臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00069號原 告 台中商業銀行股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳麗如 律師
王傳賢 律師被 告 行政院原住民族委員會代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
林長振 律師上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年11月8 日院臺訴字第0960093016號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告以原告標得臺北自來水事業處「臺北自來水事業處委託金融機構代收水費」採購案(下稱系爭採購案)，於履約期間93年2 月16日至94年10月6 日( 訴願決定書誤載為94年10月16日) 僱用員工總數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法( 下稱原住民工作保障法) 第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以96年5 月30日原民衛字第0960025728號函追繳原告原住民就業代金新臺幣
(下同)6,167,040元，扣除已繳納2,048,640 元，尚須補繳4,118,400 元。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：⒈政府採購法第98條所定「員工總人數」應如何認定？⒉被告認定系爭採購案之實際完成履約日期為94年10月6 日
，是否合法？㈠原告主張之理由：
⒈原告承接「台北自來水事業處」之委託代收民眾自來水
費純係配合政府之便民措施，方便台北地區民眾繳交水費，故實際執行代收水費業務者僅係原告台北分行，而該行員工僅有20名，被告以原告與該項代收業務之其他單位員工人數計算，有違立法意旨。又原告執行該代收業務是為配合政府便民措施，並非營利行為，此與政府採購法第98條規定「得標」廠商得標後，因有營業行為而應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，以保障原住民之就業機會之情形，實不相同，至少應予以從寬解釋，以免原告因行公益事務卻遭受重罰之窘境，此舉顯不合立法目的。
⒉本件標案原告已於到期前提前終止之，被告以93年2 月
16日至94年10月16日為履約期間之計算，處分自有違誤。查原告於94年5 月間即因履行該代收業務須繳納原住民就業代金乙事，簽呈報准行文終止與台北自來水事業處之委託代收合約，並於94年5月24日以中業務字第09407004308號函通知台北自來水事業處自94年8 月份起不再代收水費，就此有原告之簽呈及函文各乙份可証，準此，原告之履約期間應至94年8 月間即已截止，被告將之計算至94年10月6 日止，與事實不符，處分自有違反政府採購法第98條所定履約期間之違法。
⒊政府採購法第98條、原住民族工作保障法第12條規定，
不問標案內容及實際執行得標業務之員工人數，一律要求得標廠商依國內員工總人數計算其應聘原住民之比例，有違憲法上之比例原則，並對人民財產權之保障有所違反，此部份規定應屬無效而不得援用：依中央法規標準法第11條及憲法第15條、第23條規定可知，法律之制定仍應受符合憲法上比例原則及對財產權保障之限制。
原告1 年代收台北自來水事業處之水費約904 筆，每筆手續費收入僅2 元，換言之，一整年之代收手續費收入不到2000元，且實際執行該項業務者僅位於台北市之台北分行而已，有其地域性，以方便台北地區民眾繳納水費，可見該項業務確實只是一項便民措施，未有營利性質，非如其他公共工程案件金額龐大須僱佣眾多人力執行，可藉此促進原住民之就業機會。原告承接該項代收業務，每個月實際代收手續費平均不到200 元，但依被告之計算原告每個月所需繳納之代金卻高達30餘萬元，其不合情理明顯易見，而且國內各個金融機構亦有類似情形，經向被告機關反應陳情，行政院亦因該規定引發許多爭議，已向立法院提出修正草案，擬刪除原住民族工作權保障法第12條履約期間須僱佣原住民及繳納代金之規定，就此並有修正草案之說明可証。
㈡被告主張之理由：
⒈按原住民工作保障法第12條、第24條，政府採購法第98
條及其施行細則第107條第1項、第108條第2項，暨身障法施行細則第12條第1 項前段規定可知，被告對於計納代金之方式，並無裁量空間，是屬羈束處分，故不論標案所需人力為何、是否屬營利性質等，皆在所不問，原告既有原住民工作保障法第12條之特定構成要件事實存在，即應依法繳納代金。況該等條文係為協助促進原住民就業及經濟發展，以作為保障原住民工作權之政策工具，故得標廠商須依法僱用或繳納不足額之代金屬強行規定，原告非得自行解釋法令認以標案執行人力未達百人，即據此主張免除法定僱用之義務。又政府採購程序追求公平、公開原則，原告本應於參與政府採購案時，就相關成本、人員編制及職務類缺予以綜合考量、風險評估是否具有符合相關法令之能力，以及違反法令或執行上力有未逮時所應負擔之成本，而於投標前自行考量風險損益，此亦與一般大眾對於有投得標資格者之合理期待無違。
⒉查被告於作成處分前，為詳實查核證據，於96年2 月16
發函請招標機關臺北自來水事業處協助確認「臺北自來水事業處委託金融機構代收水費」乙案之標案履約情事，案經該機關以96年3 月20日北市水應字第0963041150
