臺北高等行政法院判決
97年度訴字第851號99年4月1日辯論終結原 告 甲00000000訴訟代理人 黃清濱律師複代 理人 紀育泓律師被 告 行政院衛生署中央健康保險局代 表 人 乙○○（總經理）訴訟代理人 丁○○被 告 中央健康保險局台北分局代 表 人 丙○（經理）共 同訴訟代理人 洪瑞燦律師上列當事人間因全民健康保險事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴時被告中央健康保險局部分，茲因應「行政院衛生署中央健保局組織法」自99年1月1日施行，全銜變更為「行政院衛生署中央健康保險局」，且其代表人於本件起訴時原為朱澤民，嗣於本件訴訟程序進行中變更為李丞華，再變更為乙○○，茲由渠等分別聲明承受訴訟，核皆無不合，均應予准許；又被告中央健康保險局台北分局部分，於本件起訴時之代表人原為蔡淑鈴，嗣於本件訴訟程序進行中變更為丙○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，亦應予准許，均合先敘明。
二、事實概要：緣原告與被告行政院衛生署中央健康保險局（以下簡稱健保局）訂有「全民健康保險特約醫事服務機構合約」（以下簡稱系爭健保合約），由原告提供健保之保險對象醫療服務。茲因原告向被告健保局台北分局（以下簡稱台北分局）申報95年1月份至95年6月份之門診醫療費用，經台北分局依健保局94年11月22日健保審字第0940034614號函公告（以下簡稱健保局94年11月22日公告）「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標審查結果，核減原告交付調劑增加之診察費用點數計352800點（95年1月核減點數65650點、95年2月核減點數47425點、95年3月核減點數68075點、95年4月核減點數61125點、95年5月核減點數57775點及95年6月核減點數52750點）。原告不服，於95年8月21日提出申復，請求撤銷健保局94年11月22日公告之規定，經台北分局以95年10月18日健保北費二字第0955129247、0955129252、0955129947、0955129949、0955129950、0955129951號函核定「維持原議，不予補付」。原告仍不服，申經爭議審議結果，仍遭審議駁回。原告猶不服，提起訴願，亦遭決定不受理，原告仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告提起本件行政訴訟係合法：
⒈按行政訴訟法第8條第1項規定，人民與中央或地方機關間
，因公法上原因發生財產上之給付或請求做成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。準此，本件原告向被告請求給付系爭診察費用所依據之請求權，乃係兩造所簽立之系爭健保合約。該合約之性質乃屬公法上之行政契約，業經司法院大法官會議第533號及第545號解釋在案，是本件兩造間之權利義務，除應依雙方所簽立之系爭健保合約外，亦應受到行政程序法等行政法規及法理之規範。
⒉本件乃原告基於系爭健保合約請求被告支付交付調劑增加
之診察費，被告卻依自行違法發布之94年11月22日健保審字第0940034614號公告（以下簡稱被告健保局94年11月22日公告），認原告不符系爭公告標準而苛扣系爭診察費，致原告領取短少352800點，尚與被告所援引最高行政法院90年度判字第2369號及92判字第1429號判決，針對稅金之課徵及公職人員請領退休金等行政處分情形有間。次按「中央健康保險局依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，依中華民國八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法第二條：『公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。』第八條第一項：『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。』規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。」，最高行政法院93年度判字第394號判決可資參照。
⒊本件兩造既已訂立系爭健保合約，則後續效果亦應隨之，
不得再由行政機關之一方以行政處分作為促使或強制他造履行行政契約之手段，此即所謂「行政行為併用禁止原則」。準此，本件原告即無須提課與義務之訴，否則，無異許可被告可另為行政處分，殊違兩造訂立系爭健保合約之原意。況被告所援引最高行政法院91年度裁字第722號、93年度判字第35號等判決，皆係針對行政機關有作出核定之行政處分權限，而人民未先依行政訴訟法第5條規定提起課予訴訟，請求行政機關作出核定而逕提起一般給付訴訟之情形，與本件被告與原告已簽訂行政契約，而被告除停止特約，無法另為行政處分之情形不同。且本件之爭點，既係依系爭具備行政契約性質之健保合約，被告核扣依法本應給付原告之醫療費用是否有理由，自仍應適用行政訴訟法第8條之規定。且訴願決定亦以「本件訴願人與健保局基於合約關係衍生之醫療費用核付爭執，應屬給付之訴」等語，從而原告提起本件給付訴訟，自屬依法有據。
⒋又按當事人適格，係指具有當事人能力者，在具體訴訟案
件中，依法應具有權利義務主體之地位，始屬適格之當事人。當事人適格乃行政法院為實體判決之要件，而在給付之訴，主張自己享有訴訟標的給付請求權之人即有原告適格，被原告主張為給付義務之人，即具有被告適格。再按「全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民福祉至鉅，具公法之性質，中央健康保險局依其組織法規係屬國家機關，其為執行法定職權，辦理全民健康保險醫療服務，而與各醫事服務機構間因全民健康保險特約醫事服務所生之爭訟，參照司法院釋字第五三三號解釋意旨，自屬公法上之爭訟。原告以其與被告間有關全民健保醫療給付糾紛，依公法上不當得利之法律關係提起一般給付訴訟，依行政訴訟法第二條、第八條第一項之規定，本院有審判權；又中央健康保險局各地分局係具有單獨之組織法規、獨立之編制、預算及印信之行政機關，具行政訴訟之當事人能力及訴訟能力（最高行政法院九十二年一月份庭長法官聯席會議決議參照）。」，台中高等行政法院著有93年度訴字第22號判決可資參照。且按中央健康保險局辦事細則（以下簡稱健保局辦事細則）第22條規定，台北分局職掌門診醫療費用之審核預算及門診費用爭議案件處理事項、及系爭健保合約第9條規定，甲方（按：即被告健保局）之特約藥局、物理治療所、職能治療所、醫事檢驗所及醫事放射所依乙方（按：即原告）開立之處方箋向甲方申報費用，經甲方審核有不符合規定並屬乙方責任者，甲方應於乙方申請之費用中扣還；若屬不給付之項目，甲方應向申報機構扣除。另「分公司就為訴訟標的之法律關係，是否有實施訴訟之權能，應以其訴訟事項是否為該分公司業務範圍定之，故法院於具體訴訟應就此事項為調查。如依原告之主張，其屬於該分公司業務範圍內之事項者，該分公司即有實施訴訟之權能，而為當事人適格。」，最高法院著有85年台上499號判決可按。準此，不僅被告健保局總局有當事人能力，其所屬各分局亦於訴訟上具獨立地位。本件原告既與被告健保局簽定系爭健保合約，其即有依原告所申報之點數，換算金額後予以支付之義務，然實際負責台北地區業務之台北分局，卻違法追扣原告系爭醫療費用，且於原告請求審議後，仍拒絕原告所請，未依原告申報之點數支付，實已違反系爭健保合約，故原告以健保局及台北分局為被告，自無當事人不適格之疑問。
