臺北高等行政法院判決
97年度訴字第904號原 告 甲○○訴訟代理人 廖修譽律師
李永然律師陳淑芬律師原 告 乙○○
丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○上12人共同訴訟代理人 李永然律師
陳淑芬律師被 告 桃園縣大溪地政事務所代 表 人 卯○○主任）住同訴訟代理人 巳 ○
午○○
參 加 人 桃園縣龍潭鄉公所代 表 人 辰○○鄉長）住同訴訟代理人 申○○
未○○上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國97年2 月13日府法訴字第0970043671號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原告甲○○以「四方林埤」新推舉之管理人身分委託代理
人吳御廷於民國（下同）95年5 月10日以95年溪電字第094830號、第094840號申請書，向被告申請辦理桃園縣○○鄉○○○段353 、353-2 、360 、360- 1、360-4 地號土地（下稱系爭土地）管理人變更登記暨補發土地所有權狀（下稱系爭申請）。經被告審查後，以申請管理人變更登記乙案尚需補正登記名義人「四方林埤」設立登記之證明文件及主管機關就管理人變更之核准函、清冊或管理人資格證明文件，乃以95年5 月29日溪地一補字第000678號補正通知書通知原告甲○○於15日內補正，因逾期未補正，被告遂依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以95年
6 月16日溪地一駁字第000197號駁回通知書駁回系爭申請。
㈡原告13人基於「四方林埤」管理委員會委員即合夥人之地
位，不服被告駁回系爭申請之處分，向桃園縣政府提起訴願，經該府以被告並未告知原告其他合法辦理登記之方式，且就「四方林埤」原始登記之登記原因、方式及法令依據是否有本件登記之適用，有待查明為由，以96年2 月8日府法訴字第0960048126號訴願決定將被告原為之處分撤銷，責由被告查明研議後另為適法處分。
㈢嗣原告13人委請永然聯合法律事務所於96年8 月2 日以(9
6)⑻然法一字第0552號函催請被告應依訴願決定意旨辦理，補發系爭土地所有權狀並辦理管理人變更。案經被告重新審查後，以96年8 月9 日溪地登字第0960002902號函（下稱原處分）再次駁回系爭申請，原告猶仍不服，提起訴願，遭桃園縣政府以97年2 月13日府法訴字第0970043671號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉請求判命被告應將桃園縣○○鄉○○○段353 、353-2
、360 、360-1 、360-4 地號土地之管理人登記為甲○○（原聲明為「請求判命被告應將桃園縣○○鄉○○○段353 、353-2 、360 、360-1 、360-4 地號土地之管理人徐枝祥予以變更為管理人甲○○」，嗣於98年3 月27日提出行政訴訟辯論意旨狀更正如上）。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈事實簡述：
⑴「四方林埤」係桃園縣先民邱阿海、徐枝祥、鍾維鴻
、黃德源、黃輝秀、黃新榮、黃阿水、黃阿火、黃禮添、古祥興、陳龍祥、邱阿水等人，基於墾荒、灌溉農田之用，共同將系爭土地墾埤，按水權分配水額，並設管理委員會，由各水權人任管理委員，再共同推舉徐枝祥為管理人管理。各水權人若有死亡，則由該水權人之子孫指派1 人，若管理人出缺，則由各水權人再行推舉。36年間政府辦理土地總登記，即於同年
6 月16日由管理人徐枝祥將系爭土地以「四方林埤」為所有人、徐枝祥為管理人之方式辦理，業經被告機關合法登記在案。
⑵嗣因系爭土地原管理人徐枝祥亡故，各水權人共同舉
邱瑞勳為管理人，並提出各水權人所組成之管理委員會名冊於參加人，經參加人於79年6 月29日以（79）龍鄉民字第10441 號公告徵求異議，公告期間屆滿，並無任何人表示異議，因此，「四方林埤」之管理委員已可確認並發生效力。參加人本應依該公告核發管理委員全員證明書，卻遲遲未核發，嗣後桃園縣政府於80年7 月31日竟以毫無法律依據之開會討論作成：
「本案土地管理人之身份，應循司法途徑確認。在法院未確認前委由龍潭鄉公所代為管理，並應盡善良管理人之職責。」，並作成80府工水字第138124號函。參加人更以該無法律依據之會議記錄決議內容，自認有代管權利，逕為管理，並擅自違反「四方林埤」原始供作灌溉目的之美意，轉而違法出租予第三人作為高爾夫球場之用，已嚴重侵害原告等之財產權。惟因參加人遲未依前揭公告結果核發證明，期間管理委員（水權人）已有死亡者，而再由其繼承子孫指定
1 人繼任管理委員，且原推舉繼任之管理人邱瑞勳亦於85年1 月25日過世，經各管理委員（水權人）開會決議，推舉原告甲○○為管理人，有91年12月11日之推舉書可玆證明。
⒉被告於辦理系爭土地總登記時，既核准以「四方林埤」
作為系爭土地之登記名義人，並載明管理人徐枝祥，依土地法第43條之規定，已發生公示效力，更因此使原告等人產生信賴。被告基於信賴保護原則，應維護原告等人之信賴，不得擅自違反土地法公示效力，恣意違法行政，侵害原告等之信賴利益：
⑴按行政程序法第8 條：「行政行為，應以誠實信用之
方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益即有保護之必要。又土地法第43條：「依本法所為之登記，有絕對效力。」、第51條：「土地總登記，由『土地所有權人』於登記期限內檢同證明文件聲請之。如係土地他項權利之登記，應由權利人及義務人共同聲請。」、第55條第1 款：「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，其依第53條逕為登記者亦同。」、第62條第1 項：「聲請登記之土地權利公告期滿無異議，或經調處成立或裁判確定者，應即為確定登記，發給權利人以土地所有權狀或他項權利證明書。」顯見，土地所有人辦理土地總登記時，應檢同證明文件送交登記機關審查證明無誤後、公告，期滿無異議而告確定，始為總登記。
