臺北高等行政法院判決
97年度訴字第98號原 告 韓商．三湖海運株式會社（Samho Shipping co.,
Ltd）代 表 人 甲○○訴訟代理人 張慧婷 律師複代理人 蔣瑞琴 律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 乙○○署長）住同訴訟代理人 王國傑 律師
葉淑珍 律師上列當事人間因海洋污染防治法事件，原告不服行政院中華民國96年11月12日院臺訴字第0960093450號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有SAMHO BROTHER 化學輪（下稱系爭貨輪）於民國（下同）94年10月10日凌晨發生船難，翻覆沈沒在北緯24度58分、東經120 度48分海域，被告即成立緊急應變中心處理該事故，並於94年10月11日下午5 時另召開桃園外海化學輪船難事件現場應變中心第1 次工作會議，就污染物處理部分，決議原告應負責清除處理。嗣被告於95年4 月14日召開桃園外海化學輪船難事件中央災害應變中心第12次會議，決議本案難船之殘貨、油移除方式，與會各機關一致贊成以抽除方式進行，請船東及保險公司代表儘速執行，於95年5 月1 日前將完成委託抽除回收之文件，併同移除之行動計畫、期程及相關緊急應變、監測等配套措施，送中央災害應變中心確認後據以施行。被告以95年4 月20日環署水字第0950031075號書函檢送上開會議紀錄予原告，旋以95年5月5 日環署水字第0950036194號函原告，限其於95年5 月18日前提出系爭貨輪殘貨、油抽除回收處理計畫，屆期未提出，將依相關規定辦理。原告逾期仍未提出系爭貨輪殘貨、油抽除回收處理計畫，經被告於95年6 月13日以環署水字第0000000000B 號函請原告陳述意見，限期於文到10日內提出陳述書，與殘貨、油抽除回收處理計畫及相關水下檢查作業程序。嗣被告以系爭貨輪載運毒性化學物質苯3 千餘噸，該署已就處理方式多次明確要求，原告拖延不提出回收處理計畫，情節重大，以95年7 月26日環署水字第0950059695號函附處分書，處原告罰鍰新臺幣（下同）150 萬元，並限期於處分書送達後30日內提出完成有關殘貨、油抽除回收處理相關工作事項委託，屆時未提出將按日連續處罰。其後原告委由台灣海運企業服務有限公司（下稱台灣海運公司）於95年8月24日函被告，代送系爭貨輪船東轉交水下檢查計畫書，依據該計畫水下檢查時間預定於9 月，工期約7 至8 日，施工方式為水下旁測聲納與ROV 。被告以95年8 月29日環署水字第0950068156號函台灣海運公司，檢還上開水下檢查計畫書，並以該公司需提出船東或其保險公司代表授權之委任書，否則所提出文件不具效力，且所送水下檢查計畫書內容非該署所指之殘貨、油抽除回收處理計畫。台灣海運公司復於95年9 月8 日代原告函送水下檢查計畫書及水下檢查合約影本，以目前沈船狀況不明，船東建議先安排水下檢查，再擬定後續移除殘貨、油計畫，經被告以95年9 月19日環署水字第0950073644號函原告及台灣海運公司，以所提計畫不完整，其中水下檢查計畫部分，請儘速依相關作業規定及期程辦理，並應全程攝錄影備查。另系爭貨輪殘貨、油抽除回收處理作業部分，仍應依該署95年7 月26日環署水字第0950059695號及同年8 月29日環署水字第0950068156號函所定於30日內補正，未於期限內補正將依法處分。原告仍未依限補正，被告遂依海洋污染防治法第49條規定，以95年11月23日環署水字第0000000000A 號等處分書，按日處原告罰鍰150 萬元（詳見附表）。原告不服，提起訴願，經訴願決定以：被告環署水字第0000000000A 號等處分（附表⒈序號13至50）部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理（附表⒈序號1 至12）。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈行政院96年11月12日院臺訴字第0960093450號訴願決定及
行政院環境保護署對原告所為第000014號至第000057號，以及第000059號至000064號共50件原處分（即附表⒈所示，裁罰合計新台幣75,000,000元）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按環署水字第0950073644號函文之記載可知，被告據以為
本案連續罰鍰行政處分之根據，事實上乃係未經被告依行政程序法第96條第1 項之法文規定，記載「書面行政處分所應記載之事項」，易言之，系爭函文並非屬法文所明定之「行政處分」，故原告於接獲系爭函文之初，根本無從亦無法對上開函文提起行政上之救濟。
⒉本件所涉行政處分涉有違反下列相關法令規定之違法，故應予撤銷之。
⑴若上開由被告所發之函文，係屬行政程序法所明定之「
行政處分」者，則該「書面函文行政處分」，顯然自始即因被告並未記載法定之「書面行政處分所應記載之事項」，而依同法第111 條第7 款之法文規定，應屬自始即有「重大明顯瑕疵而無效」之處分，故被告嗣後據該無效之函文處分，進一步對原告處以之本件連續罰鍰之各次行政處分，顯然亦因此而均屬無效之行政處分，依法應予以撤銷為是。
⑵被告之處分違反行政程序法第100條及第8條之規定。
①行政程序法第100 條明訂：「書面之行政處分，應送
達相對人．．．，應以其他適當方法通知或使其知悉」，此外，同法第8 條亦明訂：「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正常合理之信賴。」。
②被告之前就本次事件之所有開會及協商，均透過該事
件代理人台灣海運企業服務有限公司（下稱台灣海運公司），然針對本次罰鍰，卻未透過通常聯絡之管道，致原告無法預期會收到被告有關該事件之相關文件，也未就收到之信件予以特別留意。
③本件被告於為本件所涉之50件行政罰款之處分時，明
知原告為外國法人，全然不諳中文，且本件所涉之處分，均係於國境之外，對原告為郵務送達，而被告就其所為之處分，及其相關函文，竟然全然未為必要之外文譯本，而逕以中文對原告為通知及國外郵務送達。致使該等處分之通知及文件，雖於形式上已行送達予原告，但因原告根本不識中文，故全然無法了解及知悉該等文件之發送人為何人？以及該等文件之含意、性質乃至內容為何，故實際上根本無法發生使受處分人「知悉」其所為處分之事實及內容，從而顯然有違上引法文之立法精神及意旨甚明。
④更遑論，被告自始即明知其所處分之相對人，即原告
乃係為設立登記於韓國之外籍法人，其卻未曾檢附相關譯文與該以我國文字所製作之處分書進行送達，則其顯然亦係有意忽略原告乃為非屬登記設立於我國，且亦不通曉我國文字之法人之此等不利於原告之事實，此亦顯已違反行政程序法第9 條及第36條之法文規定，故被告今單以所謂之「官方文字」所製作之行政處分書，即對原告為各處分之通知及送達者，顯然已違反上引法文之規定，而確並不發生合法送達本案所涉之處分書之效力為是。
⑤由於被告捨棄通常之聯絡管道，且其送達文件上並無
任何英譯文，原告無法預期並無從由形式上發覺該信件屬被告之罰鍰處分，被告卻因原告未回覆而予以每日高達150 萬元連續罰，則其處分明顯違背行政程序法第100 條及第8 條之規定。
⑶被告處分之送達不合法，且未給予在途期間
①行政程序法第4 條明訂：「行政行為應受法律及一般
法律原則之拘束。」同法第68條就行政處分之送達，並規定「．．．交郵務機關送達者，以郵務人員為送達人。前項郵政機關之送達，準用民事訴訟法施行法第三條訂定之『郵政機關送達訴訟文書實施辦法』。
