臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00827號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○
（兼送達代收人）
丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國97年3 月11日97公審決字第0099號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原告原係行政院海岸巡防署海洋巡防總局組主任，前經被告以民國94年10月31日部退三字第0942556272號函核定自95年1 月16日退休生效並支領月退休金，其公保養老給付得辦理優惠存款之金額為新臺幣（下同）1,643,90
0 元。嗣被告於原告優惠存款97年1 月16日期滿前，依95年
1 月17日增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3 點之1 規定，以96年12月13日部退管二字第0962885403號函（下稱原處分）重新核定原告於公保養老給付優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,471,867 元。原告不服，提起復審，遭公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、原處分、復審決定關於聲明第2項部分均撤銷。
２、應命被告作成下列之行政處分：將原告得續存公保養老給付最高金額1,471,867 元之審定更正為1,643,900 元及自97年1 月16日起賠償原告每月優惠存款利息172,033 元之損失。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、被告將原告公保養老給付金額按一般定期存款利率2.765%計算之利息，亦併計於按優惠利率即被告實質補貼之利率
15.235% 計算之利息部分：
（1）依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定，退休金之儲存利率，包括銀行之一般定期存款利率及政府加給之優惠利率等二種利率，惟優惠利率最高利率不得超過受理存款機關一年期定期存款牌告利率之50% ，最低不得少於18% ，是所謂優惠利率係指政府加給退休公務人員50% 之利率，應不含由臺灣銀行新營分行給付原告之一般定期存款利率，即優惠利息自亦不含由該行給付原告之一般定期存款約定利息，據此，被告目前所給付退休公務人員公保養老給付之優惠存款利率僅15.235% ，尚未達退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條所定最高不得超過50% ，最少不得少於18% 之標準。且被告將原告公保養老給付金額按一般定期存款利率2.765%計算之利息（私款），亦併計於按優惠利率即被告實質補貼之利率15.235% 計算之利息（公款）中，作為被告給予原告之優惠待遇，與「優惠」二字之字義及現實（包括公款及私款）之情形，以及行政院規定優惠利率之定義乃政府加給退休公務人員之利率不符合，且屬單方訂立法律行為之契約，有違誠信原則，而違法之法律行為契約應屬無效。
（2）按「優惠」二字之字義是政府給予退休公務人員優厚待遇及恩澤，另於法律方面，優惠利息係指按被告實質補給退休公務人員15.235% 利率計算之利息，如發生遲延給付或不能給付時，則屬被告與原告間之債權債務關係，而原告與臺灣銀行新營分行間不發生債權債務關係。公保養老給付金額，已由政府於原告退休時（95年1 月16日）撥付原告，該等金額自屬原告擁有所有權之私款（民法第761 條規定參照），是依一般定期存款利率計算之約定利息，亦屬原告之私款（民法第766 、767 條參照），而非屬政府給予原告之優厚待遇及恩澤之金錢，如發生遲延給付或不能給付時，則屬原告與臺灣銀行新營分行間之債權債務關係，而與被告並不發生債權債務關係，是以按一般定期存款利率2.765%計算之利息，並非優惠存款利息之一部分，而按被告實質補貼利率15.235% 計算之利息方屬優惠存款利息，二種利息之法律行為相對人有所不同。
（3）而所謂18% 利率之利息係包括按被告實質補貼利率15.235% 計算之利息（屬公款）＋原告擁有所有權之按一般定期存款利率2.765%計算之利息（屬私款），因此18% 利率之利息非全屬原告之優惠存款利息，被告自不宜以18% 利率利息計算原告每月優惠存款利息，亦即不宜以18% 利率計算原告得續辦優惠存款之最高金額為1,471,768 元，而應以被告實質補貼原告之15.235% 利率計算之實質優惠存款利息，並據以計算原告得續辦公保養老給付優惠存款最高金額為1,643,900 元方屬正確、合法、合情及合理。而二種利息發生之原因事實非相同，且無牽連、因果及主從關係，亦即按一般定期存款利率計算之利息，並非按優惠存款利率15.235% 計算之利息所附加或孳生之利息，自不可因原告有按一般定期存款利率2.765%計算之利息，即扣減政府所加給按優惠存款利率15.235% 計算之利息（亦即按一般定期存款利率計算之利息，並非按優惠存款利率計算之利息之一部分）。設原告並無按優惠存款利率15.235%計算之利息，並不發生按一般定期存款利率2.765%計算之利息有所增減或消滅，被告自不得自行訂定原告公保養老給付優惠存款利息最高限額22,078元，應扣除公保養老給付金額按一般定期存款利率2.765%計算之利息（3,781 元）＝18,297元，且被告如認定18,297元為原告公養老給付得續辦優惠存款利率15.235% 之利息最高限額，即係認公保養老給付金額按一般定期存款利率2.765%計算之利息，亦是被告所加給按優惠存款利率15.235% 計算之利息之一部分，即認公保養老給付金額按優惠存款利率15.235% 計算之利息，與按一般定期存款利率2.765%之利息（3,781元）二者發生之原因事實相同，而有主從、因果及牽連相關係，顯與上述優惠存款利息之文義、法律解釋及行政院規定相違背。
（4）且公保養老給付優惠利息屬原告月退休金額之一部分，如當事人死亡，又無配偶續領月退休金額時，其眷屬得領回未領完之退休金額。故不可將原告公保養老給付金額按一般定期存款利率2.765%計算之利息亦計入公保養老給付金額按優惠存款利率計算之利息內，否則將構成侵害原告月退休金額之權益，甚恐構成偽造文書之刑責。
（5）被告計算公保養老給付優惠存款利息之方法不符合優惠存款利息之定義：
①被告將原告原所有按一般定期存款利率2.765%計算之利息
亦計入月退休所得，但被扣除之172,033 元公保養老給付按一般定期利率2.765%計算之利息並未計入月退休所得，前後段算法不同，實在矛盾。
②被告係以18% 利率計算公保養老給金額之利息為優惠存款
利息，等於將被告補貼之優惠利息及原告原所有一般定期存款利息，均算入被告優厚予原告之利息，與現實不符合，且將二種利息之法律行為相對人即被告及臺灣銀行新營分行併為同一人，惟被告非屬臺灣銀行新營分行之上級機關或代表人、代理人，其擅自合併二法律行為之相對人為一人，實屬違法與矛盾（一般定期存款利率之利息債務人為臺灣銀行新營分行；優惠存款利率之利息債務人為被告）。故被告應賠償原告被扣除之公保養老給付172,033 元之每月優惠存款利息，非以18% 利率計算，而應以15.235% 優惠補貼利率之利息金額賠償，否則將構成凟職圖利他人罪。
２、另公務人員退休撫卹基金（下稱退撫基金）管理委員會（下稱退撫基金會）每月退還原告在職時所繳付之退撫基金之本金及利息，係屬原告之私款，被告亦列入原告之月退休所得，違反民法第940 條及第941 條規定，顯屬違法之法律行為契約，且違反誠信原則而無效。且依公務人員退休法第8 條第1 項：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥給費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付責任。」及第3 項：「第一項共同撥繳費用，按公務人員本俸加一倍百分之八至百分之十二費率，政府撥繳百分之六十五，公務人員繳付百分之三十五。撥繳滿三十五年免再撥繳。」是以政府每月撥繳原告最後在職同等級人員退撫基金額6,411 元（原告在職時每月繳付之退撫基金額3,452 元×65/35 ＝6,411 元），亦屬原告在職同等級人員每月在職所得之一部分（屬占有改定之物權）。惟被告增訂公保優存要點第3 點之1 有關在職同等級人員待遇所得之規定，並未將政府每月撥繳原告最後在職同等級人員之退撫基金額6,411 元計入原告最後在職同等級人員待遇所得金額，顯然違背公務人員退休法第8 條規定，致原告退休所得最高限額減少6,411 元×95% ＝6,090元，而致原告公保養老給付優惠存款利息最高限額減少6,