⑵被告於36年審核並認定「四方林埤」得作為土地所有
權之登記名義人，且更認各水權人推舉出之管理人具有法律效力，並據此作系爭土地之總登記。因此，被告就系爭土地以「四方林埤」為土地登記名義人、管理人為徐枝祥之登記行為，係屬有效，並發生土地法第43條之絕對效力，更使「四方林埤」之各水權人產生信賴該登記已有效之信賴利益，亦即系爭土地各水權人日後僅需由水權人中推選出管理人，即可向被告辦理登記，無需另循法律途徑就系爭土地法律性質另為確認，始能變更管理人登記。原告等水權人基於法律登記效力及被告多年來的行政行為，已生信賴利益，並基此信賴請求被告為管理人變更登記，被告斷無於原告等人產生信賴基礎後，於原告依被告原已核准之方式請求管理人變更登記時，突以80年7 月31日之違法會議決議為藉口駁回原告等人之聲請；更於事後認定「四方林埤」不得作為登記主體，被告之行為，顯已違反憲法保障人民財產權之精神，亦侵害原告等人之信賴利益。
⑶被告若於系爭土地總登記時，認系爭土地以「四方林
埤」不得為土地所有人登記名義，或為土地所有人並載明管理人方式為錯誤，自不應受理登記。因此，被告應延續該登記之效力，准許原告申請變更登記管理人為正辦。況且，被告並未否定「四方林埤」為系爭土地權利主體，曾分別於47年4 月9 日准許補發書狀（即土地所有權狀）及管理人變更、50年2 月7 日准為永佃權登記聲請、51年9 月20日為管理人消滅、拋棄及51年10月12日之永佃權塗銷等土地所有權部及他項權利部之登記，足證系爭土地以「四方林埤」為登記主體，並無爭議。
⑷不僅被告認可系爭土地以「四方林埤」為土地所有人
並載明管理人方式而無爭議，並發生土地登記之公示效力，除原告等人既因信賴被告該行政行為外，桃園縣政府及桃園縣稅捐稽征處更依此土地登記之所有人「四方林埤」及管理人課徵田賦稅。申言之，稅捐機關依土地稅法第3 條：「地價稅或田賦之納稅義務人如左：土地所有權人。設有典權土地，為典權人。承領土地，為承領人。承墾土地，為耕作權人（第1 項）。前項第1 款土地所有權屬於公有或公同共有者，以管理機關或管理人為納稅義務人；其為分別共有者，地價稅以共有人各按其應有部分為納稅義務人；田賦以共有人所推舉之代表人為納稅義務人，未推舉代表人者，以共有人各按其應有部分為納稅義務人（第2 項）」，就系爭土地田賦課徵稅額時，即依被告所為之土地登記簿所載以核定繳納義務人。更因系爭土地未繳納田賦時，亦以系爭土地所有人「四方林埤」及管理人徐枝祥作為欠稅人送交法院執行，嗣後再由推舉出之管理人邱瑞勳代繳之情況，且管理人徐枝祥死亡後，水權人依管理人產生辦法推舉水權人之一邱瑞勳為新管理人後，稅捐機關之後更以納稅義務人「四方林埤」、管理人邱瑞勳之方式核發稅單。因此，「四方林埤」若非為權利主體，則何以稅捐機關會為核課行為，又若管理人非合法推舉產生，又何以得列為該課稅主體之管理人。故系爭土地之權利主體為「四方林埤」已無爭議，且其管理人產生方式亦已確定，被告擅自認定已產生效力之登記行為無效，顯屬違法。
⒊本案有行政自我拘束原則之適用，被告依法應將「四方林埤」之管理人變更登記為甲○○：
⑴「按合法行政處分之作成，除應遵守法律之明文規定
外，尚應慮及公法上一般法律原則之適用。又行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，此即所謂行政自我拘束原則，是以行政機關於法律效果之選擇裁量即應依循此原則，方為適法之行政處分。」（鈞院96年度訴字第1793、
443 、504 號判決可資參酌）。又在行政訴訟上，行政自我拘束原則要求行政機關在沒有特別情事下，有義務創造出「要件上的平等」。而此一原則所衍生之請求權，包括預防性之請求權與給付性請求權；亦即，基於行政自我拘束原則，人民可要求特定的行政行為（李惠宗教授，行政法要義，頁102 ，元照出版社，2007年第3 版，詳原證9 ）。
⑵次按，「行政機關對於相同之事物往往會根據行政規
則或行政先例作為，而構成行政之自我拘束，且在對外之表徵上，人民一般也會信賴行政機關會採取與以前相同之做法，因此即有信賴保護原則適用之可能。若行政機關欲改變依行政規則或行政先例之做法，必須考量到人民信賴利益之保護，否則即可能因違反信賴保護原則而構成違法。」（洪家殷教授，信賴保護及誠信原則，行政法爭議問題研究上，第131 頁，臺灣行政法學會主編，詳原證10) 。
⑶基此，本案應有行政自我拘束原則之適用；被告依法
應將「四方林埤」之管理人直接登記為甲○○。蓋被告並未曾否定「四方林埤」為系爭土地權利主體，更曾准許補發書狀（即土地所有權狀）及管理人變更、准為永佃權登記聲請、管理人消滅、拋棄及永佃權塗銷等土地所有權部及他項權利部之登記，已如前述，足證系爭土地以「四方林埤」為登記主體，並無爭議。本件既有其合法之行政先例或行政慣例可循，亦即系爭土地各水權人日後僅需由水權人中推選出管理人，即可向被告辦理變更管理人之登記，而構成行政之自我拘束。如果無訛，則被告在沒有特別情事、對於相同或具同一性之事件，在無實質正當理由之情形，對於由「四方林埤」各水權人依合法程序所推舉之管理人變更申請，依土地登記規則第149 條之規定：「土地權利登記後，權利人之姓名或名稱有變更者，應申請更名登記。設有管理人者，其姓名變更時，亦同。」之規定，被告即應為變更之登記，方屬適法。惟被告恣意駁回原告管理人變更之申請，顯已違反前揭之行政自我拘束原則，以及行政程序法第8 條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」之規定，顯已嚴重侵害原告之合法權益。
