臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00897號原 告 厚生股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃福雄律師 （兼送達代收人）
邱玉萍律師李傑儀律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年03月11日環署訴字第0970012207號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告與訴外人大陸工程股份有限公司（以下簡稱大陸工程公司）為辦理「厚生大陸工程板橋住宅新建工程」案（以下簡稱系爭開發案）之共同開發單位，其所提出系爭開發案環境影響說明書經被告審查後，於民國95年10月17日以北府環一字第0950068549號公告審查結論為有條件通過環境影響評估審查在案。嗣臺北縣政府環保局於96年07月04日14時許，派員赴原告設於臺北縣板橋市○○段○○段34、35、36、37地號土地之開發基地，依環境影響評估法第18條規定，進行現場查核及監督執行情形，發現原告棄土運輸路線為「工地─> 新府路─> 縣民大道─> 環河快速道路─> 浮洲橋─> 防迅道路─> 太平街─> 遠嘉土資場」，與被告審查通過之系爭開發案環境影響說明書所載施工期間棄土清運計畫及運輸路線不同，且所送往棄土場與交通維持計畫所載不符。案經被告審查，認原告未依環境影響說明書所載內容切實執行，違反環評法第17條規定，乃以96年08月08日北府環一字第0960056998號函附96年8 月8 日北府第00-000-000
000 號裁處書（以下簡稱原處分），依環境影響評估法第23條第1 項第1 款規定，裁處原告罰鍰新台幣（下同）30萬元，並限期於96年09月10日前改善完成。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應返還原告已繳納之行政罰鍰新台幣參拾萬元整，暨自原告繳納時起算依年息百分之五計算之利息。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：
（一）本件原告厚生公司及訴外人大陸工程公司，僅係系爭單一開發單位之組成份子，非各自獨立之開發單位，原處分機關就同一違失事件，併對原告及訴外人大陸工程公司分別獨立科處罰緩，實違反環境影響評估法第23條暨相關罰則有關裁罰主體應為「開發單位」之規定。
１、依環境影響評估法施行細則第7 條規定以觀，該條文義應係規定所謂開發單位之組織性質，應係法人、自然人、團體或其他從事開發行為者，然並未限制具有上開性質之組織如何組成開發單位，換言之，由數個不同自然人或法人組成共同開發單位（複數型）或合組單一開發單位（單數型），均無不可，合先敘明。
２、系爭開發案之開發單位係由原告公司及訴外人大陸工程公司所組成之單一開發單位。易言之，系爭開發案僅有一開發單位，此由系爭環境影響說明書附件一所載開發單位名稱欄可明，準此，本件違章事項之裁罰既以開發單位」為對象，而非以「開發單位之組成份子」為對象，被告自無同時對原告厚生公司及訴外人大陸工程公司，就同一事件分別獨立裁處罰鍰之理。因此被告以「開發單位之組成份子」為裁罰對象，顯有重大違誤，且屬重複處分。
３、且依環境影響評估法第23條之規定，違反同法第17條之罰責，應處30萬元以上150 萬元以下罰鍰，倘按被告機關本件裁罰之邏輯，遇有六人以上共組單一開發單位之情形，被告機關即使對開發單位之每一組成份子分別處以最輕之裁罰( 即30萬元之罰鍰) ，總數亦逾法定最高裁罰標準新台幣150 萬元。顯見被告機關不得對同一開發案之同一違章情節，就該開發單位之數個組成份子，分別獨立科處罰鍰。
４、至於被告辯稱如原告與訴外人大陸工程公司，非二個分別獨立之開發單位，為何97年變更後之環境影響評估說明書，僅獨列原告為開發單位云云。然此僅為開發單位組成份子之變更，並非開發單位之減少，亦無礙於本件僅為一開發案之性質，可見被告機關就本件單一開發案之同一違章情事，分別就單一開發單位之組成份子即原告與大陸工程公司分別獨立科處罰鍰，顯違法律規定甚明。