」。
②行政程序法第4 條既明訂，「行政行為應受一般法律
原則之拘束。」而本件所涉之行政處分書，又均係經被告以「國外郵務送達」之方式，對原告為送達。而上指行政程序法第68條復明指，以上指「國外郵務送達」之方式所為之送達，應有民事訴訟法施行法第3條規定之適用，是可証明，民事訴訟法有關送達之相關規定，及其所生之「在途期間」之法律上之效果，依上引行政程序法第4 條之規定，亦應準用於行政處分之送達。而「辦理民事訴訟事件應行注意事項」第
139 項有關「外國送達」相關規定之末段則明示規定：「依民事訴訟法第145 條第2 項為送達者，受送達人為外國人時，亦應備相關訴訟文書之譯本。」而民事訴訟法第145 條第2 項規定則為：「於外國為送達：得將應送達之文書，交郵務機關以雙掛號發送。」而今被告既係依上指於國外行郵務送達之方式，對原告為本件所涉50件行政處分書之送達，卻未依上開規定，為相關譯本之準備及送達，是其所為送達之方式，顯與上指應為送達之方式不符，故依法亦不生合法送達之效力及效果。
③被告雖稱本件係以囑託我國駐外使節送達，並非郵務
送達，惟依據我駐外單位之做法，係將法院轉交之文件，於當地付郵寄送，故對收受人而言，其係接受當地郵政機關寄發之郵件，光憑信件外表，無法得知其性質及重要性，其效果與國內郵務送達相同，是其未備譯文，收受者無法得知其內容，自使其送達不合法。
④「行政行為應受一般法律原則之拘束」，以及行政處
分於對外國人行國外郵務送達時，應依民事訴訟法有關國外郵務送達之相關規定及方式為之，乃行政程序法第4 條及第68條末段之規定所明訂者，已如前述。
是則民事訴訟法第162 條有關「在途期間」之法律原則，於行政機關為行政處分之際，對之自亦有其適用，而對為行政處分之機關，有其拘束之效力。而依現行民事訴訟當事人在途期間表之明文規定，凡當事人居住於國外亞洲地區，而對之為郵務之送達者，其在途之期間應有37日。
按上說明，本件被告對原告所為之系爭處分，既均係以國外郵務送達之方式對原告為送達，而其所為之第一次處分書又係於95年11月23日對原告發出，則縱使該第一份處分書於10日內，即已經由外交部及國外郵務送達之方式，於95年11月23日送達於原告（此為假設性之計算方式，其實際送達之時間，應由被告負責舉證之），則加上上指原告依法應行享有37日在途期間，原告至少亦應有47日對該處分書為回應及行為之期間。更何況被告於上指95年11月23日所發出之第一份處分書內，已主動明示記載，依該處分書應行繳付罰款之期限為96年2 月27日，故而在上指96年2 月27日之繳款期限屆滿之前，縱使原告未依該處分書之處分及規定繳付罰款，亦根本不生「逾期」「遲延」或「仍不履行其義務」之問題。而被告竟而罔視上開相關之規定及事實，於未滿上指47日對被告所為原始處分為回應之期限，亦尚未逾越96年
2 月27日之繳款期限之情形下，即自95年11月24日起續對原告為性質、內容及金額之49次「連續處分」，是其上開處分，即顯有不符上指「程序」及法定構成要件之不法，從而應予依法撤銷之。
⑷被告之行政處分無效
按台灣海運公司出具之L0539C號函可知，原告就被告以函文指示提出之「三湖兄弟輪」之船骸及可能尚存之貨、油之回收、處理之相對應作業計劃，確已於95年8 月24日提出，為擬定及作為嗣後實際進行上述船貨移除作業依據之水下工作環境查勘暨船舶檢查計畫書；蓋：
①本案所涉之「三湖兄弟輪」乃係在94年10月底，經被
告採行爆破方式處理未果，進而沉入深達70公尺之新竹南寮外海半年後，始經被告於95年4 月14日，第12次中央災害應變中心會議中決議，命原告採行移除回收方式進行處理，而在上段期間內，並無任何人進行該輪沉沒地之實地水下查勘，換言之，該船現時之「船體情形」及所處之「海底環境」，在未經進一步作成「水下現況之探測、查勘」前，原告根本無從瞭解該船沉沒入海後之「船體情形」，及其沉沒處之「海底環境」等實際狀況，而可用作為該須補正提出之船貨移除作業計劃之考量依據。
②而上指船骸、殘貨油之抽除回收工作，事實上，並非
原告本身所專業，蓋原告乃係以海上貨物運送為營業之航運業者，就沈沒於海底之船貨之移除及打撈，並非其本業或其專業知識及能力之所及，故並無法自行承擔，而必須另行委僱具施行水下撈救專業能力之人，始得為之。
③同時，本件沉船船貨、殘油之移除工作，乃係在海象
氣候易受東北季風影響而多變之新竹海域下，水深逾70公尺深之海底深處施行，是施工過程中之環境及人員安全，當然亦即為本計劃之首要重點，是「水下現況之探測、查勘」計劃，顯然即係屬首要而必須優先於「殘貨、油抽除回收處理作業」計劃提出及實行者，以顧全本件沉船船貨、殘油移除工作之施行安全。
④從而，在上述種種事實狀況等因素之考量下，原告當
然不可能如被告或訴願審議委員會所述，僅單憑船舶沉船前之結構明細、以及未經實地查勘之粗估船骸位置，及貨物原始裝載資料等片面之書面文件，即可以以「憑空想像」該輪沉沒後之現時狀況之方式（包括船舶沉沒後結構損傷之部位及程度，海底之地質、地形、實際水深，及水下可能存在之洋流流速及方向等，以及該輪殘體是否有沉陷於泥、砂中致而無法施作等。），所有可能影響日後水下作業安全之所有客觀因素，訂定一兼顧安全而又完整可施行之船骸及船貨等移除回收計劃，否則，嗣後若因施行此種以『憑空想像』，但卻與現實海底施工狀況不符之船貨移除計畫，致造成難以恢復之人員安全或海洋環境重大損害之時，又係何人要就此負起一切責任呢？故此即為何原告會先於95年8 月24日，以第L0539C號函文檢附已經擬議好之相關水下實地檢查之計劃書予被告審查之原因，蓋，期能先行以經過實地查勘後確定之船骸及殘貨、剩餘燃油之裝載現況，作為移除計劃之考量依據，而據此擬定一妥善可行，且可確保各方面均安全無虞之「殘貨、油抽除回收處理作業」完整計劃（註：原告就此亦有於95年9 月8 日，第L0560C號函文中向被告文說明陳述）。
⑤是承上說明可知，被告命原告補正提出之「殘貨、油
抽除回收處理計劃」，在原告未獲被告同意進行水下檢查，以查明船體之現況前，原告確有受限於具體施工目標情形不知，及海底工作環境不明等種種天候及安全因素等限制（此亦為台中港務局於其95年6 月13日，中港航字第0950005628號函文中所審認同意），而確無可能在未獲被告配合（亦即同意原告實施其前以第L0539C號函文檢附之水下現況之探測、查勘計劃，以行實地瞭解三湖兄弟輪之現況，就被告函示提出之後續就船貨、油移除部分，擬定計劃），即於短短30日之期限內，即行補正提出殘貨、油抽除回收處理計劃書。
⑥且歷次行政處分之內容均屬「對任何人均不能實現」
，此由台中港務局95年11月28日中港航字第0950200323號函文之說明第3 項可知，高雄市海事工程商業同業公會曾就執行本件三湖兄弟輪之船隻水下檢查及之水下現況之探測、查勘計劃事，以其95年10月13日高市海會字第95050 號函表示，其所屬會員並無適當、類似之船舶可供使用進行上述作業，顯見高雄市海事工程商業同業公會早已自承我國國內（台灣境內），確無任何人具有在如此水深之海底，施行水下檢查及後續船貨、油之打撈移除之相關作業技術及能力，而此亦均為主管海上航行及作業安全之主管機關（即交通部）所明知及同意，並請求就此進行鑑定，以明被告95年9 月19日環署水字第0950073644號函，命原告於95年11月3 日前，將彼所要求之「水下檢查」及「貨油移除」之檢查結果及相關作業計劃提交審核，其內容為「對任何人均屬不能實現」。是按上說明，被告頃逕對原告連續處以之50件行政罰鍰之處分，不僅顯然未依行政程序法第9 條及第36條之法文規定，就「對當事人有利與不利之情形均一律注意」外，本案所涉之歷次行政處分亦顯然係屬行政程序法第111 條第3 款法文所定之「對任何人均屬不能實現」之無效處分，故依法確應予以全部撤銷為是，俾符法制。⑸被告之處分違反比例原則