⑷承前所述，本案既有行政自我拘束原則之適用，則被
告依法應將四方林埤之管理人變更登記為甲○○，方屬的論。
⒋被告以系爭土地為權利主體不明為由，駁回「四方林埤」管理人變更之申請登記，要屬無理：
⑴按「系爭土地於35年及36年間登記桃園水利組合為所
有權人等相關行政處分既經公告期滿無人異議而確定，原告亦不得於事隔50年後復就當時辦理土地總登記之作業程序設詞指摘。」，行政法院86年判字第1979號判決要旨可供參酌。
⑵次按「…惟系爭房地前既在上訴人所主張之信託關係
下移轉登記於淡大校友會，在信託關係終止後尚未移轉登記於上訴人名義前，依民法第758 條規定，系爭房地尚屬登記名義人即淡大校友會所有，上訴人無從請求確認系房地為上訴人所有，其見解並無不合，上訴論旨指原判決此部分理由違背法令，亦有誤會。至原判決所謂淡大校友會是否不得登記為系爭房地所有權之主體，為應否向地政機關申請更正之問題云云，乃屬贅述，此贅述部分之理由，並不影響本件判決之結果。其他上訴論旨，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘原判決不當，求予廢棄，亦非有理由。」、「次按自然人及法人為權利義務之主體，惟非具有權利能力之『團體』，如有一定之名稱、組織而有自主意思，以其團體名稱對外為一定商業行為或從事事務有年，已有相當之知名度，而為一般人所知悉或熟識，且有受保護之利益者，亦應受法律之保障。故未完成登記之法人，雖無權利能力，然其以未登記法人之團體名義為交易者，民事訴訟法第40條第3 項為應此實際上之需要，特規定此等團體設有代表人或管理人者，亦有當事人能力。至於因其所為之法律行為而發生之權利義務，於實體法上應如何規範，自應依其行為之性質，適用關於合夥或社團之規定。不能以此種團體在法律上無權利能力即否定其一切法律行為之效力。…真理世界社屬未完成登記之法人之團體，雖無權利能力，能否謂其無權受讓臺北市○○○路○段○○號房屋及土地之占有權，而不能取得系爭土地之申購權並將之信託被上訴人甲○？非無再事研求餘地。原審審徒以真理世界社無權利能力，而為上訴人不利之判斷，亦有未洽。」，最高法院90年度台上字第960 號判決、91年度台上字第1030號判決可供參考。
⑶經查，實務上不乏以自然人、法人以外名義，作為不
動產登記之名義人，例如前揭行政法院86年判字第1979號判決中之「水利組合」、最高法院90年度台上字第960 號判決中之「淡大校友會」、最高法院91年度台上字第1030號判決中之「真理世界社」，皆為適例。同理可證，系爭土地以「四方林埤」為所有權人名義登記，在經被告辦理土地總登記審查、公告後，已合法取得權利；而稅捐機關亦曾以「四方林埤」為納稅義務人名義核發稅單，則本件並無被告所稱之權利主體不明問題，被告訴訟代理人於97年9 月23日準備程序期日中所稱：「『四方林埤』權利確實不清楚」、「本件有權屬不明的情形，也有管理人不明，如果系爭『四方林埤』確實是清楚的權利主體，不需要其他機關督導或備查，不須申請公告」云云，顯有誤會。
⑷承前說明，系爭土地並無產權爭執、其權利主體亦屬
明確，被告竟以系爭土地有權利主體不明為由，恣意駁回本件「四方林埤」管理人變更之申請登記，要屬無理。
⒌依舉證責任之法則，被告應舉證證明且詳細說明何以本
件管理人變更登記之申請案，不能與以往之申請案相同，亦即：只需由系爭土地各水權人中推選出管理人，即可向被告辦理登記，而無庸「另循法律途徑就系爭土地法律性質再為確認之程序」，即可變更管理人之登記。
被告未依法行政且昨是今非，是本件之駁回處分，明顯不當且違法：
⑴按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…
主旨、事實、理由及其法令依據。」，行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。又「人民之權益當然受憲法及法律之保障，行政機關就具體事件行使公權力對人民之權益有所限制、剝奪或增加其負擔，通常以負擔處分方式為之，在依法行政原則支配之下，作成行政處分不僅須有法律之依據，而且應符合法定之要件，此乃現代法治國家不證自明之公理。是以基於維持法律秩序之安定及尊重公權力措施之表徵，雖仍認為行政處分應受有效之推定(Vermutung der Gultigkeit)，但已不復受合法之推定(Vermutung der Rechtsmassigkeit)，一旦處分之相對人或利害關係人指摘行政處分有無效或得撤銷之事由而提出爭訟，被告應對其作成處分係符合法定要件之事實，負舉證責任，若被告之舉證成立，原告一方則應就法定例外要件事實之存在加以證明，俾否定原處分之合法性。」（吳庚，行政爭訟法論第4 版，頁234 、235 ，元照出版社，原證11）。
⑵經查，本件被告於答辯狀中陳稱：「…另原告等於79
年間請求依據申請人之申請而代為公告，並無載明法令依據，且其公告事項所載之公告內容是否與事實相符仍責由申請人等自行負責（附件15）。原告因無法取得主管機關核發登記證明文件，致與土地登記規則第34條第1 項應檢具登記證明文件之規定不符」（被告答辯狀第5 頁倒數第8 行以下）云云，據以主張被告無法准予原告等辦理管理人變更登記，顯屬無理無據。蓋行政機關本須依法行政，而所謂之公告，依土地登記規則第53條、第55條等規定，亦屬明確有據。
則被告是否可能未依法令、僅因人民之申請隨即代為公告，即非無疑。更何況，系爭土地以「四方林埤」為所有權人名義並載明管理人之登記方式，向為被告所採納；如今被告昨是今非，或以系爭土地之權利主體不明、或以無法律依據云云，在在皆須由被告提出證據並且詳細說明，其所憑藉之法令依據與理由究係為何，方屬的論。
⒍被告據為駁回原告申請之桃園縣政府80年7 月31日府水
工字第138124號函所附之會議決議，該決議內容並無法律依據，且侵害人民權利甚鉅，被告無法憑恃為駁回原告申請之依據：
