臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00564號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年12月25日96公審決字第0766號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告原係桃園縣大園鄉公所課員，前經被告以民國（下同）94年11月3 日部退四字第0942557680號函核定，自94年12月
5 日退休生效並支領月退休金。嗣被告以96年10月15日部退管三字第0962813997號函（下稱原處分），依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3 點之1 規定，核算原告之公保養老給付於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新台幣（下同）725,400 元。原告不服，提起復審，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)復審決定及原處分均撤銷。
(二)被告應核給優惠存款金額1,364,940元。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原告原任職於桃園縣大園鄉公所，於94年12月5 日依公務人員退休法第4 條第1 項第2 款任職滿25年而退休，退休實職等為薦任第7 職等年功俸6 級590 俸點，依同法第6 條、第16-1條規定，年資係㈠新制施行前任職年資22年6 個月，經被告核定年資22年；㈡新制施行後任職年資10年5 個月4 天，經被告核定年資11年。被告核定之退休金分別為㈠新制施行前：月退休金82% ，並依同法第16條之1 第5 項核給補償金，及55歲加發5 個基數之1 次退休金等；㈡新制施行後：
月退休金22% 。原告依上開核定之年資，及當時法令辦理退休公務人員公保養老給付金額優惠存款，依法原告辦理優惠存款總額為1,364,900 元，每月得支領20,474元，加上新制實施後半年領取100,096 元，每月16,683元及大園鄉公所半年給予之金額192,122 元（192,122 ÷6 ≒32,020），原告每月計領取退休金之金額為69,177元（20,474＋32,020＋16,683 ＝69,177）。
(二)95年1 月17日修正之公保優存要點第3 之1 規定：支領月退休人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。原處分縮減原告之辦理優惠存款之總額及每月得支領之退休金額。上開要點修正後，致使原告辦理優惠存款之總額減為725,400 元，每月得支領金額減為10,881元（725,400 ×18% ÷12＝10,881），加計新制實施後半年領取100,096 元，每月16,683元及大園鄉公所半年給予之金額192,122 元（192,122 ÷6 ≒32,020），合計原告每月領取之退休金減為59,584元（16,683＋32,020＋16,683＝59,584）。95年1 月17日修正之公保優存要點第3條之1 第1 、2 項規定，侵害已退休人員之退休金權益。
(三)按法令乃是規範社會生活而生之產物，為營社會共同生活，每個人均須遵守法令。然由於法令係作為人民活動之準繩，故人民對其有一定之信賴，故法令不得朝令夕改，讓人民無所適從。雖法令可能因社會變遷而有所調整，但因人民對法秩序安定之信賴，為顧及人民之信賴利益，法令有不溯及既往原則。95年1 月17日修正之公保優存要點，係被告自行訂定之對外發生法律上拘束力法規，屬於法規命令，法治國家之法規命令應有法律具體之授權。雖上開法規命令係規範特別權力關係下之公務人員，然依目前學說實務均認應有法律具體授權。被告修正公保優存要點並無法律具體授權，適法性已有疑義。
(四)退休公務人員公保養老給付金額優惠存款利息係作為公保優存要點計算退休所得（金）之基礎之一，自為退休所得（金）之一部分。原告依公務人員退休法已取得退休資格，當初核定所取得之退休所得（金）（含按原核定公保養老給付金額辦理優惠存款及領取利息暨續約）之請求權，屬原告之財產權，該退休公務人員公保養老給付優惠存款及其利息之財產權（請求權），依其公保養老目的，具有終身存續保障性，應受憲法第15條及公務人員保障法第9 條規定之保障，非依法律不得剝奪。參照司法院釋字第312 號解釋：「公務人員退休，依據法令規定請領福利互助金，乃為公法上財產請求權之行使」之意旨，屬原告之公法上財產請求權，應受公務人員保障法第9 條規定之保障。
(五)法不溯及既往原則係保護人民之信賴利益，信賴保護原則為憲法層次之問題，絕非行政機關得以恣意亂為。公保養老之目的具有終身存續保障性，此觀「臺灣銀行優惠儲蓄存款戶綜合服務辦法」第4 點可明，而公保養老給付優惠存款制度政府已實施30餘年，長期適用於眾多已退休公務人員，為其所信賴依存，並為現職公務人員所期待，其所需經費經立法機關審查通過，即為具形式意義之法律，該制度有信賴保護原則之適用。
(六)94年10月間，原告申請自94年12月5 日退休，而依公務人員退休法第6 條第1 條第2 款規定，退休金得就㈠1 次退休金；㈡月退休金；㈢兼領二分之一之1 次退休金與二分之一之月退休金；㈣兼領三分之一之1 次退休金與三分之二之月退休金；㈤兼領四分之一之1 次退休金與四分之三之月退休金等方式，擇一支領，原告信賴公保養老給付優惠存款制度政府已實施30餘年，即有信賴基礎，原告依當時所有退休相關法令，包括公保優存要點等，於依據原告年資等，試算每種領取退休金之方式所得領取之退休金後，選擇原告於退休後得以領取最優且最有利之退休金領取方式，亦即原告於評估各種領取退休金方式後，認以月退休金方式，對原告最有利，故選擇月退休金方式支領之。原告亦信賴政府對公務人員退休之保障，從未想過國家於退休公務人員依退休時之法令選擇最優之領取退休金方式後，日後竟會侵害退休公務人員之退休金。亦即原告有信賴表現，而公保養老給付優惠存款制度，攸關原告退休新每月得支領之金額多寡，影響原告退休生活甚大，故此信賴在客觀上值得保護。
(七)被告修正公保優存要點，與復審決定所稱公益理由無涉：
１、原告於任職大園鄉公所期間，盡責處理公務，每每有升遷機會，但因斯時退休法令，退休金計算標準僅依本俸計算，主管職務加給不列入計算，退休金之金額，係以本俸及年資計算，原告每每拒絕升遷，然上開95年1 月17日被告修正之公保優存要點第3 條之1 第1 項第2 款規定，竟將主管之職務加給列入退休金百分比計算，造成年資淺但任主管職，退休金反高於年資深但未擔任主管之退休公務員。而此修正規定竟溯及於上開法令修正前已退休人員，造成95年修正前已退休之公務員，若本俸與原告相同，任主管職但年資比原告淺，其不僅退休金未減少反增加，而原告年資深而未任主官職，卻須減少1 萬多元之退休金，顯然不合理亦不公平。倘政府係認公務人員退休金過於優渥，而修法減少公務人員得領取之退休金，而已不採取減少優惠存款利率之方式為之，此種方式係對全體已退休人員一體適用，較具公平性。但95年修法竟是增加任主管職退休人員之退休金，減少未任職主管之基層公務人員退休金。若原告於退休前知悉修法會增加任主管職之退休金，原告豈可能於拒絕每次升遷機會。
