臺北高等行政法院判決
97年度訴字第830號原 告 瑞強國際股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 錢裕國律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年1月25日勞訴字第0960031596號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所屬新竹分公司為雇主即訴外人洪子雯仲介菲律賓籍外勞ACOSTA GERLIE GOMEZ（以下簡稱A君）來台從事家庭看護之工作，其明知其「外國人入國工作費用及工資切結書」中並未載有借款，仍自95年3月至95年10月間，以償還借款名義，每月自A君薪資中扣取新台幣（下同）5,000元（原處分誤載為每個月4,000元），共8個月，致超收規定標準以外之費用合計40,000元，違反就業服務法第40條第5款之規定，經被告審查屬實，依就業服務法第66條第1項規定，於96年10月1日以府勞二字第09637723000號裁處書按收受規定標準以外之費用處原告10倍之罰鍰計400,000元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告以原告自A君薪資中超收規定標準以外費用
共計40,000元，違反就業服務法第40條第5款規定而予以課處罰鍰，所為處分有無違誤？㈠原告主張之理由：
⒈按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之
情形，一律注意。」、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」，行政程序法第9條及第36條分別定有明文。查原告新竹分公司為客戶洪子雯仲介菲籍外勞A君來台從事家庭看護工作，因A君家庭經濟困難，急須用錢，新竹分公司為使A君能順利入境來台工作，始勉強答應借貸40,000元予A君，有95年2月22日由A君親筆書寫並經菲律賓公證官公證完成之借據，及95年2月23日由原告新竹分公司將系爭款項匯入A君菲律賓帳戶之匯款單據暨A君於96年8月10日親筆書寫之說明函影本各1份附卷足憑，且雇主洪子雯亦於96年8月29日之談話紀錄陳稱略以「．．．支付瑞強公司新竹分公司，是我以郵政劃撥，當時該公司向我提出A君借據，且A君在我付仲介費時並無爭議，沒有書面同意書，每次郵撥皆有保存收據，未質疑過，A君從未反應，意思是在我家工作前8個月領薪時，從未向我提出異議。．．．」、「當日瑞強有遴派業務員謝玉玲小姐和1位男性翻譯，我也在場，他們很有耐性的向A君解釋說明，A君當場表現也有說有笑，協調過程氣氛平和，並未發現A君有遭脅迫之情形，簽文件時也是自己樂意的簽署，本人不解為何有脅迫她的情事。．．．」等語，另原告公司員工即訴外人謝玉玲早於96年8月10日在被告所屬勞工局約談之初，即已明白說明本件款項之相關事實緣由略以「由於本公司受雇主洪君委託，菲勞A君在其母國大部分辦理手續將屆，惟其表示缺新台幣4萬元，需要支付相關費用，本公司也是在無奈的情形下同意借A君，另因是本公司借菲勞A君，而並不是菲國仲介借菲勞A君，且同意借款及匯款分別為95年2月22日及2月23日菲勞A君於2月27日入境來台，即使要請菲國仲介列入其工資切結書中已來不及，因此會有這種情形出現。」云云，故本件實係原告與A君間單純之民法上消費借貸關係（A君並同意於來台8個月內償還所有借貸款項），系爭款項並非就業服務法第40條第5款所定之要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。本件訴願機關行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）僅以A君於96年8月13日出具之說明函是否出於A君之自由真意有待查證，即率爾認定本件原告與A君在95年2月22日成立並經菲國官方公證之消費借貸關係存有疑義，已與論理法則與經驗法則相牴觸，且訴願機關對原告所提出之經菲國公證之借據及原告匯款憑據等證物均未加注意，亦已與前揭法條規定相違。另A君來台工作時未於「外國人入國工作費用與工資切結書」按實登載系爭借款等情，除因工資切結書之驗證完成日期在95年2月6日，而原告借款日期在95年2月23日，來不及更改切結書內容外，尚因菲律賓政府有規定（或不成文之慣例）不得登載任何關於借款之文字，否則不予核准出國工作，然此部分事實前經原告函詢「馬尼拉經濟文化辦事處菲勞中心」，均未獲答覆，故請鈞院就此於本件有重要關係之事項，進行調查。
⒉次按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政
