臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00766號原 告 海軍軍官學校代 表 人 甲○○校長）住同
送達訴訟代理人 鍾 義 律師被 告 丙○○
丁○○上列當事人間因償還公費事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告丙○○於民國（下同）81年5 月11日就讀原告海軍官校。嗣原告於82年9 月25日以被告丙○○意志不堅，藉故退學，爰依原告令頒學生手冊修業規定第44條第4 款，將其開除學籍，並主張本於行政契約之法律關係，及依行為時國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法規定，被告丙○○有賠償其在校期間之各項費用合計新臺幣（下同）227,607 元之義務；上開債務由被告丁○○另於82年9 月29日與原告洽妥分期清償，惟被告等除繳付頭期款9,307 元外，其餘款項218,300 元迄今均未繳納，原告遂依一般給付之訴規定，向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告丙○○或丁○○應給付原告218,300 元，及均自起訴
狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。如被告一人已為清償，他債務人免除其給付。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告丙○○聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢被告丁○○未於準備程序及言詞辯論期日到場，依其所提答辯狀聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈按行政訴訟法第8 條第1 項規定：「人民與中央或地方機
關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」次按行政機關基於其法定職權，為達特定行政目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。
再按行政程序法第149 條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」又民法第233 條第1 項前段規定：「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」第203 條規定：「「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為5%。」⒉查國軍各軍事學校招考入學之學生可享受公費及軍官養成
教育，於畢業後取得軍官任用資格，惟學生在校期間如遭退學或開除學籍者，應賠償其在校期間之費用，國防部就有關之賠償事宜訂有國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法（下稱學生賠償費用辦法），該辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，亦與法律規定無違，本件自得適用（司法院釋字第348 號解釋參照）。
⒊卷查被告丙○○於81年5 月11日就讀原告海軍官校，入學
時立有志願書同意「在校期中如因言行乖劣觸犯規章或故意滋事希圖退學，致受開除處分等情，除繳還書籍、軍服儀器等件外，所糜學膳等費自入校日起至離校日止，按當時物價計算，甘願如數賠繳…」，惟其於82年9 月25日因意志不堅，藉故退學，乃由原告依海軍軍官學校學生修業規定第44條第4 款之規定著予開除學籍，則被告丙○○本於契約之法律關係，自應依據行為時學生賠償費用辦法規定，負賠償在校期間費用之責。
⒋關於本件應返還公費之金額：
⑴按行為時學生賠償費用辦法第2 條規定：「（第1 項）
賠償在校費用之標準如左：一、薪餉自入學之日起至核定退學或開除學籍之日止，就已發之全部數額計算之。
二、主副食品價款自入學之日起至核定退學或開除學籍之日止，依每月給與定量，照退學或開除學籍時規定價格折算之。三、服裝費自入學之日起至核定退學或開除學籍之日止，依實際領用給與品種數量，照退學或開除學籍時之新品規定價格折算之。如為貸與品，應按規定收繳，倘有欠繳者，照退學或開除學籍時之新品規定價格折算之。四、教育訓練費，自入學之日起至核定退學或開除學籍之日止，以教育階層及各班次之人年教育經費基準核算之。（第2 項）退學或開除學籍學生之家長為軍公教人員時，其領有眷補費及實物補給（代金）者，應在賠償費用中扣除其應得之眷補費及實物補給費。」查此規定乃原告與被告丙○○間行政契約內容之一部分，故關於被告丙○○應返還公費之金額，即應依此規定為依據。
⑵查本件原告請求被告賠償之項目及金額分別為教育訓練
費4,500 元、薪餉177,351 元、副食費39,204元、服裝費600 元、獎學金4,140 元、眷補費1,812 元，總計227,607 元，此有原告開除學生賠償表附鈞院卷第23頁可稽。惟被告丙○○遭開除學籍時，除於82年9 月29日賠償頭期款項計9,307 元外，尚欠218,300 元迄未給付。