090 元。
３、計算原告最後在職同等級人員現職待遇應加計警察勤務加給：
（1）公務人員退休所得合理化改革方案（下稱改革方案）有關被告訂定與原告最後在職同等級人員現職待遇項目，未包括法律所給各類同等級人員待遇全部項目，係削足適履齊頭式之違法平等，有違國父孫中山先生主張之平等精義應為立足點之平等，始為合法之平等，而違背憲法第7 條規定: 「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」乃中華民國人民均享有法律上所賦予的權利，擔負法律上所賦予的義務。依96年7 月11日修正前警察人員管理條例（96年7 月11日修正名稱為警察人員人事條例）第22條第1 項規定：「警察人員之俸給，分本俸、年功俸及加給，均以月計。」第27條：「警察人員加給分勤務加給、技術加給、專業加給、職務加給、地域加給；其各種加給之給與，由行政院定之。」可知，原告為海洋巡防總局具有警察身分人員，均享有警察勤務加給之待遇（8,435 元）權利，則原告月退休所得之最高限額＝原告最後在職同等級人員現職待遇×95% ，即應以（本俸、年功俸＋主管職務加給＋專業加給＋1/2 年終獎金＋警察勤務加給）×95% 。
（2）惟被告以原處分核定原告得續辦公保養老給付優惠存款最高金額時，將原告依修正前警察人員管理條例第22條及第27條規定所享有警察勤務加給之權利予以取消剝奪，致原告月退休所得最高限額減少（由94,895元減為86,883元），進而致原告公保養老給付按優惠存款利率15.235% 計算之利息最高限額減少（由30,090元減為22,078元），因而使原告得續辦公保養老給付優惠存款金額減少（由1,643,
900 元減為1,471,867 元），損害原告權益（每月公保養老給付按優惠存款利率15.235% 計算之利息減少2,581 元）。且依公務人員退休法第6 條第3 項規定：「月退休金，以在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年，照基數百分之二給與，最高三十五年，給與百分之七十為限。」其所謂「在職同等級人員之本俸」係指原告最後在職服務機關海洋巡防總局同等級人員所適用修正前警察人員管理條例俸級表之本俸，如前述條例第22條及27條規定。惟被告卻將原告最後在職同等級人員俸給待遇，解釋適用公保優存要點第3 點之1 所定依公務人員俸給法規定（該法第3 條及第5 條規定），僅計算本（年功）俸薪額、技術或專業加給、主管職務加給，而未計入警察勤務加給，惟實際上，海洋巡防總局具有警察身分者，均有警察勤務加給之固定待遇，是以被告增訂公保優存要點第3 點之
1 有關在職同等級人員現職待遇之解釋規定，乃違背公務人員退休法第6 條第3 項有關「在職同等級人員」現職俸給待遇，係適用修正前警察人員管理條例第22條及第27條之規定（包括警察勤務加給），而牴觸中央法規標準法第11條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」及憲法第
172 條：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」以及前揭憲法第7 條規定。導致原告因此減少公保養老給付得續辦優惠存款金額172,033 元，應屬違法之法律行為，乃以不法之改革手段，達到不法之改革目的（依被告補充答辯狀所稱其依法改革就是違背改革意旨，即為其故意違法之證據），乃不公平、不合理，且應屬無效。
４、另原告公保養老給付總金額1,643,900 元經被告94年10月31日部退三字第0942556272號函發給退休金證書，審定公保養老給付得依規定辦理優惠存款，退休生效日為95年1月16日，退休等級為警正一階一級年功俸625 元。該函說明三之備註（四）載有：「葉組長新制施行前之公保年資所計給之養老給付，得依規定辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票（金額為1,643,900 元）臺灣銀行股份有限公司方予受理…」因此請海洋巡防總局轉知原告勿逕先兌現，足見原告公保養老給付得辦理優惠存款金額1,643,90
0 元，業經被告以該函核定並於95年1 月16日開始執行在案，亦即原告已取得1,643,900 元公保養老給付得辦理優惠存款之利息債權。是無論97年1 月16日前原告公保養老給付優惠存款金額之舊契約，或97年1 月17日以後之新契約，被告擬單方面變更該優惠存款總金額，均應經原告之同意或須依法變更之，是被告將原告公保養老給付優惠存款總金額1,643,900 元於97年1 月17日起變更為1,471,86
7 元，係屬違法之侵權行為〔依法應將勤務加給計入月退休所得、應自優惠存款利息扣除一般定期存款利息、應自原告每月所領取之退撫基金，扣除原告在職時所繳付之退撫基金（依公務人員退休法第8 條規定，占退撫基金總金額之35% ），剩餘者乃政府補貼之退撫基金，惟被告均不予扣除之，致原告公保養老給付優惠存款利息超過被告所限定之最高金額22,078元，而致公保養老給付優惠存款金額遭被告扣減172,033 元〕。而因新契約為舊契約期限之延續，並非將被告原核定之公保養老給付優惠存款總金額1,643,900 元變更為無效，亦即新契約之優惠存款事實（內容）係舊契約優惠存款事實（內容）之期限延續，被告欲變更舊契約之優存事實（內容），應經原告之同意或依法律規定變更及取消（依公務人員退休法第11條及第13條規定註銷退休金證書，或違背契約規定註銷契約），否則被告單方訂立新契約內容乃屬違法不成立之契約（與契約成立原則不符合）。另依公務人員退休法施行細則第32條規定，一次退休金之優惠儲存，乃退休公務人員自己之意願，被告並無權加以干涉。因此原告公保養老給付優惠存款利息受到減少之損害，係因被告未將原告勤務加給（8,
435 元）及政府每月撥繳同等級在職人員退撫基金6,411元計入月退休所得之違法行為所致，與原告公保養老給付存款優惠利息之減少有因果關係，即有侵權行為之發生。
５、依前開公保優存要點第5 點、退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條及第8 條：「存款中途解約後，不得再行存入。」第9 條：「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑銓敘部填發之退休金證書，查驗辦理。」第10條：「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行，及其各地方分支機構。」而依臺灣銀行優惠儲蓄存款戶綜合服務辦法第
3 條第3 項規定：「本存款期限存戶可選擇一年或二年，採取機動利率計息，且不得中途變更，應請存戶在傳票上填註『請按機動利率計息』字樣戳記簽蓋原留印鑑；並由本行將存款要項記載於存摺內『優惠儲蓄存款』（質押標的明細）欄核章證明所存優惠儲蓄存均設定質權予本行，於存戶有借款必要時作為借款之擔保。」第4 條第2 項：
「優惠儲蓄存款戶應於到期日親持國民身分證、原留印鑑及存摺到行辦理續存或續存續借手續。」第7 項：「存戶如有質借，而未於存款到期日辦理優惠儲蓄存款之續存手續，本行即於到期日將到期存款抵償借款本息，借款人僅就抵償後所餘存款享有優惠利率存款權利。」第10項後段：「本優惠存款依銓敘部令自民國九十三年七月一日起，開戶或續存者，其亡故之次日起終止優惠儲存。」而依公務人員退休法施行細則第32條第1 項規定：「本辦法修正施行前任職年資，依本法修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。」綜閱前揭規定得知，退休公務人員公保養老給付優惠存款，無論初存或續存，均依退休公務人員之自願，其優惠存款金額以被告於退休公務人員退休時所核定之金額為限。被告原審定公保養老給付得辦理優惠存款金額為1,643,900 元時之意思表示並無錯誤（即審定金額無錯誤），且原告公保養老給付金額1,643,900 元，自95年1 月16日至97年1 月16日止，執行優惠存款期間已達二年，被告以原處分重新審定得辦理公保養老給付存款金額為1,471,867 元，顯然違法（依民法第88條、第89條及第90條規定：意思表示有錯誤，需在一年期間內才可行使撤銷權），違法之法律行為無效。