２、況既係認現今經濟、社會及政治環境發展，公務人員之待遇較早期已大幅改變。退休所得亦大幅提升，予以優惠存款之基礎已變更。復以國內金融市場利率逐年下降，造成政府財政負擔之優惠存款利息總額，占國家整體資源之比重逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，而基於公益，有修正之必要。但退休前任職主管職務者，於退休前本享有主管加給之所得，更優於一般基層公務人員之薪資，其退休生活本較一般基層公務員人優渥，何以於優惠存款利息造成政府財政嚴重負擔下，反增加主管職務加給列入退休金百分比計算，豈不是讓政府財政負擔更趨嚴重。
(八)優惠存款之金額及利息係憲法及公務人員保障法所保障之財產權，有法律保留原則及信賴保護原則之適用。被告依95年
1 月17日修正之公保優存要點，以96年10月15日部退管三字第0962813997號核發予原告之處分書，侵害已退休公務人員之原先依法得已請領退休金之金額，未給予適當補償，或給予原告依據修正後法令，重新選擇支領退休金之方式，枉顧人民對法規之信賴。原處分未有法律依據，嚴重侵害原告退休金財產權，而破壞其存續保障，違反憲法第15條、公務人員保障法第9 條、法律保留原則、信賴保護原則。
二、被告主張之理由：
(一)查公保優存要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；．．．（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2 款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2 款第1 目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。．．．（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．」。原告於94年12月
5 日自桃園縣大園鄉公所退休且支領月退休金，被告以原處分重新核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為725,400 元，並無違誤。
(二)公保優存要點之修正並未侵害退休人員之退休金權益：
１、公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活而於公務人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前，所建立之過渡性措施；優惠存款制度並無法律上依據，所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。公保養老給付優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府在給付公務人員退休法所定之法定退休金外，額外加給之政策性福利措施，自得依國家財政及公務人員待遇調整情形適時調整，並未剝奪退休人員退休金。
２、被告為推動公務人員退休所得合理化改革方案（下稱改革方案）所增訂之公保優存要點第3 點之1 ，僅係針對支領月退休金人員每月退休所得超過規定之退休所得上限百分比者，調整其公保養老給付得辦理優惠存款之金額；至於其依公務人員退休法所支領退休給與及依公教人員保險法所支領之公保養老給付總額實際並未減少，原告稱公保優存要點之修正侵害退休人員之退休金權益，實屬誤解。
(三)公保優存要點之修正並未違反法律具體授權原則：
１、優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
⑴、考試院及被告依憲法增修條文第6 條第1 項、考試院組織法
第6 條及銓敘部組織法第1 條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。本部亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院會議決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
⑵、依司法院釋字第443 及614 號解釋理由：關於層級化法律保
留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素之考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5 屆第82次會議准予備查後，據以實施。被告適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依上開司法院第443 及614 號解釋意旨，並無違反依法行政原則。
⑶、另查公保優存要點第1 點規定：「退休公務人員公保養老給
付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」，公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據係上開公保優存要點。倘如原告指稱改革方案未以法律定之，違反中央法規標準法第5 條及第
6 條而失其適法性，則優存制度將失其附麗，自始即不應存在。
２、公保養老給付優惠存款制度之實施係被告依職權，於63年12月17日訂頒公保優存要點後據以實施，於今改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理。優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正並合理考量退休人員與台灣銀行簽立優惠存款合約之有效期限，俾於合約期滿續約時，始適用改革方案，其推行面當屬合法而正當。從而改革方案之推行，與公保優存要點規定之修正，均係於法有據，並無違反法律具體授權原則之情事。
(四)公保優存要點之修正並未違反信賴保護原則：
１、查法理上之信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（行政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
２、司法院釋字第525 號解釋意旨揭櫫：除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，符合司法院釋字第525 號之解釋意旨。
３、依司法院釋字第574 號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力，原則上不許法律真正溯及既往。公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年兩種，．．．。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年
2 月16日修正施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
４、被告因隨「社經及政治環境之發展」「公務人員之待遇較早期已大幅改善」「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