⒌綜上，被告健保局及被告台北分局均負有給付原告醫療費
用之義務；且因一方盡給付義務而債務消滅時，他方責任亦同時消滅，而屬連帶債務之情形。縱被告主張台北分局職司實際發放及追扣費用，乃係被告間業務之劃分云云，尚無法拘束原告，亦不可將此等當事人是否適格之不利益加諸於原告上。從而原告將健保局及台北分局並列為被告，與法並無不合。
㈡被告原處分所依據之行政函釋即健保審字第940034614號公
告之合法性有疑義且其內容亦違反平等原則以及誠實信用和信賴保護原則，茲陳述如下：
⒈合法性部分:
本件原告向被告提出申查被告於「協商審查辦法第30條檔案分析不予支付指標及處理方式」會議（以下簡稱系爭協商會議）第1次會議記錄中，已明確表示「此條文是否符合『全民健康保險法』或『行政程序法』將請本局企劃處法務科研議。」，故系爭不予支付指標是否符合法令要求，及是否係與醫事服務機構代表共同擬訂，已非無疑。又被告固需與代表原告等醫事團體之代表進行協商後，始得訂定系爭不予支付標準，惟該協商程序純係為減低系爭健保合約本身為隸屬性契約，雙方權利義務並不平等之問題，而使被告於單方面欲調整或變更契約內容時，可避免醫事機構向其請求損害賠償等糾紛所設。故被告尚不得以系爭不予支付指標係經與醫界代表協商而得，即直接阻卻系爭指標之實質違法，蓋該協商程序乃出於健保法第51條規定之要求，非謂一經踐行該協商程序，即使系爭不予支付指標之法規命令合法。系爭不予支付指標僅短短施行6個月，被告即自行撤銷該命令，且該命令制定前已有違法與否之爭議，亦證該命令違法。從而被告所公告系爭不予支付指標是否合法，仍須加以實質審查。
⒉違反平等原則部分:
⑴司法院大法官會議釋字第542號解釋指出:「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」。
⑵「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方式即本函釋可特別以「經公證獨資認證」做為排除條款。使有資金、能夠獨資經營藥局的負責藥事人員可經由「經公證為負責藥事人員出資經營之藥局」的「富人條款」，享有較高之藥事服務費45元。資金不足而合資或受聘的負責藥事人員，雖有相同的專業資格及設施，在相同的條件下，卻只能申請較低的25元藥事服務費。行政機關是否可以節省健保醫療費用支出為由，有意的造成不同的給付障礙及階級待遇，並違反平等原則。
⒊違反不當聯結之禁止原則部分：
經查系爭醫療費用支付標準制定之目的，在於建立醫藥分業制度。而被告為防堵不肖醫師利用人頭開設藥局(即門前藥局)賺取較高之藥物調劑費用，便制定系爭不予支付指標，以藥局收受特定醫療院所釋出之處方箋之件數及比例作為認定門前藥局之依據（即診所交付處方超過900件，且特定藥局調劑該診所處方案件佔該診所釋出處方件數比率≧70%，且特定藥局調劑該診所處方案件佔藥局調劑件數比率≧70%）。惟被告並未就該等標準之設定與認定門前藥局之關聯性予以說明。再者，原告所釋出之處方，大部分由訴外人吉泰藥局所調劑，實係因地緣便利（吉泰藥局即位於原告院所樓下），亦就診之被保險人於自由意願下選擇調劑處所之結果，並非由原告直接交付處方箋給吉泰藥局。綜上，被告將原告依法釋出之處方及申請交付調劑診察費給付之有無，連繫在病人自由意願下選擇調劑處所的集中性，及該特定藥局是否係「經公證為負責藥事人員出資經營之藥局」，顯有違不當聯結之禁止原則。
⒋違反誠實信用及信賴保護原則部分：
⑴被告應以衛署藥字第87017106號函釋醫藥分業、處方交付之方式為準據，實地訪查原告是否有違反釋出處方之事証或違反病人自由意願等事實，始能為不支付處分。被告獨斷的以系爭公告「診所不合理處方釋出型態」不支付標及處理方式，全數核刪原告申請之交付調劑診察費，被告所欲達成之目的與其使用之手段、方法顯不相當，不具有目的正當性，亦違反誠實信用原則。
⑵系爭公告有排除過廣之情形，被告依此不當之公告，扣除原告本應得領取之獎勵，有違反誠實信用及信賴保護原則。㈢被告全數核刪原告95年1月至6月申請交付調劑診察費之決定
違反利益衡平原則，並有裁量濫用之情況，理由茲分述如下:
⑴違反利益衡平部分:
行政程序法第9條所明定「行政充關就該管行政程序，應於當事人有利及不利情形，一律注意。」被告既為行政機關，自應有本條之適用。本件，原告所釋出之處方非由原告直接釋出交付處方給該藥局。被告對此事實未予調查、採證，卻僅以原告落入該被告中央健康保險局健保審字第0940034614號公告所形成之「指標定義」作為唯一判斷標準，且毫無任何事證及理由的情形下，核減原告交付處方之診察費，有違行政程序法第9條之規範。
⑵裁量瑕疪部分:
①大法官會議解釋第511號解釋蘇俊雄大法官部分不同意見書中指出:「立法中常有授權行政機關為裁量之規定，使行政機關得在具體個案之法律適用中實現立法目的，並使抽象性規範的適用亦得獲致「個案正義」的滿足。關於裁量規定，其一方面授予行政機關裁量權，使得行政機關有決定空間--尤其是原則上不受司法介入的空間；但另一方面，其同時也是規定了行政機關在個案中依具體情況為最適目的考量之義務。簡單來說，行政機關依法律裁量規定而擁有一定裁量權，同時也負有裁量「義務」。面對大量的裁量案件，行政機關有時會制訂裁量基準，列明典型的狀況與相應的效果，以使實際決定機關有所依循，因而得提高行政效率並減少相同情節事件卻有不同效果的規範不穩定與不公平情形。…但是，這種裁量行使的一般性規則，仍然是依抽象性之「典型案件」為適用對象，而無法及於所有的現實樣態；也因此，為符合授權法律規定之應依個案決定的裁量要求，這種裁量基準不應被理解為得作為「唯一」或「絕對」的判斷依據，而必須留給實際決定機關在面對「非典型」案件時，得有衡量原先裁量基準未納入考量但與立法目的及個案正義實現有關的情事。亦即，立法所授權者仍為個案中的衡量，而非如同空白構成要件規定一般，授權行政機關為裁量法規的制訂。由此，沒有斟酌餘地的裁量基準就是違反了法律的規定，也是剝奪了實際決定機關（往往是下級機關）的裁量權限。
」。
②系爭公告，核其法律性質，係屬作為是否發放落實醫藥分業政策獎勵之判斷規範，應為一「一般性裁量基準」。一般性「裁量基準」，行政機關雖應受拘束，但不因此「完全剝奪」執法人員的行政裁量權，執法人員仍應調查事證以確保該裁量基準實施無誤，方可落實個案正義。被告機關僅依此公告即對原告為機械性的裁處，不僅未調查本案特殊的地緣關係，亦未將此情況列入裁處之考量，被告機關有未予衡酌具體個案情節即遽而作出決定之「裁量怠惰」之情形。綜上，系爭不予支付指標既屬違法，自應無效，被告須回歸全民健康保險醫療費用支付標準之規定，依原告所申報之點數換算後給付予原告。從而被告拒絕支付原告所請系爭醫療費用，實無理由，並聲明求為判決被告應連帶給付原告釋出處方之交付調劑診察費共新台幣（下同）352,800元，並自追扣日期95年10月18日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。
四、被告則以：㈠本件原告提起給付訴訟並不合法，茲陳述如下：
⒈按健保法第50條第2項規定：「保險人應依前條分配後之
