臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00070號原 告 台北市醫師公會代 表 人 甲○○訴訟代理人 徐景星 律師
鄭智元 律師複代理人 陳敬暐 律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）訴訟代理人 丁○○
戊○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 張世興 律師上列當事人間因有關人民團體事務事件，原告不服臺北市政府中華民國96年9 月20日府訴字第09670274100 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：參加人原為原告第14屆常務監事，原告於96年4月10日召開第14屆第3 次臨時監事會，決議通過參加人常務監事請辭案，並以96年4 月16日(96)北市醫會字第069 號函報會議紀錄予臺北市政府社會局( 下原處分機關) 核備。嗣因原處分機關於96年4 月17日收受參加人96年4 月15日聲明該次臨時監事會會議決議諸多違法情事，原處分機關為釐清確認事實真相及決議之有效性，乃以96年4 月23日北市社一字第096 34679800號函請原告確認會議紀錄並報原處分機關核辦，經原告以96年4 月30日(96)北市醫會字第075 號函再次函報原處分機關說明系爭會議相關事宜，原處分機關審酌後，以96年5 月10日北市社一字第09635315100 號函( 下稱原處分) 函覆原告同意核備該會常務監事即參加人請辭常務監事案，並副知參加人。參加人不服，提起訴願，經被告以96年9 月20日府訴字第09670274100 號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分。」原告不服該決定，遂提起本件行政訴訟。本院因認本件撤銷訴訟之結果，參加人之權利或法律上利益將受損害，爰依職權裁定命獨立參加本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：原告以被告違反訴願法第28條2 項、第63條第
2 項及第67條第1 項規定，主張原訴願決定應予撤銷，是否合法有據？㈠原告主張之理由：
⒈按原處分之相對人為原告，且對原告為授益性質之行政
處分，原處分之撤銷自足以影響原告之權益無疑。則依訴願法第28條第2 項規定，被告自應於作成訴願決定之前，通知原告參加訴願程序，表示意見，被告未通知其參加訴願程序，即有違法。又被告就參加人所提起之訴願程序，自始至終均未通知原告陳述意見，亦有違反訴願法第63條第2 項之瑕疵，被告雖稱已發函通知原告於96年9 月17日到場陳述意見，抗辯其已踐行前開程序云云。惟原告所曾收受被告之開會通知，乃係針對原告另案向被告所提起之訴願案所為，此有前開開會通知單可證，洵非如被告所言曾就系爭訴願程序發函通知原告陳述意見。再者，被告以原告另案陳述意見之報到單上已載明「訴願人因人民團體及丙○○常務監事請辭事件，於…舉行陳述意見」為由，而認其亦已踐行前開程序，不僅違反正當法律程序以及誠信原則，更已違背其自身所發布之「臺北市政府訴願審議委員會陳述意見及言詞辯論要點」第二點通知要件之規定，故被告此等程序顯不合法。
⒉次按，訴願法第65條規定既明曰「應」依訴願人、參加
人之申請，則為羈束行政之規範無疑；受理訴願機關若經訴願人或參加人申請為言詞辯論時，其即應准許，並無衡酌是否實施言詞辯論之餘地，否則其訴願程序即有瑕疵( 鈞院89年度訴字第4047號判決亦揭此旨) 。惟查，被告因違反訴願法第28條第2 項規定，未通知原告參加系爭訴願程序，致原告並無可能依同法第65條規定申請行言詞辯論程序，依本條規定及前開判決之意旨，系爭訴願程序顯然違法至明。
