臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00652號原 告 可來旅行社股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 韓邦財律師
曾培雯律師鄧湘全律師被 告 交通部觀光局代 表 人 賴瑟珍（局長）住同上訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國97年1 月22日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告接受京紗企業有限公司（下稱京紗公司）之委託，辦理大陸深圳市迪深實業發展有限公司（下稱迪深公司）業務部經理鄧安銓與副理梁一平來台商務考察業務（預定停留期間：民國96年7 月4 日至同年月15日），經經濟部投資審議委員會核准，並經內政部入出國及移民署發證在案。嗣台北縣政府警察局中和分局於96年7 月16日，在台北縣中和市○○路○○○ 號（捷運永安站）前，查獲梁一平有違法行乞之情事，經被告調查後，發現原告職員楊美蓉假藉京紗企業公司名義，辦理大陸人士鄧安銓及梁一平來台商務考察業務，提供偽造不實文件並偽簽京紗公司代表人徐權璋之姓名申請入出國境手續，致使該2 人以商務考察為掩護，來台從事違法行乞行為，損害國家利益情節重大，遂以96年8 月31日觀業字第0963002180號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分），以原告違反旅行業管理規則第42條規定，按發展觀光條例第55條第2 項第3 款及發展觀光條例裁罰標準第7條附表3 第82項規定，應處新台幣（下同）5 萬元罰鍰，另該項行為亦損害國家利益情節重大，按同條例第53條第1 項及發展觀光條例裁罰標準第7 條附表3 第12項規定，應處廢止其旅行業執照，因原告同時違反2 個行政法上義務規定，爰依行政罰法第24條第2 項規定，併為裁處原告5 萬元罰鍰及廢止旅行業執照。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)法律並無規定代辦大陸人士申請來台事宜時，旅行社有實質審查大陸人士相關資料之義務：
按大陸地區人民來台從事商務活動許可辦法第10條規定：「大陸地區人民申請來台從事商務活動，應檢具下列文件1 式
3 份，由邀請單位代向主管機關申請許可：1 、入出境許可證申請書。2 、大陸地區居民身份證、其他證照或足資證明身分文件影本。3 、來台目的說明書及預定行程表。4 、邀請函或商務活動相關證明文件。5 、保證書。6 、邀請單位最近之公司設立（變更）登記表或外國公司認許（認許事項變更）表或外國公司指派代表人報備（報備事項變更）表影本。7 、邀請單位前1 年度營利事業所得稅結算申報書或採購實績證明文件影本。但邀請單位為新設企業或金融服務業在台辦事處者，得免附。8 、從事驗貨、售後服務、技術指導等履約活動者，應檢具該契約書影本。9 、其他經主管機關指定之證明文件。」因此，法律並無課予原告於代辦大陸人士申請來台事宜時，須有任何實質審查大陸人士相關資料之義務，僅符合上開所需備齊申請文件，向主管機關申請即完成手續。
(二)原告就該兩名大陸人士所提供之在職證明已盡形式上之查證義務：
１、原告依法令規定提出申請文件，根據大陸人士鄧安銓、梁一平等2 人所提供大陸「迪深公司」之在職證明書正本，辦理來台申請手續，原告事先亦上網查詢大陸是否確有迪深公司存在。原告係一般民間旅行社，僅能單就形式上透過網路資訊查詢該兩名大陸人士所任職之公司是否存在，非若檢調單位有任何實權去調查該兩名大陸人士所提供之就職證明是否有偽造之情事，原告對於該兩名大陸人士提供偽造之就職證明乙事，根本無從知悉，亦無法判斷，且原告尚有透過網路資訊查證大陸地區是否確有該間公司存在，就此部分而言，原告確已詳盡查證之義務，並據實製作申請文件。
２、該申請文件亦經經濟部投資審議局核准，並業經內政部入出國及移民署發證，該兩名大陸人士所提供來台一切文件已經相關單位審核過，連審核之相關單位都無法知悉該兩名大陸人士所提供之就職證明乃屬偽造，卻要求原告負起法律所無規定之審核義務，實屬過苛。
３、鄧安銓、梁一平等2 人之商務參訪活動，係大陸深圳市青湖假日旅行社（下稱青湖假日旅行社）之委託申請，向青湖假日旅行社收取費用係業界常規，並無違反正常交易習慣。
