臺北高等行政法院判決
97年度訴字第866號原 告 甲○○訴訟代理人 李成功 律師被 告 銓敘部代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年12月11日96公審決字第0730號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告原係交通部公路總局（下稱公路總局）科員，經被告以民國（下同）96年6 月29日部退三字第0962818641號函核定，自同年7 月16日退休生效，依公務人員退休法（下稱「退休法」）第6 條、第16條之1 規定及同法施行細則（下稱「施行細則」）第13條規定，以其所具84年7 月
1 日退撫新制施行前、後任職年資8 年6 個月、12年15天，及原告所填具之年資採計切結書，選擇僅採計退撫新制施行後任職年資10年，核給一次退休金15個基數，並於函中說明三備註（三）記載略以，其50年10月14日至76年1 月1 日曾任公路總局工友職務之服務年資，業於原告改任換敘為士級資位人員時，採計所任25年2 個月16天年資先行辦理退職，且以25年之標準核給退職金50個基數在案。又備註（四）記載略以，其未予併計之退撫新制繳費年資2 年15天，並依退休法施行細則第18條第1 項規定，由公務人員退休撫卹基金管理委員會計算發還。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及復審決定均撤銷。
⒉原處分機關應作成採計原告自76年1 月1 日至96年7 月16
日間計20年6 個月又15天之全部退休年資，並核予支領月退休金之行政處分。
⒊訴訟必要費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原處分明顯違反「法律優位」及「法律保留」等原則：
按「命令與憲法或法律牴觸者無效。」又「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」憲法第172 條、中央法規標準法第11條分別定有明文。又基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，固得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範（司法院釋字第559 號解釋參照）。若法律對於人民之財產權，並未為某種限制，亦未以法律明確授權以命令補充為該項限制，則行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，更不得增加法律所無限制，迭經司法院釋字第363 、456 、47
9 、609 、614 、619 等號解釋在案。⑴查公務人員退休法第13條明文規定：「依本法退休者，
如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」所謂「其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」，係指已領退休金給與再任公務人員者，其重行退休之年資，應自再任之月起另行計算，其（前次）退休前之任職年資不予計算而言。故依該法條規定意旨，再任公務人員重行退休時，不得再合併以前已退休之年資重複支給退休給付；同時，再任公務人員重行退休時，亦無庸合併以前已退休之年資再受同法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準之限制。
⑵何況，原告乃係原任不具公務人員任用資格而不能適用
「公務人員退休法」之工友職務，嗣因參加公務人員考試及格而在「本機關」直接換敘，既未實際離職，更未重新任職，根本不生「再任」公務人員之問題。也正因為原任「工友」之年資，不適用「公務人員退休法」而不能併計公務人員退休年資，始有就地「結算工友年資」先行發給工友退職金之措施。此種情形，當然更無從合併以前工友退職之年資並受「公務人員退休法」第6條及第16條之1 第1 項所定最高標準之限制。
⑶至於公務人員退休法第16條之1 第1 項規定：「公務人
員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」其所稱：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。．．．」應指「公務人員」及「再任公務人員」在修法前後均有任職年資者，其年資應前後合併計算而言。至再任公務人員其以前已退休之年資，依同法第13條規定，於重行退休時自無再依同法第16條之1 第1 項合併計算之餘地。⑷從而可見，「公務人員退休法施行細則」第13條第1 項
之規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。」固與母法即「公務人員退休法」第13條規定相合。惟該「施行細則」13條第2 項規定：
「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限，．．．。」其所謂「連同以前退休（職、伍）金基數．
．．」，顯係將「（前次）退休前之任職年資」予以合併計算，不僅與母法即「公務人員退休法」第13條所為「．．．其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」之明文規定，恰相牴觸。且該施行細則第13 條 第2項甚至亦與同細則第13條第1 項相互矛盾、齟齬，其情至明。依首揭憲法第172 條、中央法規標準法第11條暨相關司法院解釋，系爭退休法「施行細則」13條第2 項之規定，自屬無效之法規，原處分引為不利原告之核定依據，當然為違法之處分，應予撤銷並應依法另為核定，洵無疑義。
⑸關於「公務人員退休法施行細則」第13條第2 項之規定
，與母法即「退休法」第13條規定不予計算其前已退休之任職年資意旨不符，已逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，損及再任公務人員重行退休時之權益。最高行政法院分別著有90年判字第1372 號 判決及95年度判字第875 號判決，均持相同見解，而將原處分撤銷，可供鈞院作為審酌本案之參考。
⒉原處分亦有違反「法規不溯不及既往」、「信賴保護原則」及「平等原則」之違法：
參諸改制前行政法院58年判字第458 號判例揭示：「財政部（五一）台財稅發第7218號令規定之計算公式，與同部
（五四）台財稅發第03716 號令規定之計算公式，其計算方法既有不同，自屬另一命令規定之事項，而不得視為前一公式之解釋。姑不問得一公式是否適當，但既係54年始行頒布，該命令又未規定開始生效之日期，自祇能於頒布後始生效力。原稽徵機關竟適用54年頒行之後一公式以計算原告53年度營利事業所得稅獎勵免稅之所得額，按之法令不溯既往之原則，自難認為適法。」（55年判字第31號、49年判字第140 號等判例均同其意旨）。可知對於已終結之事實，不得以嗣後制定法規或以適用新法之方式，改變已終結之事實其原有之法律評價或法律效果。此一「法律不溯既往原則」，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為，斯乃法治國家之基本原則。
⑴現行「公務人員退休法施行細則」第13條第1 、2 項規
定，乃係84年或90年始行訂頒或修正，此觀該施行細則於84年修正發布全文46條之前，最後一次修正為71年，且該次修正亦僅修正其第10條（參見該法規沿革資料）。經查「81年3 月版之六法全書」所載71年之適用條文，有關﹝再任公務員年資退休金之計算﹞等事項，乃規定於該施行細則第12條：「（第1 項）依本法第13條規定之再任公務人員其重行退休之年資應自再任之月起另行計算，已領退役金之軍職人員再轉任公務人員者亦同。（第2 項）再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6 條所定最高標準為限，以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。（第3 項）退休人員不得同時再任本機關其他職務。」依當時之相關規定，明白顯示：
①當時之母法「公務人員退休法」第13條，即為現行規
定：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」（依法規沿革資料觀察，該法第13條於68年修正為現行內容後，即未曾再修正）。
②依當時之施行細則第12條第1 項規定：「依本法第13
條規定之再任公務人員其重行退休之年資應自再任之月起另行計算．．．」，其「依本法第13條規定」為前提，恪遵「本法（即母法）」之範圍，此部分尚未逾越母法之規定。
③然而原處分援引之現行施行細則第13條第1 項條文：