⑴按被告所據之桃園縣政府80年7 月31日府水工字第13
8124號函所附之會議決議，查該決議內容為：「⑴本案土地管理人之身份，應循司法途徑確認。⑵在法院未確認前委由龍潭鄉公所代為管理，並應盡善良管理人之職責」（詳原證3 ），雖該決議要求原告等人依司法途徑解決紛爭。然該決議內容既無法律依據，亦未考量、判斷就系爭土地之管理人無任何第三人表示爭議，而無確認利益，更無法律依據，即要求循司法途徑解決紛爭，除僭越司法機關之職權，更增加人民無謂之負擔。且其決議內容竟自行賦予參加人所可以先就系爭土地逕行託管更屬無理。蓋人民財產權係受憲法保障，行政機關並無任意、擅自恣意決定干涉人民財產之權，否則即侵害人民私有產權，即為違法行政。而本案水權人已依管理人產生方式推舉管理人，其過程並無人爭議，然選出之管理人既未請求參加人代為管理，則對於既無爭議之事項，行政機關何以僅憑其內部決議，即可擅自認定存有爭議，更否決他人依合法權利所選出之管理人，並擅自賦予權利予某行政機關。因此，桃園縣政府前開決議未有任何合法法律權利，則何以特別需開會決議，決議由參加人代管，再租與他人做予原始灌溉目的不同之使用，其侵害人民權利甚鉅，更與憲法保障人民財產之基本人權有背。參加人竟一再秉持該份會議記錄以管理人自居，擅自將之租予他人使用，喪失原本系爭土地乃先民作為灌溉土地之美意，則其管理豈非違法，已有違法圖利他人之嫌。況且，該桃園縣政府會議記錄當不可能優於法律而創設一法律關係，賦予參加人違法代為管理之權，該會議記錄明顯違法。被告更將之奉為圭臬聖典，逸脫法律規定，而遲遲未給予合法管理人辦理登記，顯造成違法侵害之權利持續侵害，亦有失職之嫌，故被告據此駁回原告管理人變更之申請，顯已違法。
⑵又行政程序法第5 條：「行政行為之內容應明確。」
、第6 條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，此為行政機關為行政行為時之準則。然被告依據桃園縣政府會議記錄，進為否決原告等人之申請，則其所為行政行為內容不明確。且系爭土地自日據時代即存在，被告36年辦理系爭土地土地總登記時，亦准以登記，今卻以法律依據不明確之會議記錄，擅自對原告之申請為駁回處分，除侵害人民對政府機關行政行為之信賴，原處分機關之行政行為內容更未明確。又被告駁回處分，與以往可以准以辦理管理人變更登記、補發權狀之慣例不同，顯有差別待遇之存在。因此，被告之處分已違反前開行政程序法對行政機關行政行為之「內容明確性」及「禁止差別待遇」之要求。
⑶又被告另以系爭土地權利主體不明，而應依地籍清理
條例及內政部96年5 月14日台內地字第0960075140號函所附「研商地籍清理實施計畫研訂原則」之會議討論紀錄辦理，訴願機關更據此為駁回訴願之理由（詳附件3 第5 頁），顯無理由。蓋姑且不論地籍清理條例等規定，系爭土地以「四方林埤」為所有權人名義並載明管理人之登記方式，係為被告辦理土地總登記所審查、公告，已足以使原告等人產生信賴。「四方林埤」為系爭土地之權利主體既未有不明，且管理人甲○○係依管理人產生方式產生，其相關權利義務清楚明確，無任何人出面爭執表示異議。因此，既無權利主體不明之情況，何須適用地籍清理條例等規範；再查地籍清理條例雖已公佈，但依該條例第40條：「本條例施行日期，由行政院定之。」，然迄今行政院並未訂定施行日，該條例何時施行仍遙遙無期。況且，被告所舉之內政部之會議記錄，亦僅僅討論、訂立清理原則，相關配合措施實際仍須待該條例確實施行之後才能制定。因此，被告忽略系爭土地無產權爭執、權利主體亦屬明確等事實，並違背該事實認定系爭土地為權利主體不明，而以尚未施行之地籍清理條例為駁回理由，乃屬無理。
⒎依土地登記規則第149 條規定，土地權利登記後，權利
人之姓名或名稱有變更者，應申請更名登記。設有管理人者，其姓名變更時，亦同。又同法34條規定，申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：登記申請書。登記原因證明文件。已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。申請人身分證明。其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。又依土地法75條規定，聲請為土地權利變更登記之件，經該管直轄市或縣（市) 地政機關審查證明無誤，應即登記於登記總簿，發給土地所有權狀或土地他項權利證明書，並將原發土地權利書狀註銷，或就該書狀內加以註明。另行政訴訟法第4 條規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。同法第5 條規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。是依上述法文可知，於土地權利登記後，設有管理員者，於管理員有變更者，應提出變更登記，如申請登記人已依土地登記規則第34條規定，提出申請文件，且已符合該條規定者，自應依土地法75條規定，登記於登記總簿，併發給證明書。如登記機關違法不予發給，除該駁回發給之處分得依行政訴訟法第4 條請求撤銷外，聲請人亦得依行政訴訟法第5 條之規定，命機關為一定之行為，將該合法申請之更改管理人之登記登記於於總登記簿上，且發給權利證明，自為法之所許。
⒏綜上，原告依法提出申請變更管理人時，本件之登記，已符合下開法令之要件，依法無不准之理：
⑴本件權利主體「四方林埤」，前已依土地登記規則第
71條之規定，於35年為總登記，且當時根據臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書審核，登記管理人為徐枝祥。是該地籍登記，不論權利主體之身份為何，依土地法43條之規定，已具有絕對效力。而「四方林埤」管理人變更，自應依土地登記規則149 條辦理，自不待言。
