午4 時前往公平交易委員會舉行座談會，認為『掛牌售價以低於國際黃金行情，並將差額加入工資之行為』有廣告不實之嫌，經該會調查若屬實，得依公平交易法第41條規定．．．公會為地區會員之和諧與公平競爭之原則，如有上述之情節，將報請公平交易委員會查處」等語，有原告94年8 月29日北縣金商福字第126 號函附原處分卷可參。經查上開函文之發文對象係原告所屬全體會員，其內容則表示某店家以「低於市場成本價位」或「該日成本價」出售飾金係「影響區域和諧並違反公平交易原則」，並將94年
8 月25日立法委員林鴻池率原告理事長丙○○等9 人主動拜會被告之行政程序外接觸，稱之為「會議」或「座談會」。惟據被告陳明其於前開程序外接觸所為有關飾金價格標示問題之說明係載明「事業如以低於成本之價格銷售商品，是否違反公平交易法尚須考量該事業市場地位、該行為對市場競爭之影響、以及行為人之動機、目的、手段等綜合判斷。有關價格標示部分，如與事實不符且差距過大，或先以低價誘引消費者，嗣再增加其他費用，導致消費者之認知與預期不符之情形，則或有違反公平交易法第21條規定之虞，惟尚須視具體事證而論。．．．」等語，且該行政程序外之接觸，並未作成結論或有何會議紀錄等情，此有被告行政程序外接觸紀錄表附原處分卷可按，可見被告並未有認為售價低於國際金價行情，並將差額加入工資，即有廣告不實之情。詎原告將上開說明內容簡化為：「（被告）認為『掛牌售價以低於國際黃金行情，並將差額加入工資之行為』有廣告不實之嫌，．．．。」，更於文末以「如有以上情節，將報請公平交易委員會查處」等文字，是依原告上開函件內容可知，原告係以發函方式，警告所有會員勿以低於國際行情之價格銷售飾金，使會員同業產生若以低於國際黃金行情銷售飾金即有廣告不實之嫌，而違反公平交易法規定之錯誤認識。此乃曲解被告於上開程序外接觸所為說明意旨之發函，乃假「籲請會員遵守公平交易法」之名，行其拘束會員銀樓決定飾金價格之實，以達遂行違法聯合訂價行為之目的。茲查原告所屬會員約有550 家，皆為臺北縣之銀樓業者，由於各銀樓業者之經營規模較小，經營者本身對於公平交易法之認識程度有限，實無法合理期待各銀樓業者於收到原告上開函文後，均能自行分辨或諮詢法律顧問有關公平交易法之規範意旨而不被誤導，故各銀樓業者勢將因顧慮遭原告派員拜訪甚或被檢舉涉及不實廣告行為，而傾向不以低於國際行情之價格銷售飾金，故儘管各銀樓業者銷售飾金之直接成本、管銷成本等均有差異，然因銀樓業者顧慮遭原告派員拜訪或甚而被檢舉涉及不實廣告行為，而傾向不以低於國際行情之價格銷售飾金，形成飾金之價格下限，並對正常之價格競爭行為產生寒蟬效應，進而影響相關市場內飾金交易之市場功能。是原告該以公會名義發文勸導會員之作法，確足以影響相關市場內飾金交易之供需功能。原告主張其屬善意云云自無可採。
六、綜上，原告對於以低價販售飾金之會員，以電話或派遣幹部親訪之方式，勸導勿以低於國際行情之價格銷售飾金，並發函警告全體會員勿以低於國際行情之價格銷售飾金之行為，拘束會員自由訂價空間時，並限制會員間之價格競爭，足以影響相關市場內飾金交易之市場功能，業已構成公平交易法第7 條所稱之聯合行為，違反同法第14條第1 項前段規定。
再按公平交易法施行細則第36條明定，被告依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。據此，被告依上情予以審酌，裁處原告50萬元罰鍰。經核被告之裁量堪認已充分審酌一切情狀，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，並無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，亦無違反禁止恣意原則及裁量瑕疵等問題，是本件罰鍰裁罰之金額於法並無不合。
七、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。被告原處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處原告罰鍰50萬元，經核於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、至原告聲請傳訊證人石南柱、張萬華、黃鴻基及陳德國等人，證明本案係檢舉人挾怨報復云云，惟本院以本件原處分所憑證據，乃依卷內相關證據資料予以審酌，並非僅憑檢舉人檢舉事證為據，因認本件事證已臻明確，並無再予傳訊之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 2 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭小康
法 官 周玫芳法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 2 日
書記官 楊子鋒