「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。」則已將「依本法（即母法）退休者」跳脫為：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者．．．」。另依被告於復審程序中之答辯內容所謂：「．．．經再審究該細則第13條之立法意旨略以：『公務人員資遣已領取資遣給與之年資不得併計辦理退休；另按現行各種單行退休法規或資遺給與辦法有關年資採計標準，大致相同且同由政府編列預算支應，如依規定辦法退休（職、伍）或資遺後再任或轉任公務人員重行退休，均應受最高年資採計上限之規定，以維持年資採計之衡平。』．．．」等語。在在可見，退休法「施行細則」第13條修正為現行條文時，顯然即存有「脫溢母法授權範圍」之違法考量，為該項修正。進一步證明該「施行細則」第13條現行條文，完全違反「法律優位」、「法律保留」之憲政法理，依憲法第172 條規定，應屬無效之法規，至為灼然。
⑵原處分不僅以違反「法律優位」之方式，援引「應屬無
效之法規」資為處分基礎。更有悖離「法規不溯不及既往原則」之違法：
①查原告由服務機關工友換敘為「士級資位」公務人員
時，雖經服務機關將原告先前之工友年資（50年10月14日至76年1 月1 日）予以結算，而發給一次退職金新臺幣（下同）36萬6,750 元。然而原告任「工友」職務，既非「公務人員退休法」第2 條所稱「退休之公務人員」（該條規定：「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」），曾獲「工友一次退職金」之原告，亦顯非「公務人員退休法」第13條所定「依本法退休者」，更不屬於76年1 月1 日換敘當時之退休法「施行細則」第12條第
1 項所定「依本法第13條規定之再任公務人員」。準此：
當時之退休法「施行細則」第12條第1 項規定之再
任公務人員，必須以「依『本法（公務人員退休法）』退休者」為對象。然而原告任「工友」職務年資所獲一次退職金，卻係依據「事務管理規則」第
361 條規定辦理。依「事務管理規則」退職，自非依「公務人員退休法退休」。
換敘當時之退休法「施行細則」第12條第1 項所定
「依本法第13條規定之再任公務人員」，當然必須是「原任公務人員退休後」，「再任公務人員」。
查原告換敘為「士級資位」公務人員之前，所任「工友」職務，既非「公務人員退休法」第2 條所稱「退休之公務人員」，自無同法「施行細則」第12條第1 項所稱「再任公務人員」之可言。
甚至，上開「施行細則」第12條第1 項後段所定「
已領退役金之軍職人員再轉任公務人員者亦同」，於被告前任之工友職務，亦顯不相關。
此外，原告當時係由原服務機關（即本機關）「工
友」直接換敘為「士級資位」人員，並繼續在原機關任職。若依上開當時適用之「施行細則」第12條第3 項規定：「退休人員不得同時再任本機關其他職務。」則以原告「工友退職」之情事，若仍認有上開「施行細則」之適用，根本就不可能繼續在原機關任職（退休人員不得同時再任本機關其他職務）。益足證不僅該「施行細則」第12條第2 項規定涉有逾越、牴觸母法之疑義，原告既不屬於同條第
1 項所稱之「再任（或轉任）公務人員」，自更無從適用上開第12條第2 項關於「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6 條所定最高標準為限．．．」之規定。
②綜上可見，原告於換敘為公務人員之時，既無當時「
施行細則」第12條有關規定之適用，原告基於對「法」之信賴，始本於上進之心，努力進修，參加考試及格而得以成為正式公務人員，形成信賴之表現，且此種信賴，顯無不值得保護之情形。被告自不能援引嗣後修正且顯然逾越母法之「施行細則」第13條第1 項、第2 項有關「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。」、「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限．．
．」等規定，以違反「法規不溯不及既往」之方式，將原告唯一一次擔任（絕非「再任」或「轉任」）公務人員之有限年資，予以侵奪，其涉違反「信賴保護原則」，損害原告之合法權益，至深且鉅。
⑶原處分亦有違反「平等原則」之違法：
①按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。行政
程序法第6 條定有明文。公務人員保障暨培訓委員會就本案，雖為駁回復審之決定。然亦有吳登銓、林昱梅、程明修三位委員作成不同意見書，除呈供鈞院審酌外，茲謹抄陳其中關於「平等原則」之論述：「基於公務員之『照顧原則』（Alimentationsprinzip），公務員有請求與其『職位適當』之贍養權利。此種照顧係終身之照顧，不僅對現職公務人員，對於退休公務人員，亦應予以生活照顧，以使公務員於任職時能戮力從公。依退休法第6 條第1 項規定，公務人員任職15年以上者，有擇領月退休金之權利，若公務員任職已超過15年以上，僅因前已領取工友退職金，併計該領取退職金之工友年資而受退休法第16條之1 第
1 項最高35年之限制，將產生再任15年以上之公務人員，其曾任工友領取退職金之年資超過20年者，喪失領取月退休金之權利。此係就所有任職15年以上之公務員，於領取月退休金之權利，予以差別待遇，且該差別待遇之基礎，竟是公務人員前有超過20年以上之工友年資。此種差別待遇造成同為任職15年以上之公務人員，前無工友年資者得領取月退休金，前有工友年資20年以上者，卻喪失領取月退休金權利之不公平現象。更有甚者，適用退休法施行細則第13條之結果，將造成任職工友年資短於20年者，有領取月退休金之機會，任職工友年資長於20年者，反因年資併計最高35年之上限，無法領取月退休金，造成對國家社會貢獻較多者，其退休後之生活保障反而更加不利之不公平現象，其差別待遇難謂合理正當，違反公務員法保護公務員生活之一貫意旨。」②此外，若按照原處分所依據之退休法「施行細則」第
13條第2項 規定：「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限．．．」，則因本法即「公務人員退休法」第6 條所定之最高標準乃為：
「最高35年給與53個基數」。勢將發生以下極為荒誕顯失公平之結果：
依原處分及復審決定所持：原告「原擔任工友職務
－民國50年10月14日至76年1 月1 日止，採計25年
2 個月16天年資並依1 年2 個基數，核給50個基數，辦理退職在案」之理由，被告顯然明知原告業已領取「50個基數」之工友退職金。
原處分援引之上開相關法規，既規定：「最高35年
給與53個基數」。且被告亦已認定原告業已領取「50個基數」之工友退職金，則若原處分適用法規無誤，應僅能再核計原告「3 個基數」，而非原處分所核給之「15個基數」。
也就是說，若原處分適用法規無誤，且若其確實按
照「最高53個基數」為計算基礎，則原告換敘為公務人員之「20年6 個月又15天年資」，將僅能獲得「3 個基數」之公務人員「退休金」。也就是說，原告力爭上游，參加公務人員考試且報效國家「逾20年」，到頭來卻是「徒勞一場空」，僅能獲得「
3 個基數」與「小費」無異之退休金。其係懲罰曾任工友之公務人員、對工友升敘職員者施以差別待遇，且作法謊謬絕倫，實不言可諭。
⒊被告援為答辯基礎之「68年10月9 日68台楷特三字第3414
9 號函」釋示內容，依行政程序法第174 條之1 關於「法律保留」之具體規定，已確定為「失效」之法令，被告引以為辯，自無可採：
⑴按90年1 月1 日施行之行政程序法第174 條之1 明定：
「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7 條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2 年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」。
⑵次按「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已
領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」公務人員退休法第13條定有明文。關於「公務人員退休法施行細則」第13條第2 項之規定（已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任之公務人員，重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，．．．），與母法即「退休法」第13條規定不予計算其前已退休之任職年資意旨不符，涉有行政命令牴觸法律、子法逾越母法之違法，如前詳陳。