醫療給付費用總額經其審查後之醫療服務總點數，核算每點費用；並按各保險醫事服務機構經審查後之點數，核付其費用」。次按系爭健保合約第12條第1項規定：「甲乙雙方關於本保險醫療費用之申請期限、申報應檢具書表、暫付成數、暫付日期、核付、停止暫付、停止核付、申請案件之資料補件及申復等作業，應依『全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法』相關規定辦理。」。又審查辦法第2條第2項規定：「保險人為審查保險醫事服務機構提供全民健康保險（以下簡稱本保險）醫療服務項目、數量、適當性及品質，依本辦法規定辦理審查，並據以核付費用。」、第10-1條第1項規定：「實施總額預算部門之保險醫事服務機構，申報之醫療服務點數其每點支付金額之計算，以當季結束後第三個月月底前核定之當季及前未核定季別之醫療服務點數計算為原則，但得考量核付進度調整結算日期。」，可見特約醫事服務機構向被告申請醫療服務費用，除必須經被告審查，再據以核付費用外，還必須辦理總額點值結算。又被告與原告等特約醫事服務機構因系爭健保合約關係衍生之醫療費用核付發生爭執時，被告雖使用「核定」一詞，惟此之「核定」僅為通知之性質，表明被告依系爭健保合約（或依合約第1條所適用之健保法規）之規定，就某項醫療費用不予支付，雙方如有爭執，應提起行政給付訴訟。本件被告於審查後所進行之核減，於通知原告時雖表示「對本分局之核定如有異議」得於「核定」通知到達之日起60天內申請復審，然此之「核定」，既係基於系爭健保合約關係所發生之醫療費用核付爭執，自非屬行政處分，合先敘明。
⒉再依行政訴訟法第8條所定之一般給付訴訟，其請求金錢
給付者，必以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還，此有最高行政法院90年度判字第2369號及92年度判字第1429號判決可資參照。經查本件原告請求被告支付之醫療費用，依法須經被告台北分局審查後核定，且必須辦理總額點值結算，業如前述，是原告應請求被告作成行政處分以外之其他非財產上之給付，即審查原告所申報而經被告核減之點數，而非直接請求給付金錢或點數。從而本件原告直接請求給付點數或點數轉換之新台幣，皆於法不合。
⒊且按司法院大法官釋字第533號解釋「中央健康保險局依
其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬公法上爭訟事件，依中華民國八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法第二條：『公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。』及第八條第一項：『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。』規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。」之意旨，本件縱得提起行政訴訟，亦非原告所稱之「應提一般給付之訴」。況行政訴訟中具給付性質者，除一般給付訴訟外，尚包含「課予義務訴訟」及「損害賠償訴訟」，而一般給付訴訟又可分為「請求財產上給付」及「請求作成行政處分以外之其他非財產上給付」（吳庚，行政法之理論與實用增訂9版，第670、671頁參照），是原告據司法院大法官會議釋字第533號解釋，主張其得直接提起「請求財產上給付」之訴，顯然有所誤會。
本件原告應請求被告進行審查而非直接請求給付金錢或點數，原告之請求不適法。至於原告所指之「無法提起撤銷訴訟加以救濟」，係因其訴訟類型選擇錯誤所致，尚與本件法院之審理範圍無關。
⒋又查本件原告既據系爭健保合約提起本件給付之訴，而該
合約所載相對人係被告「健保局」；且健保法第6條亦規定：「本保險由主管機關設中央健康保險局為保險人，辦理保險業務。」，準此，本件原告即不得將「台北分局」並列為被告。至原告所主張之「中央健康保險局組織條例」（以下簡稱健保局組織條例）及「中央健康保險局辦事細則」（以下簡稱健保局辦事細則），係健保局內部事務處理之分配規定，與本件當事人資格無關，更不因此而使「台北分局」與「健保局」得並列為被告。茲有關分局之設置，依健保局組織條例第18條規定：「本局視業務需要得設若干分局；分局置經理一人，承本局總經理之命，綜理分局業務；置副經理一人或二人，輔助經理處理分局業務。」；另就具體事務之執行，依同條例第19條之規定得分別設組或室，其中與本件有關之分局門診費用組，依該條第4款規定其職掌內容為「門診醫療費用申報案件之受理、資格審核、申報資料初審及門診費用核計等事項。」。另就被告健保局具體之工作內容，依健保局組織條例第28條規定：「本局及分局之辦事細則，由本局擬訂，報請中央衛生主管機關核定。」，故被告訂有健保局辦事細則，其中有關門診醫療費用之受理、審查核算及申復，依該細則第22條第1、5及6款之規定，皆為分局門診費用組所設門診費用課所職掌。是以，本件被告台北分局處理原告門診費用之申報及核定，悉依健保局組織條例第19條及健保局辦事細則第22條等相關規定辦理，乃為被告健保局內部事務處理之分配規定，與當事人資格無關。況基於人格不可分之法理，「健保局」與「台北分局」係屬於同一人格主體，「台北分局」僅係「健保局」組織上之一部，並無獨立之人格。又實務上普通法院雖從寬承認分公司具有當事人能力，但亦認為對於分公司業務範圍內之事項，得以總公司名義起訴，及對於分公司所為判決，效力及於總公司（最高法院66年度台上字第3470號判決參照）。故本件原告堅持將「健保局」與「台北分局」並列為被告，不但與法理有違，也無實益。且查「吉泰藥局」亦以類似理由在鈞院提起給付訴訟（鈞院97年度訴字第1059號判決），其起訴之始，亦將「健保局」與「台北分局」並列為被告，惟嗣後亦僅以負責台北地區業務之「台北分局」為被告，而撤回對「健保局」之起訴，本件原告卻堅持將二者並列為被告，致延滯訴訟，殊不可採。
⒌再原告請求被告連帶給付，尤屬無據，蓋連帶債務之發生
須基於負同一債務之數人之明示或法律規定，而本件並不符合上開要件；況原告就「台北分局」所為與本件相關行為，係屬被告業務劃分之問題，亦不爭執，則被告「健保局」自不因內部事務處理之分配，使「總局」與「分局」同處於債務人之地位，故原告之主張顯有誤解。被告所屬台北分局（99年1月1日組織改造後為「台北業務組」）95年1月24日健保北費字第0953005040號函，係就原告之陳情書予以說明，並無只要真正落實處方釋出，即非排除對象之說明，原告所謂正當信賴，並無依據。
㈡本件原告之訴為無理由，茲陳述如下：
⒈本件原告提起給付之訴，其請求權基礎為系爭健保合約，
故本件之爭點在於原告得否依合約規定，請求被告給付交付調劑增加之診察費25點，至原告其餘主張與本案根本無關，先此敘明。
⒉茲本件原告為辦理全民健康保險業務，依系爭健保合約第
1條第1項規定，應遵守健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法、審查辦法及其他相關法令辦理各項醫療服務業務。