４、行政罰以行為人具有故意或過失為責任條件（參見司法院釋字第275 號解釋），原告對於該兩名大陸人士提供偽造之就職證明乙事，根本無從知悉，亦無法判斷，主觀上自無明知而仍違犯之故意，且原告尚透過網路資訊查證大陸地區是否確有該公司存在，已盡客觀上審查之義務，亦無應注意能注意而不注意之過失。被告爰引發展觀光條例第53條第1 項等規定，逕自廢止原告之營業執照，難謂適法。
(三)原告之職員並無偽造邀請函、保證書、商務活動相關計畫書、預定行程表之行為：
原告依大陸地區人民來台從事商務活動許可辦法第10條規定代辦大陸人士聲請來台事宜，關於邀請函、保證書原告皆是依照邀請公司（京紗公司）之指示所製作，皆屬邀請公司之真正邀請函及保證書，何來偽造之有。另商務活動相關計畫書、預定行程表，是原告之員工依據該大陸人士商務參訪目的而製作之行程，原告在製作時並不知道該兩名大陸人士會脫團私下進行不法乞討之行為，被告僅以該兩人來台後未依預定行程參訪，即推論原告顯有偽造相關文件之情事，實屬率斷。若以此推論，是否所有旅行社之代辦旅遊，只要有1名旅客不依照旅行社所預定之行程進行，則該旅行社即觸犯偽造預定行程表之刑責，且立即有廢止該公司營業執照之必要，此均顯不合理。
(四)原告職員楊美蓉亦無未經授權而偽造不實文件或偽造簽名之行為，此部分已有偵查機關之不起訴處分，被告之不利認定顯非適法：
１、被告作成該廢照處分時，原告究竟有無偽造文書行為之事證並不明確，尚於台灣台北地方法院檢察署偵查階段中，在尚無足夠事證以認定原告確有違反大陸地區人民關係條例之行為及偽造文書之情形下，被告逕自作出廢止營業執照之處分，且又以「為查明有關大陸人士鄧安銓、梁一平等2 人申請來台商務參訪之相關疑義」為由，要求原告職員至被告說明，更可顯見被告係在事實不明之情形下，未給予原告陳述意見之機會，亦未詳盡調查之權責即做成廢照之處分，該處分自有違誤之處。
２、交通部於另案之訴願決定書中（即原告職員楊美蓉），以「本件原處分機關未俟司法機關審理結果，逕以訴願人違反旅行業管理規則第42條規定及損害國家利益．．．裁處訴願人
5 萬元罰鍰之處分，難謂適法，應予撤銷」，原告職員楊美蓉究竟有否偽造文書情事，仍未定案，故交通部撤銷對於楊美蓉之處分，但觀之本件訴願決定內容，此益發顯示被告有雙重判斷標準之情形。
(五)被告之廢照處分違反比例原則、平等原則：發展觀光條例第53條第1 項固賦予主管機關得裁罰之權限，但主管機關裁量權之行使應符合比例原則，亦即應符合適當性、必要性、及衡量性，而不得過度，否則即屬恣意而欠缺合法性。相同事件應為相同處理，不得為差別待遇，此亦為行政行為指導原則之一，經查移民署於97年7 月間亦查獲有大陸人士來台行乞，該事件中涉案人士多達12名，該主管機關卻僅僅裁處邀請單位「3 年內不予許可代申請大陸人士來台」之處分，相同事務應為相同處理，何以原告卻被處以廢照處分，不僅不符平等原則，亦與比例原則有違。
(六)原告代為辦理大陸人士鄧安銓、梁一平等2 人之來台商務參訪事宜，係依法而為，並無違法情事。被告以原告違反旅行業管理規則第42條而廢止原告營業執照之處分，然警方移送原告之職員楊美蓉等人涉犯偽造文書之部分，業經台灣台北地方法院檢察署檢察官為不起訴處分，足證被告作為認定「原告有提供偽造不實文件並偽簽京紗公司代表人徐權璋之姓名申請入出國境手續，因而造成國家境管安權之漏洞，致生損害於國家利益情節重大」之立論基礎並不存在。
(七)大陸人士鄧安銓、梁一平等2 人有違法行乞情事，經大眾媒體大肆地披露，引起政府之相關管控機制遭受民眾質疑等，此乃大陸人士違法行乞所衍生之後續效應，其中不乏政治力之運作，而解決方案也應屬行政決策之權責，絕無將不利後果全數歸責於原告承擔之理。
二、被告主張之理由：
