臺北高等行政法院判決
97年度訴字第640 號原 告 順鑫實業有限公司代 表 人 甲○○（董事）訴訟代理人 徐克銘律師
洪大植律師複代理人 楊宛瑜律師被 告 財政部基隆關稅局代 表 人 呂財益（局長）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因有關關務事務事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴後，被告代表人變更為呂財益，是新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告於民國（下同）95年12月23日進口泰國麻竹筍絲3 批（進口報單第AW/95/6423/0006 號、AW/95/6423/0
009 號及AW/95/6423/0012 號），遲至96年1 月19日始委由億達報關行向被告申報。被告於同年1 月23日查驗時，發現系爭貨物味道較為刺鼻，且因竹筍製品為財政部要求加強查緝產地之貨物，乃將系爭貨物送請行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）鑑定。經該署以96年2 月2 日農糧銷字第0961070091號函鑑定結果，認系爭貨物雖無產地申報不實情形，惟部分樣品具有化學刺鼻味，建議被告加強貨樣衛生安全檢驗，以確保品質。被告依據該建議另送經濟部標準檢驗局（下稱標檢局）基隆分局檢驗結果，系爭貨物含漂白劑之劑量超出食品添加物使用範圍及用量標準，乃以96年2 月13日檢標不基字第0107～0110號等4 件輸入食品查驗不符通知書通知原告。原告遂向行政院衛生署申請專案改製系爭貨物，經該署以96年2 月15日衛署食字第0960007371號函同意辦理後，被告即於同日將系爭貨物放行。嗣原告主張被告以查證產地為由，延遲通關放行，致使產生鉅額貨櫃延滯費暨倉租，向被告提起國家賠償訴訟，經臺灣基隆地方法院以96年度基國簡字第6 號判決駁回其訴，原告提起上訴，並於該院97年度基國簡上字第1 號國家賠償事件審理中（已於98年3 月30日判決駁回原告之上訴）另向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按「經海關扣押、沒入或留待鑑定之進口貨物，其貨櫃延滯
費、倉租、裝卸費用之負擔，應依下列規定辦理：‧‧‧二、由海關送鑑定之進口貨物（一）經鑑定結果為不得進口之貨物，經海關限期退運者，其於貨物退運前所發生之貨櫃延滯費、倉租及裝卸費等，由納稅義務人負擔。（二）經鑑定結果為不得進口之貨物，經海關處分沒入者，自留待鑑定日起所發生之貨櫃延滯費、倉租及裝卸費等由國庫負擔。（三）疑涉逃避管制或違反其他輸入規定但經鑑定結果並無涉及逃避管制或違反其他輸入規定者，自海關留待鑑定日起至海關通知納稅義務人辦理稅放之日止，所發生之貨櫃延滯費、倉租及裝卸費等，由國庫負擔。‧‧‧三、上列國庫負擔之費用，由海關循預算程序編列預算支付。四、進口貨物之貨主因海關留置其進口貨物送樣鑑定所負擔之貨櫃延滯費、倉租及裝卸費等，如依規定應由海關償付者，貨主於收回上開海關給付之費用時，應開立統一發票交付海關‧‧‧」為財政部91年8 月16日台財關字第0910038592號令所明揭。
㈡查原告於96年1 月19日向被告申報自泰國進口麻竹筍絲3 批
，本案進口筍絲於96年1 月19日報關時已通過經濟部標準檢驗局基隆分局之書面審查，認系爭筍絲合乎食品衛生管理法之規定，而得以輸入。雖於通關時經被告以涉有虛報產地之情形，送請農糧署雜糧蔬菜特作鑑定小組協助鑑定。嗣經該署以96年2 月2 日農糧銷字第0961070091號函認定系爭貨物並無產地申報不實情形，而得以通關。詎被告並未依法放行，卻另將系爭貨物抽樣送請標檢局基隆分局檢驗，導致通關期間延長，致生鉅額貨櫃延滯費用及倉租，符合財政部91年
8 月16日台財關字第0910038592號令所示之「疑涉逃避管制或違反其他輸入規定但經鑑定結果並無涉及逃避管制或違反其他輸入規定者」，是系爭貨物自海關留待鑑定日起至其通知辦理稅放之日止，所發生之貨櫃延滯費、倉租及裝卸費等，應由國庫負擔。從而被告應負擔系爭貨物因不予放行所生之貨櫃延滯費及倉租計3 筆，各為新臺幣（下同）50,400元、132,300 元及52,920元，共計235,620 元。而財政部91年