0 號函回覆在案，說明履約期間係自93年2 月16日至94年10月6 日止。原告雖稱已以94年5 月24日中業務字第09407004308 號函，通知招標機關自94年8 月起終止履行契約等語。惟查，招標機關於收受原告上開函文後，以94年7 月8 日北市水資字第09431013000 號函回覆說明雙方簽訂之契約，其第13條規範終止契約應於3 個月前書面通知，故應自94年10月6 日起終止契約；而原告亦以94年8 月9 日北市水資字第09431146900 號函說明雙方同意於94年10月6 日終止契約等。職此，被告已善盡調查程序並依法認定，於法尚無不合。
⒊末按，揆諸憲法增修條文第10條第12項及大法官釋字第
593 號解釋意旨，立法機關為確保人民財產權，並兼顧他人自由與公共利益之維護，得在符合憲法第23條比例原則之範圍內，制定法律或明確授權行政機關訂定法規命令。又繳納代金使部分人民生財產權喪失之後果，惟法條已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先。故廠商依法標得政府採購案時，即應於履約期間內僱用法定比例之原住民，已係斟酌憲法第23條之情事而以法律限制他人之工作權與財產權。且原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課與達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；另手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100 人之廠商方具此等義務，已屬侵害最小；又原處分之目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，手段有助於目的之達成。準此，僱用原住民義務之規範實質上合乎比例原則之三內涵，要無違反之虞。原告主張原處分違反比例原則，實係因原告長期未能足額僱用原住民致生之結果，而非立法時漏未考量。
理 由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為夷將‧拔路兒，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按政府採購法第8 條規定：「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」第98條規定：「得標廠商於其國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。
」同法施行細則第107 條規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」第108 條規定：「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。」另身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人數為準。…」又「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。…得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」亦為原住民工作保障法第12條第1 項、第3 項所明定。
三、經查，原告標得臺北自來水事業處之系爭採購案，實際履約期間自93年2月16日至94年10月6日止，惟原告於上開履約期間內，僱用國內員工總人數已逾100 人，然進用原住民人數未達原住民工作保障法第12條第1 項規定不得低於百分之一之標準等情，有招標機關臺北市自來水事業處函覆被告之「各機關( 構) 及學校辦理政府採購法決標資料調查表」、原告公司於上述履約期間僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表附原處分卷第130 、23頁及系爭採購契約附本院卷第46-53 頁可稽，堪信為真實。故被告以原告標得系爭採購案之履約期間內，僱用員工總人數已逾100 人，而未於前開履約期間內僱足原住民名額，乃依原住民工作保障法第
12 條 第3 項規定，以原處分核定原告應繳納之原住民就業代金為6,167,040 元，扣除已繳納2,048,640 元，尚須補繳4,118,400元，揆諸前揭規定，於法並無不合。
四、原告起訴雖主張：政府採購法第98條、原住民工作保障法第12條規定，不問標案內容及實際執行得標業務之員工人數，一律要求得標廠商依國內員工總人數計算其應聘原住民之比例，有違憲法之比例原則，並對人民財產權之保障有所違反，此部分規定應屬無效，則其執行系爭採購案之員工僅有20人，未逾百人以上，應無繳納代金之義務；且系爭標案業經原告於到期前終止，被告以93年2月16日至94年10月6日為履約期間之計算，亦有違誤等語。
五、惟查：㈠按憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意願
，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日制訂政府採購法第98條規定：「得標廠商於其國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」及原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。…得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1 條之立法目的參照）。依據上開條文，員工總人數逾100 人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍。
㈡次按，「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納