按健保法第51條第1項規定：「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」。次按審查辦法第30條規定，保險醫事服務機構醫療服務點數申報資料，經保險人檔案分析審查，符合不予支付指標者，其申報費用，保險人應依該指標處理方式不予支付。前項不予支付指標及處理方式由保險人與中華民國醫師公會全國聯合會（以下簡稱「全聯會」）所推舉之代表共同擬訂，報請主管機關核定後公告。又按被告健保局94年11月22日公告「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方式，略以診所不合理處方釋出型態定義，需同時符合下列條件，即診所交付處方超過900件，而特定藥局調劑該診所處方案件佔該診所釋出處方件數比率≧70%，且特定藥局調劑該診所處方案件佔藥局調劑件數比率≧70%。屬不合理處方釋出型態之診所，交付調劑增加之診察費（25點）不予支付。不予支付點數＝交付調劑件數25。嗣被告健保局考量醫藥分業階段性目標已完成，且各界對該不予支付指標建議甚多，故依法於95年9月4日以健保審字第0950068063號公告（以下簡稱被告健保局95年9月4日公告），溯自95年7月1日起，停止「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方式，取消一般門診交付處方調劑診察費差額。本件係原告申報之費用是否符合系爭不予支付指標，與總額實施與否並無直接關係，更與全民健康保險法39條無關。
⒊第以「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標，係被告
健保局為降低不當之醫療行為，由保險人（即被告健保局）與全聯會召開數次協商會議共同擬訂，報請主管機關核定後，於94年11月22日公告在案，自95年1月1日起實施，一體適用於全部西醫基層診所。另系爭協商會議第5次會議提案八結論二，略以「本項不予支付指標修訂通過，將依審查辦法第30條程序報署核定後公告實施，並於施行半年後進行評估。」。經查原告95年1月份至6月份釋出處方均超過900件，且皆由訴外人吉泰藥局調劑，調劑比率達100%；其間吉泰藥局調劑處方亦有92%來自原告，且為原告所不爭執，是原告符合前揭不予支付指標規定，至堪確定，故被告不予支付其自95年1月份至95年6月份共計14112件、交付調劑增加之診察費352800點，於法即無不合。且本件於原告所釋出之處方符合前述不予支付指標之規定時，渠對交付調劑所增加之診察費25點即無請求權，而非只在不符健保法第51條所定支付標準及藥價基準時，才無請求權。被告審查時直接予以核減，顯屬適法有據。
另原告於97年12月6日行政訴訟補狀（三）附件三所示之點值計算，明顯有誤，因原告於該附件所引述者為平均點值，惟被告進行總額結算時，係將全台分為「台北」、「北區」、「中區」、「南區」、「高屏」及「東區」等6區域，且各區域之點值不同，故係按保險對象所屬投保單位之區域點值進行總額結算。除此之外，浮動與非浮動項目亦分別歸屬進行點值結算作業，故原告僅以平均點值換算，顯係誤解，附此指明。
⒋本件原告雖主張系爭不予支付指標之作成係於法有違云云
。惟按被告健保局「中央健康保險局西醫基層總額支付委員會設置要點」三之（二），明定西醫基層醫療服務提供者之代表由全聯會推舉，相關公告及修訂皆有函知全聯會及衛生署；且原告亦不否認全聯會所具代表性，是本件被告健保局與全聯會推舉之代表，共同擬定不予支付指標及處理方式，其程序並無違誤。次按醫師法第9條第1項規定：「醫師執業，應加入所在地醫師公會。」、第31條規定：「醫師公會分直轄市及縣（市）公會，並得設醫師公會全國聯合會於中央政府所在地。」、第35條規定：「醫師公會全國聯合會應由三分之一以上之直轄市、縣（市）醫師公會完成組織後，始得發起組織。」，可見醫師執業，必須加入所在地之直轄市或縣（市）醫師公會，而全聯會則由各直轄市、縣（市）醫師公會組織。據全聯會網站資料顯示，台灣地區除連江縣未設醫師公會外，其餘各醫師公會皆為全聯會之會員，是就台灣地區之醫師而言，全聯會確具有代表性。況94年底時，全台共有西醫診所8992家，另有各級醫院511家，故被告健保局根本不可能個別與所有醫療院所商定支付標準或不予支付指標及處理方式，是被告依審查辦法第30條之規定，與全聯會所推舉之代表，共同擬定不予支付指標及處理方式，顯然適當。另前開被告與全聯會歷次會議內容及被告內部討論，尚與本件無關。
⒌至原告所指「不予支付指標及處理方式」違法無效部分，
原告僅空言主張其依據為行政程序法第158條之規定，惟並未具體指明被告有何違反憲法、法律或上級機關之命令之處，故其所述並無理由。況原告所指有違公平原則者之「獨資藥局」部分，屬不予支付標準之排除條款，故縱其有因違法而無效之情形，亦僅該排除條款無效；而排除條款無效之結果，僅係使符合指標之診所皆不予支付，亦不因此使原告得不適用「不予支付指標及處理方式」之規定，是原告之主張顯係誤解。系爭不予支付指標及處理方式，係被告與與保險醫事服務機構代表共同擬訂及報請行政院衛生署核定，非被告所得自行決定，且達成結論前各方意見及內部研究亦無拘束力，至於歷次會議內容及被告內部討論，與本件無關。且原告亦提出「醫界主要訴求本為取消25元釋出處方」，原告所謂違法顯屬無據。95年7月1日後取消釋出處方所增加之診察費25點，取消前亦制定不予支付指標及處理方式以為過渡，再以「排除條款」作為緩衝，難謂有所不當。
⒍原告所舉「基層診所病患當月就診10次（含）以上」不予
支付指標，與本件無關，且審查辦法本即設有申復之規定，故原告不能以他種不予支付指標之申復結果，作為主張得「以正當理由請求補付」之依據，遑論「還需參予是否違反『實施目的』一併作為判斷之依據」之情形。再以被告台北分局95年1月24日健保北費字第0953005040號函，係就原告之陳情書予以說明，並無只要真正落實處方釋出，即非排除對象之說明，原告所謂之正當信賴云云，並無依據，並聲明求為判決駁回原告之訴。
⒎被告函文特約醫事服務機構時，雖經常以「核定」行之，
惟仍須就函文之內容，予以區分是否為行政處分，進而適用撤銷之訴或其他訴訟。其中被告依全民健康保險法第72條所進行之罰鍰或依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條、67條所進行之停止特約、終止特約等核定為行政處分，依有最高行政法院95年7月份庭長法官聯席會議（二）之決議內容可稽；至於在被告與特約醫事服務機構因行政合約關係衍生之醫療費用核付發生爭執時之「核定」，僅為通知性質，表明被告依合約（或依合約第一條所准用之健保法規）之規定，就某項醫療費用不予支付，雙方如有爭執，應提起行政給付訴訟解決，類似案例在鈞院及最高行政法院皆有例可稽。故本件被告於審查後所進行之核減，於通知原告時雖表示「對本分局之核定如有異議」得於核定通知到達之日起60天內申請複審，但此時之「核定」，為基於行政合約關係所發生之醫療費用核付爭執，故非屬行政處分。
五、本件兩造之爭點厥為原告以健保局及台北分局為本件行政訴訟共同被告，是否於法有據？原告依系爭健保合約，提起給付之訴及確認訴訟，是否有理由？系爭不予支付指標及處理方式是否無效？經查：
㈠茲先就給付訴訟部分，敘述如下：
⑴原告將台北分局列為本件行政訴訟共同被告，為不合法，理由如下：
①按「二人以上於左列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴
或一同被訴：．．．三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」，行政訴訟法第37條第1項第3款定有明文。次按訴訟標的對於共同訴訟之各人必須合一確定者，應數人一同起訴或數人一同被訴，其當事人之適格始無欠缺，此為民事訴訟之法理，而於行政訴訟中訴訟標的有必須合一確定之情形時，當有其準用，最高行政法院亦著有89年度判字第213號判決可資參照。
②本件原告給付訴訟訴之聲明為被告應給付原告醫療費用新台