處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨。．．．」，為司法院大法官會議釋字第402號解釋所揭示。可知有關限制人民之權利或課以人民義務或規定其他重要事項者，須有法律明文授權，且其授權之目的、內容及範圍應具體明確。經查就業服務法第35條第2項明定「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」，其中所謂「收取費用」應係指私立就業服務機構因提供就業服務法第35條第1項各款所規定之就業服務業務，而得向求職人或雇主收取之報酬，與「收受借款」並不相同，是依就業服務法第35條第2項之授權目的、內容及範圍，其授權中央主管機關以行政命令所訂定者，應以就業服務業務所得收取費用之項目及金額為限，其他內容（如借款之返還）則不在授權範圍內。又勞委會91年10月7日勞職外字第091205963號函釋（以下簡稱勞委會91年10月7日函釋）說明三（四）固明示「有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。」，其中有關借款部分即逾授權範圍，應屬違法而無效；然上開函應僅係機關內部工作之行政規則，且不生原告與A君間之借款須載明於「外國人來華工作費用及工資切結書」，始可由A君薪資扣取之法律上效果，是勞委會依上開函所作成之訴願決定，係對憲法保障之締結契約自由增加法律所無之限制，揆諸前揭說明，應屬違法。綜上所述，原處分及訴願決定認事用法均有違誤，應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用
；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」、「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」、「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」，分別為就業服務法第35條第2項、第40條第5款及第66條第1項所明定。次按「本標準表依就業服務法第35條第2項規定訂定之。」、「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：一、90年11月9日後取得入國簽證者：第一年每月不得超過新臺幣1千8百元，第2年每月不得超過新臺幣1千7百元，第3年每月不得超過新臺幣1千5百元。但曾受聘僱工作2年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣1千5百元。二、90年11月8日前取得入國簽證者：每月不得超過新臺幣1千元。
前項費用得預先收取，最長以3個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」，復分別為私立就業服務機構收費項目及金額標準第1條、第6條所規定。又「主旨：本會重申各人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及掣給收據，以免觸法．．．。說明：．．．三、茲摘列有關仲介收費疑義如下，請各人力仲介公司清查所有引進或管理之外勞收費情形，並確實遵守法令規定收費，以免觸法：．．．（四）有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。．．．（六）人力仲介公司不得巧立名目（如會員費、聯誼費）收取規定標準以外之費用。．．．」，為勞委會91年10月7日函釋所明示。
⒉本件原告訴稱略謂A君其家庭經濟有困難，遂請新竹分公
司除辦理相關申請手續外，連同該項借貸事宜一併處理；A君於95年2月22日簽立借據1紙後，新竹分公司即在95年2月23日經復華銀行新竹分行匯款40,000元至菲律賓A君本人之帳戶，並於95年2月24日至隸屬POEA菲律賓勞工廳下之公證官公證完成借貸手續，藉以確立新竹分公司與A君之間的借貸關係等語。惟查原告並不爭執其收受規定標準以外之費用40,000元，且雇主洪子雯確依原告所提供之薪資明細表匯款【洪子雯於95年4月7日匯款9,800元（含體檢費及居留證費）；95年5月11日、95年6月6日、95年7月14日、95年8月7日分別匯款6,800元；95年9月1日匯款8,800元（含體檢費）；95年10月5日、95年11月14日分別匯款6,800元至原告新竹分公司帳戶】，有郵政劃撥儲金存款收據、外國人入國工作費用及工資切結書、A君之薪資明細表、原告員工謝玉玲及雇主洪子雯之談話紀錄可稽。又原告既屬就業服務法第40條第5款規範之主體，自應遵守前揭禁止規範之義務，不得主張其與A君之約定，而排除我國法令之強制規定；縱A君確實同意交付原告借款，惟該款項之取得並無相關之依據且未載明於工資切結書，本質上均屬收受規定標準以外費用，是被告以原告違反就業服務法第40條第5款規定，依同法第66條第1項規定，按原告收受規定標準以外之費用處原告10倍（法定最低額度）罰鍰，尚無違誤。綜上，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」、「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。．．．」、「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」，就業服務法第35條第2項、第40條第5款及第66條第1項分別定有明文。次按「本會重申各人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及掣給收據，以免觸法，請查照並轉知所屬知照。．．．（四）有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。．．．