租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」業經大法官釋字第593 號解釋闡釋在案。依前所述，促進原住民族工作權屬於公共利益，而繳納代金雖使部分人民生財產權喪失之後果，惟政府採購法第98條及原住民工作保障法第12條規定已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先。再者，原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課與達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；其手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100 人之廠商方具此等義務，已屬侵害最小；又其目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，手段有助於目的之達成，經核已斟酌憲法第23條之情事而以法律限制他人之財產權，揆諸前揭大法官解釋意旨，並未抵觸憲法之平等原則及比例原則，原告指摘上開規定抵觸憲法應屬無效云云，洵無足採。
㈢又按，「依憲法第23條之規定，國家對於人民之自由及權
利有所限制，固應以法律定之。惟法律對於有關人民權利義務之事項，不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬於細節性、技術性者，法律自得授權主管機關以命令定之，俾便法律之實施。行政機關基於此種授權發布之命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為憲法之所許。」業經大法官釋字第360 號解釋在案。查政府採購法施行細則第107 條規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」同法施行細則第108 條規定：「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以30計。」及身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項前段規定：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。…」分別為主管機關公共工程會及內政部，基於政府採購法及身心障礙者保護法之授權所頒訂屬於細節性、技術性之法規命令，經核未未逾越母法之授權範圍及內容，並與原住民工作保障法及身心障礙者保護法之立法意旨相符，自得予適用。
㈣故依前揭說明，政府採購法第98條所稱履約期間，係自訂
約日起至廠商完成履約事項之日止；而原住民工作保障法第12條第1 項所稱之「國內員工總人數」，自應以勞工保險局、中央信託局所統計該得標廠商每月一日參加勞保、公保人數為準。而政府採購法之主管機關公共工程會亦於90年11月13日以(90)工程企字第90044255號令公告：「得標廠商其於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民人數，依身心障礙者保護法第31條及原住民族工作權保障法第12條規定，各均不得低於總人數之1%。」並刊登於政府採購公報有關工作權保障法之施行，得標廠商未依規定足額進用原住民者，應繳納代金。是原告於投、得標時，即可由相關法令、契約內容及招標機關之投標須知等得知相關僱用之規定；於得標後，自應就相關規定注意自身法律義務。原告辯稱該公司執行系爭採購案之人員僅有20人，並未達僱用原住民之標準，即無繳納原住民就業代金之義務云云，委無足取。
㈤原告雖另主張其以94年5月24日中業務字第09407004308號
函通知招標機關臺北自來水事業處自94年8 月份起不再代收水費，故系爭採購契約應至94年8 月間即已截止云云，惟僅提出前開函文及其內部簽呈為憑，並未提出上開函文已合法送達臺北自來水事業處之送達回證或掛號郵件收件回執為證，原告解除契約系爭採購契約之意思表示是否合法送達或何時發生效力，即有疑義？而本件前經被告向臺北自來水事業處函查系爭採購案之履約期間，該處除於前開調查表填載實際完成履約日期為94年10月6 日外，亦提出其以94年7 月8 日北市水資字第09431013000 號函覆原告前開94年5 月24日函略以：「…依( 系爭採購契約) 第
13 條 第1 款規定，應於三個月前書面通知本處，以貴行傳真通知函(94 年7 月6 日) 起算，將可自94年10月6 日起終止契約，…」等語為證( 見原處分卷第130 、131 頁) ，故被告依上開資料認定系爭採購案之履約期間終止日為94 年10 月6 日，核屬有據。又本院審理時，亦依原告之聲請，函向臺北自來水事業處查詢於94年7 月6 日收受原告前開94年5 月24日終止契約函之傳真前，有無收受原告之終止契約函，亦經該處以97年7 月30日北市水資字第09731197000 號函明確表示該處係於94年7 月6 日17時始收受原告前開終止契約函在卷( 見本院卷第64頁) ，原告既未提出其於94年7 月6 日傳真前，已於94年5 月24日寄出前開終止契約函之任何證據資料為憑，徒執前開函之發文日期為94年5 月24日，辯稱前開終止契約函已於94年5月24日寄出，系爭採購契約應於同年8 月間即已終止云云，實無足採。又依前所述，系爭採購案之履約期間應於94年10月6 日終止之事證已臻明確，原告請求本院再向臺北自來水事業處調閱該處之收文紀錄以查證，即無必要，併予敘明。
六、綜上所述，原告之主張，均無可採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 3 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 3 日
書記官 李淑貞