⒊依訴願法第67條第1 、2 項規定，訴願機關應職權調查
證據。惟原決定僅以：⑴原告於96年4 月10日召開第14屆第3 次臨時監事會如何提出1 份由訴願人丙○○於96年4 月15日簽署之辭呈？⑵丙○○常務監事辭職之臨時動議由何人提出？是否踐行人民團體選舉罷免辦法第6條規定程序？依原告上開日臨時監事會會議紀錄記載，所謂已達法定人數為何？是否本次補選常務監事之會議即如同訴願人所述，係散會後再開會？縱係另行開會，其召集是否合法？⑶俞志誠監事究有無參與該次會議表決，即有影響該次會議之合法性，且亦影響是否有依規定補選監事之必要等疑義事項有待究明，而將原處分撤銷，並未依上開規定將前開疑義事項實施調查，已違反訴願程序係採職權主義之精神，況被告只要稍作調查或命原告說明或提出相關證據，即可瞭解全盤始末，並無任何滯礙或困難，卻怠於實施調查，顯有行政不作為之嫌！⒋再者，被告違法未通知原告參加系爭訴願程序，致原告
無法依訴願法第67條第2 項規定，申請被告調查證據，致被告為撤銷原處分之決定，已嚴重損害原告之權益。然被告竟以：「經答辯機關依職權調查上述事項，並請原處分機關及原告提供相關事證，及於陳述意見時經答辯機關訴願委員的多次詢問，原處分機關及原告皆無法明確說明…」等語抗辯。惟查，系爭訴願程序並未合法通知原告參加及陳述意見，已如前述；況且，遍觀原告96年9 月17日因另案至被告訴願會陳述意見之筆錄，均無被告所稱前開事由之記載，則被告所稱就系爭訴願案已合法為職權調查之詞，顯難採信。是以，被告於訴願程序，顯然違反訴願法第67條之法定義務至明。
⒌被告作成本件訴願決定，並未考量原告之信賴保護：查
原處分性質上為授益處分，則被告於作成撤銷原處分之決定時，必須考量原告之信賴保護問題。惟遍觀原訴願決定，非但未對原處分之事實詳予調查，且對撤銷原告受益處分之信賴保護亦隻字未提，更況本件原處分之撤銷並無維護任何公益之可言，則原告之信賴顯然更值得保護。⑶是以，被告未審酌原告對原處分之信賴保護，即率將原處分予以撤銷，系爭訴願決定顯然違法。
⒍綜上，被告作成原訴願決定，程序上未依法通知原告參
加、陳述意見及賦予原告申請言詞辯論之機會；實體上亦未依法調查事證，更未考量原告對原處分之信賴保護。是以，原訴願決定實有諸多違法及瑕疵，而原訴願決定所指摘之事實，僅須被告稍加調查即可明瞭( 此參台灣高等法院97年度上字第356 號判決即為至明），然被告卻僅為程序之便宜，而置原告諸多法律上權利及利益於不顧，則原訴願決定違法之處，可見一斑。
㈡被告主張之理由：
⒈按訴願法第28條第2 項規定，被告乃發函通知原告陳述
意見，且於96年9 月17日本府訴願審議委員會陳述意見報到單上載明：「訴願人因人民團體及丙○○常務監事請辭事件，於民國96年9 月17日（星期一）上午11時20分在本府訴願審議委員會‥‥舉行陳述意見。」特別將「人民團體及丙○○常務監事請辭」等文字以粗黑體加底線標示，且於陳述意見時，與會訴願委員亦分別就此部分詢問原處分機關及原告，此部分亦有本府訴願審議委員會陳述意見筆錄可證，顯見被告已依訴願法第28條第2 項規定通知原告，已予原告充分的陳述意見，且原告對此部分亦已詳為陳述意見，非如原告起訴狀所稱未予陳述意見。
⒉參加人以原處分機關以原處分同意核備該會常務監事即
參加人請辭常務監事案之行政處分，損及其權益，提起訴願。被告依法審查時，發現原處分機關在審定案關事實時，有諸多形式上矛盾之處，卻未予審酌，諸如：⑴原告第14屆第3 次臨時監事會係於96年4 月10日召開，該次決議雖有提出參加人之書面辭呈，惟辭呈記載之參加人及見證人周昇平簽署日期（非辭職生效日期）皆為