①行政程序法第7 條規定「行政行為，應依下列原則為
之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此為行政法上最重要之比例原則。
②本件沉船事件發生於00年00月00日，95年4 月14日方
決議沉船之處理方式其間已經過6 個月，船艙內貨物內會外洩的部分早已外洩或揮發，全船舶及殘留貨物已處於平衡之狀態，是以殘貨、油抽除回收及沉船之移除並無急迫性。
③不料被告竟於無急迫性之情形下，只因原告不及準備
（因天候、等因素業如前述）及對被告之處分不及回應（因無法得知處分內容），竟對原告科以每日150萬之高額罰款，且不待送達，即開出下筆罰款，連續達51筆。則再被告接受送達且了解處分之意思前，被告之連續處罰，並不會有助於促使原告提出殘貨、油抽除回收處理計畫，且為逼迫原告提出無急迫性殘貨、油抽除回收處理計畫，連續50份處分高達7 千5 百萬之行政處罰，採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡。故被告之處分顯然違反比例原則，應予撤銷。
④原告不知被告科予罰款，持續進行殘貨、油抽除回收
處理、沉船移除等計畫，於95年11月2 日仍向交通部台中港務局申請核准由賴比瑞亞籍「華通輪」，而於95年11月28日獲准，足證原告就相關計畫持續進行中，原告既已持續進行相關計畫，被告卻祭出每日150萬之重罰，顯然違反比例原則。
⒊查「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為
，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新台幣五千元以上，三十萬元以下怠金。」「依前條規定處以怠金，仍不履行其義務者，執行機關得連續處以怠金。」行政執行法第30條及第31條著有明文。
⑴本件被告於本案所涉爭議事件中，雖係因原告未依其裁
示，於一定期限內提出相關「貨、污移除」計劃之「不行為」，而依海污法第32條及第49條之特殊行政法規，對原告處以超逾上指金額之罰款，但上指罰款之性質，實仍為上引原則性之行政執行法第30條所指之「怠金」者，觀其法文及立法精神自明。被告對原告所為本件所涉之50件行政處分之罰款之性質，既屬「怠金」之性質，已如上述，則依上引行政原則性規定之「行政執行法」第30條及第31條之法文規定及其立法精神意旨，即可得知及証明，行政機關於對人民處以「連續性」之「怠金」之處分時，必須以上引法文中所明示規定之「其行為係不能由他代為履行者」，以及受處分者於「受首次之怠金之處分後，仍不履行其義務者」，為其為「連續處罰」之行政處分之程序上之先決及必要之條件。換言之，如為處分之機關，於為「連續性」之處罰前，未踐行上開程序要件，則其所為之處分，即有「程序上」及處罰構成要件上之不合法。反觀本件被告於對原告為本件所涉50件之連續行政處分時，不僅其據以對原告為該項處分之「原告未依限提出相關移除計劃」之「不行為」，並非不能以支付「怠金」由第三人以代為履行之行為」，此觀被告「海污法」第32條第2 項：「主管機關得命（受處分人）採取必要之應變措施」，並於同條項中續為規定「主管機關並得逕行採取處理措施，其因應變或處理措施所生費用，由該船舶所有人負擔」之法文規定即明。
⑵本件被告就原告上指行政法上之「不行為」，於95年11
月23日對原告處以150 萬元之第1 次處分，既一如前述，係以國外郵務送達之方式對原告之送達，則該件處分顯非於其處分發生後之1 、2 日內，即可送達於原告。
而被告竟爾罔視上情，於其於95年11月23日所為首件處分書根本尚未經送達於原告之次日（即95年11月24日）起，即又續對原告發出多達另49件之「連續處罰」之處分書，故其為上指「連續性處分」之際，顯然違反上引行政執行法第31條所揭示，主管機關應於所為首次怠金之處分，送達受處分之人後，該行為人「仍不履行其義務者」，始得對之為後續之「連續性」處罰之處分之情事。更遑論；「行政行為應受一般法律原則之拘束」，以及行政處分於對外國人行國外郵務送達時，應依民事訴訟法有關國外郵務送達之相關規定及方式為之，乃行政程序法第4 條及第68條末段之規定所明訂者，已如前述。
⒋復按行政行為及處分所採取之方法，「應有助於目的之達
成」，而在「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」以為之，且「所採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7 條及行政執行法施行細則第3 條均訂有明文。基於上指行政行為「應選擇對人民權益損害最少者」之立法精神及意旨，行政執行法第30條爰續有規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重，處以怠金。」。換言之，依上指行政程序法第7 條之立法精神及意旨，及上指行政執行法第30條所續為之反面解釋，已充分闡明，若依法令或行政處分，負有行為義務之人，有遲延或蓄意不為該行為，而此種行為又並非不能由他人代為履行時，行政機關即應選擇「對人民權益損害最少」之方式，並依行政執行法第29條之規定，由行政機關估計由他人代為履行該行為所須費用之數額，命該行為義務人繳納，委由他人代為履行之，而非得視人民為寇仇，而一味對之處以罰款及怠金，蓋其結果除增加及擴大受處分人之無謂損失之外，並無助於其行政目的之達成之故也。
⒌反觀本件，原告固有未依被告之命補正「水下探勘全程攝
錄影記錄」等資料之事實，且海污法第49條亦確有若行為人未依主管機關之命令於限期內採取措施，或未予以改善者，得按日連續處罰之規定，惟被告於上開船難事件中，先後對原告所為之上開各項處分，其唯一及最終目的，無非係為期能儘早將現可能尚存於「三湖兄弟輪」船艙中之貨油予以抽取及移除。而被告於本件中，命原告應為「水下探勘」及提出其結果報告，此不僅非原告之知識及能力所得親為，尚必須委由具施行水下探勘工程之潛水專業人員以代行。此外海洋環境污染，固以「由污染行為人負責清除之」為原則，但主管機關於必要時，得逕行採取措施，委由第三人代為處理，而由相關之船舶所有權人或污染行為人負擔其費用，海污法第13條、第32條亦均著有明文。從而，被告於原告因受限於海上季節性惡劣天候之不可抗力等原因，致無法依限提出彼所要求之水下探勘之相關文件之情形下，竟而對原告連續處以50次之最高額罰款之處分，不僅根本不可能達到「促使原告及早行為」之行政目的（註：事實上原告並非蓄意遲延或不為該等行為，而係受限於客觀上海上天候不可抗力之因素，於上開期間內根本無法為之。），且未依上開行政程序法第7 條及行政執行法第30條規定，就可得由第三人代為履行之行為，未選擇「命原告繳納費用，而委由第三人為之」之「對人民權益損害最少」之方式為處分，反逕對原告連續為50次，金額高達足供被告自行僱用第三人代為履行之7,500 萬元之鉅額罰款，是其處分顯然違反行政程序法第7 條、行政執行法第30條及行政執行法施行細則第3 條，應予撤銷。
⒍再者，「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護
