臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00807號原 告 國立中正紀念堂管理處代 表 人 甲○○（處長）訴訟代理人 許進德 律師
蘇夏曦 律師被 告 臺北市政府文化局代 表 人 李永萍（局長）訴訟代理人 羅子武 律師上列當事人間因文化資產保存事件，原告不服臺北市政府中華民國97年1月29日府訴字第09770002600號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要︰㈠中正紀念堂於96年3 月6 日進入古蹟審查程序，而為臺北
市暫定古蹟。嗣原告於96年5 月19日在其本堂正面搭設施工鷹架，且關閉正面銅門，有阻塞古蹟觀覽通道之情事，經被告審認已違反文化資產保存法第30條規定，乃依同法第97條第1 項第4 款及第2 項規定，以96年6 月15日北市文化二字第09630280200 號函處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並命其立刻拆除及開放銅像大廳俾利民眾參訪。
同函並告知如拒不辦理，將依同法第97條第2 項規定，代為必要處置，並徵收代履行費用。嗣被告於96年6 月20日至現場勘查發現，原告仍未依限改正，乃認其違反文化資產保存法第21條及第30條規定，爰依同法第97 條 第1 項第1 款、第4 款及第2 項規定，開立96年6 月20日北市文化二字第096 30280400號函等64件處分函，按次分別處原告20萬元（64件處分函共計處1,280 萬元）罰鍰及96 年9月17日北市文化二字第09 630317800號函等30件處分函，按次分別處原告30萬元（30件處分函共計處900 萬元）罰鍰，並命立刻拆除及開放銅像大廳俾利民眾參訪。同函並告知如拒不辦理，將依同法第97條第2 項規定，代為必要處置，並徵收代履行費用。
㈡嗣被告復於96年11月1日召開「中正紀念堂主體建築物主
牌匾、寶頂與斜屋頂琉璃瓦及斗拱等修復計畫」審查會，並作成審查結論略以，一、本案…經審查結果在不更動主牌匾、材質及內容文字前提下，原則同意審查通過所提『緊急修復』方案工程。…三、請國立中正紀念堂管理處儘速將本日審查通過「主牌匾、寶頂與斜屋頂琉璃瓦及斗拱修復工程」及「主堂體外牆剝落修復及導水工程」，依建管法規規定提送書圖資料予本市建築管理處核備。…四、本案請國立中正紀念堂管理處於接獲本市建管處核備公文以及完成工程議價程序後，於20個工作天內完成緊急修復工程，並拆除本堂正面鷹架，開放民眾觀覽，若屆時未果本局將續依文化資產保存法進行裁罰等語。被告並以96年11月1日北市文化二字第09630344400號函檢送審查會議紀錄予原告。惟原告仍未拆除前所搭設之施工鷹架，且其提送主管建築機關審查之工程書圖資料未經審核通過，即於96年11月30日完成主牌匾及正面牌樓更名工程之招標作業，並於96年12月7日開始動工進行中正紀念堂主牌匾拆卸工程，與上開審查會議結論不符，被告乃認其違反文化資產保存法第21條及第30條規定，遂依同法第97條第1項第1款及第4款規定，以96年12月7日北市文化二字第09630347200號函處原告50萬元罰鍰，並命立即停止主牌匾拆卸工程，將古蹟再利用計畫提送原處分機關審核，以及將施工鷹架予以拆除，並開放銅像大廳俾利民眾參訪。
另因原告未提送古蹟修復或再利用計畫書圖予被告審核，即逕行於96年12月7日開始動工進行國立中正紀念堂正面牌匾「大中至正」字樣拆卸及更名工程，被告乃認其違反文化資產保存法第21條規定，依同法第97條第1項第1款規定，以96年12月7日北市文化二字第09630347300號函處該管理處50萬元罰鍰，並命立即回復原狀。原告不服上開2函，提起訴願，經訴願機關為「訴願不受理」之決定，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈原告為原處分之受處分人，並無當事人不適格之情事：
⑴經查，原處分記載之相對人為國立中正紀念堂管理處
，依「國立中正紀念堂管理處組織條例」設立，該條例第1條規定：「國立中正紀念堂管理處（以下簡稱本處）隸屬教育部，掌理中正紀念堂之管理、維護與先總統蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動之舉辦等事宜」。
⑵惟此機關之名稱，因教育部為推廣臺灣民主教育，依
照行政院93年11月1日院授研綜字第0930025463號函訂頒之「行政院及所屬各級機關組織調整作業原則」第貳、五、㈡，於96年3月2日決議，依中央行政機關組織基準法第4條、第16條及社會教育法第5條第7款之規定，將國立中正紀念堂管理處調整轉型，更名為「國立臺灣民主紀念館」，列為四級社教機構（原證1），其「國立臺灣民主紀念館組織規程」業經行政院96年4月13日院授研綜字第09600077461號函核定（原證2），復經教育部96年5月10日台參字第000000000lB、C號令發布，並函送立法院在案（原證3）。
⑶同時，教育部函陳請行政院辦理「國立中正紀念堂管
理處組織條例」廢止作業，業經96年5月9日行政院第3039次院會通過在案，96年5月10日以院授研綜字第0960010180號函請立法院審議廢止（原證4）。