（二）縱認本件原告與訴外人大陸工程係屬共同開發單位，就同一違章行為亦不得同時對原告及訴外人分別科處罰鍰：
１、原處分有違行政法上平等原則及濫用權力之虞：本件原告與訴外人大陸工程共同執行系爭開發案，共同監督工程單位切實落實環境影響說明書之內容，縱監督不周或有疏失，然不同開發行為之開發單位合併執行時，既可共同負責，則同一開發行為之開發單位共同執行，並因同一事件違反行政法規時，舉重以明輕，當然亦僅同處一項罰鍰，方符平等原則之要求，且依行政法上一行為不二罰之原則，亦無分別處罰之理。
２、縱認原告與訴外人大陸工程公司均有監督系爭開發案執行之責，本件被告機關分別處分原告及訴外人，亦有違反行政法上規定共同「過失」違規行為，應共同處罰一項罰鍰之法理：本件違章情形係因開發案之執行單位一時疏失所致，縱認為原告與訴外人大陸工程公司共組開發單位，或與大陸工程為兩個開發單位，應共同執行或監督系爭開發案之進行，原告至多亦僅與大陸工程共同負有督導不周之過失責任，絕非故意違反環境影響評估法第17條所訂之義務，本件共同過失違反行政義務之行為，仍應共同處罰一項罰鍰，而非個別裁罰。
（三）被告機關辯稱原告與訴外人大陸工程公司，並未劃分各自內部責任，故兩者皆應處罰云云，顯無可採：複數行為人劃分於違反行政法規時，內部個別之責任分擔比例，僅為民法上之個人私權利益比例之問題，與公法上之共同違規責任無涉，易言之，凡共同行為人共同參與公法上之違規行為，於公法上即應評價為一個整體之不法行為，應予以共同處罰，行政機關不應分別就各個行為人之內部責任比例分別處罰。因此，公法上分別或共同處罰共同行為人之標準，並非取決於共同行為人之間有無約定責任分擔比例，而係依據共同行為人是否「故意共同實施」違規行為，亦或「過失共同實施」違規行為而定，故訴願機關以系爭開發案之環境影響說明書內未劃分原告及訴外人大陸工程公司個別之內部責任，故認定原告及訴外人應分別裁罰云云，顯係自行創設法律所無之規定，而為不利於原告之處分，自屬違法。
（四）原告依法請求撤銷系爭處分，並依據行政訴訟法第7 條及民法第179 條之規定，請求原處行機關返還自原告繳納上揭金額時起至返還日止，依年息百分之5 計算之利息：本件原處分既屬違反而應撤銷，被告以之執行而受領原告30萬元之給付，無法律上之原因，而造成原告受有30萬元之財產上損害，爰請求撤銷原處分及訴願決定，並判令被告返還原告30萬元及自原告繳納上揭罰鍰時起至其返還日止依年息百分之5 計算之利息。
乙、被告主張：
（一）原告及大陸工程公司為二個不同權利義務主體之營利法人，因此本件開發單位為共同之複數型，而非單一型之態樣：
１、依環境影響評估法施行細則第7 條之規定可知，原告及大陸工程公司均具有該開發單位之名義。此由上開環境影響說明書內開發單位之名稱及營業所或事務所之記載內容可知。因此，上述二不同營利法人之共同開發單位，並非所謂單一開發單位之內部組成份子。
２、原告所稱「開發單位應以開發案為基準，... 一開發案即為一開發單位」乙節，此一積極事實之法律主張，應由原告負舉證責任，以實其說，否則亦不足採。又該法條規定裁罰之對象為開發單位，而非以開發案為斷，其理甚明。另查本件開發單位既係原告及大陸工程公司，二者對於違反上述環境影響評估法上義務者，無論存有故意或過失之歸責性，基於行政法上平等處理原則，應不得為差別待遇並無擇一處分，而置另一違反行政法上義務者於不問之理。
３、原告自承環境影響評估法罰則原則以開發單位為對象，本件既已載明原告及大陸工程公司二者為開發單位，則被告依法分別裁處原告及大陸工程公司，於法有據。
（二）按環境影響評估法第23條規定之處罰客體，固為開發單位，惟其處罰性質係屬行為罰，而非責任罰，此觀諸同法第17條立法意旨即明。因此，無論單一開發單位（個數型）或共同開發單位（複數型），凡屬於開發單位之自然人或法人團體者，均受該法條之規範，分別負有遵守規範履行之義務，如有違反規範履行之行為者，均應為裁罰之對象，不因開發案究為單一抑或複數，而有不同。