６、依中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」乃法規不溯及既往之原則。原告95年1 月16日辦理公保養老給付金額（1,643,900 元）優惠存款時，係適用舊法之公保優存要點，而被告於95年1 月17日增訂第3 點之1 規定，應僅適用於95年1 月17日以後之退休公務人員辦理公保養老給付優惠存款，始符合中央法規標準法第18條規定之法規不溯及既往之原則。
而原告原在臺灣銀行新營分行辦理公保養老給付優惠存款，已取得該公保養老給付優惠存款之主物（1,643,900 元）及從物（優惠存款利息）之物權請求權，依民法第761條規定，已完成物權之移轉，即原告已占有主物及從物物權之請求權。依95年1 月16日以前之公保優存要點、臺灣銀行優惠儲蓄存款戶綜合服務辦法、公務人員退休法施行細則等規定，無論係初存或續存，原告均得以被告於原告退休時所核定的金額（1,643,900 元）辦理公保養老給付優惠存款。而被告依公保優存要點第3 點之1 規定，扣減原告公保養老給付優惠存款金額為1,471,867 元之行為，係非法律行為、非債務清償行為、非終止行為、非解除行為、非抗辯行為、非撤銷行為，而乃係違法侵害原告主物物權之行為（因該公保養老給付優惠存款金額1,643,900元之物權非屬被告），而違反中央法規標準法第18條新法規不溯及既往規定，亦違背修正前警察人員管理條例第22、27條、中央法規標準法第5 、11條、憲法第172 、7 條、公務人員退休法第11、12、13條、公務人員退休法施行細則第32 條 、民法第88、89、90條等規定。而被告自97年1 月17日起故意不法扣減原告公保養老給付優惠存款金額172,033 元，致原告自97年1 月17日起每月減少公保養老給付優惠存款利息2,185 元之損失，依民法第184 條第
1 項規定：「因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。」及第213 條：「（第一項）負損害賠償責任者，除法律另有規定或契約另有訂定外，應回復他方損害發生前之原狀。（第二項）因回復原狀而應給付金錢者，自損害發生時起，加給利息。（第三項）第一項情形，債權人得請求支付回復原狀所必要之費用，以代回復原狀。」是被告自97年1 月17日起應賠償原告被扣除公保養老給付優惠存款金額172,033 元之每月優惠利息、優惠利息之利息及訴訟費損失，並對原告得續存公保養老給付最高金額1,471,867 元之審定，回復初存時之金額為1,643,
900 元。
７、原告在職時月所得、月退休所得最高限額、公保養老給付得續辦優惠存款最高金額、公保養老給付優惠存款利息金額及每月所領退休金額計算如下：
（1）原告在職時月所得＝每月所領薪俸額88,750元＋（年終獎金120,473 元÷12（未將考績獎金177,500 元、不休假加班獎金42,832元計入）＝98,789元。較被告計算原告所領月退休所得最高限額86,883元多出11,906元〔被告未將原告在職時所領勤務加給（8,435 元×95% ）計入月退休所得最高限額86,883元內，與修正前警察人員管理條例第22、27條規定不合。〕即原告月退休所得未超過月在職所得，符合被告推行月退休所得不得超過月在職所得之原意。
（2）月退休所得最高金額：①被告計算原告月退休所得最高金額＝原告最後在職同等級
人員現職待遇×95% ＝〔本（年功）俸＋主管職務加給＋專業加給＋（年終獎金÷12）〕×95% ＝〔45,665元＋8,
440 元＋27,310元＋（120,473 元÷12）〕×95% ＝86,883元，而未將原告勤務加給8,435 元及政府每月撥繳在職同等級人員退撫基金6,411 元計入月退休所得最高金額，牴觸修正前警察人員管理條例第22、27條及公務人員退休法第8 條規定。
②原告認為月退休所得最高金額計算方法：原告最後在職同
等級人員現職待遇×95% ＝〔本（年功）俸＋主管職務加給＋專業加給＋（年終獎金÷12）＋勤務加給＋政府每月撥繳在職同等級人員退撫基金6,411 元〕×95% ＝〔45,665元＋8,440 元＋27,310元＋（120,473 元÷12）＋8,43
5 元＋6,411 元〕×95% ＝100,985 元。
（3）每月所領月退休金＝舊制月退休金（235,732 元×1/6 ＝39,289元）＋新制月退休金即月退撫基金〔120,556 元×1/6 ＝20,093元（包括退還原告在職時所繳付退撫基金會之本金及利息，係屬原告之私款）〕＝59,382元。
（4）公保養老給付得續辦優惠存款最高金額＝（每月退休所得最高金額－每月所領月退休金額－年終慰問金）×12÷優惠利息之利率。
（5）每月退休所得＝每月所領退休金額（包括退撫基金會所退還原告在職時繳付之退撫基金本金及利息）＋公保養老給付優惠存款利息＋年終慰問金額。
（6）得續辦優惠存款最高金額：①被告計算原告得續辦優惠存款最高金額＝（每月退休所得
最高金額86,883元－每月所領月退休金額59,382元－年終慰問金5,423元）×12÷公保養老給付優惠利率18%（原告主張應以政府實質補貼優惠利率15.235% 計算方為正確，以18% 利率計算之利息計算得續辦優惠存款最高金額時，等於將非優惠存款利率2.765%之利息亦算入月退休所得。
）＝1,471,867 元。
②原告認應以被告實質補貼優惠利率15.235% 計算公保養老
給付得續辦優惠存款最高金額＝（每月退休所得最高金額86,883元－每月所領退休金額59,382元－年終慰問金5,42
3 元）×12÷（18% －一般定期存款利率2.765%＝15.235% 乃被告實質補貼之優惠利率）＝1,738,996 元。惟因原告於95年1 月16日退休時所領取公保養老給付金額僅有1,643,900 元，是以得續辦公保養老給付優惠存款最高金額為1,643,900 元。
（7）原告每月優惠利息限定最高金額為22,078元＝每月退休所得之最高金額86,883元－每月所領月退休金額59,382元－年終慰問金5,423 元＝22,078元。惟如將原告勤務加給8,
435 元及政府每月撥繳在職同等級人員之退撫基金6,411元亦計入月退休所得，則原告之月退休所得為100,985 元。月退休所得100,985 元－每月退休金59,382元－年終慰問金5,423 元＝原告每月優惠利息之最高限定金額36,180元。
（8）就得續辦優惠存款最高金額計算原告每月優惠存款利息金額如下：
①被告計算法：被告核算得續辦公保養老給付優惠存款最高
金額1,471,867元×（實質補貼優惠利率15.235%＋一般定期存款利率2.765%＝18% ）÷12＝每月優惠存款利息22,078元。
②原告認為正確計算優惠利息方法：
公保養老給付優惠存款最高金額1,643,900 元（最高金額可達1,738,996 元，但實領僅有1,643,900 元，因此以之作為得續辦優惠存款最高金額計算）×被告實質補貼優惠利率15.235% ÷12＝每月優惠存款利息20,861元，未超過被告所定優惠存款利息最高限額為22,078元，符合公保養老給付優惠利息最高金額之改革方案，並符合優惠存款利息文字、法律及行政院規定解釋之定義。
８、復審決定理由一之（二）及二稱原處分審定原告得續辦優惠存款最高金額為1,471,867 元，於法有據（但未指明係何種法律）。且如認以被告實質補貼利率15.235% 計算之利息＋一般定期存款利率2.765%利算之利息＝18% 優惠利率之利息，計算原告得續辦優惠存款最高金額1,471,867元為合法，則原告主張將18% 之優惠存利率扣除一般定期存款利率2.765%，即以被告實質補貼利率15.235% 計算得續辦公保養老給優惠存款最高金額為1,643,900 元，應為不合法，惟保訓會並未決定為不合法，卻稱：「所訴事涉主管機關政策形成空間，其內涵非屬復審審理範疇。」足認復審決定理由一之（二）及四之內容相互矛盾。