⑷雖立法院法制及教育委員會於96年6月7日通過廢止「
國立臺灣民主紀念館組織規程」，但已有立委提出復議，該廢止案尚未提報院會。依照立法院職權行使法第63條、第10條及第62條第1項、第3項規定，該廢止案尚未生效，「國立臺灣民主紀念館組織規程」亦未失效，國立中正紀念堂管理處更名為國立臺灣民主紀念館，仍屬合法有效。
⑸是以，原處分之名義上相對人雖為國立中正紀念堂管
理處，惟其名稱業已變更，且此變更並未影響「機關同一性」，原告以變更後之名稱「國立臺灣民主紀念館」提起本件訴願及行政訴訟，應具當事人能力及本件訴願及行政訴訟之當事人適格，臺北市政府之訴願決定以當事人不適格，而不受理原告之訴願，實已違法且不當。
⑹退步言，縱使「國立中正紀念堂管理處」調整、更名
為「國立臺灣民主紀念館」，將來認定係違法或無效，但目前「國立中正紀念堂管理處」業已調整、更名為「國立臺灣民主紀念館」，且以「國立臺灣民主紀念館組織規程」為其組織法規。原告不能無視「國立臺灣民主紀念館組織規程」之效力，而以調整前之名稱「國立中正紀念堂管理處」提起訴願；被告亦不得以「國立中正紀念堂管理處」、「國立臺灣民主紀念館」不具同一性，而剝奪原告不服原處分提起訴願之權利。
⒉文化資產保存法規定得以機關作為受罰對象，受罰之機關自有提起訴訟之權能：
按文化資產保存法第97條第1項第1款及第4款、第97條第3項之規定及高雄高等行政法院90年度訴字第1382號判決意旨（高雄高等行政法院90年度訴字第2041號判決同此意旨）可知，古蹟產權為公有之管理機關亦得為罰鍰之受罰對象，原告為中正紀念堂之管理機關，並因此遭被告以前開條文為據予以裁罰，依照目前行政法院之實務見解，原告對該裁罰處分自有提起訴訟之權能。
⒊臺北市政府並未依照行政程序法第15條第1項委任被告
辦理文化資產保存業務之事項，被告依該委任所為之行政處分自屬違法：
⑴按行政程序法第11條第5項規定，乃管轄恆定原則，
行政機關非依法規不得隨意變更其管轄權。次按同法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之」，就此，法務部有95年12月28日法律字第0950044983號函：「上開7種法規修正草案擬委任「船舶所在地或船籍港所在地航政機關」之事項範圍大多定為「船舶法以及各該法規之管理及處罰等事項」，依上開規定文義，似已將船舶法以及各該法規所定權限之「全部」移轉於受委任機關，此與行政程序法第15條所定權限之委任乃「權限一部分之移轉」是否相符，不無疑義」，病友95年5月3日法律字第0950016259號函及90年10月5日（90）法律字第035872號函釋示在案。
⑵①法務部並就行政院文化建設委員會函詢之「臺北市
政府依據行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條規定，就文化資產保存法所定權限之「全部」所為之權限委任是否合法乙案」，以96年11月20日法律字第0960036300號函，再次重申上開函示：二、按行政程序法（下稱本法）第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。（第1項）管轄權非依法規不得設定或變更。（第5項）」此為學理上所謂「管轄恆定原則」（又稱「管轄權法定原則」）之明文規定，乃揭示行政機關之權限均係以法規為依據，不得任意設定或變更（吳庚著「行政法之理論與實用」，2005年8月增訂9 版，第200頁參照）。縱因行政事務態樣複雜，行政機關將部分權限為委任或委託，仍須有法規依據，是本法第15條第1項、第2項及第16條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」上開所稱權限委任、權限委託者，係指涉及對外行使公權力之權限移轉。此所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則。又依同法第15條第3項及第16條第2項有關公示規定，係在透過公示廣泛周知，俾利害關係人知悉，而得適時主張其權利觀之，其委任、委託依據自應就委任、委託事項具體明確規定之，不宜以概括規定為之。
②本件疑義所涉之「臺北市政府組織自治條例」第2
條第2項至第4項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。（第2項）市政府及其所屬機關得因業務需要，將其權限委任所屬下級機關執行或委託不相隸屬之行政機關執行之。（第3項）市政府及其所屬機關得將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理，（第4項）」倘其單純作為提示性之規定，尚無不可（此亦為本部96年8月27 日法規字第0960031556號函復內政部無意見在案之意旨所在）；惟倘作為權限移轉之法規依據，即有疑問。申言之，上開內容係採概括規定之方式，其權限移轉之客體，於權限委任係「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限」，於權限委託係「其權限」，於行政委託亦係「其權限」，雖文字用語不盡相同，惟其權限移轉之事項均屬概括而不確定，甚且依該規定文義觀之，於第2項權限委任及第3項權限委託之情形，似亦容許權限之全部移轉。查權限委任、委託或行政委託者，固係「管轄恆定原則」下可為容許之例外，惟基於「例外規定從嚴解釋」之法理，並參諸權限委任時學者有認「不得為權限之全部委任，否則違反權限分配之有關規定」之見解（林錫堯著「行政法要義」，2006年9月3版第1刷，第96頁參照）。故上開規定得否作為權限移轉之法規依據，不無疑義。