幣352,800元（點），並由各追扣日期起至清償日止，依年利率百分之五計算之利息。經核本件爭執雖源自台北分局就原告95年1月至6月份釋出處方費全數扣除（共352,800點）之核定，原告主張其以台北分局為被告，係依中央健康保險局組織條例及中央健康保險局辦事細則等規定，且台北分局具有單獨之組織法規、獨立之編制預算及印信，具有當事人能力，復係業務實際執行機關，將之列為被告，於法即無不符云云。
③惟查本件原告係依據系爭健保合約提起給付訴訟，該合約締
約當事人乃被告健保局，並非其所屬台北分局，徵之健保法第6條「本保險由主管機關設中央健康保險局為保險人，辦理保險業務。」規定，原告基於其與被告健保局所訂立之系爭健保合約，就該合約所衍生之爭執提起行政訴訟，自應以健保局為對象無訛。且原告就系爭台北分局所為核定，固於初核後遞行提起申復、爭議審議，分遭維持原核定（不予補付）、駁回（審議申請），然所涉及門診醫療費用之受理、審查核算及申復，依中央健康保險局辦事細則第22條第1、5、6款之規定，皆屬被告健保局各分局（我國劃分為台北、北區、中區、南區、高屏、東區）門診費用組所設門診費用課之權責範圍；而上開辦事細則，乃健保局就其所屬各分局事務分配，依中央健康保險局組織條例第28條規定所擬定制定，核其性質係被告健保局為辦理全民健康保險業務，所為內部處理事務之規定而已。準此，健保局各分局所為醫事服務費用之審核計算（包括受理申報）、支付及申復等業務，既係保險人（即健保局）內部事務分配之執行，各分局所為之審查核定及申復等法律效果自歸屬於健保局（即保險人），而無礙於系爭健保合約締約當事人仍係健保局（即保險人）事實之成立，殊與所謂「訴訟標的必須合一確定」情形無涉，是原告以健保局及台北分局為本件行政訴訟共同被告，顯於法未合，堪以認定。
④又在行政訴訟中，有關訴之主觀合併與訴訟種類之選擇，就
如同民事訴訟中之人事訴訟程序一般，當事人並不享有完全之選擇自由，而需擇其中最具效率之方式行之。經查本件原告所爭執之重點，厥為全數核刪其申請交付調劑診察費之依據，即95年1月至95年6月份，在健保審字第0940034614號公告（健保局於94年11月22日公告自95年1月1日起實施）期間內，關於不予支付指標及處理方式（即只要合於該公告之附件所謂不合理處方之釋出型態之指標定義範圍內，亦即釋出處方簽有超過70%以上係由同一家藥局所調劑，則交付調劑增加之診察費《25點》即不予支付）部分。
⑤而依醫事審查辦法第30條規定，有關「診所不合理處方釋出
型態」不予支付指標及處理方式，係由被告健保局與保險醫事服務機構代表（醫、藥界）召開協商會議，並達成共識後作成決議，並報請主管機關行政院衛生署核定，轉由健保局公告後實施。本件健保局以94年11月22日公告之支付標準，嗣經其於95年6月30日以健保醫字第0950059861號令修訂及新增全民健康保險醫療費用支付標準部分診療項目，再於95年9月4日以健保審字第0000000000-A號公告停止不合理處方釋出型態一項，並追溯自95年7月1日起停止適用。足見有關支付標準之遵行與否及是否停止特約等事項，皆係由被告健保局為之，尚與台北分局無關。本件原告既係針對被告健保局健保審字第0940034614號公告之「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方式為爭執，復進而主張被告健保局健保醫字第0940060603號公告之「全民健康保險醫療費用支付標準第2部第1章第6節通則七及附表2.1.2」違反法律及一般法律原則，應屬無效（確認訴訟訴之聲明參照），而提起本件訴訟。因此，本件行政訴訟祇須以對特定法律關係有權為規制性決定之機關，即被告健保局為訴訟相對人即可，至堪認定。故本件原告對被告台北分局提起行政訴訟，依首開說明，顯有當事人不適格之情事，亦應予駁回。
⑥從而，原告所提本件訴訟，就被告健保局與被告台北分局間
，並無事實上、法律上同一或同種類之原因，徵諸首揭法條規定及判決意旨暨上開說明，原告將台北分局列為共同被告，所提本件訴訟即屬於法不合，應予駁回。另本件以台北分局為共同被告所提訴訟部分既不合法，兩造就該部分所為陳述及主張暨請求調查證據等項，即無庸再予審酌，附予述明。再台北分局於本件起訴時，依原中央健康保險局組織條例及中央健康保險局辦事細則等規定，設有人事、會計等單位，並有獨立之編制預算及印信，固具有當事人能力；惟「行政院衛生署中央健保局組織法」自99年1月1日施行，被告健保局改制為「行政院衛生署中央健康保險局」，依現行組織法及處務規程等規定，其下並無「分局」之設置，特此指明。
⑵次就原告是否可對被告健保局提起給付訴訟，分述如下：
①本件原告起訴主張被告健保局與全聯會所推舉之代表共同擬
定之系爭不予支付之指標及處理方式之內容不符公序良俗，且本件公法上給付請求權之依據即系爭合約，其性質為公法上之行政契約，是其依行政訴訟法第8條規定，請求被告給付遭追扣之金額，自屬有據等語；被告健保局則以得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還，本件原告請求支付之醫療費用須先經審查核定，並須辦理總額點值結算，是其直接請求給付點數或點數轉換之新台幣，皆於法不合云云資為答辯。
②按行政訴訟法第2條規定「公法上之爭議，除法律別有規定
外，得依本法提起行政訴訟」，基於本條學理上稱為「概括管轄權」之規定，除憲法爭議以外之公法事件，即除法律有特別之規定，均得於行政法院起訴請求救濟。次按所謂行政契約係指發生公法上效果之雙方法律行為；而行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。
③又按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關
間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟」。由上開法條字義，可知對於財產上給付訴訟提起之要件，只要係人民與機關間因公法上原因發生財產上給付，即可循一般給付訴訟程序處理，並未限制於實體法上請求權類型屬行政處分作成以外之財產上給付請求權始得為之，此由該法第8條第1項就非財產上之給付訴訟類型為「請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」之體系解釋及反面解釋亦可徵之。
④且依彭鳳至、林子儀大法官在司法院大法官會議釋字第595
號解釋所提部分協同、部分不同意見書中，亦指出：「．．．立法者若就相關爭議之法律救濟途徑未加明定，復因相關爭議究屬公法或私法性質難以定義，而造成審判權劃分困難者，固屬二元訴訟制度體制下難以避免之問題，應由各級法院於現行法律適用上為合憲解釋，或由立法機關明定審判權移送之制度以為補救。惟此一訴訟制度所造成之不利益，不應由請求司法救濟之人民承擔，否則立法者所為審判權劃分之訴訟制度設計缺失，應屬對人民尋求取法救濟之憲法上權利，已造成不必要之重大阻礙，而為違憲．．．」；而司法院草擬之行政訴訟法修正草案將第8條第1項修正為「因公法上原因發生給付請求者，得提起行政訴訟」第2項修正為：「得提起第五條之訴訟或行政機關得以作成行政處分達其行政目的者，不得提起前項之訴訟」，顯見司法院法制單位對於實務上行政訴訟法之立法及實務之衝突，業已草擬修正草案解決爭議，惟在法律未修正通過前，既然法律及立法理由均未限定提起一般財產上之給付訴訟應在得以行政處分作成之範圍外之財產上請求，基於人民憲法上訴訟權之保障意旨，即應准許人民以公法上原因之財產上給付請求權提起一般給付訴訟。