(一)按發展觀光條例第53條第1 項：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，有玷辱國家榮譽、損害國家利益、妨害善良風俗或詐騙旅客之行為者，處新台幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大者，定期停止其營業之一部或全部，或廢止其營業執照或登記證。」、第55條第2 項第3 款：「有下列情形之一者，處新台幣1 萬元以上5 萬元以下罰鍰：．．．3 、觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令。」、第66條第3 項：「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」；旅行業管理規則第2 條第1 項：「旅行業之設立、變更或解散登記、發照、經營管理、獎勵、處罰、經理人及從業人員之管理、訓練等事項，由交通部委任交通部觀光局執行之。」、第42條：「綜合旅行業、甲種旅行業及其僱用之人員代客辦理出入國及簽證手續，不得為申請人偽造、變造有關之文件。」、第51條：「旅行業對其僱用之人員執行業務範圍內所為之行為，視為該旅行業之行為。」；發展觀光條例裁罰標準第7 條：「旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反本條例及旅行業管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依附表3 之規定處罰。」、第7 條附表3第12項：「旅行業經營者有玷辱國家榮譽、損害國家利益、妨害善良風俗或詐騙旅客行為，情節重大者，定期停止其營業之一部或全部，或廢止其旅行業執照。」、「綜合旅行業、甲種旅行業及其僱用之人員代客辦理出入國及簽證手續，不得為申請人偽造、變造有關之文件。」、第7 條附表3 第
82 項 ：「綜合旅行業、甲種旅行業代客辦理出入國及簽證手續，為申請人偽造、變造有關之文件者，處新台幣5 萬元。」；行政罰法第24條第1 項及第2 項規定：「一行為違法數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。」
(二)被告於96年7 月18日及同年7 月23日派員至原告營業處所（台北市○○○路○ 段○○○ 號12樓）就原告所涉違法行為，調查相關事證，製作調查紀錄內容如下：
１、原告透過青湖假日旅行社之介紹得知迪深公司有意來台拓展業務；原告職員楊美蓉因認識京紗公司負責人徐權璋亦有意向大陸發展業務，乃推介迪深公司予徐權璋。
２、原告代辦大陸人士鄧安銓、梁一平等2 人申請來台商務考察業務，由其職員楊美蓉備妥保證書、預定行程表、參訪活動名冊及邀請函等文件，送經徐權璋過目後蓋公司大小章；青湖假日旅行社則備妥鄧安銓、梁一平等2 人來台之申請書、在職證明、迪深公司企業法人營業執照等文件寄交原告。原告於上述文件備齊後即代為向移民署送件。
３、原告職員楊美蓉坦承：大陸地區人民入出台灣地區申請書中，代申請人「徐權璋」之簽名係由渠代簽。原告代辦大陸人士鄧安銓、梁一平等2 人申請來台商務考察業務，並未向京紗公司收取代辦費用，而係由大陸青湖假日旅行社支付每人人民幣1 千元，並匯入原告負責人甲○○設於大陸交通銀行帳戶內。
４、上開紀錄所載事實均經原告負責人甲○○及職員楊美蓉親閱並簽名無訛在案。
(三)原告係經被告核准設立之甲種旅行社，其經營旅行業業務，固負有監督防止其所屬職員或從業人員執行職務違法的注意義務，如對該行政義務之違反，未盡力防止其發生，在指揮監督上即有過失，同時因原告所屬職員或從業人員之行為視同原告之行為，原告亦須為該監督過失行為負責，此觀諸旅行業管理規則第51條規定自明；又依行政罰法第7 條第2 項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體．．．違反行政法上義務者，其代表人．．．或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，原告自應就其職員楊美蓉因執行職務違反行政法上義務之行為，負同一責任。
(四)原告雖訴稱其確實已盡形式查證義務後，方代為辦理大陸人士鄧安銓、梁一平等2 人來台商務參訪事宜。惟查大陸人士鄧安銓、梁一平等2 人來台商務參訪所需之邀請函、保證書、商務活動相關計畫書及預定行程表，均係由原告職員楊美蓉為京紗公司所製作，送經京紗公司代表人徐權璋過目後蓋公司大小章，另由青湖假日旅行社寄送迪深公司備妥之企業法人營業執照影本、在職證明及大陸地區人民入出台灣地區申請書後，由原告代辦送件，然原告並未向邀請單位京紗公司收取代辦費用，該項費用反而由與京妙無關之青湖假日旅行社支付（每人人民幣1 千元），衡諸常情並非合理，另有關鄧、梁等2 人之來台日期、搭乘航班等事項，因青湖假日旅行社未告知，原告職員楊美蓉亦未加以詢問，且於申請案經核准下件時以電話告知京紗公司外，其餘事項均無法告知京紗公司，亦有違一般旅行業正常交易習慣，而鄧、梁等2人於96年7 月12日入境來台後，不僅未依預定行程進行商務考察，反而從事與原申請來台目的不符之違法行乞行為，原告職員楊美蓉為京紗公司製作之邀請函、保證書、商務活動相關計畫書及預定行程表等文件顯均屬不實。