臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00950號原 告 甲○○被 告 臺北縣樹林地政事務所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服臺北縣政府中華民國97年3月31日北府訴決字第0960698658號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為坐落台北縣○○鎮○○○段○○○號等24筆（地號面積詳如附件，以下簡稱系爭土地）原所有人卓石定之繼承人，於民國96年06月29日及同年08月01日，檢具最高行政法院95年度判字第642 號判決書、被告檔存42年間耕地放領政策之帳冊資料，及89年09月製作之「卓開枝等共有耕地放領及自耕保留移轉登記案研商資料」，請求被告依實施耕者有其田條例第22條規定，就卓石定等共有之自耕保留土地，逕為辦理所有權交換移轉登記。經被告於96年09月21日以北縣樹地登字第0960012308號函（下稱原處分）函覆原告，上開最高行政法院判決內容，僅敘明本件土地權利變更登記申請，其處理權限應屬被告，故該案台北縣政府所為處分，乃逾越權限而違法，並未就原告實體權利關係之變更有所認定。且系爭土地，因光復初期耕者有其田政策實施當時，權利人未就徵收放領後之自耕保留土地，依耕地出租共有人及自耕共有人實際情形，辦竣土地權利變更登記，致耕地出租共有人及自耕共有人，就所餘自耕保留土地權屬及權利範圍，至今仍有爭議，因認本件既涉私權爭執，原告應循司法途徑解決，嗣判決確定權屬後，被告再據以辦理登記，而否准原告之登記申請。原告不服提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應准原告於96年07月18日申請就坐落於臺北縣○○鎮○○○段○○○號等24筆土地逕為更正登記。不得命原告再補正提供任何資料及文件。
３、前項撤銷部分，被告應以附件被告調查之結果更正登記。
４、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告得否依實施耕者有其田條例第22條規定，申請就系爭土地逕辦土地權利變更登記？
甲、原告主張：
（一）本件係因42年間耕地放領，至今地政機關未依實施耕者有其田條例第22條規定，就系爭土地逕為辦理土地權利變更登記，原告前就同一登記申請之行政爭訟，業經最高行政法院95年度判字第642號判決確定在案，該判決亦明確指出「共有自耕保留部分交換移轉登記作業要點」增加母法所無限制，應不予援用，而撤銷台北縣政府否准登記之處分，依行政訴訟法第216條之規定，本件被告及訴願機關應受上開判決確定力之拘束。詎被告再以「自耕保留部分換移轉登記作業要點」之規定，駁回本件申請，原處分及訴願決定顯有違法，自應撤銷。
（二）系爭土地之現共有人中，有因出租其分管耕地，以致為政府依實施耕者有其田條例規定，徵收放領，該等共有人當時既領取徵收補償，其就未徵收土地之應有部分，即應消滅歸零，而登記予自耕共有人，原告為自耕共有人之繼承人，自得請求被告依當時之三七五租約副本、私有耕地徵收清冊、私有耕地徵收放領清冊、私有耕地自耕複查表、佃農承租私有耕地複查表辦理登記，如前開資料有不全之處，被告亦應依職權調查，自不得以共有人間未能達成協議，即拒絕辦理移轉登記。
（三）又內政部65年10月9 日台65內地字第697215號函亦明確指出「．．．實施耕者有其田條例第22條明亦已明定應由該管縣（市）政府逕行辦理，至於該法條所稱「土地權利變更登記」，．．包括土地權利移轉．．．及發給所有權狀前之一切必要手續在內」，故應屬土地登記規則第28條所定「其他依法律得逕為登記者」之情形，被告自應逕為辦理土地權利變更登記，並將結果通知於登記權利人。