（二）被告主張之理由：
１、按公保優存要點第3點之1規定：「（第一項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；…(第七項)本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。…(第八項)前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比…」準此，公保優存要點第3 點之1 修正施行日（95年2 月16日）之前已退休之公務人員，亦應一體適用，並按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。是原告原儲存臺灣銀行新營分行之公保養老給付總額1,643,900 元，高於依公保優存要點第3 點之1 規定所核算得續存優惠存款之最高金額1,471,867 元。被告爰於其97年1 月16日優惠存款期滿前，以原處分重新核定其於優惠存款期滿後得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額1,471,867 元，於法無誤。
２、就原告主張被告核定其公保養老給付得續存之最高金額之計算標準，應將18% 之優惠存款利率扣除一般定期存款利率2.765%之利息後，始據以計算其公保養老給付優惠存款最高金額部分：
（1）按公保優存要點第3 點之1 第6 項第1 款規定：「每月退休所得，指下列各目合計之金額：1 、按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2 、公保養老給付每月優惠存款利息。3 、按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。」第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法規定辦理。」復按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十優惠利率計算。但最低不得低於年息百分之十八。」是以現行公保養老給付之優惠存款利息，係依上開規定，核定以年息18% 計算。
（2）另按改革方案之研議推動，係考量公務人員退撫新制施行後20餘年之過渡期間，兼具退撫新制施行前、後任職年資者，其退撫新制施行前年資之退休給與仍得享有18% 之優惠存款利率，致部分人員退休所得有超過在職同等級人員現職月薪資所得之不合理現象，爰對於退休所得（含退休金及優惠存款利息所得）有偏高現象者，酌予調降其公保養老給付得辦理優惠存款之上限金額，換言之，改革方案僅係適度調整退休公務人員得辦理優惠存款之額度（其原領公保養老給付總金額並未減少），使退休人員之每月退休所得仍維持在現職薪資所得之85% 至95% 之間，俾使退休人員領得合理退休所得，並能確保退休人員退休後之基本經濟生活無虞。
（3）由於上開合理退休所得之調整，必須藉由「退休所得替代率」（每月退休所得÷最後在職時之現職薪資所得之比率）方得以落實，爰於設計方案時，對於退休所得之界定，係以公務人員退休時每月可領得之實際退休所得（包含公保養老給付辦理18% 優惠存款之全部利息所得）計之。蓋公保養老給付金額辦理優惠存款所得之利息，無論係政府所支付之18% 利率與臺灣銀行一般定期存款利率機動調整之利息差額給付，或原告辦理一般定期存款利率之利息收入（合計18% 利息所得），均屬於因原告依法退休後所享有之退休所得。是以18% 優惠存款利息，確實為原告之退休所得，自應全額列入退休所得計算，且此亦不影響公保養老給付之本金金額。
（4）綜上，原告公保養老給付優惠存款利息，確實係以18% 計息，故被告將優惠存款中屬一般定期存款利率計息部分亦納入計算其退休所得，係審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，基於政策形成之自主空間，依職權修正公保優存要點，提供退休公務人員福利，適度調整其優惠存款額度，並無不當侵害退休人員權益之情形，應屬合理。
３、且按公保優存要點第3 點之1 所定公保養老給付得辦理優惠存款最高金額之計算公式，涉及核定退休年資、退休等級、專業加給暨主管職務加給認定及優惠存款利率等複雜因素之考量而設計。是原告以其自行優惠存款利率之計算方式，計算其於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，洵屬對法規之誤解。
４、就原告主張公保優存要點第3點之1所定最後在職同等級人員現職待遇應加計勤務加給部分：
（1）依司法院釋字第443 號解釋關於層級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，允許以法規命令或行政規則訂定即可。而公保優存要點旨在提供公務人員依法退休後，其公保養老給付金額得辦理優惠存款之福利措施，本質上並非限制人民之權利，依司法院釋字第443 號解釋理由書，被告於國家資源有限之情形下，審酌政府財政負擔，本得依職權修正公保優存要點，提供退休公務人員福利。原告得辦理優惠存款之依據，既源自被告依職權訂定之公保優存要點，而實施該要點多年後，既產生部分退休人員之退休所得有大於同俸級現職人員之在職每月所得之不合理現象，被告基於公保優存要點訂定意旨係屬彌補退休所得不足之政策性福利措施之考量下，以退休所得與同俸級現職人員之在職每月所得為比較基準，進而修訂計算給付基礎，改將現職薪資所得之計算內涵設計成包括本（年功）俸、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金項目，係屬於政策形成之自由空間。
（2）再者，依公務人員俸給法第5 條規定，公務人員依法除得支領本俸或年功俸外，尚得支領各項法定加給包含職務加給（主管加給、職務加給及危險職務加給）、技術或專業加給與地域加給。另依行政院人事行政局提供之資料，現行公務人員專業加給計有25種，係依據公務人員擔任職務所具技術與專業，訂定不同之專業加給給與標準。由於公務人員在職薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議，改革方案爰以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與計算，其他諸如地域加給、危險職務加給或其他非法律所定之津貼及變動性薪資等，不予計入現職所得之計算內涵，以符實際並減少爭議。
（3）又警察人員如得於改革方案內之現職所得中計入危險加給或警察勤務加給，則其他具特殊性職務之公務人員，勢將要求比照計入其他專業加給，而將造成失衡及不公平之現象，亦有違改革意旨。
（4）綜上，原告上開主張實係對本次改革方案中現職待遇設計內涵之誤解。
５、就原告主張其原儲存金額係屬其債權部分：
（1）依司法院釋字第574 號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸前述公保優存要點第5 點及退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定可知公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1 月17日增訂公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0 月00日生效施行，對於該要點修正生效前已領取之優惠存款利息並無追繳，尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。
（2）另原告退休領受之公保養老給付得辦理優惠存款及優惠存款之最高金額均係被告依相關法令規定所核定，依司法院釋字第433 號解釋意旨係屬公法上職務關係，並非原告所稱債權債務關係，故原告稱其退休領受之公保養老給付得辦理優惠存款屬債權，應如期給付該一定數額云云，均屬其個人見解，實不足採。