⑶被告援引「68年10月9 日68台楷特三字第34149 號」函
釋略以：關於退休法施行細則第12條（現為第13條）之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理等語，並據以抗辯稱：「準此，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後，再任並重行退休者，其新制施行前之任職年資最高均僅得採計30年；新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與受最高標準之限制。換言之，休（職、伍）或資遣再任之前後年資，因由政府編列預算支付退離給與，自應受退休法第6 條及第16條之
1 第1 項最高標準之限制，且此項限制不應因屬職員或工友年資而有所區別，以期整體公務人員退休權益之衡平。是以，如先依勞動基準法或事務管理規則等規定之標準計算，是政府編列預算支付退休金或資遣給與之人員，嗣後轉任公務人員依法重行退休時，自應依公務人員前開相關規定予以合併計算並受公務人員退休年資最高採計35年之限制．．．」云云，適足以證明：
①上開函釋，顯係行政程序法第174 條之1 所稱之：「
行政機關依中央法規標準法第7 條訂定之命令」（按即學理上通稱之「職權命令」），依88年2 月3 日總統令公布、90年1 月1 日施行之行政程序法第174 條之1 規定：「應於本法施行後2 年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」。
②因此，前開函釋，依法即應自行政程序法90年1 月1
日施行後2 年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定。就該被告函釋之事項而言，自係指應將其函釋之意旨，透過立法程序（提出法律修正案），在「公務人員退休法」之相關條文加以規定。或由「公務人員退休法」明文將該函釋之意旨授權由施行細則加以訂定。
③然而，現行「公務人員退休法」第13條，自68年1 月
24日修正為現行規定後，迄今未曾再有任何修正（參見法規沿革）。且「公務人員退休法」第13條既已明定「依本法退休者，如再任公務人員時，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」，自無可能、亦確實未為授權「施行細則」訂定與其立法意旨相牴觸之規範。
④因此，被告前開函釋示之內容，已確定自92年1 月1
日起成為「失效」之法規（職權命令）。被告竟引為答辯之主要論據，其不可採，洵無疑義。
⑷縱不論該函釋業因行政程序法第174 條之1 之規定而失
效以及違反「法律優位」、「法律保留」等問題。就該函釋「依各機關單行退休規則或辦法退休人員」之意旨而論，查原告當初受「強制結算」工友年資之一次退職金，顯然並非機關單行退休規則或辦法，原告受強制結算受領系爭退職金，亦顯非退休，則該「銓敘部68年10月9 日（68）臺楷特三字第34149 號函釋」，於本件情事，自無援用餘地。而被告於「補充答辯狀」抗辯稱該函僅為「行政規則」性質，不受行政程序法第174 條之
1 之規範云云，更增添被告身為全國公務人員權益維護之最高主管機關，卻完全不具備「法律優位」、「法律保留」原則之基本法治觀念，如不以撤銷原處分方式予以糾正，國家法治之健全與確立，實有莫大隱憂。
⒋被告以「給付行政措施受法律規範之強度較為寬鬆」等語
資為其處分並未違反「法律優位」、「法律保留」之論據，亦毫無可採：
⑴查本件關鍵爭點僅在於：（1 ）原告之服務機關將原告
先前擔任「工友」之年資予以結算，而由「工友」換敘為原機關士級資位公務人員之情形，是否屬於公務人員退休法第13條所定：「依本法退休而再任公務人員」之情形？（2 ）無論前者認定情形何，因公務人員退休法13條既明文規定：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」則原處分引為處分依據之退休法施行細則第13條第1 項、第2 項有關「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，．．．」等規定，是否有行政命令牴觸法律（子法牴觸母法）而違反「法律優位」、「法律保留」原則之違法？⑵至於「公務人員退休法」第16條之1 規定：「公務人員
在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年」之立法意旨，與本件爭訟則毫無關聯。是以，被告答辯以「退休法明文規定退休年資最高採計上限之立法意旨」為基礎之相關論述，鈞院原本無庸加以審酌，特先陳明。
⑶何況：
①「公務人員退休法」第16條之1 乃規定：「公務人員
在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算．．．最高採計35年」，由該法條明確之內容可見，其立法意旨乃僅就退休法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算，但舊制之任職年資最高採計30年，且新舊制累計最高採計35年，加以規範。與退休法施行細則第13條有關「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休時」之年資計算問題，根本沒有規範上之關聯性。上開退休法第16條之1 之規定，更絕無排除適用同法第13條明文規定「退休再任公務人員，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」之意旨。
②故被告所謂：「因此，退休法第16條之1 第1 項規定
之真義應係：公務人員退休年資之採計，無論其係『連續擔任公職直至退休』或『退休再任而含有新、舊制之年資』或『已領取退休金後再任，嗣又再退休』者，其『舊制』之公務人員任職年資均應受『最高僅能採計30年』，以及新舊制年資合計應受『最高僅能採計35年』之限制」等語云云，實僅係被告以完全扭曲法律原意之一己岐見，混充為所謂：「真義應係．
．．」。其不可採，洵無疑義。
③尤要者，原告先前擔任之「工友」職務，既非公務人
員任用法所定之「公務人員」（完全不具備「依法考試及格」、「依法銓敘合格」、「依法升等合格」等法定資格），當然不是公務人員退休法第2 條所稱之「公務人員」，故原告前經結算「工友」年資而受給付「工友」退職金，並非依據「公務人員退休法」辦理退休所獲之退休金，事實至為明確，不容被告爭執。準此：
原告前經結算之「工友」年資，並非所謂之「舊制
」年資（退休法修正施行前之公務人員任職年資），應無疑義。
從而，被告前揭答辯內容所稱：「無論其係『連續
擔任公職直至退休』或『退休再任而含有新、舊制之年資』或『已領取退休金後再任，嗣又再退休』者，其『舊制』之公務人員任職年資均應受『最高僅能採計30年』，以及新舊制年資合計應受『最高僅能採計35年』之限制」等語，縱有參採餘地，亦與原告前經結算之「工友」年資，毫不相干。原告之「舊制」年資，亦僅能自「76年1 月1 日」擔任士級資位「公務人員」之日起，算至84年6 月30日止，而只有8 年又6 個月之「舊制」年資。依退休法第16條之1 第1 項之規定，連同「新制」累計，僅有20年6 個月又15天之新、舊制年資，與最高採計35年之上限，相去尚遠，自應全部予以採計。是被告此部分抗辯，實益加彰顯原處分違法、謬誤之本質。
⑷此外：
①就退休後，再任公務人員又退休之情形，公務人員退
休法已於第13條明確規定「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」其「不予併計前次退休前之任職年資」之立法目的，已至為明確，根本無庸妄作其他解釋。
②至於同法第6 條及第16條之1 ，前者係單純就年資採
計與基數計算方式暨其上限等關於「退休金給與」等事項，加以規定。後者則係就「新、舊制」年資之採計、併計及其取捨等事項為規定。該二法條之立法目的既非在於規範「退休後再任公務人員又重行退休」之問題，依法條編定之立法體例以觀，退休法第6 條及第16條之1 ，更無就第13條另為補充規定之目的。
反之，退休法施行細則第13條，則顯係關於退休法第13條「重行退休」之規定而設。故判斷施行細則第13條有無牴觸母法第13條？自僅能應以母法第13條規定之內容為審查基礎，要無援引彼此間顯無關聯之退休法第6 條及第16條之1 等資為論據。
③按解釋法律，不能逾越法定範圍。公務人員退休法第
13條既已明確規定「不予計算」之原則，自不能任意無據地以「立法目的」如何如何、「立法精神」如何如何，而謂予以加計為合法。
④從而，被告所謂「行政機關所發布之施行細則或命令