⑵依土地登記簿記載，雖於47年蔡松芳取得管理權，又
於51年拋棄管理權而由地政機關辦理管理人消滅後，然該變更係違法，有證人黃登運書立之證明書可證（見：補證二：證明書，證人黃登運：住桃園縣○○鄉○○路○○○ 號），且「四方林埤」之後之稅負亦回復由徐枝祥繳納（見卷附原證5 ），對照土地稅法第3條規定，徐枝祥仍係為管理人，是系爭土地登記雖未回復登記管理人為徐枝祥，但「四方林埤」私權性質一直未變，而管理人依稅籍記載是為徐枝祥，是今如管理人變更，自仍須依土地登記規則第149 條辨理。
⑶徐枝祥死亡後，「四方林埤」管理人變更為邱瑞勳（
此同有稅單可證，同見附卷原證5 ），該管理人變更亦經參加人公告（同見原證2 ），後邱瑞勳死亡，「四方林埤」管理委員會推舉甲○○為管理人，而就該變更後之結果，原告自得依土地登記規則第149 條申請辦理。
⑷觀之卷附被告所提原告之申請書，符合土地登記規則
第34條之文件，其已明確繕具登記申請書、登記原因證明文件（公告文件、決議記錄）、所有權狀或他項權利證明書（土地謄本）、申請人身分證明（戶籍謄本）、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件（稅單、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書），是依土地法75條規定，被告自無不予變更之理。然今被告卻以「四方林埤」之登記主體不明確致無法登記之理由駁回，顯然違背土地法及土地登記規則相關規定。
⑸且查，依土地登記規則34條規定，申請變更管理人登
記僅需提出下列文件：登記申請書。登記原因證明文件。已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。申請人身分證明。其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。而本件登記原因證明文件，原告既已提出公告文件、決議記錄，而另項之「其他由中央地政機關規定應提出之證明文件」，原告亦已提出稅單、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書影本為憑，自以為足夠；而原告另提出之參加人公告，係參加人當時比照祭祀公業所為之處理程序，按依新修正之物權法之規定：「物權除依法律或習慣外，不得創設。」，本件權利主體「四方林埤」之運作方式，係依習慣而來，是本件原告依原習慣已交付原稅單、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書影本、決議記錄，即已足證明該權利主體之組成之內容、運作模式及管理人變更之內容，是被告自應依法為變更管理人並為發給權利證書，方為正辦。今被告處分違法，原告請求撤銷該處分，並請求為一定內容之處分，自是合法。
⒒退萬步言，本件既經參加人於79年6 月29日以（79）龍
鄉民字第10441 號公告（原證2 ）徵求異議。且公告期間屆滿，並無任何人表示異議，則四方林埤之管理人事實上並非不可確認，要無桃園縣政府80年7 月31日80府工水字第138124號函、96年2 月6 日府水區字第0960040254號函中所稱之「本案土地管理人之身份，應循司法途徑確認」之問題。故縱使參加人未依該公告核發管理委員全員證明書，仍無礙於邱瑞勳為合法管理人之身分。被告依法仍依應依本件原告所申請之事項與內容予以登記，方屬適法之行政處分。
⒓綜上所述，系爭土地雖以「四方林埤」為名辦理登記，
但仍由各水權人共同推舉管理人並辦理登記，此管理人產生方式未有任何人表示異議，法律關係甚為明確，然被告就此明確之法律關係，卻屢以無法源依據之桃園縣政府會議記錄，及尚未施行之地籍清理條例及就該條例討論之會議記錄作為駁回申請之依據，其所為處分應屬違法，侵害原告等人權利甚鉅；而桃園縣政府訴願審議委員會於原告等人提起訴願，竟未審酌被告所提出之矛盾之處，即為駁回訴願處分，就原告等人權益保護亦為不周。況且，被告怠於辦理系爭土地管理人之變更登記，將使他機關（即參加人）繼續以未有法源依據之會議記錄而為託管，造成侵害人民權利情況繼續。為此，爰就被告之行政處分及桃園縣政府訴願審議委員會之訴願決定書提起本訴，敬請鈞院察鑒核，准原告所請，俾保權益，實感德便。
㈡被告主張之理由：
⒈按土地登記規則第34條第1 項規定：「申請登記，除本
規則另有規定外，應提出下列文件：登記申請書。登記原因證明文件。已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。申請人身分證明。其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」又依93年12月內政部編印「土地登記審查手冊」第8 至10頁、296 至298 頁（附件11）所載，申請管理人變更登記之登記原因證明文件為主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件；另前臺灣省政府地政處82年9 月29日地一字第56920 號函釋（附件12）略以「…查對於產權主體不明，認定不易之土地，…，宜俟地籍清理法訂定後再議。」，合先敘明。
⒉查系爭土地日據時期並未登記，係依36年5 月2 日署令
