臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00784號原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因請求一併徵收事件，原告不服行政院中華民國97年1月30日院臺訴字第0970081074號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：臺北市政府為辦理松山興安街174 巷道路新築工程，報經被告96年6 月26日台內地字第0960102361號函核准徵收臺北市○○區○○段1小段311-1 地號等4筆土地，交由臺北市政府於96年7月3日以府地四字第09604200700 號公告，公告期間自96年7月4日起至96年8月2日止。原告依土地徵收條例第8條規定，申請將其有坐落臺北市○○區○○段1小段311 地號土地( 下稱系爭土地) 一併徵收。案經臺北市政府會同相關單位現場勘查結果，以系爭殘餘土地面積401 平方公尺，屬都市○○道路用地，面積並未過小且形式完整，徵收前即為道路使用，徵收後仍維持道路使用，不符土地徵收條例第8 條規定一併徵收之要件，報經被告96年10月3 日台內地字第0960156080號函( 下稱原處分) 同意不予一併徵收後，據以96年10月5 日府地四字第09631695200 號函復原告。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應依原告96年7 月10日申請就系爭土地作成准予一併徵收之處分。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：系爭土地是否符合土地徵收條例第8 條一併徵
收之要件？㈠原告主張之理由：
⒈台北市○○區○○段1小段311-1地號土地在台北市政府
辦理都市○○道路分割前，與系爭土地）屬於同一筆之道路用地。台北市政府依職權將該筆土地分割出前開311-1 地號土地來做為道路用地，其使用並沒有變更其都市計畫編定之原來使用用途，且系爭土地大部分均屬興安街174 巷道路用地，所以本次徵收應將系爭土地同時辦理徵收並給予補償。
⒉另依內政部「申請土地徵收注意事項」參、六規定，徵
收土地之殘餘部分，原指一筆土地部分被徵收，經分割後之剩餘部分而言。若同一所有權人有二筆以上土地，地界相連，實際已合併為同一性質之使用，其中一筆被徵收，剩餘之一筆，亦屬殘餘部分。是故，將殘餘部分一併徵收是法律明定之一種請求權，俾保障所有權人之財產權，此雖非基於公共利益之目的，但可減少被徵收土地或建築改良物所有權人之不平，增進社會利益，亦才符合大法官釋字第400號。
⒊復就台北市政府7月26日府地四字第09631695220號函補
充說明。該函第九條略以「…亦不因本府興辦上開工程致不能為從來之使用…」惟憲法第15條之保障人民合法財產權規定，此「從來之使用」係屬土地所有權人可自由支配並可獨立自主使用，但依台北市政府來函明確指出該地號土地為道路用地，土地所有權人無法自主再做其他用途，並不符合憲法保障之人民的合法財產權。⒋末查，興辦松山興安街174 巷道路新築工程用地徵收殘
餘，但實際上開闢興安街174 巷道路用到敦化段一小段31l 地號土地之未徵收部份很大面積。且依市地重劃實施辦法第31條及第31條第1 款之規定，皆強調街廓係以路或街作為面臨標準，而非被告之答辯主張以巷作為標準。亦即，本次徵收之街廓範圍應為長春路、復興北路、興安街、慶城街4 條街路所圍起來的部份，而非被告所指長春路、復興北路、興安街174 巷、復興北路189巷所圍起來的部分，故被告之徵收方式明顯違法。
㈡被告主張之理由：
⒈按土地徵收條例第8條第1項規定，其所稱之「殘餘面積
過小」，依內政部89年4月26日台(89)內地字第8905264號函規定，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥，是直轄市或縣(市)主管機關於受理一併徵收之申請時，應會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之。原告被徵收土地為敦化段311-1地號土地，面積0.0027 公頃；申請一併徵收之系爭面積0.0401公頃，○○○區○道路用地，面積並未過小且形勢完整，徵收前即做道路使用，徵收後仍維持道路使用，無徵收造成面積過小或形勢不整致不能為相當使用之情形，與土地徵收條例第8 條規定之一併徵收要件不符。
⒉另大法官釋字第400 號解釋固指既成道路成立公用地役
關係者，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋文亦敘明：「…各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。…」足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因（最高行政法院92年度判字第24號判決參照）。況既成道路之徵收補償問題與土地徵收條例第8 條規定一併徵收之要件無涉，原告據以請求一併徵收，實屬誤解。⒊至於原告稱本案工程實際使用至系爭殘餘土地乙節，依
臺北市政府97年4月24日府地四字第09702778500號函說明略以：本道路工程開闢係以「街廓至街廓」，其起迄範圍自長春路至復興北路189巷止，長約49 公尺，依此開闢原則將臺北市○○區○○段1小段311地號逕為分割出311-1地號為徵收範圍之土地，分割後之311地號土地位於本案工程用地範圍外。
理 由
一、按「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起
1 年內向該管直轄市或縣( 市) 主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。…」土地徵收條例第8 條第1 項第1款 定有明文。