是否已超越法律授權，應就該法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷」、「本於退休法第6 條及第16條之1 第1 項有關『退休年資採計上限』之主法精神，於同法施行細則第13條規定再任人員重行退休之最高年資採計上限，並無違反法律保留原則，亦未逾越法律授權之範圍」等語云云，自無足採。
⑸被告援引司法院釋字第443 、614 等號解釋，而謂「給
付行政措施受法律規範之密度較為寬鬆」云云，實屬斷章取義及引諭失義之偏誤立論，全無可採：
①公務人員之退休金權，乃關涉人民權利義務，為憲法
第18條所保障之基本權利，且屬於「制度性保障」及「法律保留」之事項。並非單純之給付行政措施，由司法院釋字第270 、455 、575 、605 等號解釋之意旨即足明瞭：
釋字第270 號解釋略以：「公營事業人員之任用，
依公務人員任用法第33條，應另以法律定之。在此項法律制定前，依公務人員退休法第2 條及該法施行細則第2 條規定，公營事業人員無從依公務人員退休法辦理退休。．．．．惟公營事業人員之任用及退休，關係此等人員之權利義務，仍應從速以法律定之。」。
釋字第455 號解釋略以：「國家對於公務員有給予
俸給、退休金等維持其生活之義務。．．．行政院人事行政局63年5 月11日（六三）局肆字第09646號函釋，關於『留職停薪之入伍人員，於退伍復職後，依規定須補辦考績，並承認其年資』，致服義務役軍人僅得於任公務員後服役者始得併計公務員退休年資，與上開意旨不符。此項年資之採計對擔任公務員者之權利有重大影響，應予維護，爰依司法院大法官審理案件法第17條第2 項，諭知有關機關於本解釋公布之日起一年內，基於本解釋意旨，逕以法律規定或由行政院會同考試院，依上開條例第32條第2 項之授權妥為訂定。」。
司法院釋字第575 號解釋略以：「憲法第18條規定
人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。機關因改組、解散或改隸致對公務人員之憲法所保障服公職之權利產生重大不利影響，應設適度過渡條款或其他緩和措施，以資兼顧。．．
．」。
司法院釋字第605 號解釋略以：「憲法第18條規定
人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障（本院釋字第575 號、第483 號解釋參照）．．．」。
②至於司法院釋字第443 號解釋「理由書」及第614 號
解釋，雖分別有被告答辯書所引「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆．．．」、「給付行政措施如未限制人民之自由權利，固尚難謂與憲法第23條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違」等語。然而，該二號解釋，並未指稱「公務人員之退休」為給付行政措施，反之：
釋字第443 號解釋「理由書」卻明釋：「憲法第7
條、第9 條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之」、「倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。
」等語。
釋字第614 號解釋文亦揭櫫：「如涉及公共利益或
實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令．．．．曾任公營事業人員轉任公務人員時，其退休相關權益乃涉及公共利益之重大事項，仍應以法律或法律明確授權之命令定之為宜．．．。」。
③準上：
關於憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保
障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。分別有司法院釋字第575 、605 等號解釋明確，業如前述。故關於憲法第18條規定包含公務人員退休金之權利，釋字第
443 號解釋「理由書」既明釋「於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之」，自足證絕對不能以牴觸法律之施行細則或逕以命令加以限制。
何況，上開司法院釋字第443 號解釋「理由書」復
進一步闡釋：「倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」且司法院釋字第614 號解釋文亦揭櫫：「如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令．．．．曾任公營事業人員轉任公務人員時，其退休相關權益乃涉及公共利益之重大事項，仍應以法律或法律明確授權之命令定之為宜．．．。」。
從而可見，被告答辯援引司法院釋字第443 號解釋
「理由書」及第614 號解釋文，而以「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆．．．」、「給付行政措施如未限制人民之自由權利，固尚難謂與憲法第23條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違」等語，資為原處分並未違反「法律優位」、「法律保留」之論據，亦洵無可採。
⒌至於被告以「不真正溯及既往」，辯稱原處分並未違反「
法規不溯及既往」及「信賴保護」等原則云云，更係曲解事實、誤用法律概念：
⑴按所謂不真正溯及既往，則指事實跨越新舊法持續發生
，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言，僅止於現在的事實與過去的事實連結而已，又稱為事實的回溯連結，而非效力的溯及發生（司法院大法官林子儀釋字第580 號「部分協同及部分不同意見書」內容參照）。查原告乃係於76年1月1 日由服務機關工友換敘為「士級資位」公務人員。在此之前，原告之工友職務及工友年資，均已「終結」，並無「工友任職事實」仍「持續發生」之問題。
⑵而在76年1 月1 日當時，退休法「施行細則」關於退休
之公務人員再任公務人員之退休事宜，乃規定於第12條。該條第1 項明文規定：「依本法第13條規定之再任公務人員其重行退休之年資應自再任之月起另行計算，已領退役金之軍職人員再轉任公務人員者亦同。」第3 項則規定：「退休人員不得同時再任本機關其他職務。」⑶從而可知，無論76年1 月1 日當時之退休法「施行細則
」第12條第2 項，以及現行退休法「施行細則」第13條第2 項規定內容有無牴觸母法之疑義，原告76年1 月1日當時，並非「依本法」，亦即並非依據「公務人員退休法」辦理退休，則根本並無適用退休法「施行細則」第13條所定「依本法第13條規定之再任公務人員．．．
」之餘地。而原告「結算工友年資」此一「並非依據「公務人員退休法」辦理退休」之事實，乃係已經確定且已終結之事實。原告並未繼續發生另一個「結算工友年資」之事實。故嗣後退休法「施行細則」縱有修正，而將先前第12條第1 項修正為第13條第1 項且明顯牴觸母法之現行條文，依「法規不溯及既往」之原則，對於原告之情形，自無援用餘地。被告以「不真正溯及既往」置辯，自無可採。
⑷又原告參加考試取得公務人員任用資格而換敘為士級人
員之時，當時並無退休法「施行細則」第13條第1 項逾越母法之所謂：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員．．．」，以及相應之第2 項等相關規定存在。原告基於信賴76年1 月1 日當時公務人員退休法暨其「施行細則」之全部規定意旨，深刻瞭解原告未來「公務人員之生涯」，係自「76年1 月1 日」開始，退休年資及其基數計算，亦均自「76年1 月1 日」開始，而基於此一信賴之基礎，作成換敘之決定，形成信賴之表現（至於結算工友年資及發給退職金，則係人事單位依職權辦理，並未徵詢原告意見及給予選擇之權利）。而此一信賴，又顯無行政程序法第119 條所定信賴不值得保護之情形。當然應有「信賴保護」原則之適用。被告空言抗辯無此原則之適用，自毫無可採。
⒍關於被告就復審「不同意見書」指摘原處分有違「平等原
則」所為之抗辯，及對於最高行政法院90年判字第1372號、95年度判字第875 號等判決效力之批評乙節：
⑴謹以「不同意見書」相關內容：「．．．最高行政法院
上開判決分別撤銷銓敘部之原處分。銓敘部理應就此問題通盤檢討修法，不宜漠視上開最高行政法院見解，怠於檢討改進」等語，摘供鈞院審酌。
⑵按行政救濟程序，係為防阻國家機關誤用或濫用公權力