（三）綜上所述，原告與大陸工程公司既為共同開發單位，均應各自分別負擔開發單位之責任，如有違規，均應各自受裁處。
理 由
一、按「開發單位應依據環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行。」「有下列情形之一者，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反... 第17條之規定者。」環境影響評估法第17條及第23條第1 項第1 款之規定。
二、原告與訴外人大陸工程公司為辦理「厚生大陸工程板橋住宅新建工程」之開發單位，其所提系爭開發案環境影響說明書，經被告於95年10月17日以北府環一字第0950068549號公告審查結論為有條件通過環境影響評估審查在案。嗣臺北縣政府環保局於96年07月04日14時許派員赴原告設於臺北縣板橋市○○段○○段34、35、36、37地號土地之開發基地，依環評法第18條規定，進行現場查核及監督執行情形，發現原告棄土運輸路線為「工地─> 新府路─> 縣民大道─> 環河快速道路─> 浮洲橋─> 防迅道路─> 太平街─> 遠嘉土資場」，與前開環境影響說明書所載施工期間棄土清運計畫及運輸路線不符，且所送往棄土場與交通維持計畫所載亦不相符等情，為原告所不爭執，並有前開環境影響說明書節本（棄土清運計畫部分）、開發單位履行環境影響評估責任承諾書、台北縣政府執行違反環境影響評估法案件裁處書附卷可稽，故此部分之事實，應堪認定。
三、原告主張，系爭開發案，雖由原告與大陸工程公司共同開發，然本件僅係單一開發單位云云，經查：
（一）按本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。環境影響評估法施行細則第7 條定有明文。
故依前開細則規定，環境影響評估法所謂之開發單位，應係指「從事開發行為者」而言，自然人、法人、團體為較常見之從事開發行為者，故明文為例示，但並不排除仍有例示以外類型之行為主體（如行政機關）。
（二）又依環境影響評估法之整體立法設計以觀，有關開發行為實施前後應辦理之事項，如環境影響說明書之送審、補正、開發許可之變更、執行等，均須由開發單位依法為之，故「開發單位」為「從事開發行為者」之解釋，方能使從事開發行為者成為環境影響評估法之受規範之對象，進而落實該法規範之目的。如開發單位之定義，僅係數權利義務主體之組合，因各個開發單位並非獨立之權利義務主體，則環境影響評估法之各該作為或不作為義務，主管機關顯無從對開發單位作成具有法律效果之處分並執行，故原告主張本件雖為原告與訴外人大陸工程公司共同開發，實係僅為一開發單位云云，於法尚有未合。
四、原告另主張，開發單位之單一違規行為，應只受一次處罰，故被告既已對訴外人大陸公司裁處罰鍰，即不應再對原告裁罰云云。惟查，開發單位（即從事開發行為者），須為權利義務之主體，或至少應係在行政法上可對之發生法律效果之行為主體，始足當之，本件原告所受之處分，核其性質，係屬行政罰之處分，依行政罰法第3 條所定：「本法所稱行為，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。
」之立法方式以觀，行政罰亦係以實施違反行政法上義務之行為者，作為行政罰之客體，故除非其他行政法有特別設計或規定，就行政罰客體之認定，應作同一之解釋。前開環境影響評估法施行細則第7 條，與行政罰法第3 條之規定，實相應合，並無其他規定可認環境影響評估法就「開發單位」有何特別之立法設計，故原告主張其與大陸工程公司僅為開發單位組成分子，被告既就單一違規行為，已對開發單位裁罰一次，即不得再對原告裁罰云云，顯未就違規行為判別，究係因不同開發行為者之多數故意過失行為，或僅為特定開發行為者之單一故意過失行為所造成，即率爾認定被告就單一違規行為，僅得裁罰一次，於法尚無依據。
五、原告雖主張凡共同行為人共同參與公法上之違規行為，於公法上即應評價為一個整體之不法行為，應予以共同處罰，被告之裁罰處分顯有違法，然查：
