臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00525號原 告 甲○○
乙○○被 告 花蓮縣政府代 表 人 丙○○（縣長）訴訟代理人 丁○○
戊○○上列當事人間因重測事件，原告不服內政部中華民國96年12月26日台內訴字第0960140534號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告甲○○向財政部國有財政局承租該局管理之花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○號國有土地，面積0.2565公頃。被告於民國（下同）93年辦○○○鄉○○段地籍圖重測，重測後將該土地編為大興段45地號，面積為0.255846公頃（以下簡稱系爭土地），並將重測結果以93年10月11日府地測字第09301415360 號公告（下稱原處分），自93年10月15日起至93年11月14日止，公告30日，再經花蓮縣鳳林地政事務所於93年11月21日辦理土地標示變更登記。嗣原告甲○○以上開重測未據被告踐行通知之程序，致其於96年5 月間申辦系爭土地與鄰地大興段35地號（重測前為光復段2137-5地號）土地界址鑑界後，發現與實際使用40多年之土地範圍及面積不符，承租之大興段45地號國有土地上之地上物及高經濟價值作物因而劃歸鄰地所有，始知93年間曾辦理地籍圖重測，被告未踐行通知之程序，乃有違信賴保護原則；地籍圖重測後使其財產權遭受侵害，該行政行為有違比例原則、平等原則、誠信原則等為由，向內政部提起訴願，請求撤銷大興段35、45地號部分所為地籍圖重測之處分，遭內政部決定駁回，遂與其子即原告乙○○共同向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明（原告甲○○未於言詞辯論期日到場，據其所提書狀聲明、陳述如下) ：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及被告關於花蓮縣政府花蓮縣鳳林地政事務所93年度於花蓮縣○○鄉○○段（即93年10月11日府地測字第09301415360 號公告）地號35、45號部分所為之地籍圖重測結果之公告，均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、按60年初期，政府為推動我國養豬事業，外銷本國毛豬肉，特闢多處養豬專業區，花蓮縣光復鄉大興村則為其中之一，當時原告家境貧困，為圖改善家計，舉家參與政府推動養豬業之政策，故關於養豬所需之豬舍（即系爭農舍），係由農會補助原告所興建，系爭土地為農政機關協調當時之公有土地管理機關而取得，然後再由李維藩（即原告甲○○之夫）所承租。因李維藩於87年9 月23日辭世，生前就其所有遺產先行分配，原告乙○○與甲○○分得之遺產其一即為大興段45地號上之系爭農舍。而系爭農舍乃是向農會貸款所興建，雖未申請建物所有權第1 次登記，仍不失為一財產權之標的。故原告乙○○為系爭農舍所有權人之一，與原告甲○○成立公同共有關係。因被告之違法行政處分，已致原告等之財產權遭受侵害，原告等當可為行政救濟程序之當事人；依行政訴訟法第37條第1 項第2 、3 款規定，原告乙○○且有其法律上之利益，得為共同訴訟人，一同起訴。原告等之當事人資格並經訴願審議委員會審查：「…訴願人為系爭土地之承租人，非土地所有權人，其主張地籍重測成果，將造成其種植作物劃歸鄰地所有，影響其權益，核具法律上之利害關係，爰為實體審理…」在案。原告等行使基於憲法、訴願法及行政訴訟法所賦予人民「對於因行政機關違法之行政行為，導致人民之財產權遭受侵害時」救濟之權利，而請求司法機關立於公正第三者之地位，對行政機關之行政行為進行合法性審查，被告陳稱原告等僅為系爭土地具有合法使用權限之「使用人」，而非行政程序法第20條所規定之當事人，認原告等之當事人不適格，且有違行政救濟制度保障公法上權利之本旨云云，揆諸行政訴訟法第4 條與憲法第15、16條等有關財產權、訴訟權保障之規定，顯曲解法之規範意旨，並誤解行政救濟制度之本旨。
㈡、本件重測之程序是否確實執行容有疑義：