公布之「臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」規定申請登記權利人為「四方林埤」，有原申報書可稽（附件13），但相關繳驗證明文件已不可考，而「四方林埤」於原告訴願時自陳為埤塘名稱，非屬自然人、法人，然申請不動產登記之權利主體依法應具備權利能力，即民法規定之自然人、法人及其他依法令規定者如寺廟、神明會、祭祀公業等，「四方林埤」之屬性為何，迄今不明；又其管理人於35年土地總登記時登記為徐枝祥，後因「改選」於47年4 月9 日登記為蔡松芳，復於51年以「管理人拋棄」為由辦理「管理人消滅」登記，致登記資料目前仍維持管理者為空白之情形（附件14）。另原告等於79年間請求參加人代為公告該管理委員會全員名冊，然該公告係依據申請人之申請書而代為公告，並無載明法令依據，且其公告事項所載之公告內容是否與事實相符仍責由申請人等自行負責（附件15）。原告因無法取得主管機關核發登記證明文件，致與土地登記規則第34條第1 項應檢具登記證明文件之規定不符，被告自無法准其辦理管理人變更登記。是原告理應持續向主管機關研商如何方能核發「四方林埤」之相關證明文件及備查其管理人或循司法途徑確認後再行辦理，方屬正辦。然原告怠於依80年及96年桃園縣政府會議結論建議事項（附件6 、7 ）解決根本問題，反一昧以自述沿革、相互推舉書、水權繼承系統表、切結書、印鑑證明書等非法定應備文件作為登記之依據，要求被告辦理是項登記，依法無據，被告否准登記，並無違誤。
⒊至於桃園縣政府95年6 月21日府水區字第0950179559號
函會議結論及96年2 月6 日府水區字第0960040254號函送會議紀錄結論，依行政程序法第159 條第2 項2 款所規定「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」之行政規則，依同法第161 條規定，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。是以被告依據內政部訂頒審查要點及桃園縣政府上開會議結論函所為駁回之行政處分，洵無不當。
⒋臺灣光復初期由臺灣行政長官公署辦理土地權利憑證繳
驗作業，建立臺灣地區地籍制度，然因當時人民不諳法令，且地政機關人員素質良莠不齊，法制觀念未臻健全，致有以日據時期、組合、神明會或其他不明主體之名義申報登記之土地，為促進土地開發利用並解決此類土地問題，行政院79年8 月10日台79內字第23088 號函核定「全國土地問題會議結論分辦計劃」題綱第五子題「如何加強辦理地籍清理日據時期、組合、神明會或其他不明主體之名義申報登記之土地」結論：「研訂地籍清理法，以徹底清理日據時期會社、組合、祭祀公業、神明會土地與權利人不明、未辦繼承登記土地及依日據時期舊簿轉載之他項權利等地籍問題。」而制定「地籍清理條例」（附件16），並於96年3 月21日奉總統公布，並奉行政院定自97年7 月1 日施行（附件17），其施行細則及「地籍清理清查辦法」亦由內政部分別於同年2 月14日台內地字第0970022896號令及3 月31日以台內地字第0970049635號令訂定（附件18）。⒌另查桃園縣政府97年2 月13日府法訴字第0970043671號
訴願決定書理由亦載明「申請不動產登記之權利主體，依法應具有權利能力，如民法規定之自然人與法人，或符合其他依法令規定者如寺廟、祭祀公業、神明會等；『四方林埤』是否具有權利能力，得否為登記之權利主體其猶待查證」，亦足證其符合地籍清理條例第33條及地籍清理清查辦法第3 條第11款「非自然人、法人或依法登記之募建寺廟名義登記之土地權利…」，應於申請登記期間內檢附足資證明文件，申請更正登記。
㈢參加人主張之理由：
參加人於79年6 月29日以（79）龍鄉民字第10441 號所為之公告並無相關法令依據，亦無法律效果，相關資料因年代久遠已逾保存年限而不可考，參加人目前不會對此類申請再辦理公告。
理 由
一、原告起訴主張：「四方林埤」係桃園縣先民邱阿海等人，基於墾荒、灌溉農田之用，共同將系爭土地墾埤，按水權分配水額，並設管理委員會，由各水權人任管理委員，共同推舉徐枝祥為管理人。各水權人若有死亡，則由該水權人之子孫指派1 人，若管理人出缺，則由各水權人再行推舉。36年6月16日由徐枝祥以「四方林埤」為所有人、徐枝祥為管理人之方式辦理土地所有權登記，經被告合法登記在案。其後被告曾分別於47年間准許補發書狀及管理人變更登記、50年間准為永佃權登記、51年間為管理人消滅、拋棄登記及51年間為永佃權塗銷登記。嗣原管理人徐枝祥亡故，各水權人共同舉邱瑞勳為管理人，並提出各水權人所組成之管理委員會名冊於參加人，經參加人於79年6 月29日以（79）龍鄉民字第10441 號公告徵求異議，公告期間屆滿，並無任何人表示異議，因此「四方林埤」之管理委員已可確認並發生效力，惟參加人遲未依公告結果核發管理委員全員證明書，期間管理委員（水權人）已有死亡者，故再依原習慣約定由其繼承子孫1 人繼任管理委員，且原推舉之管理人邱瑞勳亦於85 年1月25日過世，各管理委員乃再推舉原告甲○○為管理人，新任管理人即原告甲○○遂於95年5 月10日向被告提出系爭申請，被告竟以權利主體不明為由駁回，顯與土地法第43條規定及信賴利益保護、行政自我拘束原則有違，且桃園縣政府80年7 月31日府工水字第138124號函所附會議決議並無法律依據，被告依據該決議否准系爭申請，亦違反行政行為內容明確性及禁止差別待遇之要求，此外系爭申請提出時地籍清理條例尚未施行，應無地籍清理條例之適用，原處分恣意駁回系爭申請，要屬無理，為此提起本件訴訟，並求為判決如聲明所示。
二、被告則以：系爭土地係依36年5 月2 日公布之「臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」規定申請登記權利人為「四方林埤」，但相關繳驗證明文件已不可考，而「四方林埤」於原告訴願時自陳為埤塘名稱，非屬自然人、法人，然申請不動產登記之權利主體依法應具備權利能力，即民法規定之自然人、法人及其他依法令規定者如寺廟、神明會、祭祀公業等，「四方林埤」之屬性為何，迄今不明。又原告等於79年間請求參加人代為公告管理委員會全員名冊，然該公告係依據申請人之申請書而代為公告，並無載明法令依據，且公告事項所載是否與事實相符仍責由申請人等自行負責。