人民正當合理之信賴。」。而「行政行為採取之方法，所造成之損害，不得與欲達成目的之利益顯失均衡」，行政程序法第7 條亦有明文。此外，被告據以為本件所涉罰款處分之海污法第49條更明指：「未依主管機關命令採取措施者，處新台幣30萬元以上，150 萬元以下之罰鍰。」是姑不論原告於本案所涉事件中，純係因受限於海上天候之不可抗力之原因，遲誤被告所命為行為之期限，本即不應受有受何之處分而，縱使原告確有蓄意遲延之故意（就此原告否認之），被告於為本件相關罰款之處分時，亦應本於上開「以誠實信用之方法」，及「保護人民正當合理之信賴」之法律規定，並考量相關事實情節之輕重，以諄諄善誘，循序漸進之方式，對原告先為警告性較輕之處分，若原告仍不為行為及改善，再處以較嚴厲乃至最高額之罰款之處罰。而非自始即逕行處原告以上開海污法第49條規定之最高額罰款。可見被告處分時，未將上開「應以誠實信用之方法，保護人民正當合理之信賴」，及不應使其處分「所造成之損害，與欲達成目的之利益顯失公平及均衡」之行政原則性之法律明文規定予以列入考量，是其所為處分之金額及程度，於法亦顯有未當。
⒎再者，按海污法第3 條第10項及第11項之法文內容可知，
所謂污染行為人，乃係指直接或間接將物質或能量引入海洋環境，致造成污染之人，而查本件處分所涉之擬定船貨、油移除計劃乙事，前乃係肇因於「德翔兄弟輪」以間接之方式，即以違反海上航行安全避碰規則，自後追撞「三湖兄弟輪」，致其翻覆之此等非法侵害行為所造成，是依上開之法文，「德翔兄弟輪」顯然亦係為上引海污法所定之污染行為人，換言之，縱使原告就本件處分所涉之海洋污染事件，係屬被告所指稱之海污法第32條所界定應負其責之「船舶所有人」，德翔香港輪之所有權人，及租船、營運管理人亦因彼之肇事行為，而為海污法第3 條第10項及第11項法文明定，應併就本件海洋污染同負防治及清除責任之污染行為人，惟被告卻一再忽略原告依法所陳之上述有利於原告之事實，而獨命原告負起一切防治污染之責任，完全忽略原告實亦係為系爭船舶碰撞事件之受害人。
足見，被告今僅對原告為本案之連續罰鍰處分者，確有違反行政程序法第9 條及第36條之規定，而有未將有利於原告之情形一律注意之錯誤及違法。
㈡被告主張之理由：
⒈查系爭50件行政處分是以原告未於期限內提出「殘貨除油
委託之計畫書」而處分，並非以原告未於期限內補正「水下檢查」之「全程錄影紀錄」等文件而處分，此觀系爭50件之處分違反事實內容之記載即明。因此，原告主張被告因原告未補正水下檢查之全程攝錄影等文件而受裁處云云，並非事實，合先敘明。
⒉次查，被告於94年10月10日發生本件船難海洋污染事件後
，及早於95年3 月間，即基於原告為難船船東身分，依海洋污染防治法第32條規定負有採取措施以防止、排除或減輕污染之義務，請原告提出殘貨除油計畫，此有被告95年
3 月30日環署水字第0950025213號函可稽。被告並於該函中明白表示，基於我國海域環境及生態、漁業資源之考量，不宜採取將殘貨排入海洋之方式為殘貨油之移除作業，仍應以抽除回收方式作業，並揭示如未於期限內提出計畫書，即將依海洋污染防治法第49條規定處罰。
⒊嗣被告一再給予原告寬限期間，並再度於95年5 月5 日作
成行政處分，通知原告於95年5 月18日提出殘貨、油抽除回收處理計畫，此亦有95年5 月5 日環署水字第0950036194號函可稽。惟因原告仍一再拖延，完全無視於難船上所載毒性化學物質苯及油艙內殘存之燃料油，對我國生態海域及漁業資源之影響，迄未依限提出上開計畫書。故被告於95年7 月26日即對原告依法處罰，然原告不僅未就此與系爭51件處分內容相同之行政處分提起任何行政救濟，亦從未因此提出任何殘貨油移除之委託計畫。亦予敘明。
⒋按訴願法第14條第1 項及第3 項規定，訴願之提起，應自
行政處分達到次日起30日內為之。訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。第17條規定，期間之計算，除法律另有規定外，依民法之規定。
第77條第2 款前段規定，提起訴願逾法定期間者，應為不受理之決定。而民法第122 條規定，於一定期日或期間內，應為意思表示或給付者，其期日或其期間之末日，為星期日、紀念日或其他休息日時，以其休息日之次日代之。
又行政程序法第72條第1 項前段及第73條第1 項規定「送達，應於受送達人之住居所、事務所或營業所為之」。「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受僱人或應受送達處所之接收郵件人員」。查本件相關處分係分別於附表⒉所載送達日期送達原告，有外交部條約法律司函附送達證書影本附原處分卷可稽，原告公司設於韓國，依訴願法第16條第1 項前段及訴願扣除在途期間辦法第2 條規定，扣除在途期間37日，核計其提起訴願之期間，應至附表⒉所載應提起訴願日期屆滿，惟原告遲至96年3 月23日始提起訴願，有原處分機關蓋於訴願書上之收文日戳可按，已逾首揭法定不變期間，原決定書裁處不受理，於法即屬相符。
⒌關於原告主張系爭行政處分未以譯文製作，原告無法知悉
系爭行政處分之內容，故不發生效力云云，實於法無據，應無理由：
⑴按系爭行政處分乃公文書，故被告以官方文字中文製作
，並無不合。至原告主張應以譯文製作，否則，其無法知悉系爭行政處分內容云云，於法並無所據。
⑵又查，原告確實已對系爭處分提起訴願，僅係部份遲誤
訴願期間，則顯然可以證明原告並無無法知悉系爭處分內容之情事存在，否則，原告又如何能提起訴願救濟。再者，原告於我國亦有台灣海運公司為代理，其亦非無得知系爭處分內容為何之途徑。因此，原告主張因系爭行政處分未附有譯文，故無法知悉處分內容，應無效力云云，實無理由。
⑶再者，系爭50件處分書均已依法送達，均有系爭行政處
分囑託外交部條約法律司已送達之回覆及送達證書可稽。且原告就被告命原告限期提出殘貨除油委託計畫乙事，在系爭50件處分前，早已委託台灣海運企業服務有限公司，就系爭處分前之補正殘貨除油委託計畫，分別於95年8 月24日及95年9 月8 日函覆被告。故原告對外交部送達之正式公文書不予聞問，適足反應其對待本案之消極態度，被告機關非課以連續處罰，不足收督促移除船貨之效，原告徒以系爭行政處分未以譯文送達，其不知悉處分內容，顯屬臨訟卸責之詞，洵不足採。
⒍關於原告以系爭行政處分違反行政程序法第96條規定，有
明顯重大瑕疵，故為無效行政處分云云，實無理由。蓋因：原告之起訴狀內容僅泛言系爭行政處分違反行政程序法第96條應記載事項之規定，惟就有何具體違反之內容根本無任何說明及舉證。且查系爭50件行政處分，均已依行政程序法第96條第1 項規定為記載，根本無任何違反之情事存在。再者，行政程序法第96條規定，亦非行政程序法第
111 條第7 款所言之重大明顯瑕疵，並無任何無效之情事存在。又關於行政處分倘有無效之情事，依法亦非提起撤銷訴訟。故原告主張系爭處分有無效情事，應予撤銷云云，實無理由，於法亦無所據。
⒎關於原告以：其非船舶打撈移除業者，現行國內並無打撈
移除水深逾70公尺之技術能力，打撈移除之進行須季節天候配合，以及未為水下檢查探勘無法提出殘貨除油委託計畫為由，主張系爭行政處分內容對任何人均屬不能實現。
故系爭行政處分違反行政程序法第111 條第1 項第3 款規定而無效，應予撤銷云云，並非事實，亦要無理由。蓋因：
⑴查系爭按日連續罰鍰之50件處分，乃因原告違反被告95
年9 月19日命原告於30日內「補正」提出殘貨除油委託計畫之行政處分，而依海洋污染防治法第32條及第49條所為對原告按日連續罰緩之處罰。因此，系爭行政處分之內容，根本無對任何人均不能實現之情事存在。實則，原告如認被告95年9 月19日，命原告於30日內補正提出殘貨除油委託計畫之行政處分，有何其不能實現之情事，自應依法對之提起行政救濟，而非在被告依法對原告為罰緩行政處分時，始對罰緩之行政處分提起訴願。⑵承上，系爭行政罰鍰之處分既非命原告為一定行為之內
容，亦非命原告為任何實際之沉船移除施作，更非命原告補正水下檢查之『全程攝影紀錄』，自無因為原告非專業打撈或國內無技術可作而無法實現行政處分內容之情形存在。