③綜上所述，本件「臺北市政府組織自治條例」第2
條第2項至第4項有關權限委任、委託及行政委託之規定，其僅單純作為提示性規定，尚無不可，惟倘個案上有權限一部分之委任、委託或行政委託之必要時，不宜僅以上開概括規定作為法規依據，仍應就該事項有具體之法規依據，始為適法。。
⑶又按法務部並於96年12月14日發布法令字第
0960700882號令，足見，行政程序法第15條第1項所稱之「法規」，需有個別作用法之法源依據，就擬委任或委託之具體事項為規範，且應係將其權限之一部分，而非全部，委任所屬下級機關執行，並應依行政程序法第15條第3項辦理。就此，並有最高行政法院95年度判字第671號判決、94年度判字第1370號判決意旨可稽。
⑷審諸臺北市政府諸多案例，如依「臺北市溫泉開發及
經營許可收費標準」第2條，將該標準委任臺北市政府建設局執行；依「臺北市私立幼稚園附設兒童托育中心設立辦法」第2條第1項，將幼稚園附設兒童托育中心之主管機關權限委任臺北市政府教育局執行；依「臺北市市民醫療補助自治條例」第2條第2項，得將該部分之主管機關權限委任臺北市政府社會局辦理；依「臺北市原住民衛生醫療自治條例」第2條，將原住民健康管理及醫療保健服務有關事項、原住民居住事實認定、全民健康保險自付保險費補助、醫療費補助及相關經費事項委任市政府衛生局及市政府原住民事務委員會執行等，即可觀之臺北市政府所屬下級機關向來之執行仍有個別作用法規為其受委任之依據，此種委任方得謂之適法。
⑸經查，就原告於國立臺灣民主紀念館上廳門口搭設鋼
管鷹架等情事，臺北市政府先前曾以其名義對原告作出行政處分，指稱原告違反文化資產保存法，命原告立刻予以拆卸並回復原狀（96年5月21日府文化二字第09630261500號函），合先敘明。
⑹惟，臺北市政府嗣後卻突然於96年6月1日以府文化秘
字第9631165300號公告，委任被告辦理文化資產保存業務事項，自公告之日起實施，其所載法規依據為行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條。
惟審諸上開自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理」，僅係重申行政程序法第15條第1項之規定意旨，此觀之同條第5項規定：「前三項情形，應將委任或委託事項，及法規依據公告之，並刊登市政府公報」，已明定仍須有個別作用法就擬委任或委託之具體事項，以及委任於何下級機關為規範，即可自明。
⑺是以，行政程序法第15條或臺北市政府組織自治條例
第2條均非屬個別作用法，臺北市政府亦未就擬委任或委託之具體事項為規範，其委任被告機關辦理文化資產保存業務事項，顯未符合行政程序法第15條之要件，而被告機關依此委任所為之原處分自難謂為適法，而應予撤銷。關此，行政院文化建設委員會業已於96年9月17日文規字第0962125178號、96年10月23 日文規字第0962130165號、96年12月25日文規字第0962137116號、97年3月13日文規字第0972107430號訴願決定書中認定在案。
⒋按文化資產保存法第4條第1項、第14條第1項至第3項、
第17條、暫定古蹟條件及程序辦法第8條第2項、古蹟指定及廢止審查辦法第7條第2項之規定，地方主管機關所列之暫定古蹟，或直轄市定、縣（市）定古蹟，如經中央主管機關指定公告為國定古蹟時，即生排除其他古蹟主管機關核定暫定古蹟或指定直轄市定、縣（市）定古蹟之效力，中央主管機關指定公告為國定古蹟的效力，優先於其他古蹟主管機關指定公告為直轄市定、縣（市）定古蹟之效力，中央主管機關為該古蹟唯一、排他之主管機關。
⒌經查，行政院文化建設委員會為古蹟之中央主管機關，
已於96年11月9日以文壹字第0963132772號函公告指定臺灣民主紀念園區為國定古蹟，其範圍包含正面牌樓、民主廣場、民主大道及臺灣民主紀念館，此指定為國定古蹟之效力，已排除臺北市政府或被告機關先前核定中正紀念堂為暫定古蹟之效力，臺北市政府或被告非臺灣民主紀念館園區之古蹟主管機關，自無權限依照文化資產保存法，對原告予以裁罰之處分，原處分之違法甚明。
⒍又查，96年11月9日臺灣民主紀念園區經公告指定為國
定古蹟後，原告於96年11月13日提出「國定古蹟臺灣民主紀念園區建築物更名再利用計畫」及12月5日補正「國定古蹟台灣民主紀念園區建築物更名再利用計畫」圖書資料，行政院文化建設委員會於96年11月21日召開審查會議，決議同意該計畫之執行，並以96 年11月29日文資籌一字第0961002443號函及96年12月14日文資籌二字第0961002973號函核准及同意備查在案。原告本於該再利用計畫，辦理臺灣民主紀念館主牌匾及正面牌樓之更名，乃於法有據，並未違反文化資產保存法第21條、第30條。尤其，原告是本於該再利用計畫，辦理臺灣民主紀念館主牌匾及正面牌樓之更名，與被告96年11月1日之審查結果毫無關連。亦即，96年11月1日的審查會議是針對「中正紀念堂主體建築物主牌匾、寶頂與斜屋頂琉璃瓦及斗拱等修復計畫」，與原告依據「臺灣民主紀念園區建築物更名再利用計畫」，進行臺灣民主紀念館主牌匾、正門牌樓之更名，係屬二事。被告指摘臺灣民主紀念館主牌匾之更名工程，違反96年11月1日審查結果，其無理甚明。