8 月16日台財關字第0910038592號令係進口貨物貨主得向海關請求貨櫃延滯暨倉租費用之公法上請求權，原告據此向被告請求系爭款項應屬有理。
㈢系爭筍絲於報關時並無任何可疑之處，縱有未足之處，原告
亦已檢附船舶動態表、貨櫃動態表、泰國官方產地證明等文件，足證產地確為泰國，被告本於職責應即認定產地為泰國而予以放行。然被告未依進口貨物原產地認定標準參考事項之規定予以放行，另將系爭貨物送請農糧署協助鑑定，經該署鑑定確認無涉虛報產地問題，為原告之利益計，被告即應本其職責盡速放行，而無拖延通關時間之必要。又系爭筍絲於96年1 月19日報關時，已依食品衛生管理法之規定經標檢局書面審查通過，詎被告於96年2 月5 日再度將系爭貨物抽樣送標檢局檢驗。惟觀諸系爭筍絲既無應重行報驗之事由，被告本應於系爭貨物通過書面審查時即予放行，而無重行報驗之必要。被告違反法定重行報驗規定，致使因被告之拖延所生之貨櫃延滯費暨倉租自應由被告負擔。且被告反覆查驗系爭筍絲之產地及食品衛生相關事項，拖延貨物之通關時間，不符合行政程序法第9 條及第36條之規定，並與行政程序法第7 條之比例原則有違。
㈣按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其
利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」為民法第179 條所明定。行政法規中雖尚無統一之不當得利法，然可類推民法不當得利規定為請求，其公法上不當得利法律關係請求係準用民法有關不當得利之規定。從而行政機關如有無法律上之原因而受利益，致他人受損害情事，自應返還其所受之利益。系爭因被告檢驗及送驗貨物所生之鉅額貨櫃延滯費、倉租等費用計235,620 元，依財政部91年8 月16日台財關字第0910038592號令應由被告負擔，而原告為領取系爭貨物俾免另生損害及增加費用已先行支付，是被告無法律上原因受有不必再行繳納該費用之利益，致原告受有支出系爭貨櫃延滯費暨倉租之損害，被告當應返還此等利益予原告。本件縱認財政部91年8 月16日台財關字第0910038592號令難認係原告對被告之公法上請求權，原告亦得基於公法上不當得利請求權對被告為請求。並聲明求為判決：⒈被告應給付原告貨櫃延滯費暨倉租共3 筆合計235,620 元，及自本件訴狀繕本送達之翌日起按年息5%計算之利息。⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠按提起行政訴訟法第8 條一般給付之訴請求金錢給付者，須
以人民對國家有債之關係之請求權，可以該訴訟「直接」行使給付請求權始可。本案櫃場貨櫃延滯費暨倉租之產生，係基於原告與訴外人（式邦船務代理有限公司及環球貨櫃場）之私法上契約關係，原告與被告並無公法上原因發生財產上之給付關係，則本案即非原告所稱公法事件。縱令本案性質為公法事件，原告主張被告以查證產地為由延遲通關放行，致使產生鉅額貨櫃延滯費暨倉租，應負損害賠償責任云云，顯係基於國家賠償法之規定為其請求權基礎，應循民事訴訟程序救濟，原告依行政訴訟法第2 條及第8 條規定提起一般給付之訴，起訴不合法。
㈡被告職司邊境管制，依關稅法、海關緝私條例等法規，有查
核（驗）進口貨物是否按實申報之權限及義務。被告為配合農業政策，防杜未開放准許輸入之大陸農產品假道第三地迂迴進口，將竹筍等具有特定國家或地區產製之農產品原產地列為查緝重點，加強查驗，乃依法執行職務，並無不法可言，此點業經臺灣基隆地方法院判決認定。又被告向訴外人即系爭貨物存放所在地之環球貨櫃站查詢系爭貨物之貨櫃延滯費如何計算，據告稱95年12月23日至96年1 月23日為「FREETIME」，於此期間內不計收貨櫃延滯費。查原告未依關稅法第16條規定之15日進口貨物申報期間，向海關辦理申報，遲至本件貨品進口27天後始向海關報關，已違反限期報關之義務，顯見本件貨櫃延滯費之發生，係因原告延誤報關所致，不可歸責於被告。
㈢財政部91年8 月16日台財關字第0910038592號令規定：「二
、由海關送鑑定之進口貨物‧‧‧（三）疑涉逃避管制或違反其他輸入規定但經鑑定結果並無涉及逃避管制或違反其他輸入規定者，自海關留待鑑定日起至海關通知納稅義務人辦理稅放之日止，所發生之貨櫃延滯費、倉租及裝卸費用等，由國庫負擔。」究其文義，若由海關送鑑定之進口貨物，疑涉逃避管制或違反其他輸入規定，經鑑定結果並無涉及逃避管制，但違反其他輸入規定者，即無本令之適用。