⑶再者，關於水深逾70公尺下之沉船殘貨除油之進行，國
內業者亦非無技術或能力可施作，此有高雄市海事工程商業同業公會回覆交通部台中港務局之信函可稽。故原告主張因國內無技術能力，故系爭行政處分內容對任何人均無法實現云云，並非事實。又縱原告擬委託大陸技術人員來台實際移除沉船殘貨除油乙事，被告就本案進行之會議，亦已決議考慮以專案方式引進外勞施作，故亦無不能實現之問題。
⑷又在系爭連續處分作成前，被告早於95年7 月26日因原
告違反限期提出殘貨除油之委託計畫而對原告處罰，且被告早於系爭連續處分第一次作成前之8 個月前，亦即於95年3 月份，即早已函知原告應盡速提出上開計畫書，並告知必須以殘貨油『回收』方式進行清除污染之情事。故期間並無任何天候限制之因素致原告無法提出上開計畫書之情形存在。更何況，系爭行政處分乃要求原告繳納罰款，他行政處分係要求原告提出補正計劃，並非要求原告為沉船殘貨油移除施作或進行水下檢查，故原告主張系爭處分因季節之故無法進行，對任何人均不能實現云云，乃顯無理由。
⑸至原告主張因未先施行水下檢查，故無法憑空提出殘貨
油移除委託計畫書云云，更非實在。蓋因：被告命原告所提之殘貨油移除委託計畫，僅係關於原告與其受託處理移除工作間之相關委託書及計劃，根本與船舶在水下之各種情況無關，更與有無進行水下檢查無關。故原告主張因未先進行水下檢查，故無法憑空提出殘貨除油委託計畫書云云，顯係臨訟卸責之詞。
⑹更何況，自本件事故發生（94年10月10日）至系爭第一
次連續處分期間，早已超過一年。則一年之中豈有可能均無適合於原告所言水下檢查之時間？且查，被告命原告提出以回收方式處理之殘貨油移除委託計畫，早於95年3 月間即函知原告，而自3 月至9 月期間乃一年中最適於水下工作之季節，而倘原告所言須進行水下檢查，則為何原告又於此合適之季節遲遲未為？更足見，原告之詞僅係臨訟砌詞，並非事實，更毫無根據。
⑺況且，原告自行允諾在95年9 月份以6 、7 個工作天，
完成水下檢查工作並提出錄影帶（水下檢查合約第5 條），且該水下檢查合約書中明白指出，原告已提供沉船之結構明細、船骸位置及貨物相關資訊給受託水下檢查之廠商。因此，原告早已明白沉船之位置及狀況，並無須在水下檢查後始能提出殘貨除油委託計畫之問題。從而，原告辯稱因無法為水下檢查故無法提出殘貨除油委託計畫云云，並非事實。
⑻再者，被告早在95年5 月5 日時，即對原告作成限期提
出殘貨除油委託計畫之行政處分，並於95年7 月26日以原告違反限期提出義務而處分150 萬元罰緩。嗣被告在95年9 月19日再次作成行政處分，命原告於30日內補正提出殘貨除油委託計畫，惟原告迄至95年11月23日仍未依上開處分補正履行。故被告在95年11月23日為系爭第一次處分前，實已給予原告充分時間提出殘貨除油計畫書，並無不能提出之情事存在，更無原告主張所謂短短30日內無法提出殘貨油移除委託計畫書之情形存在。⑼另按，系爭50件處分乃金錢裁處之處分內容，並無對任
何無法實現之可能。且縱依原告主張系爭50件處分，因處分內容對任何人均無法實現，故無效云云，則原告依法亦非提起本件撤銷訴訟。故原告本件主張系爭處分因無效故提起撤銷訴訟，於法亦無所據。
⒏關於原告以被告未採取由第三人代為履行之處分內容，而
裁處原告高額罰鍰之行政處分方式，有違反行政程序法第
7 條比例原則，有處罰失當云云，誠非事實，應無理由：⑴按系爭行政處分乃裁處原告按日之連續「罰鍰」，是原
告辯稱被告未採取由第三人代履行，而由原告繳納費用之處分方式，有違反行政程序法第7 條比例原則，有處罰失當情事云云，並非事實。
⑵又系爭按日連續罰緩處分，係因原告違反被告所為限期
補正提出殘貨除油委託計畫之行政處分而依法所為之處分。而因引起海洋污染之沉船即三湖兄弟輪，乃原告所有，惟其有權對沉船、殘貨及存油為處分；且因原告最瞭解沉船之船體結構及貨艙油艙內之貨物位置配置，故被告以原告為提出殘貨除油委託計畫之義務人，不僅於法有據，且是最適宜適切之處分方式，並無任何不當而違反比例原則之情事。
⑶再者，本件事故發生至系爭第一次連續處分時，早已逾
1 年，且自95年3 月被告函命原告提出殘貨油移除委託計畫書後，迄至系爭第一次連續處分時，亦有長達8 個月之期間。而此期間因殘貨油未移除所致我國生態及漁業資源之損害影響，相關漁民所屬漁會已提出高達新台幣陸億貳仟萬元之民事求償，早已遠遠超過系爭51件處分所累計之金額。故被告因原告一再拖延及基於拖延期間造成之損害擴大，予以最高額之處罰，並無任何違反比例原則之情事。
⒐有關被告處以原告150 萬元之裁罰係綜合考量下列因素，裁罰金額符合比例原則：
⑴原告所有之三湖兄弟輪於我南寮漁港外海處，與德祥香
港輪發生碰撞。當時難船上裝載貨物「苯」約3,136 公噸；另有重燃油59.4噸、柴油16.7噸及潤滑油4.9 噸。
當日上午已翻覆漂流，船頭底部露出水面，經撞擊油艙破裂處油艙已有洩漏。後沉沒於新竹桃園外海距岸約9浬處，該處海域為我國漁民傳統捕魚漁場，沉船之苯及殘油遲不處理，一再拖延，影響至鉅。此外，該水域自古以來亦是國際船舶之通航水域。
⑵本案難船載運物質「苯」，數量達3136噸，一旦洩漏對
於海上作業漁民、往來船隻之船員安全及漁產品之食用安全將有相當大之影響。苯之性質可參考本次所附96年版物質安全資料表，其對於最重要危害效應包括環境影響、生物分解性及生物濃縮性有較詳細之描述。
①人體健康危害效應：
急性：吸入：㈠影響神經系統，導致困倦、暈眩、
頭昏、眼花、心肌衰弱及協調功能減弱；㈡蒸氣導致輕微的呼吸道刺激；㈢高濃度則會降低判斷能力，喪失平衡感，有舒適感及耳鳴，可能導致知覺喪失及死亡；㈣皮膚：經皮膚微量吸收，為慢性作用，刺激皮膚。㈤眼睛：可能刺激眼睛。食入：㈠中等量會引起暈眩、興奮及蒼白，伴隨著發紅、虛弱、頭痛、呼吸停止及胸部緊縮感，並經常視覺紛擾；㈡大量則引起嘔吐、昏睡、呼吸急促、脈博加速、步伐搖晃及神經錯亂，嚴重時會喪失知覺、痙癵及死亡。
慢性：㈠苯會造成白、紅血球及血小板的形成受損
，受害程度及影響何種細胞因人而異；㈡、可能影響骨髓，但與暴露時間及強度不直接相關；㈢長時間低濃度暴露會損害神經系統，典型症狀有：聽力影響、長期頭痛、暈眩、昏厥、視力受損、平衡感降低；㈣重覆長期接觸會使皮膚發炎、乾燥、鱗狀及起泡，可能產生一級、二級灼傷；㈤苯會引起白血球癌症；㈥苯會穿過胎盤於嬰兒血液中出現。對女性引起月經不規則；㈦苯會使高度暴露的工作者染色體不正常。
②最重要症狀及危害效應：
急性中毒症狀：㈠食入：在誤食之後可能會有口腔
黏膜、食道及胃部的燒灼感，也會有噁心、嘔吐、心跳加快、嗜睡、步履蹣跚、意識不清、瞻忘、化學性肺炎、蒼白、臉紅、呼吸困難、胸部緊縮、頭痛、無力、頭暈、興奮、疲勞、昏迷及死亡。食入後很容易引起抑制中樞神經系統，其症狀如吸入所述。LD50（測試動物、吸收途徑）：930mg/ kg （大鼠吞食）LC50（測試動物、吸收途徑）：9980ppm/7/H （大鼠吸入）20mg/24H（兔子皮膚）造成中度刺激。2mg/24H （兔子眼睛）造成嚴重刺激。㈡吸入：接觸到低濃度的蒸氣會有急性中毒的症狀，主要是由於包括一開始的頭暈、心跳加快、頭痛、顫抖、混亂、意識不清、高濃度時造成抽筋、接著麻痺、心律不整、呼吸衰竭及死亡。㈢苯具有局部部位的強刺激性，會造成紅疹及灼傷，更嚴重者會有水腫甚至起水泡等現象。
危害效應：估計10毫升是致死劑量。
③個人應注意事項：在污染區尚未完全清理乾淨前，
限制人員接近該區；確定清理工作是由受過訓練的人員負責；穿戴適當的個人防護裝備。
④環境應注意事項：對該區域進行通風換氣；撲滅
或移開所有所有發火源；報告政府安全衛生與環保相關單位。