96 年4月15日，則原告於96年4 月10日舉行第14屆第3次臨時監事會時如何提出1 份由參加人丙○○於96年4月15日簽署之文件。(2) 本件原告第14屆第3 次臨時監事會會議紀錄三、臨時動議㈠記載，參加人先行離席，且劉秀雯、王佳文、許自齊、黃宗炎、俞志誠共5 位監事，已達法定人數，一致決議通過參加人請辭案，卻未說明該臨時動議係由何人提出。(3) 依卷附俞志誠監事96年6 月9日 之證明書所示，當日其到會時，當時僅見到甲○○理事長、王佳文監事、1 位律師及會務人員尚在會所，則俞志誠究竟有無參與該次會議表決等等疑義。經被告依職權調查上述事項，並請原處分機關及原告提供相關事證，及於陳述意見時經機關訴願委員的多次詢問，原處分機關及原告皆無法明確說明，就連原告引用之臺灣臺北地方法院檢察署96年8 月29日96年度偵字第16884 號檢察官不起訴處分書，亦載明證人俞志誠及黃宗炎出席時間並無交集等情。
⒊綜上所述，被告以原處分機關之原處分形式上有重大瑕
疵情事，而予以撤銷，並命原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分，並無不法。被告已依訴願法第67條第1 項規定依職權實施調查，並作成合法訴願決定。又因系爭行政處分撤銷後，原處分機關仍須就原告申請同意核備其常務監事即參加人請辭常務監事案，予以准駁，故被告僅係指明原處分機關在作成准駁行政處分時，須先釐清上述疑義部分，並非將調查義務轉嫁予原處分機關，原告顯有誤解。
㈢參加人主張之理由：
⒈按訴願法第63條第2 項規定，乃係接續第1 項規定而來
，亦即係指訴願審議之方式，原則上「書面審查」，「必要時」得通知訴願人、參加人或利害關係人「陳述意見」。職是，訴願法第63條第2 項規定，乃係被告機關之訴願審議方式之規定，且係屬被告機關裁量權範圍，由被告機關自行審酌有無「必要」，是原告持此條文指摘被告機關違法，依上說明，顯有誤會，洵不足採。
⒉原告主張被告違反訴願法第28條第2 項規定云云，顯非
事實。此參諸被告於答辯狀說明：「…被告機關乃發函通知原告陳述意見，並於96年9 月17日本府訴願審議委員會陳述意見報到單上載明：訴願人因人民團體及丙○○常務監事請辭事件，於民國96年9 月17日…在本府訴願審議委員會……舉行陳述意見。」特別將「人民團體及丙○○常務監事請辭」等文字以粗黑體加底線標示，且於陳述意見時，與會訴願委員亦分別就此部分詢問原處分機關及原告，…亦有…陳述意見筆錄可證，…」等語可證外，且參加人之訴訟代理人於96年9 月11日上午11時在訴願審議委員會出席言詞辯論後出來，等候該機關職員拿已製作之筆錄給參加人之訴訟代理人簽名之際，即見到原告之法定代理人與其代理人律師在外等候，緊接著進入訴願審議委員會陳述意見，因此，原告於本件訴訟竟主張：被告未通知其參加訴願外，竟連陳述意見之機會亦未賦予原告，嚴重違反訴願法第28條第2 項規定云云，實係嚴重誣控，洵無足採。
⒊次按，訴願法第67條第1 項規定，乃係指受理訴願機關