二、本件台北市政府為辦理松山興安街174 巷道路新築工程，報經被告96年6 月26日台內地字第0960102361號函核准徵收原告所有台北市○○區○○段1 小段311-1 地號土地，並經台北市政府96年7 月3 日以府地四字第09604200700 號公告徵收，公告期間自96年7 月4 日起至96年8 月2 日止。原告於法定期間內，依土地徵收條例第8 條規定，申請將其所有系爭土地一併徵收。經台北市政府會同相關單位現場勘查結果，以系爭土地面積401 平方公尺，屬都市○○道路用地，面積並未過小且形式完整，徵收前即為道路使用，徵收後仍維持道路使用，不符土地徵收條例第8 條規定一併徵收之要件，報經被告以96年10月3 日台內地字第0960156080號函同意不予一併徵收，台北市政府以96年10月5 日府地四字第09631695200 號函通知原告之事實，為兩造所不爭，並有原告之申請書、徵收土地清冊、徵收公告、土地會勘紀錄、會勘照片及前開各函附原處分卷可稽，堪信為真實。
三、原告起訴主張：系爭土地與被徵收之311-1 號土地原屬同一筆道路用地，因徵收而分割出前開311-1 號土地，且系爭土地大部分均屬興安街174 巷道路用地，土地所有權人無法自主再做其他用途，被告自應准予一併徵收並發給補償費，方符憲法保障之人民財產權及大法官釋字第400 號解釋意旨；又依市地重劃實施辦法第31條規定，本次徵收之街廓範圍應為長春路、復興北路、興安街、慶城街4 條街路所圍起來的部份，而非被告所指長春路、復興北路、興安街174 巷、復興北路189 巷所圍起來的部分，故被告之徵收方式明顯違法等語。故本件厥應審究者，係系爭土地是否有面積過小或形勢不整致不能為相當使用之情事？
四、經查：㈠按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障
之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂(大法官釋字第425號解釋參照)，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定(如：土地徵收條例第57條第2項)外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收暨國家與私有土地所有權人( 即被徵收人 )間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。是土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體( 改制前行政法院24年度判字第18號判例參照) ，一般人民除法律別有規定外( 如土地徵收條例第8 條、第58條) ，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
㈡次按，財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，惟憲法
保障財產權之目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，並用以過著自我責任之生活(即實現個人自由發展人格及維護尊嚴之意)。因此，財產權保障是一種「存續保障」，而非「價值保障」( 大法官釋字第400號解釋理由書參照 ）。而財產權之存續保障功能，為防禦性之權利，祇有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之，一般人民除法律別有規定外(如土地徵收條例第 8條)並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述。則原告自無依據財產權之保障之原理，積極請求予以徵收之權利。
㈢至於大法官釋字第400 號解釋固指既成道路成立公用地役
關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，況且該號解釋理由亦敘明：「…各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，亦非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。
㈣又按，土地徵收條例第8 條第1 項第1 款規定：「有下列
各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。…」係考量徵收處分須受「必要性」（土地徵收條例第3 條）之檢驗，故對於非必須之土地，縱屬同筆土地，亦不得多徵收一平方公尺，因此會造成徵收土地或其毗鄰土地形成殘餘部分，卻不在徵收之範圍內，而此際如該殘餘部分確屬面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用，堅持上開必要性原則之結果，將反致人民財產權遭受實質上之不利益，是立法者乃例外設此一併徵收之規定，既為例外之規定，自不應任意從寬解釋，造成牴觸前揭徵收及補償之法律及法理。
㈤查原告被徵收之前開311-1 地號土地，面積0.0027公頃；
而申請一併徵收之系爭土地，面積0.0401公頃，○○○區○道路用地，面積並未過小且形勢完整，而系爭土地徵收前做為道路使用，徵收後仍維持道路使用，其使用狀況亦未改變，並無因本次徵收造成面積過小或形勢不整，致不能為相當使用之情形等情，為原告所不爭，並有會勘紀錄、會勘照片及地籍圖謄本可稽( 見原處分卷第23-26 、46頁) ，堪信為真實。故揆諸前揭說明，被告以系爭土地不符合土地徵收條例第8 條規定一併徵收之要件，以原處分否准原告之申請，於法並不合。至原告因系爭土地作為道路使用，致其為所有權人卻不能完全支配使用系爭土地，並非本次徵收形成土地之殘餘部分所使然，且依前所述，人民並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，原告所稱台北市興建松山興安街174 巷道路新築工程，實際已使用系爭土地，並指摘被告核准本次徵收處分未將系爭土地列為徵收範圍顯有違法等問題，亦與土地徵收條例第8條規定一併徵收之要件無涉，原告援引主張被告應准予一併徵收系爭土地云云，洵非有據。
六、綜上所述，原告之主張，均非可採。被告以系爭土地不合於土地徵收條例第8 條規定一併徵收之要件，而否准原告之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 9 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 7 月 9 日
書記官 李淑貞