⑶另被告丙○○依規定遭開除學籍時，被告丁○○及戊○
○曾分別出具報告書及保證書予原告，表示願意加入承擔債務及擔任保證人，而觀該報告書及保證書，其等除為分期清償之表示外，並均明確表明願分期返還之公費金額為「218,300 元」，有該報告書及保證書附鈞院卷第24-25 頁可憑。另其中所謂獎學金，係由國防部依據「國軍軍事學校學生教育補助費給與標準」核列預算，按上、下學期，每年發給2 次予在學之軍校學生，以作為其教育訓練給與之一部，其與一般因成績優秀，合乎各種獎學金辦法而給與之獎學金性質並不相同，故其性質仍屬國軍軍事學生教育訓練費用之一部。
⒌次查，被告丁○○於被告丙○○遭開除學籍時，書立報告
書，請求准由其分期賠償；故被告丁○○與原告另行成立之併存之債務承擔契約及同意分期賠償和解契約，就此項償還義務而言，為主債務人非保證人；與被告丙○○與原告於入學時所成立之行政契約，各係不同之法律關係；惟二者之債務係屬同一目的，僅發生之原因有別，被告丙○○、丁○○二人各負全部給付之義務，如其中債務人一人為給付，他債務人即免其責任，屬不真正連帶債務。
⒍綜上，被告二人就原告請求之標的，均屬不真正連帶債務，爰請求如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈被告丙○○於81年5 月11日進入原告海軍官校就讀，而於
82年9 月25日遭原告開除學籍，由當時承辦人通知被告丙○○辦理離校手續。被告丙○○赴校本部辦理離校手續，並交付9,307 元予當時之承辦人員，承辦人員告知校方將另行通知後續賠償款繳納之時間、方式後，被告丙○○便即離開海軍官校，辦理手續時間總計未逾20分鐘。自此之後，被告丙○○從未接獲原告任何相關人員之通知，包括前述賠償款項之繳納方式及時間，時至今日已將近15年。⒉姑不論本件兩造間因行政契約所生之償還公費請求權是否
有理由，本件償還公費事件應有行政程序法第131 條5 年消滅時效之適用，是原告之公法上請求權應已於95年1 月
2 日時效完成，且無民法第129 條第1 項中斷時效之事由，故原告對被告之償還公費請求權已罹於時效而消滅，理由如下：
⑴公法上請求權應包括依行政契約而生之請求權：
按行政程序法第131 條第1 項所稱之「公法上請求權」，其規範體例上雖係置於第2 章「行政處分」第3 節「行政處分之效力」，但既言之「請求權」，則屬「權利」，則行政機關權利之行使，如作為不作為之給付或金錢實物之給付，均為行政機關權利之行使。而消滅時效制度緣起於民法，乃基於權利人於一定時間內怠於行使權利，形成權利之濫用，故給予不利益，而其基本精神運用於公法上，更突顯出促使行政機關避免怠惰行使公權力之目的，故該條文雖規定於行政處分效力一節，但並未稱「行政機關行政處分之請求權」，實不宜自我限縮解釋。另舉行政程序法第120 條關於信賴保護原則之適用，於行政契約一節雖未規定，但學者或實務上多肯定亦適用於行政契約，並無因行政契約一節未規定而拒絕適用，因此依據文義解釋來看，行政契約實應適用規定於行政處分一節之「公法上請求權」。
⑵行政程序法施行前發生之公法上請求權，自行政程序法
施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定：
按行政程序法於90年1 月1 日施行後，該法第131 條第
1 項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。」惟上述規定就該法施行前成立而可行使之公法上請求權，並無適用，依目前實務之通說應類推適用民法之規定固無疑義，但行政程序法施行前成立而可行使之公法上請求權，依民法規定之消滅時效期間，自行政程序法施行後，其殘餘期間長於5 年者，應如何適用，則不無討論之必要。次按民法總則施行法第18條第2 項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」民法債編施行法第3 條第2 項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」上述2 條項之規定均傳達同一立法原則，即適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間，應適用修正後新法之較短時效期間之規定。蓋立法者對於時效期間已作縮短之立法選擇，舊法時期所成立之請求權於新法施行後存在之期間自不宜長於新法之規定，否則即有悖於立法者之最新立法裁量。公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間應類推適用民法之規定，則民法總則施行法及債編施行法前述有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用。故公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，其原15年時效所殘餘期間，如仍較行政程序法第131條第1 項所定5 年時效期間為長，則自行政程序法90年
1 月1 日施行起，即應適用行政程序法第131 條第l 項之5 年時效期間，亦即原告對被告之償還公費請求權原應至94年12月31日屆滿，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日，依民法第122 條規定，即延至95年1月2 日屆滿。此等見解有最高行政法院96年度判字第91