⒎再者，被告已於97年3月17日以北市文化二字第
09730121300號函，公告「中正紀念堂」登錄為台北市文化景觀、歷史建築，並未指定為直轄市定古蹟；且「中正紀念堂」暫定古蹟的審查期間業已屆滿，「中正紀念堂」失其暫定古蹟之效力（文化資產保存法第17條第3項）。而依照文化資產保存法，第21條、第30條規範的對象僅限於古蹟，而不及於文化景觀、歷史建築。是以，被告機關先前以暫定古蹟的效力為據，對原告予以裁罰，其處罰的事實、法律基礎顯已薄弱，被告自應因未指定「中正紀念堂」為直轄市定古蹟之情事變更，而撤銷先前對原告的裁罰。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，有理由甚明。
⒏被告未限期通知原告改正即逐日處罰，有違文化資產保存法第97條第2項、行政程序法第7條第2款、第3款：
退萬步言，即使原告辦理國立臺灣民主紀念館主牌匾及正面牌樓更名再利用計畫，有違反文化資產保存法第30條、第21條第1項之情形，但依照同法第97條第2項規定之程序，被告應先限期通知原告改正而不改正，或未依改正事項改正時，始得按次分別處罰。惟，被告竟未先限期通知原告改正，亦未給予改正的適當期限，即逕行牌匾拆卸工程之同時，對原告處以罰鍰，顯然不符合文化資產保存法第97條第2項處罰之程序，以及行政程序法第7條第2款之規定。
⒐⑴原告原為「國立中正紀念堂管理處」，為教育部所屬
之社教機構，依照行政院93年11月1日院授研綜字第0930025463號函訂頒之「行政院及所屬各級機關組織調整作業原則」第貳、五、㈡：「各級機關之附屬機構設置應有一定之經濟規模，並應本精簡原則予以整併。附屬機構除合於特殊需求外（如因精簡所進行之機構整併作業，其人力與預算規模能與中央三級機關間保持衡平），以中央四級為規劃原則，其相關業務之統合作業得由二級機關內部業務單位辦理，其組織以命令定之」，調整為四級機關，並更名為「國立臺灣民主紀念館」，「國立臺灣民主紀念館組織規程」於96年5月10日發布施行。
⑵雖「國立中正紀念堂管理處組織條例」目前尚未廢止
，惟歷來行政機關調整或裁撤時，調整前或遭裁撤的行政機關，其組織條例多未即時廢止，甚至相隔年餘始廢止，但此並不影響行政組織調整或裁撤之效力，立法院在審查新的組織法（條例、通則）時，並不以原有的組織法（條例、通則）未廢止，而不通過該法案。
⑶此外，在中央行政機關組織基準法公布施行後，內政
部也依照該法，於96年6月12日訂定發布「國家公園管理處組織準則」，並提報立法院審查。因「國家公園管理處組織通則」應配合辦理廢止，行政院遂於97年2月21日函送「國家公園管理處組織通則」廢止案至立法院。足見四級機關組織命令之訂定公布，並不以其原本之組織法律廢止為前提。
⑷是以，即便「國立中正紀念堂管理處組織條例」目前
尚未廢止，但不得以此否定「國立中正紀念堂管理處」調整為「國立臺灣民主紀念館」的效力。96年5 月10日，教育部將「國立臺灣民主紀念館組織規程」提報立法院審查，行政院同時函送「國立中正紀念堂管理處組織條例」廢止案至立法院（97年2月21日再次函送廢止案），只要立法院未通知教育部廢止「國立臺灣民主紀念館組織規程」，則「國立中正紀念堂管理處組織條例」自應配合「國立中正紀念堂管理處」改制為「國立臺灣民主紀念館」而廢止，尚難以「國立中正紀念堂管理處組織條例」未廢止為由，而否定「國立中正紀念堂管理處」組織調整為「國立臺灣民主紀念館」的效力。
⑸再者，教育部已於97年8月22日以台參字第
0000000000A號函廢止「國立臺灣民主紀念館」組織規程及編制表、「國立臺灣民主紀念館辦事細則」，故原告恢復國立中正紀念堂管理處等語。
⒑提出本件訴願決定書及原處分、教育部96年3 月28日台
社㈢字第0960044056號函、行政院96年4 月13日院授研綜字第09600077461 號函、教育部96年5 月10日台參字第000000000lD 號函、行政院96年5 月10日以院授研綜字第0960010180號函、法務部95年5 月3 日法律字第0950016259號函、90年10月5 日（90）法律字第035872號函、95年12月28日法律字第0950044983號函、96年11月20日法律字第0960036300號函、法務部96年12月14日法令字第0960700882號令、行政院文化建設委員會業96年9 月17日文規字第0962125178號訴願決定書、96年10月23日文規字第0962130165號、96年12月25日文規字第0962137116號、97年3 月13日文規字第0972107430號訴願決定書、行政院文化建設委員會96年11月9 日文壹字第0963132772號函、行政院文化建設委員會96年11月29日文資籌一字第0961002443號函、行政院文化建設委員會96年12月14日文資籌二字第0961002973號函、行政院及所屬各級機關組織調整作業原則節本、立法院議案關係文書、行政院97年2 月21日院授研綜字第0972260183號函及教育部97年8 月22日台參字第0970164723號函等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈按行政訴訟法第4條第1項及第22條之規定及改制前行政
