臺北高等行政法院判決
97年度訴字第579號原 告 甲○○訴訟代理人 陳韋霖 律師被 告 臺北縣蘆洲市公所代 表 人 乙○○○（市長）訴訟代理人 袁健峰 律師
陽文瑜 律師上列當事人間因勞動基準法事件，原告不服臺北縣政府中華民國97年1 月17日案號00000000、00000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告機關所屬清潔隊隊員何宏朋即原告之配偶，於民國（下同）94年12月31日凌晨5 時30分執行職務時，遭訴外人陳建華駕車撞擊死亡。何宏朋死亡後，其母親何簡金及原告，分別依工友管理要點向被告申請發給一次撫卹金，被告依行政院勞工委員會（下稱勞委會）86年9 月1 日八六台勞動一字第037287號公告及行政院人事行政局96年1 月22日局企字第0960001626號書函意旨，合併以96年7 月2 日北縣蘆清字第0960017456號函覆略謂，清潔隊員非工友管理要點適用之對象，非屬工友，故何宏朋因執行職務死亡，應依勞動基準法（下稱勞基法）第59條規定發給職業災害死亡補償金，而非一次撫卹金，並將其已領取之勞保職業傷害死亡給付新台幣（下同）1,804,500 元，抵充被告依勞基法所應發給之職業災害死亡補償金（約170 多萬元）。嗣原告不服被告駁回其依工友管理要點第28條規定請領一次撫卹金之申請，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：
１、台北縣蘆洲市公所北縣蘆清字第0960017456號行政處分，及台北縣政府第00000000、00000000號訴願決定均撤銷。
２、請命被告作成准依照工友管理要點第28條發放一次撫卹金予原告之行政處分。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明求為判決：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、程序部份：⑴本案應適用工友管理要點第28條規定，故本件之一次撫卹金之發給與否為公法事件。
⑵被告答辯理由辯稱依行政院人事行政局96年1 月22日
局企字第0960001626號及96年3 月21日局企字第0960005175號函釋，原告配偶何宏朋為被告機關所屬清潔隊隊員，非工友管理要點第28條規定適用之對象，惟原告配偶早於94年12月31日死亡，應無上開行政院人事行政局函釋之適用。
２、實體部份：本案應適用工友管理要點第28條規定，依該規定無抵充之適用，故原告仍可依該規定，請求被告發放一次撫卹金（約1,804,500 元左右）。
⑴勞委會於86年9 月1 日以八六台勞動一字第037287號
，雖公告公務機關技工駕駛人工友及清潔隊員適用勞基法之規定，然若其他法規另有規定者，則應適用該法規。是以，被告於另案請領「公務人員因公傷殘死亡慰問金」事件中，認定訴外人何宏朋與被告間雖屬私法上之勞動契約，然因其係執行公務時死亡，故依公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第10條第4 款規定：「下列人員比照本辦法發給慰問金：技工、工友」發放慰問金。查訴外人何宏朋具有工友身分，依法自應適用「工友管理要點」之特別規定，按工友管理要點第28條已明定「一次撫卹金」發放之相關規定，是依法應適用該條規定，處理「一次撫卹金」發放事宜，而非適用勞基法請領「職業災害死亡補償金」之規定。
⑵清潔隊隊員係屬機關內非生產性之技術工友，故應適