致侵害人民合法權益而設，絕對不同於一般人民相互間但求勝訴不擇手段之爭訟。此觀訴願法第58條第2 項規定：「原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。」行政程序法第117 條更規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」即知「行政爭訟法規範」有兼重促使「行政機關」自省之意旨，而非以「一味曲意迴護原處分」為目的。查系爭原處分所依據之退休法「施行細則」第13條各項規定，逾越且牴觸母法之情節，稚子均能一見即明，唯獨原處分機關矯詞予以圓飾。而復審決定書及被告答辯書所引「銓敘部90年4 月10日90退三字第2010757 號書函」及「「銓敘部68年10月9 日68台楷特三字第34149 號函」相關內容，更充分顯示，在行政程序法施行早已逾2 年之今日，各該行政機關卻仍以「職權命令」獨大之心態，漠視憲政及法律之在在。凡此，均有待鈞院法治守護，予以糾正。
⑶此外，「平等原則」之精義，不僅在於「相同的事物應
為相同的處理」，更在於「不相同的事物應為不相同的處理」。亦即憲法第7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並非平頭之假平等。查：
①曾任政府機關之「工友」年資，不能計入「公務員」
年資，乃係現行法規所當然認定之事實。正因如此，才有結算先前「工友」年資而給予退職金之情形。而且上開結算先前「工友」年資所獲給付，雖名為退職金，但原告實際上並未退職，而係毫無間斷地始終任職原服務機關。另一方面，當原告換敘為公務人員時，一切有關公務人員之權益，必須嶄新開始，不僅年資不能攜入併計，薪級亦全新起算。
②也就是說，就「相同的事物應為相同的處理」之平等
原則而言，原告於「76年1 月1 日」擔任士級資位「公務人員」之日起，乃係一個完全新進之公務人員，當然應按照當初為完全新進公務人員之方式，處理原告之退休事宜，不能夾帶先前之工友年資。
③另就「不相同事物應為不相同處理」之平等原則而論
，改任公務員之前之「工友」年資，既不能計入「公務員」年資，予以晉級核薪及累、併計算「公務人員退休年資」（且此一不能併計之規定，並不因是否結算先前「工友」年資及是否給予退職金而有不同），自不能牽強附會地以違反「不相同事物應為不相同處理」之方式，於原告辦理公務人員退休時，又將先前「工友」之年資，併計於35年上限之退休年資中。足證原處分違反平等原則，殆無疑義。
⒎本案被告觀念上最大的盲點，在於其誤認「施行細則」，可以就本法即「退休法」規範範圍以外之事項加以規制。
惟查：
⑴「公務人員之退休依本法行之。本法所稱退休之公務人
員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」、「本法第2 條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。所稱公務人員以有給專任者為限。」「退休法」第1 條、第2 條；「施行細則」第第
2 條第1 項、第2 項等規定明確。而「工友」並非依公務人員任用法律任用之人員，更未經銓敘部審定資格或登記，尤非有給專任之公務人員。凡此，均屬一般常識上已顯著並應為 鈞院職權上所已知之事項。故「退休法」第4 條、第5 條、第6 條、第7 條、第16條之1等條所稱之「任職××年」或「任職年資」，當然係指依公務人員任用法律任用之公務人員之年資，而不包含「工友」之年資，應無法律及事實之爭議可言。從而：
①「退休法」第6 條第2 項、第3 項有關「一次退休金
，以退休生效日在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年給與一個半基數，最高35年給與53個基數．．．」、「月退休金，以在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年，照基數百分之2 給與，最高35年，給與百分之70為限」等規定，自係以前述「任職公務人員之年資」為前提，當然並不包含任職「工友」之年資在內。
②相同法理，關於「退休法」第16條之1 規定：「公務
人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年．．．」，其所稱之「任職年資」，當然亦僅限於前述經銓敘部審定資格或登記而任職之「公務人員年資」。與此無關之「工友」年資，自與最高採計30年或最高採計35年之規定，亦不發生適用上之關聯性。
⑵就「施行細則」第13條第2 項規定與母法即「退休法」
第13條有所牴觸之疑義，無論被告是否將「退休法」第16條之1 有關最高採計卅五年等規定，予以牽拖銓釋而為辯解，原告先前之「工友」年資，既非「退休法」第16條之1所 定之任職年資（經銓敘部審定資格或登記而任職之「公務人員年資），則被告始終持以為辯解基礎之「退休法」第16條之1 ，於本件行原處分之違法本質，自不生任何影響。
⑶尤要者，被告於97年9 月8 日鈞院準備程序亦明確陳稱
：「關於當事人主張退休法第13條，惟原告並非依『本法』即公務人員退休法退休之人員」等語（原證八）。
既稱「並非依『本法』即公務人員退休法退休之人員」，即應明知上述原告先前之「工友」年資，並非「『本法』即公務人員退休法」所定之任職年資。被告卻將「退休法」割裂適用，一方面希圖規避「退休法」第13條「退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」之規定，另一方面，又以「施行細則」第13條第2 項合於「退休法」第6 條、第16條之1 第1 項「任職年資」最高採計卅五年之最高標準置辯，其原處分及本件答辯，均於法不合，洵堪確認。
⒏本案另一關鍵問題在於鈞院行準備程序時曾對被告訊及：
「如果她工友年資當初不結算的結果將如何？原告是否了解可以不結算？」被告答稱：「當初不結算就不會發今天不能領月退的情形，當初是否結算，原告應該知道，服務機關應告知她」等語。惟按「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用。」改制前行政法院61年判字第70號判例可資參照。被告前揭應該知道、應告知她之陳述，不僅純屬臆測，更與事實顯然不符。查原告由原服務機關工友換敘為「士級資位」公務人員時，僅係資位（資格）之改變，關於退職金乙事，亦僅獲當時任職之台灣省交通處公路局以76年10月29日行00-000-0-000號函略以：「於七十六年元月一日改敘士級資位人員，依事務管理規則第361 條規定，原擔任工友年資先行辦理退職．．．核發一次退職金計36萬6750元，業經出納課直接撥發」。顯見當時之法規，關於參加考試改敘，結算工友年資核發一次退職金，乃係「強制規定」，當事人並無選擇「是否結算」之權利，甚至由上開函文顯示，其核發一次退職金，不僅並非由原告提出申請，其函到之時，業已責由出納課直接撥發系爭退職金，原告毫無置喙餘地。被告所陳：當初是否結算，原告應該知道，服務機關應告知她云云，自與事實完全不符。
⒐此外，原告在76年1 月1 日受強制結算一次退職金當時，
退休法「施行細則」關於退休之公務人員再任公務人員之退休事宜，乃規定於第12條。該條第1 項明文規定：「依本法第13條規定之再任公務人員其重行退休之年資應自再任之月起另行計算，已領退役金之軍職人員再轉任公務人員者亦同。」第3 項則規定：「退休人員不得同時再任本機關其他職務。」而原告之工友年資部分，並非依「『本法』即公務人員退休法退休」，已為被告於97年9 月8 日在鈞院準備程序所自認，則結算工友年資受領退職金當時，「施行細則」既仍以「依本法」第13條規定之再任公務人員為規範對象。被告自不能以違反「法規不溯及既往」原則之方式，援用嗣後修正且顯有逾越母法疑義之「施行細則」第13條現行條文，作成本件明顯違法之原處分。
⒑依原告情事，顯較最高行政法院90年判字第1372號、95年
度判字第875 號、95年度判字第875 號等判決有關「已退休公務人員再任公務人員重行退休」事件，更有主張「施行細則」逾越、牴觸「退休法」之堅實法律基礎。何況上開最高行政法院90年判字第1372號事件，雖經被告提起再審，仍經最高行政法院92年度判字第1578號判決予以駁回，就「施行細則」逾越並牴觸「退休法」問題，再次予以確認。持相同見解者，至少尚有鈞院94年度訴字第891 號判決、最高行政法院96年度判字第1910號判決。則依「退休法」退休又再任公務人員者重行退休，已獲有利之判決，原告並非依「退休法」退休又再任公務人員，自應更無援用經多數判決判認逾越母法授權範圍之「施行細則」而予處分之餘地。
⒒綜上所陳，原處分及復審決定確屬違法不當，被告之答辯全無可採。請鈞院判如訴之聲明，以昭平允，並維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈查退休法第6 條規定：「（第1 項）退休金之給與如左：
一、任職5 年以上未滿15年者，給與一次退休金。二、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：（一）一次退休金。（二）月退休金。．．．（第2 項）一次退休金，．．．每任職1 年給與1 個半基數，最高35年給與53個基數。．．．（第3 項）月退休金，．．．