１、原告於96年8 月間曾因相同事由陳情請求花蓮縣鳳林地政事務所（即重測單位）撤銷該重測處分，鳳林地政事務所並以96年8 月13日鳳地測字第0960004535號函、96年8 月24日字第0960004845號函回覆，其中鳳地測字第0960004535號函「說明：…二、查本所辦理93年○○○鄉○○○○○段○○○號土地所有權人為石福生（於96年6 月1 日買賣移轉為戴光寅所有）…另大興段35、45地號土地所有權人為中華民國管理者：財政部國有財產局，於地籍重測時經該局同意以參照地籍圖逕行施測。…」然依土地法第46條之2 第1 項規定可知，必當土地所有權人逾期不設立界標或不到場指界者，測量單位始得依本條第1 項1 至4 款之規定順序逕行施測。而就本件訴願決定書所載與鳳地測字第0960004535號函所載應為同一事實，參酌法條文義，本條第1 項前段為發生同條後段各款之前提，應不致發生既到場指界又參照地籍圖逕行施測相互矛盾之內容，故此部分之違法情事已毋庸再予調查。
２、且按通常情形，測量人員進行測量時最少為2 人，若再參酌本件訴願決定書所載「經管理機關指派人員到場指界」，則本件測量時最少應為3 人。原告目前住所坐落於大興段47地號土地，同為本次地籍重測之範圍，且47地號土地與35、45地號土地均緊鄰相接，豈有3 人於自宅庭院隨意移動而不發覺，被告所提「地籍重測地籍調查表所載界址標示備註欄及指界人簽章欄均經管理機關指派人員確認無誤並認章以及花蓮縣○○鄉○○段35、45地號土地地籍圖重測地籍調查表影本」云云，顯係事後另為訴願案件製作登載不實之公文書，有違法之嫌。又於被告96年8 月24日字第0960004845號函來函前，有自稱鳳林地政事務所測量課張課長與原告乙○○電話聯絡，該自稱測量課張課長說：「根本就沒有重測要怎麼撤銷？」；以及原告乙○○兩次造訪財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處尋求救濟，職員（職稱不明）王崧說：
「重測都不會派人指界，我們都以地政事務所測量的為準。」經以上2 人之說明，更可進一步佐證被告重測行為根本不存在。
㈢、本次重測處分所為之地籍調查，理應依地籍測量實施規則第79條規定辦理，惟被告提出之所有地籍調查表內，根本未註明有關使用狀況、使用人之姓名、住所等事項，且此些事項均屬關涉合法現使用人之重大權益所在，蓋法律既授權訂定此規則，窺測其目的，有保護現使用人之意旨存在乃屬當然之理，此參土地法第46條之2 第1 項第2 款亦作如是規定可證。復參照該規則第185 條所定之地籍圖重測程序，其程序之完成必依據經合法、正當的地籍調查結果後，始有作成其後之地籍測量、成果檢查、異動整理及造冊等程序；由此可知，被告所作成之地籍調查表明顯已違反行政程序法第4 條之規定，且於明知程序不合法情況下，嗣後又據一違法之結果作成本次重測處分，核諸上開情事，其違法之部分既未經合法補正，當屬違法行政處分。又被告於訴願程序中所陳之證據，即花蓮縣光復鄉地籍圖重測地籍調查表，與行政訴訟程序提出之花蓮縣光復鄉地籍圖重測地籍調查表應為同一原本，惟檢視其外觀赫見諸多違誤，更突顯該地籍調查表違法之處，應有深究之必要：
１、被告於訴願程序所提出之地籍調查表共有新編後之大興段35號與大興段45號2 份影本，其中審核一欄，均僅有主辦人員
1 人之職章，對照行訴訟政程序所提出之地籍調查表則已加蓋其他人員之職章，顯然自93年起至原告提出行政訴訟之前，中間4 年期間，該欄均只有地籍圖重測主辦員1 人蓋章，應係被告在知悉原告提起行政訴訟後才為加蓋其他人員職章之行為，顯已抵觸行政程序法第114 條第2 項之規定，其補正之行為違法，當屬無效之行政處分。再仔細參酌上述地籍調查表之格式，該地籍調查表既設主辦員欄，又另有檢查員欄，顯係有使檢查員負有監督及指導之意思存在，以保障行政行為之合法性及正確性，然於此地籍調查表之地籍圖重測主辦員與檢查員竟均係同一人外，更因而作成一行政處分；按一般通常情形及經驗法則，監督者與執行者本應係相互對立制衡，以免有徇私苟且之情事發生，由此可見，本次重測處分之作成，在組織構成上已然違法，應是一得撤銷之行政處分，足堪認定。
２、再參照被告行政訴訟程序提出之地籍調查表共有新編後之大興段34、35、45、47地號4 份影本，其中大興段35、45號地籍調查表，對照被告訴願程序中所提出之地籍調查表，各於檢查員、課長、地政事務所主任、縣（市）長欄部分，加蓋有地籍圖重測主辦員江金盛、測量課課長戊○○、地政事務所主任陳成錦之職章，當可認定此部分有觸犯刑法之嫌，惟至令震驚者，係依相關報導所示，原鳳林地政事務所主任陳成錦早已於95年10月1 日退休，然被告於97年竟加蓋已退休之前主任職章，足見渠等行為根本視法令於無物。綜上可知，被告於訴願程序前，完全由1 人主導所作成之地籍調查表，不僅已違背監督制衡之機制，又於訴願程序後擅自變更、修改已依法定程序公告確定之文書，充分暴露其行政行為重大違法之處，換言之，整個重測處分之瑕疵與違法不待調查即可認定，更遑論所有程序之正當性業已喪失。