對於訴願人主張原處分機關所為之行政處分有何違法或不當之處，應如何實施調查之規定。因此，被告僅須查明原行政處分有無違法或不當之處即可，至於原處分機關所為之行政處分應如何作成？乃原處分機關之職權，非被告所能置喙，亦非本件行政訴訟之爭點。復參諸被告答辯狀說明：「…答辯機關依法審查該系爭行政處分時，發現原處分機關在審定案關事實時，有諸多形式上矛盾之處，卻未予審酌，諸如…等等疑義。經答辯機關依職權調查上述事項，並請原處分機關及原告提供相關事證，及於陳述意見時經答辯機關訴願委員的多次詢問，原處分機關及原告皆無法明確說明，就連原告引用之臺灣臺北地方法院檢察署…96年度偵字第16884 號檢察官不起訴處分書，亦載明證人俞志誠及黃宗炎出席時間並無交集。綜上所述，答辯機關以原處分機關之系爭行政處分形式上有重大瑕疵情事，而予以撤銷，並命原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分，並無不法……」等語，足證被告業依職權實施調查，自符合訴願法第67條第1 項規定，原告指稱被告「怠於實施調查，而將應依職權調查之義務轉嫁給原處分機關，顯有嚴重廢弛職務及程序延滯之嫌！」云云，顯無理由。
⒋末查，原告所主張其餘有關台北市政府社會局應否否准
核備台北市醫師公會常務監事丙○○請辭常務監事決議案之事由，與本件行政訴訟之爭點無關，自不足取。又有關參加人與原告間另案確認常務監事委任關係存在之訴訟，前經第一審法院判決參加人勝訴，惟第二審法院卻改判原告勝訴，然第二審法院之判決，認事用法，有諸多違背法令之處，此有參加人所提出之民事第三審上訴理由狀可稽，併予敘明。
理 由
一、按「本法所稱主管機關：在中央及省為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣( 市) 為縣( 市) 政府。但其目的事業應受各該事業主管機關之指導、監督。」為人民團體法第3 條所明定。嗣台北市政府依行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項規定，業於91年6 月27日以府社一字第09107473200 號公告，將人民團體法有關該府權限事項（除人民團體法第9 章政治團體第44條至第52條外），委任該府社會局( 即本件原處分機關) ，以該局名義執行之，合先敘明。
二、次按，人民團體法第29條規定：「人民團體理事會、監事會，每3個月至少舉行會議1次，並得通知候補理事、候補監事列席。前項會議之決議，各以理事、監事過半數之出席，出席人數過半數或較多數之同意行之。」第54條規定：「人民團體經核准立案後，其章程、選任職員簡歷冊或負責人名冊如有異動，應於30日內報請主管機關核備。」第66條規定：「人民團體選任職員之選舉罷免、工作人員之管理與財務之處理，其辦法由中央主管機關定之。」另人民團體選舉罷免辦法第2 條規定：「本辦法所稱人民團體之選舉或罷免，係指依法設立之各級人民團體選舉或罷免理事、監事、常務理事、常務監事、理事長或會員代表而言。」第6 條規定：「人民團體之選舉或罷免如經出席人數過半數之同意得移列於報告事項之後討論事項之前舉行。」第44條第1項規定：「人民團體之理事長、常務理事、常務監事或理事、監事之辭職應以書面提出，並分別經由理事會或監事會之決議，准其辭職，並於會員(會員代表)大會舉行時提出報告。」又「人民團體理事或監事認為必要，並經理事或監事過半數之連署，得函請理事長或監事會召集人(常務監事)召開臨時理事會議或監事會議。如理事長或監事會召集人(常務監事)無故不為召開時，得由連署人報請主管機關指定理事或監事1 人召集之。」亦為督導各級人民團體實施辦法第6 條所規定。
三、本件原告以其於96年4 月10日召開第14屆第3 次臨時監事會，決議通過參加人常務監事請辭案，乃以96年4 月16日(96)北市醫會字第069 號函報會議紀錄予原處分機關核備，經原處分機關審查後，以原處分函覆原告同意核備該會常務監事即參加人請辭常務監事案，並副知參加人。參加人不服，提起訴願，經被告以原處分形式上有重大瑕疵未予審酌之情事，依訴願法第81條規定，以原訴願決定撤銷原處分，並命原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分等情，為兩造所不爭，並有原告之申請函、96年4 月30日(96)北市醫會字第075 號函、原處分及原訴願決定附訴願卷第74-75 頁、