⑤清理方法：不要碰觸外洩物；避免外洩物進入下水道、水溝或密閉的空間內。
⒑關於原告以被告未同時處罰德翔香港輪之所有權人、租船
人或營運管理人為由，並辯稱上開人等始為海洋污染防治法之污染行為人，不得獨課原告系爭行政處分，故系爭行政處分有違行政程序法第9 條、第36條云云，實於法無據：
⑴按德翔香港輪雖就「船舶碰撞」事件，固應負百分之85
之責任，惟此責任乃其與原告間就船舶碰撞所生損害之賠償責任內部比例分擔之問題，與依海洋污染防治法，就引起海洋污染或致有海洋污染之虞所規範之「船舶所有人責任」，並不相同，兩者並不能混為一談。因此，原告辯稱德翔香港輪應就本件船舶碰撞負百分之85之責任，即謂被告除對原告為系爭行政處分外，亦應一併對德翔香港輪為處分，而被告竟未就此一併注意，有違行政程序法第9 條及第36條之規定云云，應屬誤會。⑵又系爭處分係依據義務人違反海洋污染防治法第32條所
為之處罰，而依海洋污染防治法第32條，負有義務責任之人係「船舶所有人」，並非「污染行為人」。故系爭處分與污染行為人無關。且因德翔香港輪並非本件沉船，故德翔香港輪之船舶所有人，亦非海洋污染防治法第32條所稱之船舶所有人。從而，被告依法自非對德翔香港輪為處分，而應對本件沉船之船舶所有人即原告為處分。故對原告辯稱德翔香港人之船舶所有人始為污染行為人，被告應對其處分云云，實屬於法無據。
⒒關於原告以被告未諄諄善誘，先採取警告性之處分，而逕
處以按日連續高額罰鍰之處分，有違行政法上誠信原則之情事云云，亦非事實，要無理由：
⑴按被告早在95年3 月時，即對原告作成限期提出殘貨除
油委託計畫，否則，即依法辦理之行政處分。然因原告並未履行，而在被告仍一再給予寬限期後，被告始於95年7 月26日以原告違反限期提出義務而裁處150 萬元之罰緩，並再次於同日之處分中，限原告於30日內補正履行上開委託計畫提出之義務，並告知如屆期未履行即依法按日連續處罰。惟原告仍未於上開期限內補正提出殘貨除油委託計畫。
⑵嗣被告在95年9 月19日再次給予原告30日之寬限期，命
原告於30日內補提殘貨除油委託計畫，並再次告以原告屆期未履行即依法處分之效果。然原告迄至95年11月23日，仍未履行提出殘貨除油委託計畫之義務，被告因此於95年11月23日開始為第一次系爭連續按日之罰鍰處分。
⑶因此，被告在系爭第一次處分前，實已給予先諄諄善誘
原告，請其依法履行義務，並數次給予寬限期及先給予警告性之處分暨通知，並非無充分時間以提出殘貨除油委託計畫，更無原告辯稱之任何違反誠信原則情事。
⑷更何況，本件沉船是在94年10月10日即發生，至95年11
月23日，被告對原告為系爭第一次按日連續罰緩處分時，已是事故後1 年有餘。原告竟於沉船後1 年多之期間，並無任何關於殘貨除油之具體委託計畫提出，更遑論未採取任何實際移除措施完成殘貨存油之移除，而其沉船已造成各方面十分巨大之損失。因此，被告實已一再給予寬限，然因原告仍一再延誤並造成巨大損失，故系爭罰鍰處分並無違反誠信，更無不當之情事。
⒓原告復指本件行政處分罰鍰之性質，屬行政執行法第30條
「怠金」之性質，亦屬誤謬。按環保法律多有按日連續處罰之規定，本署曾於95年3 月27日以環署法字第0950024083號函就教法務部關於「按日連續處罰」之性質何屬？法務部於95年6 月20日法律字第0950012743號函復本署，略以：水污染防治法第52條所言，其規定「按日連續處罰」，並非係因行為人違反同法第30條第1 項各款情形之一，或第31條第1 項規定，而係違反主管機關依法律所課以限期改善義務，此亦屬一種行政法上義務，且其處罰法定額度與違反原來行政法義務相同。每次主管機關依法律所課予之限期改善義務，均屬一項獨立義務，對違反義務者，均得單獨裁處行政罰；法律規定「按日連續處罰」，係指當主管機關得每日課予限期改善義務並就違反義務之行為處罰而言。是故，上開法律規定之「按日連續處罰」之性質，當係「行政罰」，而非行政執行之方法（執行罰）。
且被告前於95年7 月26日即以未依限提出「殘貨、油抽回收處理計劃」，處原告150 萬元罰鍰，但原告猶藉詞拖延，拒不履行，被告始自95年11月23日起連續處罰。
⒔原告要求送請鑑定云云，並無必要。蓋因原告主張被告於
95年9 月19日以函文，要求提出「水下檢查」等未果，被告才對其開罰。其實不然，蓋因被告在95年5 月5 日、95年7 月26日及95年9 月19日一再命原告提出的是「殘貨、油抽除回收處理計劃」，而非「水下檢查」計劃或結果。
原告將兩者混為一談，實屬不該。再者，「水下檢查」只須6 、7 個工作天，自事發（94年10月10日）迄開罰（95年11月23日）已逾一年，難道原告都找不到合適的天氣作「水下檢查」，足證原告主張全係藉故拖延，若非施以重罰，恐移除工程將遙遙無期，對環境海域必將造成莫大損害。
⒕綜上，被告之原處分，於法並無違誤，懇請鈞院駁回原告之訴。
理 由
一、被告代表人原為陳重信，97年5 月20日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠環署水字第0950073644號函文，未依行政程序法第96條第1 項規定記載，係屬無效，致原告無從亦無法提起行政救濟。惟因其為無效，故被告嗣後據該無效之函文處分，進一步對原告處以之系爭連續罰鍰之處分，即應予撤銷。㈡在被告進行裁罰前，相關會議及協商均係透過原告在台之代理人台灣海運公司進行，惟本件裁罰竟直接對原告在韓國之事務所送達，超出原告預期；又被告進行系爭處分之送達，未以韓文或英文譯本併行通知於原告，致而原告收受後無法了解其內容，更遑論就之申復或履行。故被告於就上指行政處分所為通知及送達之方式，顯不符行政程序法第100 條「應以適當方式通知，俾使受處分人知悉」之規定，並違反同法第68條規定，故並未發生送達之效力。㈢海洋污染防治法第49條具有怠金之性質，被告於95年11月23日對原告處以150 萬元之第1 次處分，竟於尚未合法送達於原告，及未考量本件係以國外郵務送達之方式進行送達，加計在途期間後，原告尚未有何「逾期」、「遲延」或「仍不履行其義務」之情事發生時，被告即自次日（即95年11月24日）起，續對原告作成另49件之「連續處罰」之處分，顯然違反行政執行法第31條所揭示在首次怠金送達受處分之人後，相對人「仍不履行其義務者」，始得對之為後續之「連續性」處罰之意旨不符。㈣原告期確定船骸及殘貨、剩餘燃油之裝載現況，以擬定妥善之移除計劃，確保安全無虞之「殘貨、油抽除回收處理作業」，遂委由台灣海運公司於95年8 月24日出具L0539C號函，向被告陳報「三湖兄弟輪」之船骸及可能尚存之貨、油回收、處理之相對應作業計劃，惟原告因受限於海上季節性惡劣天候之不可抗力之原因，致而無法依限提出被告所要求提出之水下探勘之相關文件及資料之情形。被告95年9 月19日環署水字第0950073644號函，命原告於95年11月3 日前，將彼所要求之「水下檢查」及「貨油移除」之檢查結果及相關作業計劃提交審核，其內容為對任何人均屬不能實現，依行政程序法第111 條第3 項規定應屬無效，則被告對原告連續裁處最高額罰款，亦屬無據。㈤本件沉船事件發生於00年00月00日，95年4 月14日方決議沉船之處理方式，其間已經過6 個月，船艙內貨物內會外洩的部分早已外洩或揮發，船舶及殘留貨物已處於平衡之狀態，故殘貨、油抽除回收及沉船之移除並無急迫性。另原告已於95年11月28日獲交通部台中港務局核准由賴比瑞亞籍「華通輪」進行殘貨、油抽除回收處理、沉船移除等計畫，被告竟於無急迫性且無視原告持續進行相關計畫之情形下，對原告科以每日150 萬之連續高額罰款共計7 千5 百萬元，未先處以較輕之警告性處罰，或命第三人代為清污工程，即逕予裁處最高額之罰款，總計金額高達7500萬元，已足供僱用第三人代為清污程序，顯違行政程序法所規定之比例原則、誠信原則。㈥本件事故係肇因於「德翔兄弟輪」自後追撞「三湖兄弟輪」，乃「德翔兄弟輪」之非法侵害行為方為肇事原因，故「德翔兄弟輪」顯然亦係為污染行為人，依海洋污染防治法第3 條第10項及第11項規定，被告應併予追究其責任，乃被告竟獨對原告課予除污之責，忽略原告亦為系爭船舶碰撞事件之受害人，未將有利於原告之情形一律注意，自屬違法云云。