６、又被告自95年2 月16日實施之公務人員退休所得合理化改革方案，主要係鑑於84年7 月1 日實施退休新制後，公務人員退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸加一倍，加上屬於84年6 月30日以前年資所核給之公保養老給付得辦理優惠存款，導致部分同時具有新舊制年資而選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付每月優惠存款利息，高於同等級現職人員之在職每月所得之不合理現象，致迭為各界批評，本部爰擬具改革方案並陳報考試院審議後，配合修正增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 ，對於部分退休所得相較於現職待遇偏高情形之人員，酌予調降其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。準此，上述改革方案係在「不扣減退休法定退休金」之前提下，僅調整原屬「政策性福利措施」之公保養老給付得辦理優惠存款之金額，對於退休人員原領之新、舊制月退休金均未變動。再者，我國公務人員之退休制度自84年7 月1 日起由政府編列預算支付退休金之恩給制，改採政府及公務人員共同撥繳費用建立基金支付退撫經費之「共同提撥制」，並於公務人員退休法第8條第3 項規定，政府及公務人員共同撥繳退撫基金費用，按公務人員本俸加1 倍8%至12% （按現為12% ）之費率，由政府按月撥繳65% 、公務人員繳付35% 。準此，上開政府與公務人員按月撥繳之退撫基金費用，係作為支付退休人員新制退休給付之用，核與前開改革方案，對於退休所得相較於現職待遇偏高情形之人員，僅酌予調降其公保養老給付得辦理優惠存款金額之措施並無關聯。又改革方案實施之措施，有關現職待遇之計算，係以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與計算，並非以扣除公務人員按月撥繳退撫基金費用後之實領總額計算，核無原告所稱，應將其在職按月撥繳之退撫基金費用，再納入計算現職待遇之理由。至於改革方案所以作以上設計，則係屬政策之考量（屬於政策自由形成之問題）；此由改革方案中，對於「退休所得」未加計據以辦理優惠存款之「公保養老給付金額（本金）」而只計列優惠存款利息所得，可為得知。據上，改革方案之實施，對於退休人員依法領取月退休金均未變更，其在職按月撥繳之退撫基金費用，與改革方案所定調降公保養老給付得辦理優惠存款金額之措施並無關聯，原告稱被告未將其在職按月撥繳之退撫基金費用，納入計算現職待遇並作為核算公保養老給付優惠存款最高金額之依據，造成其領取新制月退休金之權益受損等語，洵屬誤解。
理 由
一、本件被告之代表人於訴訟進行中依序由朱武獻變更為吳聰成，再變更為乙○○，茲由被告歷任之代表人遞次具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件原告起訴主張：㈠依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定，退休金之儲存利率，包括銀行之一般定期存款利率及政府加給之優惠利率，公保養老給付金額已由政府於原告退休時撥付原告，自屬原告所有之私款，是該款依一般定期存款利率計算之約定利息亦屬原告之私款，而非屬政府給予原告之優厚待遇及恩澤之金錢，非優惠存款利息之一部分，故本件應以扣除一般定期存款利率2.765%後被告實質補貼原告之15.235% 利率計算之實質優惠存款利息，並據以計算原告得續辦公保養老給付優惠存款最高金額，否則即與優惠存款利息之文義、法律解釋及行政院規定相違背。被告將原告原所有按一般定期存款利率2.765%計算之利息亦計入月退休所得，但被扣除之172,033 元公保養老給付按一般定期利率2.765%計算之利息並未計入月退休所得，前後算法不同，侵害原告月退休金額之權益。㈡又退撫基金會每月退還原告在職時所繳付之退撫基金之本金及利息，屬原告之私款，被告亦列入原告之月退休所得，違反民法第940 條及第
941 條規定，顯屬違法之法律行為契約，且違反誠信原則。另被告增訂公保優存要點第3 點之1 有關在職同等級人員待遇所得之規定，並未將政府每月撥繳原告最後在職同等級人員之退撫基金額6,411 元計入原告最後在職同等級人員待遇所得金額，顯然違背公務人員退休法第8 條規定。㈢原告為海洋巡防總局具有警察身分人員，享有警察勤務加給之待遇（8,435 元）權利，被告計算原告最後在職同等級人員俸給待遇僅計入本（年功）俸薪額、技術或專業加給、主管職務加給，而未計入警察勤務加給，違背公務人員退休法第6 條第3 項、修正前警察人員管理條例第22條、第27條規定，牴觸中央法規標準法第11條、憲法第172 條、第7 條規定。㈣另原告公保養老給付得辦理優惠存款金額為1,643,900 元，業經被告以94年10月31日部退三字第0942556272號函核定，原告已取得1,643,900 元公保養老給付得辦理優惠存款之利息債權。是無論97年1 月16日前原告公保養老給付優惠存款金額之舊契約，或97年1 月17日以後之新契約，被告變更該優惠存款總金額，應經原告之同意始得為之或須依法變更；況被告原審定公保養老給付得辦理優惠存款金額為1,643,90
0 元時之意思表示並無錯誤（即審定金額無錯誤），依民法第88條、第89條及第90條規定，意思表示有錯誤，亦需在一年期間內才可行使撤銷權，被告以原處分重新審定得辦理公保養老給付存款金額為1,471,867 元，違法，應屬違法而無效。㈤依中央法規標準法第18條規定（法規不溯及既往之原則）原告95年1 月16日辦理公保養老給付金額優惠存款時，係適用舊法之公保優存要點，原告原在臺灣銀行新營分行辦理公保養老給付優惠存款，已取得該公保養老給付優惠存款之主物及從物（優惠存款利息）之物權請求權，依民法第76
1 條、95年1 月16日以前之公保優存要點、臺灣銀行優惠儲蓄存款戶綜合服務辦法、公務人員退休法施行細則等規定，無論係初存或續存，原告均得以被告於原告退休時所核定的金額（1,643,900 元）辦理公保養老給付優惠存款。而被告依公保優存要點第3 點之1 規定，扣減原告公保養老給付優惠存款金額為1,471,867 元之行為，係違法侵害原告主物物權之行為（因該公保養老給付優惠存款金額1,643,900 元之物權非屬被告），而違反中央法規標準法第18條法規不溯及既往規定，㈥被告非屬臺灣銀行新營分行之上級機關或代表人、代理人，其擅自合併二法律行為（一般定期存款利率之利息債務人為臺灣銀行新營分行；優惠存款利率之利息債務人為被告）之相對人為一人，實屬違法。另依公務人員退休法施行細則第32條規定，一次退休金之優惠儲存，乃退休公務人員自己之意願，被告並無權加以干涉，原告公保養老給付優惠存款利息受到減少之損害，係因被告未將原告勤務加給（8,435 元）及政府每月撥繳同等級在職人員退撫基金6,
411 元計入月退休所得之違法行為所致，被告自97年1 月17日起故意不法扣減原告公保養老給付優惠存款金額172,033元，致原告自97年1 月17日起每月減少公保養老給付優惠存款利息2,185 元之損失，依民法第184 條第1 項、第213 條規定，應自97年1 月17日起應賠償原告被扣除公保養老給付優惠存款金額172,033 元之每月優惠利息、優惠利息之利息等損失，為此，提起本件行政訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
三、被告則以：⑴原告原辦理優惠存款之公保養老給付總額1,643,900 元，高於被告依公保優存要點第3 點之1 第1 、7 、