每任職1 年，照基數2 ﹪給與，最高35年，給與70﹪為限。．．．」同法第16條之1 第1 項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。．
．．」同法施行細則第13條規定：「（第1 項）已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。（第
2 項）前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1項 所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」又查上開細則第13條之立法說明略以：「公務人員資遣已領取資遣給與之年資不得併計辦理退休；另按現行各種單行退休法規或資遣給與辦法有關年資採計標準，大致相同且同由政府編列預算支應，如依規定辦理退休（職、伍）或資遣後再任或轉任公務人員重行退休，均應受最高年資採計上限之限制，以維持年資採計之衡平。」復查被告68年10月9 日68台楷特三字第34149 號函釋略以：關於退休法施行細則第12條（現為第13條）之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。準此，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後，再任並重行退休者，其新制施行前之任職年資最高均僅得採計30年；新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制。換言之，退休（職、伍）或資遣再任之前後年資，因由政府編列預算支付退離給與，自應受退休法第6 條及第16條之1 第1 項最高標準之限制，且此項限制不應因屬職員或工友年資而有所區別，以期整體公務人員退休權益之衡平。是以，如先依勞動基準法或事務管理規則等規定之標準計算，由政府編列預算支付退休金或資遣給與之人員，嗣後轉任公務人員依法重行退休時，自應依公務人員前開相關規定予以合併計算並受公務人員退休年資最高採計35 年 之限制，合先敘明。
⒉本案原告自50年10月14日至76年1 月1 日止任職前臺灣省
交通處公路局工友之年資，經函准交通部公路總局96年6月5 日路人給字第0960025860號函查復略以：原擔任工友年資業依事務管理規則第361 條規定辦理退職並核發一次退職金36萬6,750 元（50個基數）在案。準此，由於原告上開年資已按事務管理規則規定之給與標準領取25年之退職金，且係由政府編列預算支付。是依前揭退休法規之規定，其已領退職金之年資25年，與重行退休之年資合併計算，確須受公務人員退休年資最高採計35年之限制。爰被告依退休法第16條之1 及其施行細則第19條之1 規定，依復審人選擇之年資採計方式，以96年6 月29日部退三字第0962818641號函核定其新制施行後年資10年，並依「核定年資未滿15年者不得擇領月退休金」之規定，核給其一次退休金15個基數，依法並無違誤。
⒊有關原告主張原處分及復審決定違反「法律優位」、「法
律保留」、「法律不溯及既往」、「信賴保護」及「平等原則」等法律原則一節，分述說明如下：
⑴原處分及復審決定並無違反「法律優位」、「法律保留」原則：
①查退休法明文規定退休年資最高採計上限之立法意旨
，一則係為落實公務人員永業化；二則係為落實文官中立之人事政策；三則為兼顧公務人力之新陳代謝；四則基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量－期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象（我國教育人員、軍職人員、公營事業人員退休法令等，均有相同設計與規定）。至於退休（職）再任人員部分，鑑於該等人員前次退休（職）時已領取由公庫支給之退休給與，如允許其於再退休時可不受最高年資採計上限之限制，無疑係鼓勵現職人員及早辦理退休（職），尋求再任公職機會，以能再次辦理退休並領取退休給與；此對於久任公務人員，其任職年資超過退休最高年資採計上限而因此受限者，顯失公允。因此，退休法第16條之1 第1 項規定之真義應係：公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，以及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。
②復查司法院釋字第480 號解釋理由書略以：「．．．
法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法所許，．．．惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．．」準此，考試院依據退休法第17條之授權規定，本於退休法第6 條及第16條之1 第1項有關「退休年資採計上限」之立法精神，於同法施行細則第13條規定再任人員重行退休之最高年資採計上限，並無違反法律保留原則，亦未逾越母法授權訂定之範圍。
③再查司法院釋字第443 號解釋理由書略以：「．．．
關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆．．．」；另查司法院釋字第614 號解釋指出：給付行政措施如未限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違；公務人員曾任公營事業人員之任職年資得否併計公務人員退休年資，在規範之法律制定施行前，主管機關依法律授權訂定之法規命令或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循者，因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違，惟其係涉及公共利益之重大事項，仍應以法律或法律明確授權之命令定之為宜。準此，退休法施行細則第13條有關退休年資最高採計限制之規定，係主管機關本於公務人員退休給與制度之整體性、合理性及衡平性考量，在規範之法律制定施行前，其依法律授權所訂定之法規命令，因非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違。
④綜上，退休法第13條規定：「依本法退休者，如再任
公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」，乃在規範公務人員前次退職年資業經政府編列預算支付退休給與，因此在重行退休時，不得重複併計據以領取退休金或重複併計據以取得辦理退休或擇領月退休金之條件；其規範之事項與同法第6 條及第16條之1 所規範之年資採計上限並不相同。原告單獨引據退休法第13條規定，主張再任重行退休人員得毋須將前後年資合併計算受35年上限規範，進而引申同法施行細則第13條之規定逾越母法之論據，係對相關規定有所誤解。
⑵原處分及復審決定並無違反「法律不溯及既往」、「信賴保護」原則：
依司法院釋字第574 號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法令真正溯及既往。原告屆齡退休之事實發生於00年間，自應適用現行有效之退休法辦理退休，被告並未溯及適用舊法，是本案尚無真正溯及既往不應容許之問題。另就一般法原則而言，行政法上信賴保護原則之適用，須具備「（1 ）須有信賴基礎：即須有足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；（2 ）信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；（3 ）信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護」始足當之。惟原告擔任交通部公路總局書記之前，係於該局工友退職，並經依25年標準核給50個基數之退職金36萬6,750 元等情，確屬無訛，爰其為謀求轉任交通部公路總局書記一職而自願由工友退職，並領取退職金，理應經過深思熟慮，亦必瞭解自身權益，應無「信賴表現」可言。又被告前開68年10月9 日68台楷特三字第34149 號函釋既已明定，依各機關單行退休規則或辦法退休人員再任公職重行退休時，其年資採計上限應予比照辦理。是原告於76年再任公務人員時，自應受其規範，自亦無信賴保護原則之適用。
⑶原處分及復審決定並無違反「平等原則」：