三、經查：㈠關於如附表⒈序號1 至12號所示處分：
⒈按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30
日內為之，並應以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。次按訴願事件，提起訴願逾法定期間或未於訴願法第57條所定期間內補送訴願書者，應為不受理之決定，分別為訴願法第14條第1 項、第3 項及第77條第
2 款所明定。又原告之訴，有起訴不合程式或不備其他法定要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1 項第10款亦有明文。另按「行政程序之代理人受送達之權限未受限制者，送達應向該代理人為之。」；「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員。」行政程序法第71條、第73條第1 項復定有明文。⒉查本部分處分係分別於附表序號1 至12所載送達日期送達
原告，有外交部條約法律司函附送達證書影本附於原處分卷可稽。又原告設於韓國，依訴願法第16條第1 項前段及訴願扣除在途期間辦法第2 條規定，扣除在途期間37日，核計其提起訴願之期間，應至附表⒉所載應提起訴願日期屆滿。惟原告遲至96年3 月23日始提起訴願，有被告蓋於訴願書上之收文日戳可按，已逾首揭法定不變期間，應不受理。
⒊原告雖主張本件逕對其送達，超出其預期；且送達未附處
分之譯本，致其無以了解內容及時提出救濟，送達程序有所違誤云云。惟按關於行政處分之送達，規定於行政程序法第67條以下，其第72條第1 項前段規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」、第86條第
1 項規定：「於外國或境外為送達者，應囑託該國管轄機關或駐在該國之中華民國使領館或其他機構、團體為之」，本件原告事務所設於韓國，其雖稱委託台灣海運公司為代理人，惟被告於94年10月11日即船難發生之翌日所召開之桃園外海化學輪船難事件現場應變中心第1 次工作會議，其第1 項決議即為「有關船東代表乙節，請出具授權書，內容除應註明全權代為進行一切程序並有權代為一切行為外，併應註記得代收送文件─即具送達代收人身份」，此有該次會議紀錄附於被告97年8 月8 日送達本院之補充處分卷可憑，足見原告始終並未合法委任代理人，被告為執法機關，自無從以不具合法代理權之代理人為收受送達人，而應依前開規定囑託駐外使館踐行送達程序。被告業依規定辦理，已如前述，法又無明文規定對外國人所為行政處分應作成譯本送達，原告雖為外國人不解我國文字，惟其既已收受，自得求助於專業翻譯以明瞭處分內容，亦即其就系爭處分書之內容已處於可得知悉之狀態，本件自屬合法送達。至辦理民事訴訟事件應行注意事項第139 點第3 項雖規定「依民事訴訟法第145 條第2 項為送達者，受送達人為外國人時，亦應備相關訴訟文書之譯本。」，此係司法院所頒定提示民事訴訟程序之一般性作業原則，非屬行政程序之作業規範，原告引用此項規定指摘被告未將處分書之譯本一併送達原告而有違誤，顯屬張冠李戴，難以成立。
⒋本件訴願已經法定不變期間，訴願決定為不受理之決定，
自無不合。原告復對之提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
㈡關於附表⒈序號13至50所示處分：
⒈按海洋污染防治法第14條第2 項前段：「海洋環境污染，
應由海洋污染行為人負責清除之。」；第32條：「船舶發生海難或因其他意外事件，致污染海域或有污染之虞時，船長及船舶所有人應即採取措施以防止、排除或減輕污染，並即通知當地航政主管機關、港口管理機關及地方主管機關。前項情形，主管機關得命採取必要之應變措施，必要時，主管機關並得逕行採取處理措施；其因應變或處理措施所生費用，由該船舶所有人負擔。」；第49條：「未依第16條第1 項、第19條、第24條或第32條規定採取防止、排除或減輕污染措施或未依主管機關命令採取措施者，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善者，得按日連續處罰；情節重大者，得令其停工。」。次按同法施行細則第13條：「公私場所、船長或船舶所有人依本法第16條第1 項、第19條第1 項、第24條第1 項或第32條第1 項規定所採取之措施，其內容如下：一、提供發生海洋污染之相關設施或船體之詳細構造圖、設備、管線及裝載貨物、油量分布圖等。二、派遣熟悉發生污染設施之操作維護人員或船舶艙面、輪機人員、加油人員處理應變，並參與各機關成立之緊急應變小組。
三、污染應變人員編組、設備之協調、調派。四、污染物或油之圍堵、清除、回收、處置措施。五、其他經主管機關或目的事業主管機關規定應採取之措施。」。
⒉查原告所有系爭貨輪於94年10月10日凌晨發生船難，翻覆
沈沒於北緯24度58分、東經120 度48分海域，此為兩造所不爭執，並有現場照片、相關媒體報導網頁等附於被告補充處分卷可憑。則依海洋污染防治法第14條第2 項前段及第32條第1 項規定，原告為應負責清除處理污染物之人。
另經被告於94年10月11日召開桃園外海化學輪船難事件現場應變中心第1 次工作會議中，已決議原告應負責清除處理污染物，此有該會議決議附於補充處分卷可憑，原告也自承相關之會議均由台灣海運公司代為居中聯繫，則原告自難諉稱其不知應負之責任。嗣後，被告又以95年3 月30日環署水字第0950025213號函通知原告應於95年4 月6 日以前提送殘貨及殘油之移除計畫（說明指明宜採抽除回收方式作業，不得將殘貨排入海洋影響我國海域環境及生態、漁業資源）；復於95年4 月14日召開桃園外海化學輪船難事件中央災害應變中心第12次會議，決議以抽除方式，移除系爭貨輪之殘貨、油，經以95年5 月5 日環署水字第0950036194號函原告，限於95年5 月18日前提出系爭貨輪殘貨、油抽除回收處理計畫；嗣僅由台灣海運公司於95年
5 月18日函告被告，略謂「Samho Brother 輪船東轉知於天候許可情況下，將先進行水下檢查，從而了解沈船現況以及殘留貨物數量，以進一步考慮後續處理方式」以為回應；被告遂再以95年6 月13日環署水字第0000000000B 號函原告，指明上開回應違反前開公函意旨，促其於文到10日內提出陳述書與殘貨、油抽除回收處理計畫及相關之水下檢查作業程序。惟原告逾期未提出該輪殘貨、油抽除回收處理計畫，被告以該輪船載運毒性化學物質苯3 千餘噸，該署已就處理方式多次明確要求，原告拖延不提出回收處理計畫，情節重大，以95年7 月26日環署水字第0950059695號函附處分書，處原告罰鍰150 萬元，並限期於處分書送達後30日內提出相關計畫，屆時未提出將按日連續處罰。嗣原告雖委由台灣海運公司於95年9 月8 日代函送水下檢查計畫書及水下檢查合約書影本，然經被告以95年9月19日環署水字第0950073644號函復，以所提計畫不完整，仍應於30日內補正系爭貨輪殘貨、油抽除回收處理計畫，原告仍遲未依限補正，被告遂依海洋污染防治法第49條規定，以95年12月5 日環署水字第0000000000A 等處分書附表序號13至50），按日處原告罰鍰150 萬元，以上事實有被告補充處分卷全卷可稽。經核於法並無不合。