8 項規定核算得續存優惠存款之最高金額1,471,867 元，乃於其優惠存款97年1 月16日期滿前，以原處分重新核定其於優惠存款期滿後公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額1,471,867 元，於法無誤。⑵而公保優存要點第3 點之1 第6項第1 款規定之每月退休所得，包括公保養老給付辦理優惠存款所得之利息，無論係政府所支付之18% 利率與臺灣銀行一般定期存款利率機動調整之利息差額給付，或原告辦理一般定期存款利率之利息收入，合計18% 利息所得，均屬因原告退休後所享有之退休所得，自應全額列入退休所得計算，而被告將優惠存款中屬一般定期存款利率計息部分亦納入計算其退休所得，係被告基於政策形成之自主空間，依職權修正公保優存要點，適度調整優惠存款額度，並無不當侵害退休人員權益之情形。且公保養老給付得辦理優惠存款最高金額之計算公式，涉及核定退休年資、專業加給暨主管職務加給認定等複雜因素而設計，原告以其自行之優惠存款利率計算方式，計算其於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，洵屬對法規之誤解。⑶又因公務人員薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議，改革方案爰以現行各類公務人員主要共同支給項目包括本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與計算現職薪資所得，其他諸如地域加給、危險職務加給或其他非法律所定之津貼及變動性薪資等，不予計入現職所得之計算內涵，是如依原告主張應加計勤務加給，則其他具特殊性職務之公務人員，勢將要求比照計入其他專業加給，將造成不公平現象，亦有違改革意旨。⑷另95年1 月17日增訂之公保優存要點第3 點之1 規定，對其修正生效前已領取之優惠存款利息並無追繳，尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正規定，故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。⑸又原告之公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額均係被告依相關法令規定所核定，依司法院釋字第433 號解釋意旨係屬公法上職務關係，並非原告所稱債權債務關係等語，資為抗辯。
四、按被告為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，前訂有公保優存要點，以為公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣被告以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之公務人員，惟85年2 月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1 倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，是經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休公務人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，而於95年1 月17日修正發布該要點，並自同年0 月00日生效，修正後之公保優存要點第3 點之1 第1 項、第2 項、第7 項前段、第8 項前段分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比…」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。」、「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比…」。
五、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有原告公務人員退休（職）事實表、被告94年10月31日部退三字第0942556272號函、海洋巡防總局96年12月6 日洋局人字第0960022657號函及原告最後在職同等級人員現職待遇（依95年待遇標準）計算表、96年12月17日洋局人字第0960023797號函及原處分書、依公保優存要點第3 點之1 規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單、合理所得計算[ 編輯作業] 單、原告公務人員退休證、公務人員退休金及其他現金給與補償金計算單、公務人員月退休金證書、印鑑卡及約定書、臺灣銀行綜合存款存摺、94年10月1 日年資採計取捨切結書、人事資料簡歷表、公務人員動態登記表等件分別附原處分卷、本院卷可稽，洵堪認定。至於兩造爭執：被告得否片面減少原告以養老給付辦理優惠存款之金額，原處分是否適法等項，本院判斷如下：
（一）按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商，嗣被告與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，就依公務人員退休法核准退休且依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂之公務人員俸額標準表支薪之人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款（見該要點第1 、2點）。而「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」業有司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。由前述優惠存款制度之形成及沿革可知該制度，實乃政策性之補助措施，且係被告以行政命令給予退休公務人員之公保養老給付金額存款之優惠，是渠於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，為期有限之資源發揮最大之效益，就此僅適用於特定族群之給付行政，所受法律規範之密度，原較限制人民權益者寬鬆，得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配教育，無以法律或法律授權之命令為依據之必要；而經數十年後之社會經濟現況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。原告主張被告逕以行政命令剝奪公教退休人員既得權利，違反央法規標準法第5 條規定云云，洵屬無據。又符合一定條件之公務人員辦理優惠存款與否，取決於其自由選擇，是原告因與臺灣銀行訂定優惠儲蓄存款契約，並儲存金錢所取得之優惠存款利息，乃本於渠等間私法上定期（二年期）存款契約而來，且退休人員如依退休人員一次退休金優惠存款辦法與臺灣銀行優惠儲蓄存款契約，即無再以該款另與臺灣銀行一般定期存款契約領受利息之可能，是原告主觀割裂單一之優惠儲蓄存款契約，謂被告擅自合併一般定期存款利率之利息、優惠存款利率之利息之債務人為一人，於法不合及本件應以扣除一般定期存款利率2.765%後被告實質補貼原告之15.235% 利率計算之實質優惠存款利息，並據以計算原告得續辦公保養老給付優惠存款最高金額，否則即與優惠存款利息之文義、法律解釋及行政院規定相違背，侵害原告月退休金額之權益云云，洵屬無據。
（二）承上所述，修正後之公保優存要點第3點之1於該規定修正施行（95年2 月16日）前已退休之公務人員，亦應一體適用，並應按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。是本件原告原領取並存入臺灣銀行新營分行之公保養老總額為1,643,900 元，高於依修正公保優存要點第3 點之1 之規定所得續存優惠存款之最高金額1,471,867 元，被告乃於其97年1 月16日優惠存款期滿前，以原處分重新核定其於優惠存款期滿後得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額1,471,867 元，於法自無違誤，亦無故意不法扣減原告公保養老給付優惠存款金額172,033 元之私法關係上侵權行為（民法第184 條第1 項規定）情事。又原處分通知原告，略以：「說明：一、依民國95年2 月16日修正施行之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3 點之1 規定，支（兼）領月退休金之退休公務人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比（以下簡稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休（職）人員，其於臺銀辦理優惠存款分為1 年期及2 年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，故上開第3 點之1 乃同時明定，已退休人員於公保養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。