⑤經查中央健康保險局依其組織法規係國家機關，為執行其法
定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質，堪以確定。且健保合約之締約雙方如對契約內容發生爭議，自屬公法上爭訟事件，亦經司法院大法官會議釋字第533號解釋闡示甚明。次查，簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約之特約醫院，依該合約第1條第1項之規定，簽約之雙方應依全民健康保險法、全民健康保險法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法等相關法令及雙方間之合約約定辦理全民健保醫療業務；且查我國之全民健康保險制度，依全民健康保險法第47條至54條等相關法規規定，係採總額預算支付制度，並於支出作限制；每一保險年度之醫療給付費用總額，由主管機關於年度開始6個月前擬訂其範圍，報請行政院核定，其醫療費用之支付標準及藥價基準，由保險人（指中央健康保險局及其分局）及保險醫事服務機構預先依據醫療服務成本及其服務量的成長，共同擬訂年度預算總額；另由醫療團體代表、消費者代表及學者專家等組成全民健康保險醫療費用協定委員會，該委員會則依行政院核定之醫療給付費用總額進行協定與分配後公告發布之；保險醫事服務機構應依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申報其所提供醫療服務之點數及藥品費用；預算總額除以實際總服務量（點數）即計算出點值，再共同報請主管機關核定；保險人應依前條分配後之醫療給付費用總額經其審查後之醫療服務總點數，核算每點費用；並按各保險醫事服務機構經審查後之點數，核付其費用；又全民健康保險特約醫事服務機構合約第12條明定，締約雙方應依審查辦法辦理醫療費用申請、暫付、核付等事宜；且依該審查辦法第4條規定，簽約醫院得檢具相關文件向保險人申請支付醫療服務點數；保險人應予審核並依同辦法第7條、第8條規定，按約定成數辦理醫療服務點數暫付事宜；至申請之醫療服務點數完成審查後，如發現核定金額低於暫付金額時，依同辦法第7條第4款之規定，保險人得於下次應撥付醫療服務費用中抵扣，如不足抵扣，保險人應予追償；審查辦法第10之2條復規定：「實施總額預算部門之保險醫事服務機構，有自行停止或終止特約者，保險人得自該保險醫事服務機構送核未結算金額保留一成款項，俟每點支付金額結算後，辦理結清。」。
⑥綜合上情以觀，全民健康保險採總額預算支付制度，係依全
民健康保險法第47條至54條之規定，並經被告與原告於全民健康保險特約醫事服務機構合約明定應適用上開制度，依前述法條規定及彭鳳至、林子儀大法官在司法院大法官會議釋字第595號解釋所提部分協同、部分不同意見書暨前述說明，自無不許原告以公法上原因之財產上給付請求權提起本件行政訴訟之餘地，被告所稱尚有誤解，爰就實體部分陳述如后。
⑶關於醫療費用支付標準及藥價基準方面：
①全民健康保險法第51條與系爭健保合約第1條第3項之立法意
旨及規範目的有別，此觀之該合約第1條第3項「在本合約有效期限內，依法令授權甲方（即被告）訂定之命令，其新訂或修正，而與甲乙雙方（乙方即醫事機構）權利義務有關者，甲方應與乙方公推之相關團體代表就相關之事項進行協商，以謀雙方權利義務之平衡」等字樣，業已明載締約兩造應協商者，僅限於被告依法令授權新訂或修正之法規命令，至於其他之法規命令則不與焉，是契約雙方就被告依法令授權新訂或修正之法規命令以外之其他健保相關之法規命令，依該合約第1條、第5條等規定均應信守遵行，並無依系爭健保合約第1條第3項約定事前協商空間，毋庸置疑。據此，醫療費用支付標準及藥價基準，依全民健康保險法第51條規定，既應由主管機關行政院衛生署核定施行，非被告依法令授權單方訂定或修正之法規命令，故被告就支付標準及藥價基準，自無依系爭健保合約第1條第3項規定，與公推之相關團體代表就相關之事項逐一進行協商之可能性，即堪認定。
②且全民健康保險法第51條第1項雖規定「醫療費用支付標準
及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」，惟就保險人及保險醫事服務機構協議支付標準及藥價基準程序則付之闕如。而保險人（即被告）為踐行上開與保險醫事服務機構共同擬訂醫療費用支付標準及藥價基準程序，乃訂定全民健康保險醫療給付協議會議設置要點，由醫院總額、西醫基層總額、牙醫門診總額、中醫門診總額等受委託單位推派之代表、中華民國醫師公會全國聯合會、台灣醫院協會、中華民國牙醫師公會全國聯合會、中華民國中醫師公會全國聯合會、中華民國護理師公會全國聯合會、中華民國藥師公會全國聯合會、中華民國物理治療師公會全國聯合會、中華民國醫事檢驗師公會全國聯合會、中華民國助產師助產士公會全國聯合會等醫事團體之理事長或代表及其他新增類別之特約醫事服務機構、行政院衛生署代表、全民健康保險醫療費用協定委員會代表暨被告健保局代表等人，共同參與全民健康保險法第51條規定事項之擬訂（全民健康保險醫療給付協議會議設置要點第1、2條規定參照），被告除將會議紀錄登載於被告網站供人閱覽外，並將會議結論（達成共識部分）報請主管機關行政院衛生署核定公告。是被告依循保險醫事服務機構與其共同擬訂且報經主管機關核定之醫療費用支付標準及藥價基準，辦理醫事服務機構醫療費用之申報核付，於法即無不合，亦無悖於系爭健保合約第1、5條之約定。
③又我國之醫事服務機構數量逾萬，在醫療給付費用總額預算
之限制下，如欲各別逐一考量，兼顧及各家保險醫事服務機構提供醫療服務、取得藥品成本不盡相同之現實，而各別與醫事服務機構協商醫療費用及藥價給付，誠屬滯礙難行；且各醫事服務機構所申報醫療服務及藥品之費用、成本等之真實性，本難以逐一稽查考證，而個別協商又恐有圖利之虞，則全民健康保險勢將無法順利推行。被告基於上開因素、情況之考量，遂經由醫院總額、西醫基層總額、牙醫及中醫門診總額等受委託單位，藉由推派代表及代表醫事服務機構之團體等，透過協商之方式為之，不失為可行之道。第以醫師法第9條第1項規定：「醫師執業，應加入所在地醫師公會。
」、第31條規定：「醫師公會分直轄市及縣（市）公會，並得設醫師公會全國聯合會於中央政府所在地。」、第35條規定：「醫師公會全國聯合會應由3分之1以上之直轄市、縣（市）醫師公會完成組織後，始得發起組織。」，足見醫師執業，必須加入所在地之直轄市或縣（市）醫師公會，而醫師公會全聯會則由各直轄市、縣（市）醫師公會組織。經查原告均為各所屬醫師公會之會員，依各該醫師公會之章程，本應服從各該會決議事項（包括各該會授權代表參與中華民國醫師公會全國聯合會作成之議決事項），對於各該會代表參加中華民國醫師公會全國聯合會選舉理事長或代表參加全民健康保險醫療給付協議會議，進而與被告議訂醫療費用支付標準及藥價基準等項，就西醫基層總額受委託單位推派之代表，於上開協議會議，有無達成何共識及議定內容等項，自難諉為毫無所悉，而得逕予推翻。
④況醫療費用支付標準及藥價基準，既涉及醫事服務機構之共