㈣、據原告向財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處函請提供之國有財產局所繪製之國有土地勘（清）查表－使用現況略圖所示，不僅還原重測前之界址，更能證明被告違法之事實。參照國有土地勘（清）查表－使用現況略圖可知，2137-5地號（○○○鄉○○段○○○號），其與鄰地2135-5地號（○○○鄉○○段○○○號），兩地相鄰處原有一磚木造平房1棟（約106 平方公尺）當可作為地籍圖重測時鄰地界址之基準點，明顯易辨，且至今仍矗立原處，而2137-6地號（○○○鄉○○段○○○號）與2137-5地號兩地交界處，30年多來亦均以寬約1.5 公尺高約1 公尺之石牆為界線。故按通常經驗法則，測量人員應不致於忽略該磚木造平房之存在，以致於誤○○○鄉○○段○○○號之界址劃在磚木造平房之另一側（即圖示磚木造平房之下方），而使原35地號土地上之磚木造平房形成無權佔有他人土地之情形，進而使35地號完全重疊在同段45地號土地上，且若真有指界人員於現場指界，其指界之憑據亦應本於此國有土地勘（清）查表－使用現況略圖，始為正辦。若將國有土地勘（清）查表－使用現況略圖所還原之界址為基準點，以Ａ為35地號上磚木造平房，以Ｂ為系爭農舍，以橘色線段甲、乙、丙為34地號與35地號之界線，則可明顯辨別出被告於本次地籍圖重測違法之根源所在，復參照鳳林地政事務所96年8 月2 日之複丈成果圖，其違法情形更顯露無遺，故斟酌上揭所有證據，此次行政處分之存續已然失卻其合法性，應撤銷此部分之重測處分，以維護原告合法之權益。
㈤、再按鳳林地政事務所網路申領異動索引所示，花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○號亦即重測後○○○鄉○○段○○○號，自87年12月2 日起至96年6 月1 日止，其土地所有權人各為石崑助、郭張如雲、郭利德等3 人，並非鳳林地政事務所鳳地測字第0960004535號函所指稱之土地所有權人石福生，此為施測單位知之甚明，然施測單位卻以石福生為送達對象，相關人員明知其送達之程序行為根本不可能合法實現，卻執意如此，姑且不論其他違法事由，僅基於此，本次地籍圖重測行為自始即由違法之程序開始，其後所作成之行政行為結果當然亦屬違法，參照行政程序法第111 條第3 款之規定，本次地籍圖重測處分之內容顯對任何人均屬不能實現，應為一無效之行政處分。
㈥、被告辯稱「原告主張租賃權益受損…」云云；惟原告始終主張系爭農舍及農作物因被告所為之地籍圖重測行為致劃歸鄰地所有，因而原告財產權受有損害，不得已提起本件訴訟，希冀經由司法公正之裁判，將原告耕耘近40年之成果回歸原主而已，被告所言依據何來，尚待釐清。被告復陳稱「…經實際測量使用面積為0.387235公頃，…」云云，惟原告所承租之花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○號（重測後之花蓮縣○○鄉○○段○○○號）使用面積，自71年起至92年9 月止均為0.2565公頃，93年重測後為面積為0.2558公頃。以上0.387235公頃、0.2565公頃或0.2558公頃皆為被告測量所得之數據，然原告所承租之系爭土地於30多年來，耕作範圍亦從未有任何變動，且本訴原告所主張者亦僅為原來的0.2565公頃。鳳林地政事務所96年8 月24日字第0960004845號函所載略為「…大興段45地號使用面積1431.17 平方公尺，大興段35地號使用面積2441.18 平方公尺合計實際使用面積（應為合計45與35兩筆地號後）為3872.35 平方公尺…」，換算後為0.387235公頃（計算式：l 平方公尺＝0.0001公頃），顯係被告將45地號位移至公用道路上之面積再與35地號重疊之面積一起計入。被告稱其實際測量之面積為0.387235公頃，姑不論其依據何在，同樣均為被告所測量，前後對照竟全部相互矛盾令人匪夷所思；揣度其目的，無非是為通知財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處牽制原告之訴訟，自不可採。