（四）被告依原保存之資料，於89年9月間已作成自耕保留交換後持分異動表，該表明確核算交換保留後真正權利共有人及持分為：卓新川（權利範圍4417/100000）、卓石定（權利範圍62364/100000）、卓桐生（權利範圍2881/10000
0 ）、卓進才（權利範圍2881/100000）、卓諸厚（權利範圍2881/100000）、卓軟（權利範圍2880/100000）、卓車（權利範圍2880/100000）、卓六（2880/100 000）、卓木火（權利範圍7968/100000）、卓小乞（權利範圍7968/ 100000）等10人，合計權利範圍為1，其餘原共有人卓永風、卓新坡、卓王燕、卓新發、鄭色、卓蘇雪、卓三義、卓懷進、卓靖廉、卓瑞通等人，即因出租分管耕地被徵收放領而喪失權利，故被告配合其後繼承情形辦理登記，並無困難。
（五）綜上所陳，訴願決定及原處分應有違誤，爰請求判決如聲明所示。
乙、被告主張：
（一）依實施耕者有其田條例 (已於82年7月30日廢止)第8條第1項第2款規定，共有之耕地，一律由政府徵收，轉放現耕農民承領。則共有之一筆耕地全部均出租者，固應就其整筆耕地為徵收後轉放現耕農民承領；惟共有之一筆耕地，僅就其一部出租，一部自耕保留，則應僅就該出租部分予以徵收後轉放現耕農民承領，而於辦理此項耕地徵收放領程序時，必須先辦理標示變更，將應予徵收部分與應予保留部分變更為不同筆土地，並另計算、登記其各筆之面積、地號。另依民法物權編關於共有之規定，土地共有人之所有權及於共有土地全部，至於共有人間所為分管之約定，僅屬就共有土地特定部分管理、使用、收益之債權約定，對共有人之所有權係存於共有土地之全部，不生影響。換言之，共有耕地，經共有人協議分管，其分管分收，不過係定耕作之暫時狀態，部分共有人將其分管部分之土地出租，致該部分土地被政府徵收時，全體共有人就該部分土地之應有部分固因徵收而消滅，但其他共有人因自耕而獲保留之土地，其全體共有人（包括出租耕地之共有人）之應有部分仍有效存在於該土地之上，倘共有人間並無消滅共有關係之協議或特約，尚無法律上之原因得認為該出租耕地共有人之應有部分，應當然歸於消滅或應當然歸屬於其他共有人所有。則原共有之土地經分筆後，共有人存於各筆土地之權利並未因而變更，共有人間自無須就存於標示變更後各筆土地之權利為交換移轉。是一部共有人就分管得之一筆耕地之一部出租，另一部共有人就分管得之其他部分耕地保留自耕，出租部分經徵收放領後，其自耕保留部分並無庸為權利交換移轉登記。
（二）又「耕地承領人辦竣承領手續後，縣 (市）政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀。」實施耕者有其田條例第22條第1項定有明文，此規定係為保護耕地承領人而設，以免其權利因依通常程序辦理申請權利移轉登記等有所延誤。於共有耕地一部保留自耕、一部出租者，共有人就自耕保留地之權利比例並未變更，況實施耕者有其田條例所規範者，乃徵收及放領有關事項，共有耕地自耕保留部分，既與徵收放領無涉，自非屬實施耕者有其田條例規範範圍，亦即縣（市）政府無依該條例第22條第1項規定，就自耕保留部分逕行辦理權利變更登記。各共有人如就該自耕保留部分申請辦理權利變更登記，應依土地法第37條、土地登記規則第3條第1項但書及相關規定，向縣（市）政府另設之登記機關申請處理，而不得依實施耕者有其田條例第22條規定向縣市政府提出登記申請。