原告因無法取得主管機關核發登記證明文件，致與土地登記規則第34條第1 項應檢具登記證明文件之規定不符，被告自無法准其辦理管理人變更登記。是原告理應持續向主管機關研商如何方能核發「四方林埤」之相關證明文件及備查其管理人或循司法途徑確認後再行辦理，方屬正辦。原告怠於依80年及96年桃園縣政府會議結論建議事項解決根本問題，反一昧以自述沿革、相互推舉書、水權繼承系統表、切結書、印鑑證明書等非法定應備文件作為登記之依據，要求被告辦理是項登記，依法無據，被告否准系爭申請並無違誤等語置辯，並求為判決駁回原告之訴。
三、兩造不爭如事實概要之事實，以及系爭土地於36年6 月16日總登記時，所有權人即登記為「四方林埤」，管理人原登記為徐枝祥，47年4 月9 日因改選管理人變更登記為蔡松芳，51年9 月20日為管理人消滅之登記，其後即無管理人登記等情，並有土地登記申請書2 份、被告95年5 月29日溪地一補字第000678號補正通知書及95年6 月16日溪地一駁字第000197號駁回通知書、桃園縣政府96年2 月8 日府法訴字第0960048126號訴願決定書、永然聯合法律事務所96年8 月2 日（96）⑻法一字第0552號函、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書、土地登記簿謄本在原處分卷第12至14、19至21、24至26、37至46、67至79頁可稽，堪認為真實。
四、按土地法第37條第2 項規定：「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規定，由中央地政機關定之。」次按土地登記規則第1 條規定：「本規則依土地法第37條第2 項規定訂定之。」、第34條第1 項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：登記申請書。登記原因證明文件。已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。申請人身分證明。其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」、第56條第2 款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：……登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。」、第57條第1 項第2 、4 款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：
……依法不應登記者。……逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」查土地登記規則係內政部本於中央地政機關之地位，依土地法第37條第2 項規定之授權所訂立，關於土地登記之內容、程序、應附文件及資料提供等細節性及執行性事項之法規命令，其授權內容明確，前引各該規定亦與授權意旨相符，應予援用。又內政部於93年12月編印之「土地登記審查手冊」第2 節「管理者變更及公地無償撥用登記」規定，管理者變更登記應備下列文件：⒈登記申請書、登記清冊。⒉登記原因證明文件（主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件）。⒊權利書狀（所有權狀或他項權利證明書）。⒋申請人身分證明。⒌委託書。經核上揭土地登記審查手冊係內政部配合登記實務、整合土地登記相關法規，基於主管機關職權所訂頒之行政規則，以為地政人員依法行政實務作業原則之依據，縣、市地政機關於辦理土地登記事件時，自應遵循，均合先敘明。
五、本件之爭執，在於系爭管理人變更登記申請是否有土地登記規則第57條第1 項第2 款「依法不應登記」或第4 款「逾期未補正或未照補正事項完全補正」之情事？經查：
甲、關於「逾期未補正或未照補正事項完全補正」部分：㈠查本件原告甲○○以「四方林埤」新推舉之管理人身分
委託代理人吳御廷於95年5 月10日向被告提出系爭申請時，所檢附之文件為：原告甲○○具名出具之「四方林埤」沿革、推舉人即「四方林埤」管理委員乙○○等12人出具之推舉書、「四方林埤」水額分配表、「四方林埤」水權繼承表及切結書，此有原告甲○○申請時所提上開文件在原處分卷頁15至18、22可憑。惟依前引內政部編印之土地登記審查手冊所載，土地登記規則第34條第1 項所謂「登記原因證明文件」，在管理者變更登記，係指主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件，是原告甲○○以自行撰述之「四方林埤」沿革及自稱「四方林埤」管理委員之乙○○等人出具之推舉書、水額分配表、水權繼承表與切結書等為登記原因證明文件，其所備文件即與規定不符而有欠缺。
㈡原告甲○○雖主張其所提沿革、推舉書、水額分配表及
繼承表等文件應可採認為登記原因證明文件，且「四方林埤」各水權人曾提出管理委員會名冊於參加人，經參加人公告徵求異議，公告期滿無人異議，「四方林埤」管理委員已可確認並發生效力云云。然查：
⒈參加人桃園縣龍潭鄉公所固曾以79年6 月29日（79）
龍鄉民字第10441 號公告「四方林埤」管理委員會委員名冊及土地標示清冊徵求異議，惟該公告已載明係依據訴外人邱瑞勳79年6 月19日申請書辦理，公告事項亦揭示「本公告係依申報人之申請代為公告，內容如有不實，概由申請人負責」等語，有上開公告在本院卷第48頁可考，此外參加人復陳稱其為上開公告並無相關法令依據，因此該公告期滿縱無人異議，是否即發生公告內容即「四方林埤」管理委員會委員可為確認之效力，尚非無疑。況該公告「四方林埤」管理委員會委員名冊所列之人，與原告甲○○為系爭申請時提出之水額分配表所列之現任委員，二者並不相符，故縱認參加人79年6 月29日（79）龍鄉民字第10