㈦、至原告之請求權基礎可由司法院釋字第469 號解釋所闡述之「新保護規範理論」加以說明。因地籍圖重測辦理之目的係為「確實釐整地籍，保障人民合法產權」，原告等承租國有地種植農作物，且於土地上有建築物存在，客觀上農作物以及建築物之所有權人顯屬規範目的保障可得特定之對象，復就法律整體結構觀之，法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益（司法院釋字第469 號解釋文參照），土地法第46條之2 之規範目的當然亦有保障土地上農作物及建築物合法財產權之目的始符合邏輯上之解釋，否則，倘若土地上之建築物與農作物所有權均屬1 人所有，則豈不形成只保障土地之所有權，而刻意忽略土地上建築物與農作物財產權之矛盾現象。尤有甚者，被告於作成此次行政行為時，明知承租此2 筆國有土地之承租人會因此違法行政行為而產生糾紛，竟故意使其發生，相較於怠於執行職務而造成人民權利之侵害，實有過之而無不及，依舉輕以明重之法理，被告基於故意所為之違法行政行為，對權利受侵害之原告等而言當然亦得提起救濟。綜上，原告等之農舍及農作物於本次重測行為中，依上開司法院釋字第469 號解釋得知，當然屬於保護規範之目的所及，不僅符合憲法保障人民財產權之意旨更為實務及學者通說所採，原告等自得據以上開大法官解釋保障自身合法之權利。
二、被告主張之理由：
㈠、按土地法第46-2條、第46-3條、土地法第46條之1 至第46條之3 執行要點第4 點、第5 點、土地登記規則第4 條之規定，均以「土地所有權人」為行政程序之當事人。本案大興段
35、45地號，重測期間經管理機關國有財產局派員指界並經公告完竣，上開兩地號土地所有權人對重測成果並無異議（如財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處有不派員指界之事實，依上開要點第4 點第1 款規定，該地區地籍圖重測亦因同意該協助指界之結果而使重測結果確定）；而原告等並非上開土地之所有權人，且土地權利未依土地登記規則辦理登記（其農舍無辦理登記），縱使與國有財產局訂有承租權契約，應屬債權性質，僅得對出租人有所主張，於上開行政程序中，亦僅屬得協助指界之「現使用人」，並非行政程序法規定之當事人。按重測處分既屬土地所有權範圍之變動，其權利義務主體當然為土地所有權人。原告等既非行政程序法第20條規定之受處分相對人，亦未經申請許可或以職權通知為參加之當事人，未受土地所有權人委任或為其輔佐人，是以原告等於本訴重測作業之行政程序中，尚欠缺當事人之適格。又原告等雖似於該處分中，依其承租人地位有法律上之利益，進而得依據行政訴訟法第4 條第1 項規定提起撤銷之處分，然原處分相對人，即該國有財產之管理機關迄今對該重測處分之效力，從未爭執。再原告等於本事件中並無重測處分相關土地之任何物權，其所得合法主張之租賃權，本屬可轉換之債權，又既屬債權，按司法院釋字第374 、48
0 、540 號解釋文本旨，本應循民事訴訟程序救濟；類此因土地所有權人處分收益法律或事實行為，導致承租人權益受損者，當然屬出租人與承租人間的債權債務關係，本應循民事訴訟程序主張損害賠償，此有改制前行政法院59年判字第
659 號、59年判字第306 號及52年判字第309 號判例可稽。原告主張租賃權益受損，並以利害關係人身份主張撤銷或確認重測行政處分，除混淆法律體系對權利保障制度、公私法區分及行政民事法院管轄權限，亦使土地行政測量作業，陷入無盡爭議之救濟程序。換言之，重測處分係基於對土地所有權確認之處分，則於相關土地所有權人均對重測結果確認無誤、不予爭執之情況下，該處分於公法上之行政救濟，不應有如承租人以承租權益受損再行爭執之情況。原告因鑑界界址與其種植作物位置不符，即請求撤銷重測成果，實依法無據，應依法駁回。
㈡、又原告等指本件訴願決定書暨鳳林地政事務所96年8 月13日函所敘，無土地法第46條之2 第2 項適用乙節，鳳林地政事務所提及法規，應係在說明地籍圖重測界址辦理法令依據，其相鄰34地號土地即依上開規定辦理，原告等認為無其適用，顯有誤解。原告等指重測辦理時，未知有重測辦理情形，指重測辦理有不實乙節，按公有土地辦理筆數量較多，一般皆由重測辦理人員與公有土地指界人員訂定時間辦理調查及辦理協助指界事宜，上開兩階段辦理皆經公有土地指界人員會同認章，原告等認為作業不實，應屬誤解；其指鳳林地政事務所告知根本沒重測無法撤銷及財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處職員告知不派員指界乙節，經查詢鳳林地政事務所其略謂：「電話通話中，告知重測辦理之程序，並指告訴人未得土地所有權人之授權，不得主張界址位置，再本案告訴人提起訴願後，曾派員至土地現場同甲○○及其母親說明，未曾說無辦理重測無法撤銷等情」，諒為電話中原告等對鳳林地政事務所解說人員語意誤解。