原告假藉京紗公司名義，邀請鄧、梁等2 人來台從事商務參訪，並持該等偽造不實文件向主管機關辦理申請許可，足令移民署等主管機關產生誤信並據為作成核准許可，致使不法人士得藉以提供偽造之文件透過原告送件申請，而取得入境許可遂行其來台從事不法行為之目的，形同國家之安全管制措施不存在，嚴重破壞政府之「台灣地區與大陸地區人民關係條例」、「大陸地區人民來台從事商務活動許可辦法」等特別立法規定暨審核大陸人士來台許可作業制度，造成國家境管安全之漏洞，實質上已足生威脅民眾安全及國家利益，且情節重大；嗣系爭案件經大眾媒體批露，引起政府之相關管控機制遭受民眾質疑易生不法牟利之弊端，影響政府執法形象甚鉅，原告已足該當「損害國家利益、情節重大」而有違反發展觀光條例第53條第1 項之規定。次查，原告職員楊美蓉為京紗公司所製作之邀請函、保證書、商務活動相關計畫書及預定行程表等文件均屬不實，楊美蓉並不否認其在該「大陸地區人民入出台灣地區申請書」之「代申請人」簽章處簽署「徐權璋」等字，楊美蓉顯已違反旅行業管理規則第42條之規定，依旅行業管理規則第51條及行政罰法第7 條第2 項規定，原告自應就其所屬職員楊美蓉之前揭違規行為負同一責任，而亦有違反旅行業管理規則第42條規定，原告訴稱楊美蓉並無未經授權而偽造不實文件或偽造簽名乙節，顯係卸責之詞，不足採信。
(五)依行政罰法第26條第1 項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」揭示行政罰與刑罰乃適用一行為不二罰原則，並採所謂「刑事優先處理原則」，即一行為同時觸犯刑事罰與行政罰，若刑事法律已處罰，基於一行為不二罰原則之本旨在於避免對同一行為施以重複或過度之處罰，則行政罰之罰鍰將不予處罰。原告職員楊美蓉提供偽造不實文件並偽簽代申請人「徐權璋」之姓名，分別觸犯刑事法律（刑法偽造文書罪）及違反行政法上義務規定（發展觀光條例第53條第3 項及旅行業管理規則第42條）；楊美蓉違反發展觀光條例第53條第3 項及旅行業管理規則第42條規定，因其處罰法律效果均為罰鍰，故交通部遂依行政罰法第26條第1 項規定，撤銷被告96年8 月31日觀業字第0963002180號處分書所為對楊美蓉裁處5 萬元之處分，俟刑事部分確定後再依法查處其行政責任，惟原告係依公司法設立之營利法人，依刑法實務見解認為法人並不得為刑法上犯罪之主體，且刑法上亦無處罰法人之規定，原告前揭違法行為，既不符合刑法所規範處罰之對象，自不適用行政罰法第26條第1 項規定，故訴願決定應無違誤，並無原告所稱訴願決定顯有雙重判斷標準之情形。
(六)行政罰與刑罰之構成要件各有不同，刑事判決與行政處罰原可各自認定事實（參照最高行政法院75年判字第309 號判例意旨、司法院釋字第407 號解釋理由書），故行政機關對於是否構成行政罰之事實認定，本得依職權為之，並不受刑事法院或檢察官認定事實之拘束，被告就原告違反行政法上義務規定之行為，經調查相關證據後，適用發展觀光條例及旅行業管理規則相關規定予以處罰，係依法有據，原告猶以其職員楊美蓉涉嫌偽造文書，尚未經司法機關確認資為抗辯，應屬誤解。
(七)「一事不二罰原則」係現代民主法治國家之基本原則，行政罰法第24條第1 項規定「一行為違法數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。」，一行為同時違反數行政法規，且其法律效果均為罰鍰者，因其處罰種類相同，從一重處罰已足以達成行政目的，故僅得裁處1個罰鍰，並依法定罰鍰最高額裁處，惟違反行政法上義務行為，依所違反之規定，除罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰時，因其處罰之種類不同，故得採取併罰方式，以達行政目的，此觀諸同法第24條第2 項規定自明。原告分別違反旅行業管理規則第42條及發展觀光條例第53條第1 項規定，前者之裁罰標準為罰鍰5 萬元，後者之裁罰標準為定期停止其營業之一部或全部，或廢止其旅行業執照，二者處罰之種類、目的及違規構成要件均非相同，被告依行政罰法第24條第2 項規定予以併處原告5 萬元罰鍰及廢止旅行業執照，應無違誤。