(五)公保優存要點之修正並未違反法律不溯及既往原則：
１、基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週期性質，每1 年或2 年即須由退休人員辦理續存作業，故對於受理優惠存款之金融機構（臺灣銀行）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。
２、平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理；不同之事件應為不同之處理，除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。司法院釋字第211 號解釋：「憲法第7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」從反面推論，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置。
３、基於相同事物，應為相同處理之平等原則在公保優存要點增訂第3 點之1 發布施行（95年2 月16日）以後退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，即須適用修正後之公保優存要點規定；至於已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自應一體適用修正後之公保優存要點規定。故已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
(六)原告指稱公保優存要點第3 點之1 將主管加給納入現職待遇內涵計算，造成年資淺但擔任主管職，退休金反高於年資深但未擔任主管之退休公務人員一節：
１、改革方案內所稱之退休所得替代率係指退休人員在退休後所領退休金佔退休前薪資所得之比率。由於公務人員在職薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議，爰以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與計算，以符實際並減少爭議。
２、本次改革方案設計之中心概念在運用所得替代率之概念，讓同一位公務人員在職期間之待遇與退休所得能有合理之區別。由於改革方案之改革在於合理保障公務人員權益，俾使公務人員退休所得能與在職所得有合理之差別，故公務人員在職擔任主管者理應於計算其退休所得時，於現職所得中加計主管職務加給；不僅落實退休所得合理化，亦彰顯在職期間貢獻較多者，其退休後自當給予適當退休所得之合理保障之精神。
３、原告稱改革方案增加任主管職退休人員之退休金，減少未任主管職退休人員之退休金一節，依公保優存要點第3 點之1規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；．．．。前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。．．．」，改革方案僅調整退休人員公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並非以退休人員任主管職與否增減其退休金。原告稱公保優存要點之修正將主管加給納入現職待遇內涵，顯失公平一節，洵屬誤解。
(七)原告稱退休金給與既經改變，則應給予退休人員選擇變更退休金種類一節：
公務人員退休法施行細則第25條規定，退休人員退休金種類之選擇，應審慎決定，一經被告審定並領取退休金給與後，不得以任何理由請求變更。原告既依規定擇領月退休金，經被告審定並領取退休給與後，自不得再以任何理由變更；另上開指稱，與被告為解決退休人員之所得超過現職同等級人員之待遇不合理現象而推動之改革方案無涉。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於訴訟繫屬中由朱武獻變更為乙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告94年11月3 日部退四字第0942557680號函（核定退休生效並支領月退休金）、原處分為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、優存要點第3 點之1 規定是否違反法律保留原則？是否違反法律不溯及既往原則、誠信原則？
二、改革方案將主管職務加給納入內涵計算，使較長年資之非主管人員所調降之優存額度，較主管人員為多，有無違反平等原則？
三、原告就修正前之優存額度有無信賴利益？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：公保優存要點（95年1 月17日增訂，自同年2 月16日實施）第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；…（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。…（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；‧‧」
二、優惠存款之孳息，係政策性之補助措施，非屬退休金之一部分，優存要點第3 點之1 規定並未違反法律保留原則，亦未違反法律不溯及既往原則、誠信原則：
（一）按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17 日 訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2 月3日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保優存要點6 點後開辦，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據，由上述優惠存款制度之形成及沿革可知，公保養老給付辦理優惠存款，乃屬一項政策性之補助措施，且僅適用於特定族群，該優惠存款之孳息，係屬政府之福利性措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少，被告就部分退休所得偏高之人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告等之公保養老給付金額及退休金金額，該優惠存款之孳息，自非屬退休金之一部。
（二）且依大法官釋字第443 號解釋意旨，有關福利部分受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，即無以法律或法律授權之命令為依據之必要，主管機關於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7 月1 日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1 倍，公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，且國內金融市場利率亦向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔，故主管機關考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，乃依權限修正增訂前揭公保優存要點第3 之1 規定，明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該點第1 項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比（即採用退休所得替代率），以符合正當性與公平性，該優存要點雖非法律或法律授權之命令，但優惠利息既非退休金之一部，而僅係特定族群政策性補助之福利性措施，主管機關依職權修正該優存要點以減少該政策性補助，自未違反法律保留原則、誠實信用原則。