法院75年判字第362號判例見解，且按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前題，具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在，故又稱為訴之利益。換言之，關於當事人適格與否，為法院應依職權調查之事項，欠缺此項要件時，除具有行政訴訟法第107條第2項之情形外，鈞院無須先命當事人補正，應以欠缺權利保護要件，在法律上顯無理由，得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107條第3項意旨可參照。
⒉原告並非為本件系爭處分之相對人，其提起本件訴訟，應有當事人不適格之情事：
⑴按中央行政機關組織基準法第2條、第3條第1款、第
4條第1項第1款、第9條、第11條及中央法規標準法第22條第1項之規定，查國立中正紀念堂管理處係國家為掌理中正紀念堂之管理、維護與先總統蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動之舉辦等事宜，依「國立中正紀念堂管理處組織條例」所設立，並為隸屬教育部之三級行政機關，國立中正紀念堂管理處組織條例第1條定有明文。倘國立中正紀念堂管理處因業務需要，有調整或裁撤此三級行政機關組織之必要，應依前揭中央行政機關組織基準法第11條規定，應由國立中正紀念堂管理處或其上級機關（即教育部）擬案，報請一級機關（即行政院）轉請立法院審議，於立法院經法定審議程序後，國立中正紀念堂管理處始完成調整或裁撤，國立中正紀念堂管理處之法人格才消滅。然而，日前行政院雖已將國立中正紀念堂管理處組織條例廢止案函請立法院審查，但立法院迄今尚未依立法院職權行使法完成三讀會議議決程序，且國立中正紀念堂管理處組織條例亦未經總經公布廢止，則國立中正紀念堂管理處組織條例乃仍係屬有效施行之法律，國立中正紀堂管理處自屬合法存續之行政機關。
⑵次查，中正紀念堂於96年3月6日進入古蹟審查程序，
故依文化資產保存法第17條第1項及第3項規定，中正紀念既然已進入古蹟審查程序，即為暫定古蹟，並視為古蹟，應予管理維護，且受有文化資產保存法之適用。
⑶再查，國立中國紀念堂管理處自96年5月19日起，在
中正紀念堂本堂南、北兩側懸掛大型活動布幔，遮蓋古蹟外貌；並違反96年6月6日召開「中正紀念堂主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程」書圖審查紀錄結論二：「關於中正紀念堂主體建築物…惟考量『中正紀念堂』主牌匾結構無立即之危險性，且目前所搭設鷹架安全性不足，請中正紀念堂管理處先於本紀錄文到後兩日內拆除，並即開放銅像大廳俾利民眾參訪。」之內容，故被告認國立中正紀念堂管理處顯已分別違反文化資產保存法第30條及文化資產保存法第21條第1項之規定，被告遂爰引同法第97條第1項第1款、第4款及97條第2項前段規定，處以50萬元罰鍰，並令立刻予以拆卸回復原狀及開放銅像大廳俾利民眾參訪；復原告確於96年12月7日往始動工進行中正紀堂正面牌匾字樣拆卸及更名工程，已違反前揭文化資產保存法第21條之規定，被告爰依據同法第97第條第1項第1款規定，因情節重大，故處以50萬元之罰鍰。
⑷末查，上揭被告所為行政處分之相對人，係依國立中
正紀念堂管理處組織條例所設立之國立中正紀念堂管理處，且屬有效存在之機關，前已敘明，而非本件之行政處分提起訴願及行政訴訟之原告「國立臺灣民主紀念館」，換言之，原告自稱係依國立臺灣民主紀念館組織章程而設立，但與受行政處分之國立中正紀念堂管理處顯非同一機關，不具有同一性，原告仍以國立臺灣民主紀念館提起訴願，遭臺北市政府訴願會以當事人不適格為由決定為訴願不受理；原告仍以相同之名義提起本件訴訟，應屬欠缺權保護必要而無訴之利益，故依前揭判例及行政訴訟法第107條第3項規定，以原告之訴在法律上並無訴之利益，而顯無理由，應不經言詞辯論，逕以判決駁回，始符法紀。
⒊原告並非與國立中正紀念堂管理處具有「機關同一性」之情事：
⑴查國立中正紀念堂管理處係國家為掌理中正紀念堂之
管理、維護與先總統蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動之舉辦等事宜，依「國立中正紀念堂管理處組織條例」所設立，並為隸屬教育部之三級行政機關，國立中正紀念堂管理處組織條例第1條定有明文，前已敘明；因此，倘國立中正紀念堂館理處組織條例未依中央法規標準法第22條第1項規定廢止前，仍屬有效法律，依國立中正紀念堂管理處組織條例第1條所設立之「國立中正紀念堂管理處」即屬合法有效之機關，不容假借他途或方法廢止或廢除，此乃依法治國家之基本原則。
⑵按中央法規標準法第5條第3款及中央行政機關組織基