用「工友管理要點」之規定，此有臺中高等行政法院90年訴字第351 號判決可參：「公務人員之任用資格，依公務人員任用法第9 條第1 項之規定為：（一）依法考試及格（二）依法銓敘合格（三）依法考績升等。本件原告係被告所屬清潔隊之臨時工，嗣任用為試用隊員，試用三個月，其試用期滿後，則屬事務管理規則第331 條、第328 條所定由被告僱用之機關內非生產性之技術工友。」。
⑶訴外人何宏朋係被告機關所屬清潔隊員，其清潔隊員
額之設置、僱佣、服務、請假、待遇、考核與獎懲、退休及撫卹等，均適用臺灣省各級清潔機構清潔隊員駕駛技工設置基準、事務管理規則、工友管理要點等法規辦理，是以，當原告配偶何宏朋死亡時，被告告知原告得依工友管理要點請領「一次撫卹金」，又行政院人事行政局亦函知被告「請各縣市政府本於權責自行辦理」，並非表示不適用工友管理要點等法規，然而，被告為達拒發放「一次撫卹金」目的，竟一改已往之作業標準，改依勞基法之規定，處理兩造間之法律關係，此顯然已違反行政先例及信賴保護原則。
（二）被告主張之理由：
１、程序部分：⑴按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提
起行政訴訟」、「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之」，為行政訴訟法第2 條及第107 條第1 項第1 款所明定。是以，行政訴訟乃國家司法機關用以解決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序，行政法院審判之對象為公法性質之爭議，如非屬公法上爭議之事件，行政法院自無審判權，而應以裁定駁回之，此亦有鈞院91年度訴字第3097號判決意旨可資參照。
⑵查勞委會八六台勞動一字第037287號函釋，業已明確
指定公務機構清潔隊員自87年7 月1 日起適用勞基法。又行政院人事行政局96年1 月22日局企字第0960001626號及96年3 月21日局企字第0960005175號函均釋示：工友管理要點（第2 點）所稱工友，係指各機關編制內非生產性之普通工友及技術工友（含駕駛），清潔隊員非屬上開要點適用之對象。準此，本件訴外人何宏朋與被告間之勞動契約關係，即應依勞基法及其相關法令，以定其權利義務，故其因執行職務遭訴外人陳建華駕車撞擊死亡，即為勞基法所稱之「職業災害」（參照臺灣高等法院87年度勞上字第13號裁判要旨所示職業災害定義），其所涉職業災害補償，基本上亦為損害賠償之一種（最高法院87年度台上字第
233 號裁判要旨），即屬私權事項，故因此所生爭議，自應向普通法院循民事訴訟途徑救濟。
⑶綜上，本件屬私法上之爭議，原告提起本件行政訴訟
，鈞院即無審判權，依上開行政訴訟法第107 條第 1項第1 款規定，鈞院自應以裁定駁回之。
２、實體部分：⑴按「下列人員比照本辦法發給慰問金……四、技工、
工友。五、其他按月、按日、按時或按件計酬之臨時人員……」，慰問金發給辦法第10條定有明文。本件訴外人何宏朋雖為被告機關所屬之清潔隊員，然清潔隊員是否為上開條款所稱之「工友」，而有該辦法之適用？目前並未有主管機關之相關釋示，惟就同條第
5 款規定，對於「其他按月、按日、按時或按件計酬之臨時人員」，亦發給慰問金對照以觀，則非屬臨時人員之清潔隊員，亦應認屬慰問金發給之對象，較符其立法意旨。是以，被告係基於上述理由，認何宏朋（清潔隊員）應比照慰問金發給辦法發給慰問金，並非逕認清潔隊員即屬上開條款所稱之「工友」，而當然有該辦法之適用，更不能因此推論清潔隊員亦應比照發給「一次撫卹金」，或本件之請求即屬公法給付事項之爭議，蓋給付項目為何？能否比照發給？均須有法源依據始可，此為行政機關依法行政原則。
⑵查工友管理要點第28條固規定：「工友因公死亡者，