理 由
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出大陸人士參訪申請資料、台北縣政府警察局中和分局函96年9 月17日北縣警中刑字第0960046367號刑事案件報告書、原處分為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原告是否有損害國家利益情節重大之行為？原告有無故意過失？
二、原處分得否認定原告職員是否有「為申請人偽造、變造有關文件」之行為？
三、廢照處分是否違反比例原則、平等原則？
四、原處分未給予原告陳述意見之機會，有無違誤？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）發展觀光條例第53條第1項規定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，有玷辱國家榮譽、損害國家利益、妨害善良風俗或詐騙旅客行為者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大者，定期停止其營業之一部或全部，或廢止其營業執照或登記證。」
（二）發展觀光條例第55條第2項第3款規定：「有下列情形之一者，處新台幣1萬元以上5萬元以下罰鍰：．．．3、觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令。」
（三）發展觀光條例第66條第3項規定：「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」
（四）旅行業管理規則第1條規定：「本規則依發展觀光條例第66條第3項規定訂定之。」、
（五）旅行業管理規則第42條規定：「綜合旅行業、甲種旅行業及其僱用之人員代客辦理出入國及簽證手續，不得為申請人偽造、變造有關之文件。」
（六）旅行業管理規則第51條規定：「旅行業對其僱用之人員執行業務範圍內所為之行為，視為該旅行業之行為。」
（七）發展觀光條例裁罰標準第7條規定：「旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反本條例及旅行業管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依附表3之規定裁罰。」
（八）發展觀光條例裁罰標準第7 條附表3 第12項規定：「旅行業經營者有玷辱國家榮譽、損害國家利益、妨害善良風俗或詐騙旅客行為，情節重大者，定期停止其營業之一部或全部，或廢止其旅行業執照。」
（九）發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第82項規定：「綜合旅行業、甲種旅行業代客辦理出入國及簽證手續，為申請人偽造、變造有關之文件者，處新台幣5萬元整。」
（十）行政罰法第24條第2項規定：「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。」。
二、原告確有損害國家利益情節重大之行為，且原告非無過失：
（一）按大陸人士來台參訪，若係基於台灣公司之真意邀請，則邀請人必有參與參訪事務之意願，不可能事前不規劃行程、不支付費用，事後不知參訪人何時訪台，亦不追蹤參訪人之行蹤。本件依被告於96年7 月18日及同年7 月23日派員至原告營業處所（台北市○○○路○ 段○○○ 號12樓）經原告負責人甲○○及職員楊美蓉簽名於後之調查紀錄內容如下：
１、原告透過青湖假日旅行社之介紹得知迪深公司有意來台拓展業務；原告職員楊美蓉因認識京紗公司負責人徐權璋亦有意向大陸發展業務，乃推介迪深公司予徐權璋。
２、原告代辦大陸人士鄧安銓、梁一平等2 人申請來台商務考察業務，由其職員楊美蓉備妥保證書、預定行程表、參訪活動名冊及邀請函等文件，送經徐權璋過目後蓋公司大小章；青湖假日旅行社則備妥鄧安銓、梁一平等2人來台之申請書、在職證明、迪深公司企業法人營業執照等文件寄交原告。原告於上述文件備齊後即代為向移民署送件。