準法第4條第1項第1款規定，國立中正紀念堂館理處係屬教育部之三級機關，並依「國立中正紀念堂管理處組織條例」而設立機關，雖教育部以配合政策施行為由，將國立中正紀念堂管理處進行組織整併或調整為四級機關，但據中央行政機關組織基準法第11條第2項規定，教育部並未依此規定由立法院審議通過，因此，國立中正紀念堂管理處，應並未遭調整或裁撤，仍屬中央行政機關組織基準法第3條第1款所謂之機關，即就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令設立，行使公權力之組織。原告雖表示，「國立臺灣民主紀念館」是由「國立中正紀念堂管理處」更名而來，但依中央行政組織基準法第9條第1款規定，國立臺灣民主紀念館依法並不得設立為機關。
⑶再查，原告於96年10月間，為就中正紀念堂主堂體建
屋頂8根鋼構大梁補強及大忠門、大孝門之屋瓦整修事宜而提出之「變更使用執照申請書」（被證1），於申請人欄即載明「國立中正紀念堂管理處」，因此，倘國立中正紀念堂已非屬有效之機關，為何原告還以此名義填載，而非載以「國立臺灣民主紀念館」之名，由此亦可得知，原告已自承國立中正紀念堂管理處，確是屬有效之機關。
⑷依上所言，國立中正紀念堂管理處仍是屬有效之機關
，國立臺灣民主紀念館應屬違法、無效之機關，國立臺灣民主紀念館既不得取代國立中正紀念堂管理處，二者亦無機關同一性之情事，縱原告陳明國立臺灣民主紀念館之設立依據，但仍無解於依此名稱提起本件訴願、行政訴訟之當事人不適格之事實，因此，臺北市政府訴願會以當事人不適格決定訴願不受理，應無違誤，而鈞院亦應依行政訴訟法第107條第3項規定，以原告之訴在法律上顯無理由，不經言詞辯論，逕以判決駁回，方屬正確。
⒋被告依法受臺北市政府之委任，對文化資產保存業務事項，自屬有管轄權且無違法之情事：
⑴按行政程序法第15條第1項、第3項、臺北市政府組織
自治條例第2條第2項、第5項規定，臺北市政府依文化資產保存法規定主管之文化資產保存業務事項，於96年6月1日以府文化秘字第09631165300號函，公告委任予被告，因此，被告對於辦理文化資產保存業務之事項，應有合法管轄權，原告援引最高行政法院95年度判字第671號判決，及行政院文化建設委員會之諸多訴願決定書，作為否認被告有合法委任情事云云，但除與本事件並無關聯外，亦不足以推導成被告對原告之處分違法。
⑵原告以法務部96年11月20日法律字第
0960036300號函，主張臺北市政府將文化資產保存法所定權限之全部，委任予被告，應有違法云云，並不實在，說明如后：
①查文化資產保存業務，依地方制度法第18條第4項
第4款規定，應屬直轄市自治事項，臺北市政府應對此自治管轄事項，當得自由分配，始符地方自治之精神；且據學者對於地方自治事項之權限委任論述（詹鎮榮，地方自治事項之權限委任，台灣本土法學，2007年9月，98期），亦足以說明臺北市政府依據行政程序法第15條、臺北市政府組織自治條例第2條及文件資產保存法（按應為文化資產保存法第7條）等規定，將文化資產保存業務事項，委任予被告，應完全合法。
②按地方制度法第18條規定，詳載臺北市政府自治事
項計有13項之內容，其中關於教育文化及體育事項亦計有6項；此外，被告復依據臺北市政府組織自治條例第6條規定所訂定之「臺北市政府文化局組識規程」，亦於第4條詳載了被告於臺北市政府內部分工之內容，亦非僅只有文化資產保存業務；因此，臺北市政府依據行政程序法第15條、臺北市政府組織自治條例第2條及文化資產保存法等規定，僅將臺北市政府主管文化資產保存業務事項，於96年6月1日以府文化秘字第09631165300號函，公告委任予被告，並非將臺北市政府原有之自治權限全部，或是關於教育文化及體育事項之全部，完全委任予被告，此一委任內容參照前揭地方制度法第18條（或第18條第4項）規定，即可明瞭；因此，臺北市政府將文化資料保存業務委任予被告，應符合未有概括委任之法理，且與前揭法務部96年11月20日法律字第0960036300號函及96年12月14日法令字第0960700882號函等意旨，並未牴觸，原告以此指摘，應有錯誤。
③按最高行政法院93年度判字第1214號判決意旨，臺
北市政府依據行政程序法第15條、臺北市政府組織自治條例第2條及文件資產保存法（按應為文化資產保存法第7條）等規定，將文化資產保存業務事項，委任予被告，並無違法之處，法務部96年11月20日法律字第0960036300號函說明四所載「綜上所述，本件『臺北市政府組織自治條例』第2條第2項至第4項有關權限委任、委託及行政委託之規定，其僅單純作為提示性規定，尚無不可，惟倘個案上有權限一部分之委任、委託或行政委託之必要時，不宜僅以開概括規定作為法規依據……」云云，似有違上載最高行政法院93年度判字第1214號判意意旨，殊不足採。
④依上所言，被告依法受臺北市政府委任處理文化資
產保存業務事項，應屬地方自治事項，並無違法情事，且臺北市政府亦遵循行政程序法第15條、臺北市政府組織自治條例第2條及文件資產保存法（按應為文化資產保存法第7條）等規定，委任予被告，適法性應無庸置疑，且臺北市政府亦僅將文化資產保存業務委任予被告，並非將原有職權之全部地方自治事項委任予被告，故亦未有概括委任法理之違背，也符合授權明確性原則及兼顧保障地方自治之權限，自無違法不妥之處，原告率爾主張授權違法云云，應不足採。
⑶再查，原告以行政院文化建設委員會為古蹟之中央主