（三）又所謂「法律不溯既往」原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，除非法律另有明文規定，原則上不得適用。所稱「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所稱「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。原告以其所具84年7 月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休公務人員或將來辦理退休公務人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存；依前揭公保優存要點第
5 點準用退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定，退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及
2 年兩種），均應受相同之規範。而依前所述，此退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府「日後之給付」範圍，並未影響已辦理退休人員「既已取得」之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定（參公保優存要點第3 點之1 第7 項規定），乃俟期滿換約後，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
三、改革方案將主管職務加給納入內涵計算，使較長年資之非主管人員所調降之優存額度，較主管人員為多，並未違反平等原則：
（一）在「退休所得替代率」之框架下，重點在於現職薪資所得內涵之設計，設計之初因考量公務人員俸給法第5 條規定，公務人員依法除得支領本俸或年功俸外，尚得支領各項法定加給包含職務加給（主管加給、職務加給及危險職務加給）、技術或專業加給與地域加給。另依行政院人事行政局提供之資料顯示，現行公務人員專業加給計有25種，係依據公務人員擔任職務所具技術與專業而訂定不同之專業加給給與標準。由於公務人員在職薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議，本次改革方案以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、「主管職務加給」及年終工作獎金4 項給與計列現職薪資所得（即現職待遇），其他諸如地域加給、危險職務加給或其他非法律所定之津貼及變動性薪資等，不予計入現職所得之計算內涵，以符實際並減少爭議。此乃主管機關政策形成空間，且與改革方案「退休所得替代率」之主旨並無違背，自難謂有違平等原則。
（二）查改革方案對於退休所得上限百分比，分為2 種：簡任第
12 職 等以上主管人員及政務人員，退休所得不得超過現職待遇之75%-80% ；其餘人員之退休所得上限則為85%-95% ，從而職等較高者、簡任第12職等以上高階人員退休所得上限已相對較低。以簡任第14職等常務次長為例，其退休所得與現職待遇相較，替代率僅60.5% ，並無超過現職所得之不合理現象，其所調降優存額度自然較低，易言之，就「調降優存額度」方面，年資較久之非主管人員調降所以會高階主管人員為多，係因高階主管退休所得替代率本即偏低，並無超過現職所得之不合理現象，故係為採用「退休所得替代率」之必然結果，難謂違反平等原則。
四、原告就修正前之優存額度並無信賴利益：按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止」（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」（大法官釋字第525 號解釋參照）。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。而信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告雖主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟按大法官釋字第280 號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止，」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款非不得取消或減少金額；且大法官釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況‧‧亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度‧‧」可知，社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），亦以「（維持）基本生活相當（所需）為限」，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
五、原告係於94年12月5 日自桃園縣大園鄉公所退休，且支領月退休金之公務人員，並於同日依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,364,90
0 元存入臺灣銀行股份有限公司桃園分公司，至96年12 月5日期滿。查原告經被告核定退休年資為33年，經被告依據公保優存要點第3 點之1 第1 項第1 款、第6 項第1 款第1目及第2 款第3 目、第7 項及第8 項規定，核計其退休所得上限為93% ，其每月退休所得之最高金額為63,993元，扣除月退休金48,704元及1/12之年終慰問金4,408 元，其每月得領取之優惠存款利息為10,881元，再以優惠利率年息18% 計算，原告得辦理優惠存款最高金額為725,400 元。以原告原優惠存款金額高於得續存優惠存款之最高金額，原處分爰通知原告於上開公保優存要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額725,400 元辦理，尚無違誤。
六、從而，原處分並無不法，復審決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 24 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 24 日
書記官 簡信滇