82 -85頁、187-192頁 可稽，堪信為真實。
四、原告不服原訴願決定，起訴主張：被告以原訴願決定撤銷原處分，已足以影響其權利，惟被告未依訴願法第28條第2 項、第63條第2 項規定，通知其參加訴願程序及陳述意見，其程序已有違法；且被告未依同法第67條第1 項規定依職權調查證據，逕將原處分撤銷，發回原處分機關另為處分，亦有違法等語。故本件之爭執，在於原告以被告違反前揭訴願法第28條第2 項、第63條第2 項及第67條第1 項規定，主張原訴願決定應予撤銷，是否合法有據？
五、經查：㈠按訴願法第28條第2 項規定：「訴願決定因撤銷或變更原
處分，足以影響第三人權益者，受理訴願機關於作成決定前，應通知其參加訴願程序，表示意見。」及第31條規定：「訴願決定對於參加人亦有效力。經受理訴願機關通知其參加或允許其參加而未參加者，亦同。」可知，對於原處分有法律上利害關係之第三人如未經訴願機關通知其參加訴願者，僅生該訴願決定對其不生效力之效果，核其立法意旨，在避免該利害關係人因不知參加訴願以表示意見，致無法對撤銷或變更原處分之訴願決定，提起行政訴訟請求救濟。故被告未依上揭訴願法第28條第2 項規定通知原告參加本件訴願程序，應僅生原訴願決定對原告是否生效之問題，尚難以此程序上之瑕疵，逕謂原訴願決定違法。況且，原告因認原訴願決定損害其權利，而提起本件行政訴訟，已可充分表示意見，足認原告之權益並不因被告未通知其參加訴願而受有影響，原告執此主張原訴願決定違法應予撤銷云云，即無足採。
㈡次按，訴願法第63條第1 項、第2 項規定：「訴願就書面
審查決定之。受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。訴願人或參加人請求陳述意見而有正當理由者，應予到達指定處所陳述意見之機會。」可知，訴願審議程序以書面審查為原則，受理訴願機關本得依職權審酌是否必要通知訴願人、參加人或利害關係人陳述意見；又訴願法就訴願機關如通知訴願人等到場陳述意見，並未設有應以何種方式為之始屬合法之限制規定，則被告於另案審查原告不服原處分機關95年5月30日北市社一字第09636065200 號函之訴願案，於發函通知原告於96年9 月17日到會陳述意見時，併依職權於當日另就參加人之本件訴願案，請到場之原告及原處分機關表示意見，即難謂違法；且被告於報到單上亦明確記載：
「訴願人因人民團體及丙○○常務監事請辭事件，於民國96年9 月17日( 星期一) 上午11時20分在本府訴願審議委員會…舉行陳述意見。」等語，並經原告之代表人甲○○及代理人徐景星在該報到單上簽名確認在卷( 見訴願卷第
183 頁) ，原告自不得諉為不知，且本件訴願於進行陳述意見時，與會訴願委員亦分別就此部分詢問原處分機關及原告等情，此有陳述意見筆錄可稽( 見訴願卷第184-185頁) ，經核被告雖未依正式書面通知原告參加訴願程序，惟已實質踐行訴願法第63條第2 項規定通知原告到場陳述意見，原告徒執被告未正式寄發書面通知，指摘被告未依上揭規定令其陳述意見，其程序即有瑕疵，原訴願決定應予撤銷云云，委無足採。
㈢復揆諸前揭訴願法63條第1 項及及同法第67條第1 項、第