（一）於開發行為之實務上，單一開發案，由數個從事開發行為者「共同開發」之情形，在所多見，然此多數從事開發行為者，均屬環境影響評估法所稱之開發單位，而各自均應遵守該法之相關義務。因本法之權利義務，均係針對開發階段之事實，設計從事開發行為者應作為或不作為之具體規範，相關處罰自亦係各別就行為主體有無違反該項公法上義務，作為觀察。故本法既無將多數從事開發行為者之總合，作為開發單位之定義，自亦無將多數從事開發行為者之行為，視為同一行為，故在多數開發行為者從事同一開發案之情形，應存在多數開發單位，於違反行政法上義務之事實發生時，主管機關即應各自觀察，判斷各開發單位，是否均有違反行政法上義務之行為及故意過失，而作為裁罰與否之依據。
（二）本件原告與訴外人大陸工程公司，共同書立承諾書，承諾依據本件環境影響說明書所載之內容及審查結論切實執行，此有開發單位履行環境影響評估責任承諾書可稽，依原告提交審查通過之「厚生大陸工程板橋住宅新建工程環境影響說明書定稿本」第八章環境保護對策及替代方案8.1環境保護對策8.1.9 交通一、施工期間㈠棄土清運計畫…
3.運輸路線規定：棄土運送路線，配合資源回收之○○○區位○○○路線：路線一－由基地接中山路轉民生路再轉環河道路，往樹林、鶯歌方向之合法土資場處理；路線二－由基地接中山路，轉民生路，往林口、龜山方向之合法資源回收之土資場；或路線三－由基地接中山路，轉民生路，往新店、深坑等方向之合法資源回收之土資場相關路線如圖8.1.9-1 所示，並規定行駛台北縣政府交通局公告之大貨車行駛路線，避開禁行區域。故原告與大陸工程公司於本件開發行為，就施工期間棄土清運，自應依前開運輸路線執行。惟臺北縣政府環保局於96年7 月4 日14時許，派員赴原告開發基地執行現場監督查核工作時，發現棄土運輸路線為「工地─> 新府路─> 縣民大道─> 環河快速道路─> 浮洲橋─> 防迅道路─> 太平街─> 遠嘉土資場」，而有未依前開審查通過之環境影響說明書所載之內容確實執行情事，此有環境影響評估監督紀錄表、稽查照片3 張等影本附訴願卷（第17、18頁可稽），原告及訴外人大陸工程公司為開發行為，就其等共同開發行為所生棄土運輸，均未依原環境影響說明書所載之內容及審查結論執行，二者均有違反環境影響評估法第17條之行為，故被告認定原告有此違規事實，應屬明確。
（三）原告雖主張，被告已對大陸工程公司裁罰，應已達成裁罰目的，不應再對原告裁罰云云，惟查原告與大陸工程公司均為本件開發單位，且依前所認定事實，其等就環境影響評估法第17條所定義務，均有違反，故本應分別處罰。且參酌行政罰法第14條第1 項：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」之規定，可知違反行政法上義務構成要件之事實或結果，如由二以上行為人故意共同完成者，行政機關雖得考量依違反者介入程度及行為可非難性之高低因素，但仍應分別處罰，如以共同完成違反公法上義務行為者，猶須分別處罰，則於數行為人各自因故意或過失，而實施違反行政法上義務之行為時，應更無共同處罰之理。是以除非個別行政作用法中，設有由違規數行為人共同分擔處罰之特別規定，應仍以分別處罰為原則。本件環境影響評估法並無共同處罰之特別規定，且原告無正當理由，未切實依環境影響說明書執行，雖非故意，亦有過失，被告依法裁罰，並無不當，原告主張應予共同處罰云云，核屬無據，自不足採。
六、綜上所述，被告認原告違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1 項第1 款規定，裁處原告30萬元罰鍰，並限期於96年09月10日前完成改善，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，不應准許。原處分既未經撤銷，則被告依原處分執行並無不當，原告依行政訴訟法第196 條之規定，請求被告返還原告30萬元及自原告繳納上揭罰鍰時起至其返還日止依年息百分之5 計算之利息部分，亦無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 29 日
書記官 林苑珍