管機關，於96年11月9日以文壹字第0963132772號函公告指定臺灣民主紀念園區為國定古蹟，其範圍包含正面牌樓、民主廣場、民主大道及臺灣民主紀念館，故依96年12月4日文壹字第0962135033號令修正「暫定古蹟條件及程序辦法」第8條第2項及依96年12月4日文壹字第0962135018號令修正「古蹟指定及廢止審查辦法」第7條第2項規定，認為被告已非臺灣民主紀念館園區之古蹟主管機關，自無權限依照文化資產保存法，對原告予以裁罰之處分，原處分之違法甚明云云，惟依據后述理由，足以認定原告主張違法，不足採信：
①原告援引行政院文建會修正之「古蹟指定及廢止審
查辦法」第7條第2項、「暫定古蹟條件及程序辦法」第8條第2項等條文，係依據文化資產保存法第14條第3項及第17條第5項等規定訂定，然文化資產法上述條文並未授權中央主管機關有解除地方政府古蹟指定及限制地方自治權利之權限，文建會本次上揭條文之修正，顯已違反行政程序法第150條第2項暨同法第158條第1項第2款之規定，應屬無效。
②次查，被告業依地方制度法第18條賦予臺北市地方
自治權利，頒訂「臺北市市定古蹟指定及廢止審查辦法」，依此辦法第3條乃依據現行文化資產法就古蹟指定，係採「多重指定」之立法意旨（參文化資產保存法第14條第1項規定），明定國定古蹟之指定並不解除本市市定古蹟之指定。行政院文建會發布修正之上揭行政命令與被告之自治法規相衝突，被告即不受違法行政命令的拘束，亦無廢止市定古蹟指定之必要。
③再查，就上揭古蹟指定之權限及廢止爭議，被告已
於96年12月4日依據地方制度法第75條規定，提請司法院解釋在案，依據同法第75條第8項規定，在司法院做出解釋前，中央政府無權停止、變更、撤銷或廢止被告已為之市定古蹟及暫定古蹟。
④依上所陳，「中正紀念堂」仍屬被告權限下所指定
之暫定古蹟，視同古蹟，及主管機關，要毋疑問，而被告當然仍有權依據文化資產保存法，對原告違法行為具以裁處，原告援引無效之「古蹟指定及廢止審查辦法」第7條第2項、「暫定古蹟條件及程序辦法」第8條第2項等規定，並謂被告無權為裁罰之處分云云，要不足取云云。
⒌提出變更使用執照申請書等件影本為證。
理 由
一、本件被告受臺北市政府之委任，對臺北市暫定古蹟之文化資產保存業務事項有合法之管轄權，臺北市政府為被告原處分之訴願管轄機關：
㈠按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級
機關執行之。」；「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」，行政程序法第15條第1 項、第3 項各定有明文。次按「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」；「前三項情形，應將委任或委託事項，及法規依據公告之，並刊登市政府公報。」，臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項、第5 項亦各定有明文。又按「訴願之管轄如左：四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。」，訴願法第4 條第4 款定有明文。
㈡又「前條第1 款至第6 款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、
文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」；「古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。」；「進入古蹟指定之審查程序者，為暫定古蹟。具古蹟價值之建造物在未進入前項審查程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人。暫定古蹟於審查期間內視同古蹟，應予以管理維護；其審查期間以六個月為限。但必要時得延長一次。主管機關應於期限內完成審查，期滿失其暫定古蹟之效力。建造物經列為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給與合理補償；其補償金額，以協議定之。第二項暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法，由中央主管機關定之。」，文化資產保存法第4 條第1項 、第14條第1 項、第17條各定有明文。經查，中正紀念堂於96年3 月6 日進入古蹟審查程序，為臺北市暫定古蹟等情，有被告發文依文化資產保存法第17條規定，中正紀念堂建物進入古蹟指定之審查程序，為暫定古蹟之開會通知單影本附本院卷可稽。又臺北市政府將其依文化資產保存法規定主管之文化資產保存業務事項，於96年6 月1 日以府文化秘字第09631165300號函，公告委任予被告；因此，被告對於辦理文化資產保存業務之事項，自有合法之管轄權。是以被告所為關於如附件所示各該關於臺北市市定古蹟之文化資產保存業務事項之處分，具有合法之權限。準此，臺北市政府依訴願法第4 條第4 款之規定，即為本件被告各該原處分之訴願管轄機關，合先敘明。