二、茲依上開公保優存要點第3 點之1 規定計算，台端得辦理優惠存款之最高金額為147 萬1867元；又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付總額164萬3900元，高於得續存之最高金額147 萬1867元。是以，台端之公保養老給付優惠存款期滿續存時，仍應按該最高金額147 萬1867元辦理。」原告及辦理原告優惠存款之臺灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定1,471,867 元辦理優惠存款給予利息，是上開公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，屬行政處分，是其既非行政契約或私法上之法律行為，自與私法關係之撤銷錯誤意思表示錯誤無涉。是原告主張伊已依被告94年10月31日部退三字第0942556272號函核定取得1,643,900 元公保養老給付得辦理優惠存款之利息債權，被告變更該優惠存款總金額，應經原告之同意始得為之或須依法變更，依民法第88條、第89條及第90條規定，被告不得以原處分重新審定得辦理公保養老給付存款金額為1,471,867 元云云，自屬無據。
（三）次按公保優存要點第3 點之1 第6 項第1 款規定：「每月退休所得，指下列各目合計之金額：1 、按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2 、公保養老給付每月優惠存款利息。3 、按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。」第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法規定辦理。」復按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十優惠利率計算。但最低不得低於年息百分之十八。」是現行公保養老給付之優惠存款利息，係依上開規定以年息18%計算。另按改革方案之研議推動，係考量公務人員退撫新制施行後20餘年之過渡期間，兼具退撫新制施行前、後任職年資者，其退撫新制施行前年資之退休給與仍得享有18% 之優惠存款利率，致部分人員退休所得有超過在職同等級人員現職月薪資所得之不合理現象，爰對於退休所得（含退休金及優惠存款利息所得）有偏高現象者，酌予調降其公保養老給付得辦理優惠存款之上限金額，換言之，改革方案僅係適度調整退休公務人員得辦理優惠存款之額度（其原領公保養老給付總金額並未減少），使退休人員之每月退休所得仍維持在現職薪資所得之85% 至95% 之間，俾使退休人員領得合理退休所得，並能確保退休人員退休後之基本經濟生活無虞。又由於上開合理退休所得之調整，必須藉由「退休所得替代率」（每月退休所得÷最後在職時之現職薪資所得之比率）方得以落實，爰於設計方案時，對於退休所得之界定，係以公務人員退休時每月可領得之實際退休所得（包含公保養老給付辦理18% 優惠存款之全部利息所得）計之。而退休之公務人員以公保養老給付金額辦理優惠存款所得之利息（無論係政府所支付之18% 利率與臺灣銀行一般定期存款利率機動調整之利息差額給付，或原告辦理一般定期存款利率之利息收入，合計18% 利息所得），均屬退休後依法所享有之退休所得，自應全額列入退休所得計算，且不影響公保養老給付之本金金額。故被告將優惠存款中屬一般定期存款利率計息部分亦納入計算其退休所得，係審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，基於政策形成之自主空間，依職權修正公保優存要點，提供退休公務人員福利，適度調整其優惠存款額度，並無不當侵害退休人員權益之情形，應屬合理。再者，公保優存要點第3 點之1 所定公保養老給付得辦理優惠存款最高金額之計算公式，涉及核定退休年資、退休等級、專業加給暨主管職務加給認定及優惠存款利率等複雜因素之考量而設計。原告以其主觀認知之優惠存款利率計算方式，計算其於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，洵屬無據。
（四）再依司法院釋字第443 號解釋關於層級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，允許以法規命令或行政規則訂定，已如前述，則公保優存要點旨在提供公務人員依法退休後，其公保養老給付金額得辦理優惠存款之福利措施，本質上並非限制人民之權利，依司法院釋字第443 號解釋理由書，被告於國家資源有限之情形下，審酌政府財政負擔，本得依職權修正公保優存要點，提供退休公務人員福利。原告得辦理優惠存款之依據，源自被告依職權訂定之公保優存要點，而實施該要點多年後，既產生部分退休人員之退休所得有大於同俸級現職人員之在職每月所得之不合理現象，被告基於公保優存要點訂定意旨係屬彌補退休所得不足之政策性福利措施之考量下，以退休所得與同俸級現職人員之在職每月所得為比較基準，進而修訂計算給付基礎，改將現職薪資所得之計算內涵設計成包括本（年功）俸、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金項目，係屬於政策形成之自由空間。從而，被告以公務人員俸給法第5 條規定，公務人員依法除得支領本俸或年功俸外，雖尚得支領各項法定加給包含職務加給（主管加給、職務加給及危險職務加給）、技術或專業加給與地域加給。惟現行公務人員專業加給計有25種，係依據公務人員擔任職務所具技術與專業，訂定不同之專業加給給與標準，由於公務人員在職薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議，故改革方案遂以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與計算，其他諸如地域加給、危險職務加給或其他非法律所定之津貼及變動性薪資等，不予計入現職所得之計算內涵，以符實際並減少爭議，於法尚無不合。原告主張公保優存要點第3 點之1 所定最後在職同等級人員現職待遇應加計勤務加給云云，核無可取。
（五）次按所謂法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生事件，除非法律另有明文規定，原則上不得適用而言。此所稱事件，係指符合特定法規構成要件之全部法律事實；至於已發生事件之「發生」者，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現。被告以具84年7 月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休公務人員或將來辦理退休公務人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存；依系爭公保優存要點第5 點準用退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定，退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年兩種），均受相同之規範。而退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，系爭新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，並無庸依新法規定計算繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定（系爭公保優存要點第3 點之