㈢、再原告並未會同土地所有權人依土地登記規則第4 條申辦「他項權利」登記，故於登記簿查無是項登記，因而地籍調查表查無「他項權利人」記載，是可得知，原告因不諳地籍圖重測作業程序致有所誤解。另其指提供地籍調查表前後核章不符乙節，按公文處理流程，人民依資訊公開法取得文書，一般會將核章人員遮蓋影印，而影印人員有時略過該動作，故而造成前後用章不一情形，該區地籍調查表於93年地籍圖重測完成後，即永久保存地政事務所庫房內，並無造假情形。原告要求依財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處所繪製之國有土地勘（清）查表－使用現況略圖作為依據乙節；依土地法第46條之2 規定，地籍圖重測界址逕行施測依據為：鄰地界址、現使用人之指界、參照舊地籍圖、地方習慣。並無使用上開使用現況略圖作為依據規定，又該圖並非地政事務所依複丈程序所完成測量成果圖，其界址依據為何？有待確認，而原告等種植作物及農舍興建並未申請土地鑑界，其界址認知是否有誤，是可公評；標的土地上之作物及現況經鳳林地政事務所現場檢測套繪地籍圖情形，其承租2137-6地號（重測後大興段45地號）面積為0.2565公頃，經實際測量使用面積為0.387235公頃，原告等是否因超界使用造成越界，僅提供參考。
理 由
一、本件原告甲○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條、第385 條第1項前段規定，核無民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按「人民因中央或地方行政機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。是不服中央或地方機關之行政處分而循行政訴訟程序謀求救濟之人，解釋上固非專以受處分人為限，尚包括利害關係人。惟所謂利害關係乃指其權利或法律上利益，因行政處分而直接受損害之法律上利害關係而言，並不包括經濟上、情感上或其他事實上之利害關係在內，此參改制前行政法院75年判字第362 號判例意旨甚明。又當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，始得適法受本案判決，若未具為正當當事人之資格，則其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，其訴為無理由，應以判決駁回之。
三、次按「（第1 項）地籍除已依法律整理者外，應依本法之規定整理之。（第2 項）地籍整理之程序為地籍測量及土地登記。」、「地籍測量時，土地所有權人應設立界標，並永久保存之。」、「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」、「（第1 項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2 項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2 項規定處理之。」、「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。
（第2 項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3 項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」土地法第36條、第44條之1 第1 項、第46條之1 、第46條之2 、第46條之3 分別著有規定。是地籍重測旨在使土地現況與登記簿記載內容一致，俾保障相關土地所有權人之權益，此參原告引述之「97年度鳳林地政事務所擴大辦理地籍重測工作」第5 項記載：「…因此政府為了建立新地籍測量成果，以確實釐整地籍，保障人民合法產權及配合今後經濟建設規劃種種需要…重新測製地籍圖，計算面積，以使每宗土地的位置、形狀、地號、面積等現況與地籍圖、登記簿記載內容一致。」益明（見本院卷第121 頁）。因土地重測乃係辦理土地標示變更登記之依據，故土地法就重測爭議，僅許登記之土地所有權人依第46條之2 第2 項、第46條之3 第