復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。此外，司法院大法官對平等原則亦有作進一步之闡述，其中司法院釋字第211 號解釋謂：「憲法第7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，從反面推論可知，平等原則係對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，即應給與相同之處置。本案原告係於轉任公務人員前已辦理工友退職，自與轉任前未辦理工友退職者有所不同，爰其誤引平等原則指摘被告差別待遇，顯係對平等原則之誤解。
⒋另，原告引用最高行政法院90年度判字第1372號判決及95
年度判字第875 號判決以作為指涉被告違誤之據，惟該判決僅對該個案有拘力，並非判例。是以，該判決尚不得拘束本案行政訴訟之判決，併予敘明。
⒌查行政程序法第159 條規定：「（第1 項）本法所稱行政
規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2 項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」復查同法第174條之1 規定：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7 條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2 年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」。
⒍次查法務部92年4 月1 日法律字第0920011182號函釋規定
略以，司法院釋字第443 號解釋書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。．．．。」是以，行政程序法第174 條之1 所適用之對象，並不包括該法第159 條所稱之行政規則在內。
⒎茲以被告68年10月9 日68台楷特三字第34149 號函釋（有
關於公務人員退休法施行細則第12條【現為第13條】規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休【資遣】時，應予比照辦理），即屬行政程序法第
159 條行政規則之性質，依法務部92年4 月1 日法律字第0920011182號函釋規定，並非行政程序法第174 條之1 所適用之對象，爰原告稱被告上開函釋未依行政程序法第17
4 條之1 規定，以法律規定或以法律明列其授權依據，即為「失效」之法令一節，洵屬誤解。
⒏綜上，被告96年6 月29日部退三字第0962818641號函及公
務人員保障暨培訓委員會96年12月11日96公審決字第0730號復審決定，於法均無不合，爰建請駁回原告之訴。
理 由
一、被告代表人原為吳聰成，97年9 月1 日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按公務人員退休法第6 條：「（第1 項）退休金之給與如左：一、任職5 年以上未滿15年者，給與一次退休金。二、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：
（一）一次退休金。（二）月退休金。．．．。（第2 項）一次退休金，．．．每任職1 年給與1 個半基數，最高35年給與53個基數。尾數不滿6 個月者，給與1 個基數，滿6 個月以上者，以1 年計。．．．。」；第16條之1 第1 項：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」。次按公務人員退休法施行細則第13條第1 項：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。」；第2 項：「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」準此，公務人員須任職得採計並核給退休給與之年資達15年以上者，始得擇領月退休金，任職5 年以上未滿15年者，僅得領取一次退休金。
又已領退休（職、伍）金或資遣給與者再任公務人員，於重行退休時，其前、後退休金基數或百分比合併計算，須受退休法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準之限制，亦即退撫新制施行前之任職年資最高僅得採計30年，退撫新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年。
三、再按公務人員退休法第6 條第1 項等規定係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，尚未逾越母法之授權及立法目的。而有關公務人員退休法明文規定年資採計上限之立法意旨，一則為落實公務人員永業化；二則為落實文官中立之人事政策；三為兼顧公務人力之新陳代謝；四則基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量，期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象。是以前開公務人員退休法第16條之1 第1 項規定之真義，應係公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。是以公務人員退休法第13條所定之意旨，本即在落實同法第6 條及第16條之1 第1 項有關「年資採計上限」之旨意。再按司法院釋字第480 號解釋理由書謂：「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。
行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．
．。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷．．．。」其意旨係有關行政機關所訂之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，考試院依據公務人員退休法第17條規定，本法施行細則由考試院定之法律授權，所訂定之公務人員退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，並無逾越法律授權訂定之範圍自可適用。從而，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後再任嗣又再退休者，其新制施行前之任職年資最高皆僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制，亦即退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應受退休法第6 條及第16條之1 第1 項最高標準之限制。再任公務人員兩度服公職並分別辦理退休本屬一種例外情形，任何公務員在第一次服公職結束時，國家已依法踐行對該公務員之長期照顧並給付退休金，於第二次再服公職實屬前次公職結束時難以預期之事，此時原無重複照顧之必要，因此在此等公務員第二次結束公職時，要給予何種程度之照顧，國家應該享有極大之政策裁量空間，不宜朝第二次服公職者既有權益之方向來看待。再任公務人員第一次申請退休，已依當時之規定領取法定最高年資之退休金，如其再任公職可以不受最高併計年資35年之限制，則與再任公務人員同時服公職之公務人員不間斷服務至年滿65歲始辦理退休，其等服公職之年資跨越新、舊制，反而須受上開採計最高年資35年之限制，顯屬差別待遇而與平等原則有違（97年高等行政法院法律座談會決議及最高行政法院96年度判字第471號判決意旨參照）。
四、再按退休法施行細則第13條立法說明略以：「公務人員資遣已領取資遣給與之年資不得併計辦理退休；另按現行各種單行退休法規或資遣給與辦法有關年資採計標準，大致相同且同由政府編列預算支應，如依規定辦理退休（職、伍）或資遣後再任或轉任公務人員重行退休，均應受最高年資採計上限之限制，以維持年資採計之衡平。」復以依事務管理規則（業於94年6 月29日廢止）進用之各機關（構）工職人員退職，係由政府編列預算支應，依上開規定，其退職後轉任公務人員重行退休時，即應合併其以前退職年資計算且不得超過最高標準。亦即，依事務管理規則退職之工友，仍屬退休法施行細則第13條所稱「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者」之範圍。又退休法施行細則係依退休法第17條授權由考試院所訂定，有關該施行細則第13條對於再任人員其前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係基於前開退休法授權及同法第6 條第2 項前段、第16條之1 第1 項之立法意旨，考量政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡因素所訂定，應無逾越母法之授權及立法目的。至所舉最高行政法院95年度判字第875 號及90年判字第1372號判決，基於個案拘束原則，僅對該事件有拘束力，本件自不受其拘束。