㈣筍絲等竹筍製品之輸入規定為B01 、F01 、MP1 ，其中F01
規定係指輸入商品應依照行政院衛生署發佈「輸入食品查驗辦法」規定，向標檢局申請辦理輸入查驗，MP1 規定係指大陸物品有條件准許輸入。又查「進出口貨物如有私運或其他違法漏稅情事，依海關緝私條例及其他有關法律規定處理。」關稅法第94條訂有明文。準此，海關之業務除稽徵關稅及查緝走私外，尚包括依相關法規執行邊境管制。
㈤被告於系爭貨物進口報關時，因系爭貨物有刺鼻藥劑味，且
被告對原告報單申報之產地確有疑問，因竹筍製品常有大陸農產品繞道第三地迂迴進口，不實申報產地情形，並經財政部關稅總局列為加強查緝對象，故將系爭貨物送往農糧署雜糧蔬菜特作鑑定小組協助鑑定產地，經該小組鑑定結果認為系爭貨品部分樣品具有化學藥劑刺鼻味，另建議加強貨樣衛生安全檢驗以確保品質，被告乃將系爭貨品貨樣送請標檢局基隆分局鑑定來貨是否符合食品輸入之相關規定，經該分局檢驗結果發現，本件貨品所含漂白劑之劑量，與食品添加物使用範圍與用量標準不符，在原告另向行政院衛生署申請專案改製，並經該署同意辦理前，被告依法不得放行。
㈥本案原告於96年1 月19日報關，被告於96年1 月23日查驗後
發現異狀於96年1 月25日送農糧署鑑定，農糧署於96年2 月
2 日回函建議送標檢局基隆分局檢驗，被告亦旋於96年2 月
5 日送標檢局基隆分局檢驗，經檢驗不合格由原告申請專案改製，行政院衛生署以96年2 月15日同意辦理，被告即於同日放行，其間經不同機關間公文書往返，而被告於二次送驗時均特別註明「因本批貨物尚未放行，請優先辦理；若有結果請先電傳結果。」此有電傳通聯單二紙在卷可稽，足見被告於查驗系爭貨物以決定是否放行之過程中，並無任何恣意留置系爭貨物之情形。
㈦依相關法規執行邊境管制為海關職責所在，被告於系爭貨物
報關後，按規定執行貨物查驗職務，並無不當可言。依原告之邏輯，若被告不根查系爭貨物產地，則系爭貨物品質不符食品衛生管理法相關法規之情事不會被發現，當可順利通關放行，故被告必須負擔未放行此等有害國民健康之不符規定貨物所衍生之相關費用。原告立論顯不足採。綜上，本案原告主張之貨櫃延滯費等相關費用之產生，係因其貨物品質不符食品衛生管理法相關規定及延誤報關所造成，核無財政部91年8 月16日台財關字第0910038592號令之適用，而應由原告自行負擔等語，資為抗辯。並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠本件原告主張依財政部91年8 月16日台財關字第0910038592
號令所示進口貨物貨主得向海關請求貨櫃延滯暨倉租費用之公法上請求權，及公法上不當得利請求權，對被告提起給付訴訟，核非基於國家賠償法之規定為請求，其屬公法事件，而非私權爭執，本院有審判權，合先敘明。
㈡按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8 條第1 項所明定。是依該項規定提起給付訴訟，以具有公法上之請求權為前提。次按公法上不當得利，行政法規中，如行政程序法第127 條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，無非就不同之態樣而為規定，尚無統一之不當得利明文。適用之際，除有特別規定者外，應類推適用民法關於不當得利之規定。是公法上不當得利返還請求權須具備以下要件：⒈須為公法關係之爭議。⒉須有一方受利益，他方受損害。⒊受利益與受損害之間須有直接因果關係。⒋受利益係無法律上原因。
㈢本件原告主張依財政部91年8 月16日台財關字第0910038592
號令規定：「經海關扣押、沒入或留待鑑定之進口貨物，其貨櫃延滯費、倉租、裝卸費用之負擔，應依下列規定辦理：．．．二、由海關送鑑定之進口貨物．．．（三）疑涉逃避管制或違反其他輸入規定但經鑑定結果並無涉及逃避管制或違反其他輸入規定者，自海關留待鑑定日起至海關通知納稅義務人辦理稅放之日止，所發生之貨櫃延滯費、倉租及裝卸費等，由國庫負擔。．．．」及公法上不當得利之法律關係為請求，經查：
⒈如事實概要欄所載之事實，有進口報單、農糧署96年2 月