３、大陸地區人民入出台灣地區申請書中，代申請人「徐權璋」之簽名係由渠代簽。原告代辦大陸人士鄧安銓、梁一平等2 人申請來台商務考察業務，並未向京紗公司收取代辦費用，而係由大陸青湖假日旅行社支付每人人民幣1 千元，並匯入原告負責人甲○○設於大陸交通銀行帳戶內。
又京紗公司負責人徐權璋於被告96年7 月16日調查筆錄陳稱：「（問：你申請大陸公司人士來台何公司提出的？迪深公司提出的。」、「（問：你們與迪深公司關係如何？）旅行社所介紹的。」、「可來旅行社楊美蓉小姐介紹的。」、「（問：大陸人士梁一平、鄧安銓何時入境來台？）我不知道。」、「他們沒通知我所以不知道。」、「你委託可來旅行社代辦費用為何？）沒有任何費用。」、「（問：大陸人士梁一平、鄧安銓二人來台參訪項目為何？住宿何處？）參訪本公司訪織品、布疋等。‧‧」「（問：你是否願意安排大陸人士梁一平、鄧安銓2 人之後參訪行程？）不願意，我希望警方儘快遣送他們出境。」，可知本件大陸人士鄧安銓、梁一平等2 人來台商務參訪所需之代辦費用，係由青湖假日旅行社支付，並非京紗公司支付，且邀請函、保證書、商務活動相關計畫書及預定行程表，均係由原告職員楊美蓉製作，連徐權璋之簽名都是楊美蓉代簽，徐權漳既稱鄧、梁2 人是要「參訪京紗公司之訪織品、布疋」，但有關鄧、梁等2 人之來台日期、搭乘航班等事項，京紗公司一概不知，事後亦不追蹤鄧、梁2人之行蹤，且不必支付任何費用，可証明徐權漳根本沒有邀請大陸人士參訪之真意，而只是楊美蓉找來之邀請人頭。參諸本件參訪是由大陸旅行社所主動提出，楊美蓉明知付款之人係大陸旅行社，而無邀請真意之京紗公司係由楊美蓉主動代覓，所有邀請函、保證書、商務活動相關計畫書及預定行程表等文件，係由楊美蓉製作，但楊美蓉竟完全不知鄧、梁等2 人之來台日期、搭乘航班等事項，亦不追蹤鄧、梁2 人之行蹤，諸多種種 殊非巧合，可以証明本件是由大陸旅行社主導之「假參訪」行程，原告職員楊美蓉配合涉案甚深，縱非故意，亦難謂無重大過失，殊不得僅以「業務繁忙、忘記追蹤」作為搪塞。
（二）按「旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反本條例及旅行業管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依附表3 之規定裁罰。」，發展觀光條例裁罰標準第7 條定有明文，又依行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體．．．違反行政法上義務者，其代表人．．．或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，原告自須就其職員楊美蓉之行為負責。原告假藉京紗公司名義，邀請鄧、梁等2人來台從事商務參訪，使不法人士藉假參訪行程，取得入境許可來台從事不法行為，形同國家之安全管制措施不存在，嚴重破壞政府之「台灣地區與大陸地區人民關係條例」、「大陸地區人民來台從事商務活動許可辦法」等立法目的及大陸人士來台許可審核之制度，造成國家境管安全之漏洞，難謂非「情節重大」，原告自已該當「損害國家利益、情節重大」而有違發展觀光條例第53條第1項之規定。
三、原處分得認定原告職員楊美蓉有「為申請人偽造、變造有關文件」之行為：
(一) 按「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行
政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」，最高行政法院75年判字第309號判例著有明文，蓋以行政罰與刑事罰相比較，刑事罰關乎人身自由，認定犯罪之証據「証明力」，通說認為必須「超越合理之可疑」而達「嚴格之証明」，而行政罰對人民權益之侵害，遠低於刑事罰，其認定違規之証據証明力，以「優勢証據」為已足，且行為人不能舉證證明其無過失時，即應受行政處罰，故若有相當之証據可証明行為人已達行政罰之標準時，縱未達刑事罰嚴格証明之標準，於行政罰上，並非不能反於刑事案件結果而為認定。