1 第7 項規定參照），俟期滿換約後，始適用修正後之規定，且僅往後生效一體適用，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，自無悖於法律不溯及既往原則，是原告就此主張伊原在臺灣銀行新營分行辦理公保養老給付優惠存款，已取得該公保養老給付優惠存款之主物及從物（優惠存款利息）之物權請求權，無論係初存或續存，原告均得以被告於原告退休時所核定的金額1,643,900 元辦理公保養老給付優惠存款，被告依公保優存要點第3 點之1 規定，扣減原告公保養老給付優惠存款金額為1,471,867 元之行為，係違法侵害原告主物物權之行為違反中央法規標準法第18條法規不溯及既往規定云云，洵難憑採。
（六）次查考試院及被告依憲法增修條文第6 條第1 項、考試院組織法第6 條及銓敘部組織法第1 條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，考試院於其固有權限範圍內，由考試院會議議決以行使其權限。而優惠存款者實為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益；另由優惠存款制度之建制緣起可知，優惠存款制度係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活而於公務人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前，所建立之過渡性措施，並無法律上依據，所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應；其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理（最高行政法院93年度判字第78號判決意旨參照），是退休公務人員得辦理優惠存款僅係政府推行政策性福利措施所生之結果，從而，被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，報經考試院第5 屆第82次會議准予備查後，據以實施，嗣為因應國家財經環境變遷及公務人員與退休人員現行待遇（退休給與），由被告適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革並無不合，依司法院釋字第443 及614 號解釋意旨亦無違反依法行政原則之事。
原告謂公保優存要點之訂定違反憲法第172 條（命令位階）規定，應屬無效云云，要無可採。
（七）又國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活之義務，然鑑於國家資源有限，社會政策之採行，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧（依司法院釋字第485 號解釋意旨參照）。被告為因應國家之經濟及財政狀況，於資源有效利用原則下，衡量公務人員與一般國民間之平等關係，進行退休所得改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距，以維政府對於公務人員之生活照護與政府對於一般國民生活照護、現職同等級人員在職所得之衡平，是公保優存要點之修正既符合前述司法院解釋之意旨，且屬正當、合理，無違反誠信原則及憲法第7條平等權規定之事。
（八）另查，公務人員退休金之給與係依公務人員退休法第6 條及第16條之1 規定辦理，公保養老給付係依原公務人員保險法第14條規定給與，至於公保養老給付金額優惠存款則依公保優存要點之規定辦理，與公務人員俸給法第2 條及第5 條所稱之俸給有別。退休公務人員公保養老給付金額之優惠存款並非公務人員退休法、原公務人員保險法及公務人員俸給法之法定給與。又世界各國對於公務人員退休所得之設限，每有其國情之考量，因此乃有不同比例上限之設計；至於其如何設限，本即屬政策之考量。而觀諸我國目前對於公務人員退休所得上限之設計，已充分考量公保養老給付優惠存款之屬性（政策性福利措施，可因應國家財經情況及公務人員待遇調整情形，適時修正），亦已衡估軍、公、教之一體性及影響性之限縮，並就制度改革之公平性、合理性及社會各界反映意見後，據以訂定公保優存要點第3 點之1 ，其所以依「所得上限百分比」之概念來設限，使公務人員在職所得與退休所得有合理之區別，避免同一等級公務人員與退休人員間發生退休所得高於在職所得之不合理現象，屬政策上之特殊考量（公保優存要點第3 點之1 修正總說明參照）。而被告考量現階段退休所得替代率偏高，以及優惠存款利息造成政府沈重之財務負擔等因素，爰對於公保養老給付得辦理優惠存款之金額以合理之公式標準，作通案性之適度調整，並本於主管機關之職權，就退休所得改革方案之計算公式等各項執行細節，審酌整體衡平原則，並兼顧退休人員生活維持等因素而為設計規定，核無不合，是原告稱增原處分依公保優存要點第3 點之1 規定計算原告得辦理公保養老給付最高金額，違反公務人員退休法及施行細則規定云云，亦無可採。
（九）又被告自95年2 月16日實施之公務人員退休所得合理化改革方案，主要係鑑於84年7 月1 日實施退休新制後，公務人員退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸加一倍，加上屬於84年6 月30日以前年資所核給之公保養老給付得辦理優惠存款，導致部分同時具有新舊制年資而選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付每月優惠存款利息，高於同等級現職人員之在職每月所得之不合理現象，致迭為各界批評，被告乃擬具改革方案並陳報考試院審議後，配合修正增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 ，對於部分退休所得相較於現職待遇偏高情形之人員，酌予調降其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。準此，上述改革方案係在「不扣減退休法定退休金」之前提下調整原屬「政策性福利措施」之公保養老給付得辦理優惠存款之金額，對於退休人員原領之新、舊制月退休金均未變動。再者，我國公務人員之退休制度自84年7 月1 日起由政府編列預算支付退休金之恩給制，改採政府及公務人員共同撥繳費用建立基金支付退撫經費之「共同提撥制」，並於公務人員退休法第8 條第
3 項規定，政府及公務人員共同撥繳退撫基金費用，按公務人員本俸加1 倍8%至12% （按現為12% ）之費率，由政府按月撥繳65% 、公務人員繳付35% ，此政府與公務人員按月撥繳之退撫基金費用係作為支付退休人員新制退休給付之用，核與改革方案對於退休所得較現職待遇偏高情形之人員酌予調降其公保養老給付得辦理優惠存款金額之措施無關。又改革方案實施之措施，有關現職待遇之計算，揆諸首揭規定係以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與計算，非以扣除公務人員按月撥繳退撫基金費用後之實領總額計算，而改革方案中，對於「退休所得」未加計據以辦理優惠存款之「公保養老給付金額（本金）」，只計列優惠存款利息所得，對於退休人員依法領取月退休金均未變更，是其在職按月撥繳之退撫基金費用與改革方案所定調降公保養老給付得辦理優惠存款金額之措施並無關聯，原告稱退撫基金會每月退還原告在職時所繳付之退撫基金之本金及利息，屬原告之私款，被告亦列入原告之月退休所得，違反民法第
940 條及第941 條規定，顯屬違法，且違反誠信原則；又被告未將其在職按月撥繳之退撫基金費用，納入計算現職待遇，並作為核算公保養老給付優惠存款最高金額之依據，違背公務人員退休法第8 條規定，造成其領取新制月退休金之權益受損云云，亦無可採。
六、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷復審決定及原處分，並命被告作成將原告得續存公保養老給付最高金額1,471,867 元之審定更正為1,643,900 元之行政處分及依民法第184 條第1 項、第213 條規定，請求被告自97年1 月16日起賠償原告每月優惠存款利息172,033 元之損失，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 23 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭小康
法 官 李玉卿法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 23 日
書記官 何閣梅