441 號公告之「四方林埤」管理委員會委員可予確認並發生效力，亦無從依該公告據以推認系爭申請所提水額分配表列載之現任委員亦屬無誤可予確認。
⒉再者，原告甲○○提出之「四方林埤」沿革，係其自
述之沿革；推舉書、水額分配表及切結書乃自稱為「四方林埤」現任委員之乙○○等人所出具；以「四方林埤」為繳納義務人之田賦代金繳納通知及繳納收據，僅為納稅之證明，均不足以證明上開文件所載內容（即「四方林埤」之組成、運作模式與管理人選任方式）之真實。而參加人曾以79年6 月29日（79）龍鄉民字第10441 號公告「四方林埤」管理委員會委員名冊及土地標示清冊徵求異議乙節，固然屬實，惟此尚不足以推認水額分配表列載之現任委員確屬無誤，因此自亦無從以水額分配表列載之現任委員出具之推舉書做為管理人資格證明文件，原告甲○○主張其所提沿革、推舉書、水額分配表及繼承表等文件應可採認為登記原因證明文件，要非可採。
㈢原告甲○○提出系爭申請時所備文件既與規定不符，被
告審查後，以尚需補正如下事項：⒈本案請檢附登記名義人四方林埤設立登記之證明文件（土地登記規則第34條）。⒉本案管理人變更請檢附主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件憑辦（土地登記規則第34條）。依土地登記規則第56條第2 款規定，以95年5 月29日溪地一補字第000678號補正通知書通知原告甲○○應於接到通知之日起15日補正，逾期不補正或補正不完全即依照土地登記規則第57條規定駁回（見原處分卷第24頁），於法即無不合。再桃園縣政府前為處理「四方林埤」土地所有權人登記及申請管理人變更事宜乙案，曾於96年1 月25日召集所屬相關業務單位、被告、參加人及原告甲○○共同開會討論，並作成「建議可參酌下列兩種方式解決：⒈仍續依桃園縣政府80年7 月31日府工水字第138124號函內結論，本案土地管理人之身分應循司法途徑確認。⒉請龍潭鄉公所參照內政部79年5 月24日台
（79）內地字第794915號函及台灣省政府45年9 月6 日府民一字第93621 號函釋之意旨：『無信徒之寺廟，其管理人及財產之變動，應由地方自治團體會同民意機構召集當地公正士紳（如屬教會團體會員並應會同各該教會）開會議決之方式辦理。』」之決議，亦有該次會議紀錄在原處分卷頁34可稽，可見原告甲○○就提出具有管理人資格之證明文件並非無補正之途，惟原告甲○○於接獲上開補正通知後，迄今仍未補正，故本件有土地登記規則第57條第4 款所定「逾期未補正或未照補正事項完全補正」之情事，洵堪認定。
乙、關於「依法不應登記」部分：原告甲○○就其所提系爭申請，因未能提出登記原因證明文件及申請人身分證明文件，以供被告審查，而經被告通知補正在案，已詳述如前，是被告既乏可供審查之法定文件，致無從為實體之審認，在此情形下，原告甲○○是否為合法之管理人尚無從認定，自難認系爭管理人變更之申請屬於依法不應登記者。況系爭管理人變更登記申請應否准許，應以所提登記原因證明文件是否足以證明原告甲○○係合法管理人為斷，與系爭土地登記所有權人「四方林埤」之屬性為何，係屬二事，且系爭土地所有權人既經被告依法登記為「四方林埤」，自非權利主體不明之土地（至於該登記之權利內容是否不完整或與現行法令規定不符，其後得依地籍清理條例之規定重新辦理登記，則屬另一問題），是被告以「四方林埤」之屬性無法認定及權利主體不明為由，認系爭管理人變更登記申請有土地登記規則第57條第1 項第2 款所定「依法不應登記」之情事，尚非有據。
六、末查，原告甲○○另主張本件應有土地登記規則第149 條之適用，惟該條乃係關於更名登記之規定，此觀該條「土地權利登記後，權利人之姓名或名稱有變更者，應申請更名登記。設有管理人者，其姓名變更時，亦同」之法文文義即明。
本件原告甲○○既以其為「四方林埤」新推選之管理人申請登記為管理人，自屬管理人之變更登記，而非已登記之管理人因姓名變更所為之更名登記，原告上開主張，自非可採。
又原告聲請訊問證人黃登運暨請求向桃園縣稅捐稽徵處調取「四方林埤」繳納稅捐之相關資料，係為證明「四方林埤」一直存有管理人及曾登記為管理人之蔡松芳管理權為違法取得，惟上開待證事實與前述本件爭執之認定無涉，無調查之必要。至兩造所為之其他主張及陳述，經審酌後，認均與本件之結論無礙，不再一一論述，均附此敘明。
七、綜上所述，原告甲○○就其所提系爭管理人變更登記申請，因未提出登記原因證明文件及申請人身分證明文件供被告審查，經被告通知補正後，逾期仍未補正，即有土地登記規則第57條第4 款所定「逾期未補正或未照補正事項完全補正」之情事，且因不能證明其為「四方林埤」之管理人，系爭補發所有權狀之申請亦乏所據，被告均予駁回，並無違誤。原處分依土地登記規則第57條第2 款「依法不應登記」予以駁回，其理由固有未洽，訴願決定未予糾正亦有未合，惟因結論尚無二致，是原處分及訴願決定仍予維持，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件係原告甲○○向被告提出之系爭申請遭否准，依行政訴訟法第5 條第2 項規定循序提起之課予義務訴訟，而系爭申請之申請人僅原告甲○○
1 人，其餘原告並非申請人，非僅為原告13人之訴訟代理人自陳在卷（本院卷第235 頁），並有系爭申請書在原處分卷頁第12至13、19至20可憑，是原告甲○○以外之本件其餘原告既非申請人，亦非法律上之利害關係人，渠等起訴請求撤銷處分及訴願決定，並求為判命被告作成一定內容之行政處分，於法不合，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 23 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 周玫芳法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 27 日
書記官 張正清