（二）本件楊美蓉、徐權璋偽造文書犯行雖經台灣台北地方法院檢察署檢察官為不起訴處分（96年度偵字第19322 號），其理由為「雖大陸地區人士梁一平、鄧安銓2 人，有從事與申請不符之活動，然尚非被告等所能完全掌握，故尚難以此遽認被告等涉有上開犯行」等語，楊美蓉、徐權璋二人之行為，雖未達刑事偽造文書「超越合理之可疑」或「嚴格之証明」之標準，但徐權漳根本沒有邀請大陸人士參訪之真意，已如前述，其為免除偽造文書之刑事責任，當然會供稱「有邀請大陸人士之真意，有授權楊美蓉代為簽名」，徐權璋之供詞於行政罰上並不足以為原告有利之認定。參諸本件參訪是由大陸旅行社所主動提出，楊美蓉明知付款之人係大陸旅行社，而主動代覓無邀請真意之京紗公司為形式上之邀請人，所有邀請函、保證書、商務活動相關計畫書及預定行程表等文件，係由楊美蓉製作，徐權璋之簽名係由楊美蓉所代簽，然徐權璋、楊美蓉均完全不知鄧、梁等2人之來台日期、搭乘航班等事項，亦均不追蹤鄧、梁2人之行蹤，其顯然沒有安排大陸人士參訪之真意，亦如前述，則已有優勢証據可認定楊美蓉可得了解且容認虛偽參訪行程之發生，原告且無法証明其無過失，被告基於行政罰之立場，認定原告職員楊美蓉有「為申請人偽造、變造有關文件」之行為，難認有何違誤，原告自屬違反旅行業管理規則第42條及發展觀光條例第55條第2項第3款之規定。
四、廢照處分並未違反比例原則、平等原則：原告假藉京紗公司名義，邀請鄧、梁等2 人來台從事商務參訪，參訪人士僅有鄧、梁2人，尚非少數隊員脫隊之偶發事件，原告媒介、設計此假參訪行程以賺取大陸方面支付之代辦費，使大陸人士取得入境許可來台從事不法行為，形同國家之安全管制措施不存在，嚴重破壞政府之「台灣地區與大陸地區人民關係條例」、「大陸地區人民來台從事商務活動許可辦法」等立法目的，已造成國家境管安全之漏洞，其惡性重大，原處分依發展觀光條例第53條第1項之規定，予以廢照處分，尚無違誤，亦未違反比例原則。原告雖主張移民署於97年7月間亦查獲有大陸人士來台行乞，該事件中涉案人士多達12名，該主管機關卻僅僅裁處邀請單位「3年內不予許可代申請大陸人士來台」之處分，然本件被告卻處以廢照處分，不符平等原則云云，惟查該案件與本件情形未盡相同，且該處分並非由被告所作成，原處分自無從比照辦理，尚難認為原處分違反平等原則。
五、原處分雖未給予原告陳述意見之機會，但並無違誤：按「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、‧‧五 行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。‧‧」，行政程序法第103條第5款定有明文，依目前可得採用識別「假參訪」案件之查証方法，極難獲得台灣旅行社與大陸旅行社勾串之直接証據，而僅得以間接証據綜合認定，故雖然「大陸參訪人士來台後行蹤」之掌握確有其難度，但若台灣旅行社並非「不能掌握」，而是看起來根本沒有掌握大陸參訪人士行蹤之「意願」時，主管機關不得不對該旅行社所稱「業務繁忙、忘了追蹤」之說詞產生高度懷疑，尤其本件「參訪行程之付費方是大陸旅行社」、「京紗公司徐權璋顯然無邀請大陸人士參訪之真意」、「楊美蓉覓得徐權璋為邀請人並包辦一切參訪事宜（包括徐權璋之簽名）」，「但徐權璋及楊美蓉竟均不知、也不過問鄧、梁2人何時訪台」等事實整體觀之，客觀上已可確定本件是由大陸旅行社主導，由原告配合媒介邀請方、設計行程、送件之「假參訪」事件，依行政程序法第103條第5款規定，原處分雖未給予原告陳述意見之機會，亦無違誤。
六、按行政罰法第24條第1項規定「一行為違法數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。」，一行為同時違反數行政法規，且其法律效果均為罰鍰者，因其處罰種類相同，從一重處罰已足以達成行政目的，故僅得裁處1個罰鍰，並依法定罰鍰最高額裁處，惟違反行政法上義務行為，依所違反之規定，除罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰時，因其處罰之種類不同，故得採取併罰方式，以達行政目的，此觀諸同法第24條第2項規定自明。原告分別違反旅行業管理規則第42條及發展觀光條例第53條第1項規定，前者之裁罰標準為罰鍰5萬元，後者之裁罰標準為定期停止其營業之一部或全部，或廢止其旅行業執照，二者處罰之種類、目的及違規構成要件均非相同，被告依行政罰法第24條第2項規定予以併處原告5萬元罰鍰及廢止旅行業執照，尚無違誤。
七、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 1 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 1 日
書記官 簡信滇