（三）再按民國42年間實施耕者有其田政策時，部分出租部分自耕之共有耕地，部分土地因地籍上未辦理分割，由實際上協議分管之共有人分別自耕或出租，其屬出租部分既經出租共有人受領徵收補償地價，對共有耕地之所有權自因徵收而喪失，惟當時實際執行上，仍有殘餘自耕保留之耕地所有權並未隨同辦理移轉登記為自耕共有人單獨所有，致登記簿之記載仍維持徵收放領前之共有權利持分狀態。嗣後為處理上開共有自耕保留地之移轉登記，雖內政部以65年10月9日台65內地字第697215號函示，由該管縣 (市)政府本於職權依照實施耕者有其田條例第22條規定逕行辦理。然此類案件，係自42年辦理徵收放領至今，歷時已久，原始資料欠缺，查證困難，是以行政訴訟實務均認為共有耕地部分自耕、部分出租，其出租部分已因徵收而喪失其權利，由縣市政府逕辦權利變更登記，固無不合，但對於自耕共有地，於出租部分移轉登記耕地承領人後，其保留自耕部分之共有權利變更，是否亦得由縣市政府逕行辦理變更登記，則為法律所未訂。且亦認出租耕地因部分出租徵收部分自耕保留，逕為辦理權利變更登記，關於自耕保留部分得予辦理交換登記者，係以實施耕者有其田調查時，查得之資料為依據，若於實施耕者有其田辦理完竣後，始由權利人提出資料，據以查明該共有耕地何者係因出租被徵收放領，何者為自耕，應予保留，則非經通知各該權利人均無異議後，不得辦理交換移轉登記。因此際產權既有爭執，應為確認產權歸屬問題，屬司法審判範疇，非登記機關所得僭越。
（四）至於內政部65年10月9 日台65內地字第697215號函雖謂：「實質上該出租共有人之權利持分，早經政府徵收，並發給補償地價而喪失，僅因地籍上對殘餘自耕保留部分未能及時逕辦土地權利變更登記為自耕共有人單獨所有，以致出租共有人在土地登記簿上之記載仍具共有人之名義，咸認此種遲緩辦理移轉登記之原因，並不能歸責於自耕保留之共有人。關於事實上之認定，既係以實施耕者有其田徵收放領交換移轉確定之結果為準，並無困難，其辦理土地權利變更登記之程序，實施耕者有其田條例第22條亦已明定應由該管縣市政府逕行辦理。」，並未慮及上開產權爭執係屬權利歸屬問題，屬普通法院司法審判範疇，故其認應逕由行政機關逕行辦理云云，應有不合，自難續予以援用。
（五）本案原告請求被告依實施耕者有其田條例第22條第1項規定辦理登記，依前開說明，被告尚無就本案爭議之自耕保留土地部分，逕行辦理土地權利變更登記之權限。又本案土地於實施耕者有其田時，徵收放領清冊等資料內容記載不全 (如：共有人僅列卓昆章外6人等)，亦難認定實際之自耕共有人及出租耕地共有人各為何人，且事隔多年，共有人多已死亡，或有部分已辦理繼承登記，或有未辦理者，或有部分出租放領人將共有持分移轉他人等情形者，共有關係相當複雜，被告於73年起協同臺北縣政府陸續召開會議，惟因共有人未能達成協議，或未全部出席，或原告無法檢附相關文件，致無法辦理，嗣88、89年間臺北縣政府組成調查小組，全面進行職權調查，就調查結果亦多次試行協調仍無法達成協議。故被告以本案土地實際共有土地之自耕保留人及出租放領人等爭議事項仍屬未定，為保障全體共有人之權益，爰以96年9月21日北縣樹地登字第0960012308號函復原告，無法依實施耕者有其田第22條規定逕為辦理登記，請由全體土地共有人會同申辦，或循司法途徑判決確定權屬後，再據以辦理，所為處分並無不合。
（六）綜上所陳，原告提起本件行政訴訟，為無理由，爰請求判決如聲明所示。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人為涂炳鑫，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按耕地承領人辦竣承領手續後，縣（市）政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀。82年7 月30日廢止之實施耕者有其田條例第22條第1 項定有明文。