同權益之維護及促進，中華民國醫師公會全國聯合會就醫療費用支付標準及藥價基準之擬訂，亦足以代表原告，則被告邀集西醫基層總額受委託單位推派之代表、中華民國醫師公會全國聯合會之理事長或代表等，參與全民健康保險醫療給付協議會議，並擬訂醫療費用支付標準及藥價基準，復報請行政院衛生署核定及公告，實質上已踐行健保法第51條規定之「共同擬訂」程序，尚無須與原告或其委任、推舉之代表（或代理人）協商之必要。是以，系爭協商擬訂醫療費用支付標準及藥價基準，既具適法性而有效，原告自受拘束無疑。至於醫療費用支付標準是否依全民健康保險法第51條第2項規定之同病同酬原則擬定，主管機關行政衛生署予以核定施行是否適法、被保險對象是否一病數看、特約醫事服務機構有無檢查浪費、藥品浪費之情形暨被告應否負行政管理之責等節，核與醫療費用支付標準及藥價基準係屬二事，亦無礙於其拘束兩造之效力，附此述明。
⑤至於被告為推動西醫基層總額支付制度，設置西醫基層總額
支付委員會，旨在籌備及推動西醫基層總額支付制度相關事宜，研議西醫基層總額支付制度執行面相關辦法及作業規定，以供參考（參西醫基層總額支付委員會設置要點），非逕行片面擬定醫療費用支付標準及藥價基準（醫療費用支付標準及藥價基準之擬訂程序，如前所述），於法即無不合，尚無違法設置西醫基層總額支付委員會訂定醫療費用支付標準及藥價基準可言。
⑥另原告請求向監察院調閱歷年被告健保局遭糾正相關文件資
料部分，核與本件爭點無關，爰不予調閱；至原告請求本院向被告健保局函詢關於附表2.1.2實務及施行細節，暨調取附表2.1.2之醫事服務機構代表名單與制定過程之所有開會紀錄等節，經查系爭不予支付指標及處理方式，係被告與保險醫事服務機構代表共同擬訂及報請行政院衛生署核定，並非被告所得自行決定，已如上述，故在達成結論前，各方意見及內部研究均無拘束力可言，從而其歷次會議內容及討論意見，即與本件爭執尚屬無涉，自無函查及調閱之必要，爰駁回該部分調查證據之聲請，併此陳明。
⑷本件有關「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理
方式之訂定過程及內容，無違法律保留原則、平等原則、利益衡平原則或憲法對財產權之保障，其理由如下：
①我國全民健康保險醫院醫療給付費用自91年7月1日起採總額
預算支付制，每一保險年度之醫療給付費用總額，由主管機關於年度開始6個月前擬訂其範圍，報請行政院核定，並由醫事服務提供者代表、保險付費者代表及專家學者暨相關主管機關代表組成醫療費用協定委員會，依行政院核定之醫療給付費用總額協定及分配醫療給付費用，報請主管機關核定；而保險醫事服務機構依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申報其所提供醫療服務之點數及藥品費用。保險人則依前揭分配後之醫療給付費用總額經其審查後之醫療服務總點數，核算每點費用，並按各保險醫事服務機構經審查後之點數，核付其費用。第以總額預算支付制度之設旨在透過協商，合理控制醫療費用，實務運作時，醫療服務係以相對應點數反映各項服務成本，又因每點支付金額係由預算總額除以實際總服務量即點數而得，故採回溯性計價，每點支付金額（即點值）會隨實際總服務量之增減而有所變動，而此制度運作所必然發生，且為兩造於締定系爭健保合約時即已然知悉，原告自不容諉為不知。
②按「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服
務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」，為全民健康保險法第51條第1項所明定。本件原告對被告90年4月19日健保醫字第0900015126號公告「中央健康保險局西醫基層總額支付委員會設置要點」及90年5月18日健保醫字第0900015257號公告修訂之「中央健康保險局西醫基層總額支付委員會設置要點」並無意見；且被告設置並公告上開設置要點，並於要點中明訂西醫基層醫療服務提供者之代表由醫師公會全聯會推舉，相關公告及修訂復皆函知醫師公會全聯會及向行政院衛生署報核等情，業如前述，可見系爭不予支付指標及處理方式之擬定程序尚無違誤，原告亦對上開程序及執行甚為明瞭，應可確定。
③次由醫師法於第9條第1項、第31條、第35條規定，可知醫師
執業，必須加入所在地之直轄市或縣（市）醫師公會，而醫師公會全聯會則由各直轄市、縣（市）醫師公會組織，據該會網站資料顯示，臺灣地區除連江縣未設醫師公會外，其餘各醫師公會皆為醫師公會全聯會之會員，益見就臺灣地區之醫師而言，醫師公會全聯會確實具有代表性，殆無疑問。且據被告健保局陳明，依94年統計資料，全台共計有西醫診所8,992家，另有各級醫院511家，被告健保局自無法個別與各保險醫事服務機構商定支付標準或不予支付指標及處理方式，至為明確。則被告健保局依健保醫療服務審查辦法第30條之規定，與醫師公會全聯會所推舉之代表，共同擬定不予支付指標及處理方式，即要無不當，所為會議結論既係屬與保險醫事服務機構代表之價值判斷及立法裁量，被告與各保險醫事服務機構（包括原告）即同受拘束，此與法律保留原則、平等原則無違，亦不悖憲法對財產權之保障，復與利益衡平原則無涉，原告所稱委無足採。
⑸原告主張系爭不予支付指標係違法無效，無非以該指標不符醫藥分業之目的，且無個案裁量標準為據，然查：
①就醫藥分業釋出處方箋之點數獎勵措施部分論之：經查該項
獎勵措施於86年5月2日所召開「全民健康保險特約醫療院所調整一般門診診察費及交付處方診察費協商會議」中，醫師公會全聯會已就交付處方診察費調整乙案進行討論，並獲致「三、交付處方診察費㈠本局建議西醫診所交付處方診察費按一般門診診察費分別增加二十五點支付。㈡中華民國藥師公會全國聯合會建議案一般門診診察費分別增加四十點支付。另醫院代表強烈要求醫院交付處方至特約藥局調劑應比照西醫診所之交付處方診察費支付。」之結論，足見就處方箋釋出給予點數獎勵事項，醫事服務機構與被告健保局間已有共識，僅就點數及醫院交付處方箋至特約藥局調劑是否應給予點數獎勵意見稍有不同。嗣被告衛生署依上開會議結論公告：「『1、處方箋交付特約醫院調劑』，編號修訂為001909C ，支付點數修訂為二五五點。」等情，非惟經被告健保局予以陳明，並提出86年5月2日全民健康保險特約醫療院所調整一般門診診察費及交付處方診察費協商會議紀錄、行政院衛生署86年5月29日衛署健保字第86028050號公告等影本為憑。
②是以，醫藥分業釋出處方箋之點數獎勵措施，自86年間起，
即經醫事服務機構與被告健保局依全民健康保險法第51條第1項達成共識，擬訂後報請主管機關行政院衛生署核定公告實施，嗣於西醫基層總額支付制度自90年7月實施後，被告健保局估算各年總額費用之基礎，沿襲前揭包含該釋出處方箋之費用在內之醫療費用支付標準，並非總額實施後始增加之支付，而原告於締約之初，復均明知有上開循全民健康保險相關法規擬定之醫藥分業釋出處方箋之點數獎勵措施，且該釋出處方箋點數之計付業已行之有年，仍與被告健保局訂立健保合約，並於合約第1條明定兩造應依照健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法及其他法令暨合約規定辦理全民健康保險醫療業務等字樣。則上開既存之醫療費用支付標準，自屬契約內容之一部分，保險人（即被告健保局）和與之訂約之醫療院所（即原告）均應受其拘束無訛，自難認被告健保局有所謂違法實行「醫藥分業」，致使原告受有點值降低損害可言。職是之故，被告健保局（即保險人）依約核付釋出處方箋點數，於法既無違，亦無悖於兩造間系爭健保合約之約定，堪以認定。
③又上開全民健康保險醫療費用支付標準之擬訂，並非被告健