其撫卹金給與標準，各機關應依勞動基準法第59條所定職業災害死亡補償標準，發給其遺族一次撫卹金」，但清潔隊員並非工友管理要點適用之對象，迭經上開行政院人事行政局局企字第0960001626號及第0000000000號函釋在案，原告即無從依該要點請求發給一次撫卹金。至原告所引上開臺中高等行政法院90年度訴字第351 號判決謂：「……本件原告係被告所屬清潔隊之臨時工，嗣於81年1 月21日任用為試用隊員……其試用期滿後，則屬事務管理規則（按：已於94年
6 月29日經行政院以院臺秘字第0940087485號令廢止）第331 條、第328 條所定由被告僱用之機關內非生產性之技術工友……」，固認清潔隊之臨時工屬事務管理規則所稱之機關內非生產性之技術工友，惟該判決亦明確指出：「另依行政院勞工委員會87年12月31日八七台勞動一字第059605號函釋……是原告既係清潔隊員，其與被告間之紛爭應適用勞動基準法殆無疑義」是故，原告主張清潔隊員應適用工友管理要點發放一次撫卹金，顯屬誤解。
⑶又已往被告機關所屬清潔隊員之人事管理，係沿用臺
灣省各級清潔機構清潔隊員駕駛技工設置基準、事務管理規則、工友管理要點等法規，惟因自87年7月1日及12月31日起，不論工友或清潔隊員均已納入勞基法之適用範圍（上開勞委會八六台勞動一字第037287號、八七台勞動一字第059605號函係分別列舉工友及清潔隊員），被告乃就本件所涉相關法規之適用，函請行政院人事行政局釋示，而該局分別以局企字第0960001626號、第0000000000號函釋示清潔隊員非工友管理要點適用之對象，雖函文中亦同時表示本件屬被告權責，自行本於權責辦理，但被告於權責內仍應秉依法行政原則，因訴外人何宏朋不適用工友管理要點，而應適用勞基法之規定，乃認本件係屬勞基法第59條所定之職業災害補償，而據以辦理。依該規定，若勞保職業災害已給付，可全額抵銷。又行政先例固為行政法法源之一，但須非與當時有效施行之成文法明文有違背，始得據為行政措施之依據，最高行政法院著有48年判字第55號裁判要旨可資參照。準此，本件自應依訴外人何宏朋死亡時有效施行之相關法令辦理，即應以上開被告所述之適用依據，以定其法律關係，而非援引與之相左之行政先例，且本件所涉既屬法規適用問題，則被告函請行政院人事行政局釋示，縱一併副知原告，或前曾告以已往沿用臺灣省各級清潔機構清潔隊員駕駛技工設置基準、事務管理規則、工友管理要點等法規之做法，亦不足以形成原告之信賴基礎，致其有何信賴表現，而有值得保護者可言，即無違反信賴保護原則問題。
３、綜上所陳，本件所涉為職業災害死亡補償，屬私權事項之爭議，原告提起本件訴訟，鈞院並無審判權，應予駁回，縱認其得提起本件訴訟，然依上揭現行相關法令及法規主管機關之函釋，原告實不具請求發給「一次撫卹金」之權利，同時原告亦已依勞基法第59條規定計算之職業災害死亡補償金1,804,500 元，是縱認被告仍應給付一次撫卹金，則被告亦得主張以上開金額抵銷，故本件原告之訴並無理由等語。
理 由
一、程序方面：本件原告主張其配偶何宏朋為被告所屬清潔隊隊員，屬機關內非生產性之技術工友，適用工友管理要點規定，而何宏朋因公死亡，原告依工友管理要點第28條規定，請求被告發給「一次撫卹金」，故依原告主張之事實理由，本件訟爭事項為公法上之爭議，本院有審判權，應先敘明。
二、原告起訴主張略以，其配偶何宏朋，是被告機關所屬清潔隊隊員，亦為工友管理要點規範之工友，而何宏朋於94年12月31日凌晨因公死亡，被告機關應按工友管理要點第28點規定，依勞基法第59條所定職業災害死亡補償標準，發給原告一次撫卹金。被告則以依據勞委會於86年9 月1 日86台勞動一字第037287號公告及行政院人事行政局96年1 月22日局企字第0960001626號書函規定，清潔隊員非工友管理要點之適用對象，與被告間為私法上之勞動契約，應適用勞基法規定，故原告不得依工友管理要點第28條規定請領一次撫卹金等語資為抗辯。是本件首要爭點乃被告所屬清潔隊員，可否依工友管理要點第28點規定，請領一次撫卹金？