三、原告起訴主張其為系爭土地原共有人之一卓石定之繼承人，前開土地係42年間政府實施耕者有其田政策，經徵收放領後之殘餘自耕保留部分，而現登記之共有人中，部分共有人因出租分管耕地，致分管耕地經徵收放領並已領取徵收補償費，故其等就自耕保留土地之應有部分，應已消滅，是以被告自應依實施耕者有其田條例第22條第1項規定及徵收放領清冊等資料，將前開出租耕地之共有人剔除，逕辦土地權利變更登記，將該部分應有部分登記予自耕共有人所有云云。被告則以，依前開條例得逕辦土地權利變更登記者，僅為耕地承領人，至於自耕保留部分之共有人及權利範圍，如共有人間存有爭議，乃屬私權爭執，尚不得依前開條例規定，申請逕為辦理登記等語，資為置辯。
四、原告主張被告應依實施耕者有其田條例第22條第1項規定，逕辦土地變更登記云云，經查：
（一）按82年7月30日廢止之實施耕者有其田條例第22條第1項固規定「耕地承領人辦竣承領手續後，縣（市）政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀。」，惟參酌同條例第8條第1項、第4條分別規定「左列出租耕地，一律由政府徵收，轉放現耕農民承領」、「本條例所稱現耕農民，指佃農及僱農」，顯見該條例第22條第1項之「耕地承領人」，係指佃農及僱農，並非自任耕作之土地共有人甚明。
（二）又按因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權，民法第759條定有明文，故可知不動產物權因公用徵收而取得者，不以登記為必要。惟政府為實施耕者有其田，將不自任耕作地主之耕地強制徵收，轉放現耕農民承領時，乃依前開法條意旨，於實施耕者有其田條例第22條規定：「耕地承領人辦竣承領手續後，縣（市）政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀。前項土地權利變更登記免繳契稅及監證費。」以符土地真正權利人實情，簡化程序，貫徹土地登記制度之公信力。
（三）依前所述，實施耕者有其田條例第22條之規定，既係規範耕地承領人辦竣承領手續後之相關登記事項，原告之被繼承人卓石定並非耕地承領人而係自耕共有人等情，既為原告所是認，則原告主張援用耕地承領人之相關規定，尚難認係有據。
五、原告另主張出租耕地共有人之應有部分，因徵收放領而消滅，而歸屬其他自耕共有人一節，經查：
（一）依實施耕者有其田條例第8條第1項第2款規定，共有之耕地，一律由政府徵收，轉放現耕農民承領。則共有之一筆耕地全部均出租者，固應就其整筆耕地為徵收後轉放現耕農民承領；惟共有之一筆耕地，僅就其一部出租，一部自耕保留，則應僅就該出租部分予以徵收後轉放現耕農民承領，而於辦理此項耕地徵收放領程序時，必須先辦理標示變更，將應予徵收部分與應予保留部分變更為不同筆土地，並另計算、登記其各筆之面積、地號。
（二）另因民法第817條、第818條有關共有之規定，分別共有之各共有人，按其應有部分對於共有物之全部有使用收益之權，所謂應有部分，係指分別共有人得行使權利之比例，而非指共有土地之特定部分。至於共有人間對共有耕地所為分管之約定，僅屬就共有土地約定耕作範圍、使用收益之暫時狀態，苟無消滅共有關係之特約，尚與分割有間。是以部分共有人將其分管部分土地出租，致該部分土地被政府徵收時，全體共有人就該部分土地之應有部分，固因徵收而消滅，但其他因共有人自耕而獲保留之土地，仍應為全體共有人共有（包括出租耕地之共有人），出租耕地共有人之應有部分，仍有效存在於該保留自耕之土地上，倘共有人間並無消滅共有關係之協議或特約，尚無法律上之原因得認為該出租耕地共有人之應有部分，應當然歸於消滅或歸屬於其他共有人所有。故對於自耕保留部分之土地，除經分筆而就其標示面積、地號部分應為變更外，共有人存於各筆土地之權利比例如無特約變更，則被告並無逕行辦理變更登記之依據。