（八）仲介公司向外勞收取費用時，應依『私立就業服務機構許可及管理辦法』第4條第5項規定掣給外勞收據，並依同辦法第8條第1項第4款保存收據5年，另該收據得以統一發票為之。．．．」，亦經勞委會91年10月7日函明釋在案，該函釋乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意者，應自法規生效之日起有其適用；又「一、本標準表依就業服務法第35條第2項規定訂定之。．．．五、私立就業服務機構辦理依就業服務法第46條第1項第8款至第10款之外國人在華工作期間服務事項之收費標準：．．．（二）辦理下列事項之服務費、交通費或檢查費得向外國人收取、但除服務費及交通費得每3個月收取1次外，不得預先收費，且預先收費部分，如終止服務時，應按未提供服務月數退還外國人。服務費及交通費合計，入國後第1年每月不得超過新台幣1千8百元。第2年每月不得超過新台幣1千7百元，第3年起每月不得超過新台幣1千5百元：1外國人健康檢查之檢查費。2接送外國人辦理健康檢查之交通費。3接送外國人往返機場之交通費。4代辦外國人所得稅申報及退稅事宜之服務費。5受外國人請求辦理定期或不定期諮詢、輔導、翻譯等服務。（三）私立就業服務機構辦理前2款之服務，應依其項目、性質及內容，與雇主或外國人以書面議定後，始得收費。（四）私立就業服務機構不得向外國人收取或代收本收費標準表以外之費用。．．．」，復為收費標準表（按：已於93年1月13日廢止，勞委會並於同日以勞職外字第0930200171號令訂定發布「私立就業服務機構就業服務收費項目及金額標準」）所揭示，該收費標準表為勞委會依就業服務法第35條第2項規定就私立就業服務機構經營就業服務業務收費項目及金額所為之揭示，並未逾越法律規定，自得予以援用，先予指明。
二、本件原告於菲律賓籍外勞A君在95年2月27日入境後之95年3月至95年10月止，請雇主洪子雯每月自A君薪資中代扣國外貸款5,000元，共計40,000元之事實，有菲律賓籍A君監護工及傭工薪資明細表、私立就業服務機構收取外籍勞工費用調查表、郵政劃撥儲金存款收據、雇主聘僱外籍勞工申請書、外國人入國工作費用及工資切結書、監護工契約及電話查訪紀錄暨當時A君雇用人洪子雯於96年8月29日在被告所屬勞工局之談話紀錄、原告員工謝玉玲之談話紀錄等影本附於原處分卷可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為實在。原告雖主張本件非關於就業服務法所得收取費用之項目及金額，僅係其與A君之借貸款項之分期返還金，係屬借貸關係，故勞委會91年10月7日函釋中有關借款部分即逾授權範圍，應屬違法，退步言，縱認該函釋仍為有效，但其性質亦屬行政機關內部作業之行政規則，並不生原告與A君間之借款須載明於「外國人入國工作費用及工資切結書」，始可由A君之薪資扣取之法律上效果等語。
三、惟查為保障外籍勞工來台工作所得之權益，就業服務法第40條明定私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得收受規定標準以外之費用或其他不正利益，且為避免就業服務機構假籍國外借款名義超收費用，致生外籍勞工經濟地位遭受剝奪之爭議，勞委會業以91年10月7日函釋明令有關外籍勞工在國外發生之費用（含借款），應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證，如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符，經核該函釋與上開法條規定之立法意旨並無不合，自得予以援用。原告所稱勞委會91年10月7日函釋違反母法之授權範圍云云，殊有誤解，合先說明。本件原告係自86年10月13日（核准設立日期）起即以經營國內及跨國職業介紹或人才仲介或接受委託招募員工等就業服務業務為常業之專業業者，有公司登記資料查詢1份在卷足資參照，是上開相關法令規定仲介業者得代收費用之項目及標準當為原告所熟諳，自不容諉為不知。經查本件自A君簽具並經菲律賓勞工部門驗證之「外國人入國工作費用及工資切結書」觀之，其上並未載有A君同意雇主或原告代為轉交國外貸款每月5,000元之名目與金額字樣，是原告於A君入境後之95年3月至95年10月止，請雇主洪子雯每月自A君薪資中代扣國外貸款5,000元，共計40,000元，所為已該當於就業服務法第40條第5款規定之要件，縱A君確有同意交付原告系爭款項情形，亦無解於原告違章事實之成立，則被告予以處罰，即非無據。故被告以原告明知其係屬就業服務法第40條第5款規範之主體，本應遵守相關法令規定，不得超收標準以外之費用，自不得以其與A君之約定而排除上開強制規定之適用，其於A君入境後之95年3月至95年10月止，請雇主洪子雯每月自A君薪資中代扣國外貸款5,000元，共計40,000元，該等款項金額之取得並無相關之依據且未載明於工資切結書，自屬收受規定標準以外費用，則被告據以課處罰鍰，即非無憑。從而本件被告所為處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 23 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 瓊 文
法 官 王 碧 芳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 23 日
書記官 蘇 亞 珍