2 項規定之程序尋求救濟，使用人等第3 人就重測土地既無大於土地所有權人之權利，自無許其就土地所有權人不爭而已確定之重測公告，提起行政爭訟之餘地；換言之，土地法有關土地重測之規定，並無保護土地登記權利人以外之人利益之規範意旨；此參有關重測基礎之指界，依土地法第46條之2 規定，亦係於土地所有權人未自行指界之情形下，始有依現使用人之指界，逕行施測乙情甚明。
四、復按內政部為補充上開土地法之規定，統一全國地政機關執行地籍圖重測業務之作業方式，另訂頒「土地法第46條之1至第46條之3 執行要點」，該要點第4 點、第5 點、第11點第1 項並規定：「重測地籍調查時，土地所有權人均到場而不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，並依下列方式辦理：㈠土地所有權人均同意該協助指界之結果者，視同其自行指界。㈡土地所有權人不同意協助指界之結果且未能自行指界者，應依土地法第46條之2 二第一項規定予以逕行施測。㈢土地所有權人不同意協助指界之結果而產生界址爭議者，應依土地法第46條之
2 第2 項規定予以調處。」、「土地所有權人未到場指界，或雖到場而不指界者，應依土地法第46條之2 第1 項各款之規定逕行施測。」、「公有土地之管理機關，於地籍調查時，應派員持具致地政機關函文到場指界。」核土地法第46條之1 第1 項雖僅規定，土地所有權人未於地政機關通知之限期內，自行設立界標或到場指界，得逕行施測，而未規定當土地所有權人到場不指界或不能指界之情形，應如何處理。然土地所有權人於實施重測時，到場因不能指界而同意測量人員按舊地籍圖協助指界，其效力自與其自行指界同；而到場不為指界者，核其情形則與未到場無異，是上開執行要點第4 、5 點有關協助指界或逕行施測之規定，係符土地法立法本旨，而無違法律保留原則，行政機關辦理重測時，自得適用。
五、本件原告甲○○承租坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○號，面積0.2565公頃國有土地，經花蓮縣鳳林地政事務所於93年11月21日以被告93年10月11日府地測字第09301415360 號公告重測後編為大興段45地號，面積為0.255846公頃（公告期間自93年10月15日起至93年11月14日止，計30日），而辦理土地標示變更登記。嗣原告甲○○以96年5 月間申辦系爭土地與鄰地大興段35地號（重測前為光復段2137-5地號）土地界址鑑界，鑑界後發現與實際使用40多年之土地範圍及面積不符，始知93年間曾辦理地籍圖重測，因致其承租大興段45地號國有土地上之地上物（農舍）及高經濟價值作物全劃歸鄰地所有，而不服上開重測結果公告，提起訴願遭駁；又原告楊蓮妹於承租之系爭土地上之農舍係與原告乙○○共有，原告等遂共同提起本件訴訟之事實，有花蓮縣○○鄉○○段
35、45地號土地地籍圖重測地籍調查表、土地登記謄本、重測後地籍現況套繪圖、內政部96年12月26日台內訴字第0960140534號訴願決定書、被告93年10月11日府地測字第09301415360 號公告、國有耕地租賃契約書等件影本及空照示意圖、切結書、戶籍謄本附卷可稽（見原處分卷第5-22頁；本院卷第12-15 、22-24 、55、56、162-168 頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。而原告等起訴為如事實欄所述之主張，是本件爭點首在其等得否以原告楊蓮妹承租系爭土地種植農作物，其農作物及與原告乙○○公同共有之農舍，因系爭重測歸入鄰地範圍為由提起本件撤銷訴訟？