（三）原告雖主張出租分管耕地而遭徵收放領，並領取全部徵收補償金之共有人，對自耕保留耕地所有權之應有部分應予扣除云云，惟政府徵收放領係對共有人全體為之，而非僅對徵收出租耕地共有人之應有部分為之，縱認共有人間約定出租耕地徵收補償金由出租耕地共有人領取，且出租共有人亦同意將其於自耕保留地所有權之應有部分，移轉登記予其餘自耕共有人，此亦僅生自耕共有人得否請求出租耕地共有人移轉登記應有部分之私權問題，惟此所生之共有權利變動，與實施耕者有其田條例第22條第1 項之規定，係為保護耕地承領人而設，以免其權利因依通常程序辦理申請權利移轉登記有所延誤之旨，究屬有間，尚難比附援引，故原告主張本件屬土地登記規則第28條所謂「其他依法律得逕為登記者」，亦有未洽。
六、原告主張被告應依內政部以65年10月09日臺65內地字第697215號函所示「由於出租共有人對共有保留地之權已因徵收而喪失，殘餘自耕保留部分之耕地所有權，自應全部歸自耕之共有人所有，並應於上述出租部分經徵收放領移轉登記之同時，將殘餘自耕保留部分之耕地所有權，一併依照實施耕者有其田條例第22條規定，逕辦土地權利變更登記為自耕共有人單獨所有」云云，核與實施耕者有其田條例第22條規定意旨不符，雖實務上有認此種未能辦理移轉登記之原因，不能歸責於自耕保留之共有人，惟於涉及實體權利之認定事項，在相關權利人有所爭議之情形，行政機關並無逕為認定之權責，故前開函示，亦應限於出租耕地共有人與自耕共有人對於私權並無爭執之情況下始有適用，本件原告與出租耕地共有人間對於應有部分既有爭執，自無適用上開函示之餘地。
七、對於共有土地，於出租部分移轉登記耕地承領人後，其保留自耕部分之共有權利變更，實施耕者有其田條例，既未規定得由縣市政府或登記機關逕行辦理變更登記，已如前述，則自耕共有人僅能於提出相關登記所須文件，依土地法及土地登記規則辦理登記，始可取得出租耕地所有人之應有部分，如未能提出申請所須文件，或於登記程序中相關權利人尚有異議，則此種人民間就土地所有權之私權歸屬問題，即應向普通法院循司法途徑解決，非得由被告逕為辦理變更登記。
原告雖主張最高行政法院95年度判字642 號判決，就台北縣政府拒絕原告登記申請之處分及訴願決定均予撤銷，惟查該判決理由，係以台北縣政府就本件土地權利變更登記並無處理權限為由而撤銷，並未及本件訴訟標的相關法律見解之闡釋，故原告主張被告為該訴訟參加人，應受該確定判決拘束，尚有誤解。
八、本件系爭土地於實施耕者有其田時，徵收放領清冊等資料內容記載不全，難以認定實際之自耕保留人及出租放領人為何者，且事隔多年，共有人多已死亡，或有部分已辦理繼承登記，或有未辦理者，或有部分出租放領人將共有持分移轉他人等情形者，共有關係相當複雜，被告於73年起協同臺北縣政府陸續召開會議，惟因共有人未能達成協議，或未全部出席，或原告無法檢附相關文件，致無法辦理，迄88、89年間臺北縣政府組成調查小組，全面進行職權調查，就調查結果亦多次試行協調仍無法達成協議等情，有原告歷年陳情公文及歷次協調及研商會議摘要附於原處分卷可稽，故被告以本案共有土地之自耕保留人及出租放領人等爭議事項仍屬未定，以96年9 月21日北縣樹地登字第0960012308號函，否准原告申請，應無不合。
九、從而，被告否准原告就坐落台北縣○○鎮○○○段第59地號等24筆共有自耕保留土地逕為辦理所有權交換移轉登記，並無不合，訴願機關予以維持，亦無違誤，原告訴請撤銷並請求被告逕為辦理系爭土地權利變更登記，於法不合，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不一一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 22 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 22 日
書記官 林苑珍