二、訴願決定認行為時（即原告提起訴願時，下同）「國立臺灣民主紀念館」與原處分相對人「國立中正紀念堂管理處」，非同一性，其提起訴願為當事人不適格，並非可採：
㈠經查，教育部已於97年8 月22日以台參字第0000000000A
號函廢止「國立臺灣民主紀念館」組織規程及編制表、「國立臺灣民主紀念館辦事細則」，故行為時原告原使用之名稱「國立臺灣民主紀念館」，現已恢復為「國立中正紀念堂管理處」，如當事人欄之原告所示。惟本件訴願決定有無違誤，仍應依行為時之相關法規審酌，合先敘明。
㈡次查，原處分記載之相對人為行為時國立中正紀念堂管理
處，依行為時「國立中正紀念堂管理處組織條例」設立，該條例第1 條規定：「國立中正紀念堂管理處（以下簡稱本處）隸屬教育部，掌理中正紀念堂之管理、維護與先總統蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動之舉辦等事宜」。而此機關之名稱，經教育部依照行政院93年11月1 日院授研綜字第0930025463號函訂頒之「行政院及所屬各級機關組織調整作業原則」第貳、五、㈡，於96年3 月2 日決議，依中央行政機關組織基準法第4 條、第16條及社會教育法第5 條第7 款之規定，將行為時國立中正紀念堂管理處調整轉型，更名為「國立臺灣民主紀念館」，列為四級社教機構（本院卷原證1 教育部函可稽），其「國立臺灣民主紀念館組織規程」業經行政院96年4月13 日 院授研綜字第09600077461 號函核定（本院卷原證2 行政院函可稽），復經教育部96年5 月10日台參字第000000000lB 、C 號令發布，並函送立法院在案（本院卷原證3 教育部函可稽）。
㈢惟中正紀念堂管理處原為三級機關，其裁撤或調整，依法
須報請一級機關轉請立法院審議，而教育部所提「中正紀念堂管理處組織條例」廢止案，行為時尚未經立法院法制及教育聯席委員會決議通過【經查，第6 屆立法委員任期屆滿後，行政院業以97年2 月21日院授研綜字第0972260183 號 函，將「國立中正紀念堂管理處組織條例廢止案」重行送請立法院審議（本院卷原證12行政院函可稽）。97年2 月29日，行政院再以院臺規字第0970082901號函，羅列第7 屆第1 會期優先審議通過法案，其中即包括「國立中正紀念堂管理處組織條例廢止案」（本院卷原證13立法院議案關係文書可稽）】；再者，雖立法院法制及教育委員會於96年6 月7 日通過廢止「國立臺灣民主紀念館組織規程」，但已有立委提出復議，該廢止案尚未提報院會。依照立法院職權行使法第63條、第10條及第62條第1 項、第3項 規定，行為時該廢止案尚未生效，「國立臺灣民主紀念館組織規程」亦未失效。
㈣因此，在法定程序完成之前，行為時將中正紀念堂管理處
降為國立臺灣民主紀念館之四級機關，是否適法，已否完成更名程序，仍有爭議（行政程序法第158 條第1 項第3款、中央行政機關組織基準法第11條第1 項第2 款、第2項參照）。而本件行為時國立中正紀念堂管理處或國立臺灣民主紀念館兩者，應以何者為名，抑或將兩者並列，如此並稱，並不妨害兩者之「同一性」。再者，本件原告於提起訴願時，已於訴願書，將訴願人載為「國立臺灣民主紀念館（原國立中正紀念堂管理處）」，有訴願書附訴願機關卷可稽（於提起本件行政訴訟之起訴狀，其記載「原告」之情形亦同）。因此，原告以行為時變更後之名稱「國立臺灣民主紀念館」，且並列更名前之原名稱「國立中正紀念堂管理處」，提起訴願，客觀上即無原處分相對人「同一性」之問題。本件訴願決定以原處分之相對人為「國立中正紀念堂管理處」，原告提起訴願，非同一性，其訴願為當事人不適格，而為訴願不受理之決定，認事用法，核有違誤，並非可採。
三、原告請求撤銷訴願決定，為有理由：㈠按「訴願決定書，應載明左列事項：三、主文、事實及理
由。…」，訴願法第89條第1項第3款前段定有明文。故「理由」為訴願決定應記載之法定事項，其欠缺理由之記載，而無從補正者，即有訴願決定之違法，為保障訴願人之程序利益及實體利益，應認訴願人請求撤銷為有理由，將訴願決定撤銷，著由訴願機關另為適法之決定，合先敘明。
㈡經查，本件原告於行為時即提起訴願時，已於訴願書記載
訴願人為「國立臺灣民主紀念館（原國立中正紀念堂管理處）」，是以訴願決定認原處分之相對人為「國立中正紀念堂管理處」，亦無訴願人不具同一性或當事人不適格之問題，已如前述；故訴願機關對於原告提起之訴願，應為實體之審理，作成適法之決定。惟查，本件訴願決定，僅以原告提起訴願係當事人不適格，而為訴願不受理之決定，對於原告主張被告依文化資產保存法第21條、第30條、97條等規定，所為命回復原狀及處以罰鍰等處分，涉有違法不當各節，並未為實體審理，敘明原處分有無違法不當之理由，揆諸前揭規定及說明，其訴願決定即有「理由」不備之違法，且其未敘明理由，亦無從予以補正，則原告主張本件訴願決定為違法，訴請撤銷，為有理由，應予准許。至於原告訴請撤銷各該原處分部分，本件訴願決定既經撤銷發回，自應由訴願機關依法調查事證詳予審酌，另為適法之決定，本院於現階段尚無庸予以判斷，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 林育如法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 11 日
書記官 蕭純純