三、兩造對事實概要欄，及原告迄今因何宏朋死亡，業已領取勞工保險局發給職業傷害死亡給付1,804,500 元、行政院環境保護署發給之死亡濟助金500,000 元、台北縣環保局發給之喪葬補助費243,720 元，汽車強制責任險理賠750,000 元，南山人壽團體保險死亡給付1,000,000 元等事實，俱不爭執，並有原告提出之戶籍謄本影本、何宏朋死亡證明書影本，及被告提出之領取款項清單在卷可稽，自堪信為真實。
四、按行政院於94年7 月1 日發布之工友管理要第2 點、第28點分別規定：「本要點所稱工友，係指各機關編制內非生產性之普通工友及技術工友（含駕駛）。」、「工友因公死亡者，其撫卹金給與標準，各機關應依勞動基準法第五十九條所定職業災害死亡補償標準，發給其遺族一次撫卹金（撫卹金申請書及其計算單格式如附件四）。前項因公死亡之認定，依勞動基準法及其相關規定辦理。」，然並未明文規定「清潔隊員」是否屬工友管理要點所稱之工友。而工友管理要點之主管機關人事行政局，於答覆被告詢問本件原告之配偶死亡，原告可否依工友管理要點第28點領取一次撫卹金時，於
96 年1月22日、96年3 月21日，分別以局企字第0960001626號、局企字第0960005175號函明確表示：「工友管理要點第
2 點規定，本要點所稱工友，係指各機關編制內非生產性之普通工友及技術工友（含駕駛），故清潔隊員尚非屬上開要點之適用對象」等語明確。查清潔隊員之工作性質明顯與公務機關內部之工友、駕駛不同，上開解釋無違工友管理要點第2 點之制訂本旨，可以採憑，故被告主張原告之夫何宏朋為清潔隊員，並非工友管理要點第28點可領取一次撫卹金之工友，核屬有據。次按行政院勞委員於86年9 月1 日，依據勞基法第3 條發布（86）台勞動一字第037288號函，指定公務機構技工、駕駛人、工友，及公務機構清潔隊員等，自87年7 月1 日起適用勞動基準法規定。亦明確將政府機關內清潔隊員與工友相互區分。是清潔隊員與工友為二個不同職稱、職位、工作內容，原告將之混為一談，認被告所屬清潔隊隊員無須深入探究，即當然為工友，而主張可適用工友管理要點第28點規定，請領「一次撫卹金」云云，即不足採。
五、再按司法院釋字第287 號解釋明示「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。」。本件人事行政局上開96年1 月22日局企字第0960001626號、96年3 月21日局企字第0960005175號函釋，就清潔隊員尚非屬工友管理要點之適用對象所為釋示，即屬闡明工友管理要點第2 點「工友」之原意，應自工友管理要點94年7 月1 日發布生效時起有其適用。故原告主張其配偶何宏朋早於94年12月31日死亡，應不適用上開行政院人事行政局嗣後發布之函釋云云，亦不足採。
六、綜上，本件原告配偶何宏朋於執行清潔隊員工作中死亡，被告應依勞基法第59條發給職業災害補償金（約170 多萬元），並已以勞保職業傷害死亡給付（1,804,500 元）抵充之（已超過，無庸再給付），且原告非工友管理要點第28點適用對象，故原處分否准原告一次撫卹金之申請，並無違誤，訴願機關誤認本件屬私法爭議而為訴願不受理之決定，雖然與本院上開論述不同，但最終駁回原告請求，並無二致，而原告徒執前詞，請求判決撤銷原處分及訴願決定，併請求判命被告應作成准依照工友管理要點第28條發放一次撫卹金予原告之行政處分，均無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林文舟
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 27 日
書記官 劉育伶