六、經查，系爭土地與相鄰○○鄉○○段○○○○○○○號（重測後編為大興段35地號）土地均屬國有，管理機關均為國有財產局，經被告於93年間進行地籍重測，重測時業通知土地管理人國有財產局，經該局台灣北區辦事處花蓮分處以93年2 月25日台財產北花一字第0930002615號函知被告所屬鳳林地政事務所，請該所就該等土地均依土地法第46條之2 第1 項第3款規定，參照舊地籍圖施測，並於通知期日指派劉旭華到場，同意被告測量人員依上開執行要點第4 點規定，就上開土地協助指界，劉某並於地籍重測地籍調查表所載界址標示備註欄及指界人簽章欄確認無誤並認章，視同其自行指界，被告乃參照舊地籍圖，辦理系爭重測，並將重測結果公告等事實，業有土地登記公務用謄本、土地登記簿、國有財產局上述函、地籍圖重測地籍調查表、地籍原圖、現況測繪圖及重測後地籍現況套繪圖等件附卷可稽（見本院卷第102 頁）；被告所屬重測單位依據上開系爭土地地籍重測地籍調查表所載界址標示及舊地籍圖等資料施測，並將重測結果公告如前述，揆諸上揭土地法及執行要點等規定，乃屬適法有據。核土地重測既係國家整理地籍之程序之一，而為嗣後之土地標示變更登記，與私權之關連僅在土地登記所有權人之利益，系爭重測成果既已為土地登記權利人所認可，並確定辦理土地變更登記在案；由上開土地法就土地重測已特別規定之救濟程序觀之，自無再允許土地所有權人以外之人依其他程序提起救濟之餘地。況縱系爭重測結果確定使原告楊蓮妹種植之農作物及原告等共有農舍坐落鄰地範圍，然「不動產之出產物，尚未分離者，為該不動產之部分。」為民法第66條第
2 項所明定，是原告甲○○就其所種植之農作物僅本於租賃權得向國有財產局主張農作物之收取權利，尚未取得該農作物之所有權，是倘原告甲○○主張其農作物種植位置係其承租範圍屬實，則其收取權亦因爭執之相鄰大興段第35地號土地亦屬國有財產局所有，而不受影響；又農舍係獨立於土地之不動產（參見民法第66條第1 項規定），其所有權之歸屬原不因土地重測而受有何損害，是依原告等主張（見本院卷第140 頁），復難認原告等就系爭重測有何法律上利害關係可言。故原告等顯無提起本件撤銷訴訟之資格，其等當事人不適格，乃欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由，而以判決駁回之。原告等主張依保護規範理論，本於行政訴訟法第4 條與憲法有關財產權、訴訟權保障之規定，其等為本件訴訟適格之當事人云云，要係其個人主觀法律見解，洵無可取。
七、至有關被告提供原告之地籍調查表前後核章不符部分，業據被告陳明係影印人員將核章人員遮蓋影印所致在卷（見本院卷第96頁）；參照政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」及將原告所稱不符之調查表比對發現，其等前後影印日期戳位置均同，但墨色濃淡顯然有別等情，顯見被告所稱提供原告之地籍調查表之影印內容無核章人員名字，係因於影印時，刻意遮掩緣故乙節，尚屬非虛。另「地籍調查，係就土地坐落、界址、原有面積、使用狀況及其所有權人、他項權利人與使用人之姓名、住所等事項，查註於地籍調查表內。」地籍測量實施規則第79條第1 項雖著有規定；然被告未將系爭土地使用人記載於調查表內，縱有瑕疵，亦不影響系爭土地及相鄰之大興段35地號土地，因經管理機關國有財產局同意參照地籍圖視同自行指界之重測結果。而不論被告對花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○號（重測後之光大興段34地號）土地所有權人之重測通知是否合法，核該土地既不在原告甲○○所聲請之撤銷被告93年10月11日府地測字第09301415360 號公告中有關大興段地號35、45號之重測部分，其合法與否，自不在本院審查範圍。再國有財產局所繪製之國有土地勘（清）查表－使用現況略圖示，僅係就地上物使用狀況所為略圖，自不足推翻被告所屬測量人員依土地地籍圖所為重測之結果。原告等主張系爭地籍調查表涉有偽造文書之嫌，且記載不全，本件重測是否經確實執行要有疑義，程序具重大明顯之瑕疵，有行政程序法第111 條第
3 款規定之內容對任何人均屬不能實現之無效事由云云，尚無可取。而原告請求命國有財產局台灣北區辦事處花蓮分處提出於93年指界時所依據之地籍圖及可靠資料部分（見本院卷第47頁），因地籍圖部分已經被告提出，而所謂「可靠資料」並未據原告具體陳明其內容；又請求命花蓮縣光豐地區農會提出養豬戶李維藩（即原告等被繼承人）有關貸款興建農舍等相關文件，以證明原告就系爭土地上之農舍係有合法權源部分，並已為被告所不爭，故認均無調閱之必要，爰俱附此敘明，以杜爭議。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 18 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 18 日
書記官 黃玉鈴