五、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠依公務人員退休法第13條規定規定意旨，再任公務人員重行退休時，不得再合併以前已退休之年資重複支給退休給付；同時，再任公務人員重行退休時，亦無庸合併以前已退休之年資再受同法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準之限制。又同法第16條之1第1 項規定所稱：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。．．．」應指「公務人員」及「再任公務人員」在修法前後均有任職年資者，其年資應前後合併計算而言。至再任公務人員其以前已退休之年資，依同法第13條規定，於重行退休時自無再依同法第16條之1 第1項合併計算之餘地。原告乃係原任不具公務人員任用資格之工友職務，嗣因參加公務人員考試及格而在「本機關」直接換敘，既未實際離職，更未重新任職，根本不生「再任」公務人員之問題，自無從合併以前工友退職之年資並受「公務人員退休法」第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準之限制。㈡公務人員退休法施行細則第13條第1 項之規定固與母法即「公務人員退休法」第13條規定相合，惟該施行細則第13條第2 項規定所謂「連同以前退休（職、伍）金基數．．
．」，顯係將「（前次）退休前之任職年資」予以合併計算，不僅與母法即「公務人員退休法」第13條所為「．．．其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」之明文規定牴觸。且該施行細則第13條第2 項亦與同細則第13條第1 項相互矛盾，系爭施行細則第13條第2 項之規定，自屬無效之法規，原處分引為不利原告之核定依據，自為違法。又現行施行細則第13條第1 項規定已將「依本法（即母法）退休者」跳脫為：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者．．．」，另依被告於復審程序中之答辯內容，在在可見退休法「施行細則」第13條修正為現行條文時，顯然即存有「脫逸母法授權範圍」之違法考量，進一步證明該「施行細則」第13條現行條文，完全違反「法律優位」、「法律保留」之憲政法理。㈢原告於換敘為公務人員之時，既無當時「施行細則」第12條有關規定之適用，原告基於對「法」之信賴，始本於上進心，參加考試及格而得以成為正式公務人員，形成信賴之表現，且此種信賴顯無不值得保護之情形。被告自不能援引嗣後修正且顯然逾越母法之「施行細則」第13條第1 項、第2 項有關規定，以違反「法規不溯不及既往」之方式，將原告唯一一次擔任公務人員之有限年資，予以侵奪，其涉違反「信賴保護原則」，損害原告之合法權益，至深且鉅。㈣原處分所依據之退休法施行細則第13條第2 項規定：「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限．．．」，則因本法即「公務人員退休法」第6 條所定之最高標準乃為：
「最高35年給與53個基數」，勢將發生顯失公平之結果。亦即按照「最高53個基數」為計算基礎，則原告換敘為公務人員之「20年6 個月又15天年資」，將僅能獲得「3 個基數」之與「小費」無異之「退休金」，實係懲罰曾任工友之公務人員、對工友升敘職員者施以差別待遇，有違平等原則。㈤被告援引之「68年10月9 日68台楷特三字第34149 號函」釋示內容，依行政程序法第174 條之1 關於「法律保留」之具體規定，已確定自92年1 月1 日起成為「失效」之法規（職權命令）。被告竟引為答辯之主要論據，其不可採，洵無疑義云云。
六、經查，原告自50年10月14日至76年1 月1 日任職年資，經公路總局以96年6 月5 日路人給字第0960025860號函查復被告略以，原告於76年1 月1 日改任換敘士級資位人員，依事務管理規則第361 條規定，業請領50年10月14日至76年1 月1日之一次退職金366,750 元在案，此有公路總局上開96年6月5 日書函及原告填具之退休事實表等影本附原處分卷可證，並為原告所不爭。準此，原告上開50年10月14日至76年1月1 日止之年資，已按事務管理規則規定之給與標準核發25年之退職金，且係由政府編列預算支付。是原告確屬已領退職給與後之再任人員，則其重行退休之年資，依前開退休法第16條之1 第1 項及其施行細則第13條規定，自應於原告再任之76年1 月起，另行計算，且最高僅得採計10年。再按原告所填具之年資採計切結書，其選擇採退撫新制施行後年資10年，以其本次退休年資未滿15年，依首揭退休法第6 條第
1 項規定，僅得給與一次退休金。爰被告依84年7 月1 日修正施行後之退休法第6 條計算，核給一次退休金15個基數，並否准其擇領月退休金，自屬有據。
七、至原告又主張原處分違反「法律不溯及既往」、「信賴保護」原則云云。查本件原告屆齡退休之事實發生於00年間，自應適用事實發生時亦即上揭現行有效之相關退休法規辦理退休，並無溯及既往之違誤。另按所謂信賴保護原則之適用，須具備「（1 ）須有信賴基礎：即須有足以引起當事人信賴之國家行為；（2 ）信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體之信賴行為，且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；（3 ）信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護」，始足當之。惟原告擔任交通部公路總局工友一職期間，本於上進心（此為原告所陳），努力應試取得擔任書記之資格，係屬人生事業之規畫，尚難認係基於對當時公務人員退休法施行細則第12條規定而為之安排。況彼時公務人員退休法施行細則第12條規定與現行施行細則第13條之規定相當，依銓敘部68年10月9 日（68）台楷特三字第34
149 號函釋：「關於公務人員退休法施行細則第12條（即現行之第13條）之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。」意旨，並無排斥類同原告之以工友一職退休而後再任公務人員之情形之適用。原告指其因信賴此項規定而轉任書記一職，應受信賴之保護，而無現行公務人員退休法施行細則第13條之適用云云，自屬無據。至原告主張被告前開68年10月9 日68台楷特三字第34149 號函釋違反行政程序法第174 條之1，應已失效而不得適用云云。查上開函釋意旨，無非本於職工人員之退職給與，亦係由政府編列預算支應，與公務人員相同，故解釋上工友退休再任公務員仍應有公務人員退休法施行細則第13條之適用，核屬解釋性令函，非屬行政程序法第174 條之1 所規範之法規命令，自無未於2 年內以法律明列其授權而失效之疑義。原告此部分主張，亦難成立。
八、原告又主張原處分違反「平等原則」一節，查平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。本件原告於轉任公務人員前已辦理工友退職，致其轉任公務人員辦理退休應受前開退休法第16條之1 第1 項及其施行細則第13條規定之限制，而最高僅得採計10年年資，此與轉任前未辦理工友退職者自有不同，其適用法律之結果，亦有差異，本件自無違平等原則。
九、綜上，原告重行退休所得採計之年資，應依退休法第6 條、第16條之1 及同法施行細則第13條規定，受退撫新制施行前最高採計30年，前後合併最高採計35年之限制，並應扣除其前已領退職給與年資25年。是被告96年6 月29日部退三字第0962818641號函，依原告所填切結書，採計其退撫新制施行後年資10年，核給一次退休金15個基數，並否准其選擇月退休金，經核於法尚無違誤。訴願決定予以維持，亦無不當。
原告請求判如其聲明，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 9 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康
法 官 陳 秀 媖法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 9 日
書記官 陳 又 慈