2 項規定：「受理訴願機關應依職權或囑託有關機關或人員，實施調查、檢驗或勘驗，不受訴願人主張之拘束。受理訴願機關應依訴願人或參加人之申請，調查證據。但就其申請調查之證據中認為不必要者，不在此限。」可知，訴願審議程序以書面審查為原則，訴願機關是否實施其他調查、檢驗或勘驗，核屬訴願機關之職權裁量範圍，不受訴願人主張之拘束；僅訴願人等如申請訴願機關調查證據，訴願機關除認無不必要者外，應依其申請調查證據。故同法第67條第3 項規定：「受理訴願機關依職權或依申請調查證據之結果，非經賦予訴願人及參加人表示意見之機會，不得採為對之不利之訴願決定之基礎。」因此，訴願人等自不得就原屬訴願機關調查證據之職權行使事項，任加指摘違法。又依同法第81條第1 項前段及第2 項規定：
「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。」「前項訴願決定撤銷原行政處分，發回原行政處分機關另為處分時，應指定相當期間命其為之。」是以，訴願機關審議結果認訴願有理由，然或因事實未臻明確，或因涉及原處分機關專業能力判斷，為尊重原處分機關判斷權限，視事件之情節，而認發回原行政處分機關另為處分為適當者，亦不能指為違法。
㈣又按首揭人民團體選舉罷免辦法第44條第1 項規定，人民
團體之常務監事之辭職應以書面提出，並經由監事會之決議，准其辭職。即人民團體之常務監事辭職須先有常務監事之辭職書面文件後，再經過監事會之決議，其辭職始生效力。惟查，本件經被告依原處分機關之答辯狀所提示原告陳報之相關會議紀錄及參加人提出之相關書證審查結果，依原告陳報之第14屆第3 次臨時監事會會議紀錄所載，該次會議係於96年4 月10日召開，而該次決議雖有提出參加人之書面辭呈，然辭呈記載之參加人及見證人周昇平簽署日期皆為96年4 月15日，此有訴願卷第74-75 頁所附上揭會議紀錄及辭呈可參，則原告於96年4 月10日舉行第14屆第3 次臨時監事會時，如何提出一份由參加人於96年4月15日簽署之文件，顯有疑問？復按首揭人民團體法第29條規定，人民團體監事會會議之決議，以監事過半數之出席，出席人數過半數或較多數之同意行之，及人民團體選舉罷免辦法第6 條規定，人民團體之選舉如經出席人數過半數之同意得移列於報告事項之後討論事項之前舉行。然觀諸上揭會議紀錄三、臨時動議㈠記載，參加人先行離席，且劉秀雯、王佳文、許自齊、黃宗炎、俞志誠共5 位監事，已達法定人數，一致決議通過訴願人請辭案，則該臨時動議係由何人提出，是否踐行首揭人民團體選舉罷免辦法第6 條規定程序，亦有疑義？另依參加人提示俞志誠監事96年6 月9 出具之證明書所示，當日其到會時，當時僅見到甲○○理事長、王佳文監事、一位律師及會務人員尚在會所( 見訴願卷第46頁) ；並參諸臺北地檢署96年8 月29日96年度偵字第16884 號檢察官不起訴處分書載明證人俞志誠及黃宗炎出席時間並無交集等情( 見訴願卷第181頁) ，則俞志誠究竟有無參與該次會議表決，即有疑義，且已影響該次會議之合法性，及原告是否有依規定補選監事之必要？故被告審查上開書面資料，以原處分形式上確有重大瑕疵，且本件事實未臻明確，乃以原訴願決定將原處分撤銷，並指定原處分機關應於訴願決定書送達50日內另為處分，揆諸前揭訴願法第81條規定，並無不合。況原告於本件訴願程序到場陳述意見時，並未申請被告調查任何證據，亦有上開陳述意旨紀錄可參，原告主張被告將原處分撤銷，發回原處分機關另為處分，係將其依職權調查證據之義務轉嫁予原處分機關，有違訴願法第67條第1 項規定云云，顯係誤解該法條之規定，亦無足採。
六、綜上所述，原告之主張均無足採。原訴願決定於法並無違誤，原告起訴請求撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 10 日
書記官 李淑貞