4 號判決、96年度裁字第2416號裁定、鈞院96年度訴字1877號判決、高雄高等行政法院96年度訴字第443 號判決可供參照，足見實務亦採取相同見解。
⑶摘錄相關行政法院實務見解及法務部函釋如下：
①最高行政法院96年度判字第914 號判決理由六、「…
…（二）又按『（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3 項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。』『民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第131 條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第12
5 條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。」②法務部95年1 月3 日法律字第0940046902號函釋說明
：「……二、按行政程序法（以下簡稱本法）第149條規定：『行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。』準此，就行政契約之法律關係，應優先適用本法之規定，如本法未規定者，始得準用民法相關規定。復按本法第131 條第1 項規定：『公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅』，依此規定，公法上請求權消滅時效應優先適用法律之特別規定，如無特別規定者，其消滅時效為5 年。又本條體例上係置於行政處分章內，遂有因行政契約而生之請求權時效究應適用民法相關規定或本法第
131 條第1 項5 年時效規定之疑義。三、再按，行政契約請求權之發生或係依本法第145 條第1 項、第14
6 條第2 項、第147 條第2 項規定，或係依據本法第
149 條準用民法債編規定而生者，例如：準用民法規定之債務不履行損害賠償請求權等。如認為上開請求權類型之消滅時效分別適用本法第131 條第1 項規定及民法各該相關規定，導致基於同一行政契約關係而生之各種請求權時效割裂適用本法及民法之不同規定，法律關係似顯複雜，為求法律簡明可行，且請求權本身與請求權時效並非必然不可分，另查本法第131條第1 項規定之意旨，顯係有意劃一公法上請求權時效期間之規定為5 年，基於上述理由，在欠缺法律特別明文規定之情形，宜認行政契約上請求權之消滅時效期間一律依本法第131 條第1 項規定為5 年為妥。
」⑷是本件原告自82年9 月25日償還公費請求權發生迄今，
未曾向被告請求給付賠償相關費用支出，而遲至97年4月始提起本件行政訴訟，參前述規定、判決及最高行政法院95年8 月22日庭長法官聯席會議決議，應認自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長之公法上請求權，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，於95年1 月2 日時效完成，至於時效完成之法律效果，則應採權利消滅主義，故原告對被告之償還公費請求權因時效完成即當然歸於消滅。⒊次按被告丁○○所簽之報告書性質應屬與債權人簽訂之債
務承擔契約，依行政程序法第149 條之規定準用民法第30
3 條規定：「債務人因其法律關係所得對抗債權人之事由，承擔人亦得以之對抗債權人。」既原告對被告丙○○之償還公費請求權因時效完成歸於消滅，承擔人被告丁○○之債務承擔契約亦同歸於消滅。
理 由
一、被告丁○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，雖提出委任被告丙○○為代理人之委任書，但因丙○○不具行政訴訟法第49條第2 項之資格，其委任於法不合，仍應視為未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按90年1 月1 日施行之行政程序法（以下簡稱本法）第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」準此，就行政契約之法律關係，應優先適用本法之規定，如本法未規定者，始得準用民法相關規定。復按本法第13
1 條第1 項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅」，依此規定，公法上請求權消滅時效應優先適用法律之特別規定，如無特別規定者，其消滅時效為五年。又本條體例上係置於行政處分章內，遂有因行政契約而生之請求權時效究應適用民法相關規定或本法第13
1 條第1 項五年時效規定之疑義。惟按，行政契約上請求權之發生或係依本法第145 條第1 項、第146 條第2 項、第14
7 條第2 項規定，或係依據本法第149 條準用民法債編規定而生者，例如：準用民法規定之債務不履行損害賠償請求權等。如認為上開請求權類型之消滅時效分別適用本法第145第3 項、第131 條第1 項及民法各該相關規定，將導致基於同一行政契約關係而生之各種請求權時效割裂適用本法及民法之不同規定，使法律關係流於複雜，顯非行政程序法立法本意。基於本法第131 條第1 項規定之文義，並未限定其適用範圍僅及於行政處分產生之公法上請求權，且從本法第13