2 日農糧銷字第0961070091號函暨所附電傳通聯單、標檢局96年2 月13日檢不基字第0107、0108、0109、0110號輸入食品查驗不符合通知書、標檢局基隆分局第三課漂白劑分析工作報告表、行政院衛生署96年2 月15日衛署食字第0960007371號函、臺灣基隆地方法院96年度基國簡字第6號判決等件在原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，堪認為真實。
⒉按食品衛生管理法第24條規定：「（第1 項）直轄市、縣
（市）主管機關得抽查食品業者之作業衛生及紀錄；必要時，並得抽樣檢驗及查扣紀錄。對於涉嫌違反第11條或中央主管機關依第12條所為之規定者，得命暫停作業，並將涉嫌物品封存。（第2 項）中央主管機關得就食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，於輸入時委託經濟部標準檢驗局為前項之措施。（第3項）中央主管機關於必要時，得就市售之前項物品為第1項之措施。」商品檢驗法第2 條規定：「本法之主管機關為經濟部。商品檢驗由經濟部設標準檢驗局辦理。」第3條規定：「下列商品，經標準檢驗局指定公告種類、品目或輸往地區者，應依本法執行檢驗：一、在國內生產、製造或加工（以下簡稱產製）之農工礦商品。二、向國外輸出之農工礦商品。三、向國內輸入之農工礦商品。」次按依食品衛生管理法第27條第1 項規定訂定之輸入食品查驗辦法第3 條規定：「經查驗符合食品衛生管理法相關規定之產品，始得輸入。．．．」⒊財政部關稅總局訂頒之進口貨物原產地認定標準參考事項
第2 項固規定：「自東亞地區進口貨物，無任何可疑事項，且貨物本身或其包裝上未標示產地者，驗貨或查緝單位應就其貨物包裝情形，並依據進口人提供之運送文件、貨櫃動態表、產地證明等文件認定產地」，然被告係因竹筍製品常有大陸農產品繞道第三地迂迴進口，不實申報產地之情形，並經財政部關稅總局列為加強查緝對象，且系爭貨物有刺鼻藥劑味，始將系爭貨物送往農糧署鑑驗產地，為兩造所不爭執，且自進口報單背面所載「⒈請注意夾藏、材質、產地。⒉注意有無特殊異味（如化學藥劑之刺鼻味道）該公司前有經標準局基隆分局檢驗來貨有不符合商品檢驗標準情事」亦可得見。被告職司邊境管制，依相關法規查驗系爭貨物，要無拖延通關可言。
⒋系爭貨物經農糧署鑑定結果為：「．．．因部分樣品具有
化學藥劑刺鼻味，建請加強貨樣衛生安全檢驗，以確保品質。．．．至於是否為所申報生產國產品，因樣品業經加工處理，物理性狀與化學性質已改變，且本小組尚未建立各國竹筍加工製品完整之資料庫可資比對，仍請貴分局依其他查（檢）驗相關資料綜合判定。」雖未能確定其產地，惟既有衛生安全之疑慮，依法仍應釐清始得放行。而系爭貨物經標檢局檢驗結果，含漂白劑以"SO2" 計為0.193g/kg 、0.240g/kg 、0.213g/kg 、0.18 6g/kg，與食品添加物使用範圍與用量標準不符（依食品添加物使用範圍與用量標準，一般加工食品用量以"SO2" 計0.03g/kg以下），評定為不合格，依法應不得輸入。嗣原告另向行政院衛生署申請專案進口改製，經該署於96年2 月15日以衛署食字第0960007371號函同意辦理（專案提領以進行加工改製），被告即於當日予以放行，益見被告並非無故延滯系爭貨物之通關。
⒌系爭貨物經查驗結果雖未涉及逃避管制，但有違反其他輸
入規定之情形，與財政部91年8 月16日台財關字第0910038592號令所稱「經鑑定結果並無涉及逃避管制或違反其他輸入規定者」不符，原告自無據以請求被告負擔系爭貨櫃延滯費及倉租可言。從而亦無被告因原告先行支付該費用受有無須再行繳納之利益，致原告受有支出系爭貨櫃延滯費暨倉租損害之情形，自不生公法上不當得利之問題。㈣綜上所述，原告請求被告給付貨櫃延滯費暨倉租計235,620
元，及自本件訴狀繕本送達之翌日起按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。
㈤兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴無理由，爰依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 98 年 6 月 4 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 畢乃俊法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 4 日
書記官 陳圓圓