保局片面為之，已如前述，依系爭健保合約第5條規定，兩造均應信守履行，本無涉及藥事中央主管機關委任他機關執行其藥事行政權責之問題，故本件自無所謂被告健保局依醫療費用支付標準核付交付處方診察費，有未經法律授權，或未依行政程序法第15條規定，經醫藥分業制度權責單位行政院衛生署委任並公告，即自行代衛生署對於配合醫藥分業之醫療院所給予釋出處方箋費用點數，致該等醫療院所之醫療服務點數不當增加，進而稀釋點值之情形。原告所稱系爭不予支付指標不符醫藥分業之目的，係屬違法無效之裁量基準云云，殊無可取。
④復按「當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不
足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」，行政法院著有36年度判字第16號判例。本件原告主張系爭不予支付之指標及處理方式無效，僅空言其依據為行政程序法第158條之規定，然迄未具體指明被告究有何違反憲法、法律規定或上級機關命令等情形，亦未舉證以實其說，依上開判例意旨，本難認其所言為實在。況原告所指被告獨厚獨資藥局，有違公平原則部分，經查（被證18第7頁）獨資藥局部分，係屬於不予支付標準之排除條款，是縱有原告所指排除條款無效之情形，亦僅係該部分因違法而無效，而非全部之不予支付標準皆無效；進而論之，排除條款無效之結果，既僅係使符合指標之診所皆不予支付，亦不因此而使原告得不適用「不予支付指標及處理方式」之規定，原告所稱顯係誤解，附此述明。
⑤此外本院月股97年度訴字1132號全民健康保險事件，該案原
告以立法院預算中心96年度中央政府總預算案整體評估報告（第681頁起迄687頁止）為證，資為被告違法挪用總額支付預防保健、醫藥分業等之主張一節。經查上開所指，業經本院月股向立法院預算中心、行政院衛生署、費協會等機構函查，立法院預算中心以98年5月18日台立算字第0981200126號書函覆，略以該報告中所述之數據資料係由衛生署及健保局（即被告）所提供，該中心並無相關支出之計算方式，且該報告僅提供該院委員參考等語；費協會於98年6月16日以費協字第0985900608號函（以下簡稱費協會98年6月16日函）復，於說明欄載明：「．．．四、總額未有編列經費以獎勵處方箋釋出之政策㈠西醫基層總額支付制度自90年7月開辦，而健保局為配合醫藥分業政策，在總額開辦前即依全民健康保險法所規定之支付標準訂定程序，對診所交付特約藥局調劑之處方，於診察費及藥事服務費調增點數。所以，釋出處方箋之費用已在總額內，總額並無額外編列經費獎勵之政策。㈡總額實施後，新增醫藥分業地區交付處方調劑所增加之費用，屬其他因應年度政策改變所需增加之費用，另由健保局管控之其他預算支應。」等字樣；衛生署亦於98年6月29日以衛署健保字第0982600258號函復稱費協會業以98年6月16日函復查詢事項等語，有上開函影本各1份附於本院卷可資參佐。足見該案原告所提立法院預算中心之研究評估報告僅供參考之用，自不足以證明被告確有違法挪用總額預算支付醫藥分業等情事，況費協會98年6月16日函已陳述甚明，故被告自無挪用總額支付預防保健、醫藥分業等情形，亦堪確定。
綜上所述，本件所涉不予支付指標及處理方式之訂定過程，及相關健保醫療服務給付之點值及方式，均係依上揭法律規定及系爭健保合約為之，是系爭不予支付之指標及處理方式既由原告之醫事服務提供者代表參與決定，並非被告健保局可遽為片面決定，復經行政院衛生署核定後公告，足見該主管機關（即行政院衛生署）對於制定程序及內容業已一併審核，則被告健保局予以適用，核屬有據，要無不合，原告主張該不予支付之指標及處理方式無效云云，並無可採，其據此所為本件給付訴訟之請求，顯無理由，自應予以駁回。
㈡再就原告所提確認訴訟部分，析述如下：
本件原告起訴時，於訴之聲明第2項載明「確認健保審字第0940034614號公告之『診所不合理處方釋出型態』不予支付指標及處理方式暨健保醫字第0940060603號公告之『全民健康保險醫療費用支付標準第2部第1章第6節通則七及附表2.
1.2』違法。」（此部分之訴訟於準備程序階段，經原告撤回，嗣再追加）。惟查：
ａ、按確認行政處分無效或確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。而所謂「即受確認判決之法律上利益」乃為確認訴訟提起之權利保護要件，因此，原告對於法院之確認判決，不僅須有「法律上」利益，且在「時間上」有即受判決之利益，此不確定之法律狀態必須現已存在或立即到來，凡過去或未來之受害或有受害之虞者，皆不與焉，此所以避免行政法院淪為對法律問題提供資訊或鑑定意見者之地位。亦即，對於行政處分之無效、違法或對於法律關係之成立與否，必須有不明或不確定之狀態，也就是兩造堅持不立場，原告必須依據該法律狀況，以從事行為或經濟活動，或避免當前或即將發生之刑罰或行政罰，其訴訟始有合法利益。
ｂ、又由行政訴訟法第6條第1項規定，可知我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已消滅之行政處分為違法等三類。所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須因行政處分是否生效或法律關係之成立與否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院27年度上字第316號、52年度台上字第1240號判例參照）。
ｃ、此外行政訴訟此等法制設計乃係以「一舉解決全部糾紛」為其主要目標，而與民事訴訟中，為尊重當事人自由，採取「處分權原則」之法制設計並不相同。從此延伸，在行政訴訟中，有關訴之主觀合併與訴訟種類之選擇，就如同民事訴訟中之人事訴訟程序一般，當事人並不享有完全之選擇自由，而需擇其中最具效率之方式行之。因此行政訴訟上之確認訴訟，只須以對特定法律關係有權為規制性決定之機關為訴訟相對人即可（例如「確認行政處分無效訴訟」只須以該行政處分之作成機關為行政訴訟之被告）。
ｄ、經查本件原告所請求確認之標的，乃「確認健保審字第0940034614號公告之『診所不合理處方釋出型態』不予支付指標及處理方式暨健保醫字第0940060603號公告之『全民健康保險醫療費用支付標準第2部第1章第6節通則七及附表2.1.2』違法。」。是原告所請求確認之標的既為「行政規則」，徵之行政訴訟法第6條規定及上開說明，原告就「行政規則」提起確認訴訟，顯無所謂「即受確認判決之法律上利益」存在，自應予以駁回。又退步言，姑且將行政規則不在可提起確認訴訟之範圍內一節擱置一旁不論，原告縱對系爭不予支付指標及處理方式所涉之「行政規則」制度有所爭執，因該制度之權責機關為行政院衛生署，原告亦應選擇最具效率之方式，以職掌該制度之行政主管機關即衛生署為對象，方符「保護規範理論」，其竟以被告健保局為對象提起確認訴訟，自有未合。故本件原告所提確認訴訟，全然無「即受確認判決之法律上利益」存在，揆之行政訴訟法第6條第1項前段之規定，原告所提確認之訴，欠缺權利保護必要，顯無理由，亦應予以駁回。
六、綜上所述，本件原告以台北分局為共同被告所提訴訟部分為不合法，應予駁回；而對被告健保局所提本件訴訟，給付之訴部分為無理由，確認之訴部分為欠缺權利保護必要，顯無理由，亦均應予駁回，全件以較慎重之判決駁回之，爰不另為裁定駁回；末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由、部分顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
書記官 劉 育 伶