1 條第3 項規定：「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」可知行政處分以外之原因產生之公法上請求權，可以因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷，蓋行政機關作成行政處分所產生對於相對人之公法上請求權，本具有執行力，無須再為實現該權利而重複作成行政處分，故因行政機關為實現該權利作成行政處分而中斷之公法上請求權，必定係行政處分以外之原因產生之公法上請求權。足見，行政程序法整體立法意旨，乃有意劃一公法上請求權時效期間為五年，且為求法律簡明可行，應認行政契約上請求權之消滅時效期間，除法律針對該行政契約有特別規定者外，一律依本法第131 條第1 項規定為五年。
法務部95年1 月3 日法律字第0940046902號函釋意旨亦採相同之見解。
三、次按行政程序法第131 條第1 項之公法上請求權時效規定，係屬實體規定，依實體從舊原則，於行政程序法施行前，關於公法上請求權之行使，並無上開規定之適用，依實務之通說（改制前行政法院52年判字第345 號判例參照）應依其性質，類推適用民法之相關規定，固無疑義，但行政程序法施行前成立而可行使之公法上請求權，依民法規定之消滅時效期間，自行政程序法施行後，其殘餘期間長於5 年者，應如何適用？民法總則施行法第18條第2 項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」民法債編施行法第3 條第2 項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」上述二條項之規定均傳達了同一立法原則，即適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間，應適用修正後新法之較短時效期間之規定。蓋立法者對於時效期間已作縮短之立法選擇，舊法時期所成立之請求權於新法施行後存在之時效期間自不宜長於新法之規定，否則即有悖於立法者之最新立法裁量。公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間應類推適用民法之規定，則民法總則施行法及債編施行法前述有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用。故公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘期間長於5 年者，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，自95年1月1 日起即因時效屆滿而消滅（最高行政法院92年度判字第
818 號判決、96年度判字第914 號判決、96年度裁字第2416號裁定參照）。至關於時效完成之法律效果，則應採權利消滅主義，即公法上請求權因時效完成即當然歸於消滅，不同於民法上請求權之時效完成，債務人僅取得拒絕給付之抗辯權，復經最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議決議在案。
四、查原告主張其於82年9 月25日以被告丙○○意志不堅，藉故退學，爰依原告令頒學生手冊修業規定第44條第4 款，將其開除學籍，本於行政契約之法律關係，並依行為時國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法規定，被告丙○○有賠償其在校期間之各項費用合計227,607 元之義務；上開債務由被告丁○○另於82年9 月29日與原告洽妥，承諾分期清償，但被告等除繳付頭期款9,307 元外，其餘款項218,300 元迄今均未繳納等情，固為被告等所不爭執，惟被告主張原告自系爭償還公費請求權於82年9 月25日發生起，迄提起本件行政訴訟為止，未曾向渠等傳達任何口頭或書面的給付請求，亦無其他時效中斷事由等情，亦為原告所不爭（按原告遲至97年1 月11日始寄出存證信函，惟地址不正確，遭退回）。
揆諸前開說明，本於行政契約之系爭償還公費請求權發生於行政程序法施行前，依其性質類推適用民法第125 條之規定，固有15年之時效（被告丙○○部分至97年9 月25日；被告被告丁○○部分則至97年9 月29日），但自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長，應適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，自95年1 月1 日起即因時效屆滿而消滅。
原告遲至97年3 月25日始提起本件行政給付訴訟，有其起訴狀上所蓋本院之收文戳可稽，足見原告對於上開被告起訴時，其請求權已罹於時效而消滅，是原告之請求即失所依據，不應准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 許 瑞 助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 2 日
書記官 劉 育 伶