⒊關於原告主張各節，本院認均不可採，茲論述如下：
⑴環署水字第0950073644號函文之性質為何？有無記載缺
漏之違誤？對系爭38件處分有何影響？本件如事實概要欄所述，乃原告所有系爭貨輪發生船難翻覆沈沒，其載有貨物「苯」約3,136 公噸；另有重燃油59.4噸、柴油16.7噸及潤滑油4.9 噸，其經撞擊油艙破裂處已有洩漏，致有污染海域之虞，依海洋污染防治法第32條規定，原告自應即時採取防止、排除或減輕污染之措施。惟經被告多次開會及通知原告儘速處理如前述，仍未獲回應，被告遂先在事件發生後之9 個月後以95年7 月26日環署水字第0950059695號函附處分書，處原告罰鍰150 萬元，並限期於處分書送達後30日內提出完成有關殘貨、油抽除回收處理相關工作事項委託，屆時未提出將按日連續處罰。此裁罰處分未經救濟業已確定，則原告自應遵照處分內容於收受後30日提出完成有關殘貨、油抽除回收處理相關工作事項委託。惟屆期卻僅委由台灣海運公司於95年9 月8 日代函送水下檢查計畫書及水下檢查合約書影本。被告遂再以95年9 月19日環署水字第0950073644號函，略謂：「…說明：二、本案所提計畫不完整，其中水下檢查計畫部分，請儘速依相關作業規定及期程辨理，並應全程攝錄影備查；另該輪殘貨、油抽除回收處理作業部分，仍應依本署95年7月26日環署水字第0950059695號及95年8 月29日環署水字第0950068156號函（諒達）規定於30日內補正，未於期限內補正將依法處分。」，其意旨在於回應原告所提之水下檢查計畫並促其履行前其95年7 月26日環署水字第0950059695號函附處分書所命之改善義務，並非另一新處分，即無行政程序法第96條關於行政處分之書面應記載事項之適用。又縱被告未寄發此項公函，並不影響於原告所負依被告95年7 月26日環署水字第0950059695號函附處分書所命之改善義務，原告既有逾30日仍未改善之情事，被告自得依海洋污染防治法第49條予以連續處罰。原告主張被告95年9 月19日環署水字第0950073644號函未備應記載事項為無效，影響被告嗣後作成系爭38件連續處分均有瑕疵云云，自不可採。
⑵有關系爭處分之送達未附譯本並不致於影響於處分之合
法性，原告主張有張冠李戴之不可採，遵已經詳述於前。
⑶海洋污染防治法第49條之裁罰，是否具有「怠金」性質
？關於「按日連續處罰」之性質究為行政秩序罰，或行政執行罰，於實務及學界有不同之看法。秩序罰係對於過去違反行政法上義務所為之裁罰性不利處分，而「執行罰（或稱怠金）」係以督促義務人將來履行義務為目的之一種行政強制執行方法。有認為義務人經告戒仍不履行義務執行機關本得連續處以怠金（行政執行法第31條第1 項規定參照），無待法律規定。若各行政法規明定有此種連續處罰條文，其性質應屬行政罰而非執行罰；有關義務人違反「限期改善」之義務，對此種違反過去義務所為之連續處罰，性質上即屬行政罰。或認為連續處罰之目的在督促行為人排除因其行為所造成之狀態，以便將來實現履行義務之合法狀態，係促使行為人完成改善之手段，類似強制執行之一種手段，具有行政執行罰性質。亦有認為行政罰兼具執行罰。惟縱認本件海洋污染防治法第49條之「按日連續處罰」規定具有「怠金」性質，依行政執行法第31條第1 項、第2 項前段規定「經依前條規定處以怠金，仍不履行其義務者，執行機關得連續處以怠金。」、「依前項規定，連續處以怠金前，仍應依第27條之規定以書面限期履行。」，惟第
2 項但書則明文「但法律另有特別規定者，不在此限。」，本件首次具有怠金性質之裁罰業經被告以95年7 月26日環署水字第0950059695號函附處分書送達原告，海洋污染防治法第49條「按日連續處罰」之規定即屬行政執行法第31條第2 項但書所指之特別規定，被告於首次怠金裁罰處分送達後，對於原告屆期仍未改善之行為自95年11月23日起作成如附表⒈所示之50件連續裁罰處分，於法有據，並無不合。原告指如附表⒈序號⒈所示95年11月23日處分為首次怠金處分，被告於首次怠金處分尚未送達原告前，即連續作成接續之49件處分而有違誤云云，顯未釐清全貌任意指摘，亦屬無據。
⑷被告所命原告應履行之義務，是否為行政程序法第111
條第3 款所稱之「內容為對任何人均屬不能實現者」，而屬無效？查原告為系爭已經沈沒之貨輪所有人，其已有海洋污染防治法第32條所規定之排污義務，乃遲不履行，經被告以95年3 月30日環署水字第0950025213號函通知原告應於95年4 月6 日以前提送殘貨及殘油之移除計畫（說明指明宜採抽除回收方式作業，不得將殘貨排入海洋影響我國海域環境及生態、漁業資源）；復於95年4 月14日召開桃園外海化學輪船難事件中央災害應變中心第12次會議，決議以抽除方式，移除系爭貨輪之殘貨、油，經以95年5 月5 日環署水字第0950036194號函原告，限於95年5 月18日前提出系爭貨輪殘貨、油抽除回收處理計畫，此際距船難發生時已逾7 個月。查原告所經營者國際航運業務，並非一般地方性營業機構可比，其對於船難應變措施自具有相當之經驗與能力；且依嗣後其委由台灣海運公司於95年9 月8 日函送之水下檢查計畫書及水下檢查合約書影本（見訴願卷可閱部分第
116 、117 頁），原告已允諾於95年9 月間以6 、7 個工作天，完成水下檢查工作並提出錄影帶，且於水下檢查合約書中指明，原告已提供沉船之結構明細、船骸位置及貨物相關資訊給受託水下檢查之廠商，原告已知沈船之位置及狀況，自無須在水下檢查後始能提出殘貨除油委託計畫之情形。而被告於95年5 月5 日即以環署水字第0950036194號函限期原告提出殘貨除油委託計畫，原告已有充分時間及適合季節進行水下檢查；再者，被告又以95年9 月19日環署水字第0950073644號函命原告於30日內補正殘貨、油抽除回收處理計畫，並非命其為任何實際之沉船移除施作，而水深逾70公尺下之沉船殘貨除油之進行，國內業者亦非無技術或能力可施作，此有高雄市海事工程商業同業公會96年5 月11日高市海會字第96013 號函影本附於訴願卷可閱部分第115 頁可稽。原告主張因東北季風季節因素無法進行水下檢查作業，及現行技術無法進行水深逾70公尺之沈船打撈移除作業，此為對任何人均不可能實現云云，顯係推諉卸責之詞。其原告請求就此進行鑑定，自無必要，併予指明。⑸系爭連續裁罰金額共計7千5百萬元，是否違反比例原則
及誠信原則？系爭貨輪所裝載者為「苯」、重燃油等污染物，尤其「苯」數量高達3,136 噸，其對於人體之危害已經被告詳述於前，此為公眾週知之事實，無庸舉證。系爭貨輪沈沒於我國領海內，如不及時抽除，上開有毒物質一旦外洩，對我國海域生態影響至鉅。本件職權機關之被告面對系爭船難事件，所採取之行政作為已詳述於前，原告除僅由台灣海運公司於95年5 月18日函告被告，略謂「Samho Brother 輪船東轉知於天候許可情況下，將先進行水下檢查，從而了解沈船現況以及殘留貨物數量，以進一步考慮後續處理方式」以為回應；及在被告祭出95年7 月26日環署水字第0950059695號函之首次處分後，方再委由台灣海運公司於95年9 月8 日代函送水下檢查計畫書及水下檢查合約書影本，別無積極之排污、清污作為。足見原告面對我國海域因其所有貨輪沈沒可能發生嚴重之污染事件，輕率推延之態度。被告在距事件發生已有1 年，並已多次開會、通知之方式催促原告履行義務未果後，祭以法定最高額度之重罰，促其履行義務，難謂其未符比例原則。原告雖主張其全船舶及殘留貨物已處於平衡之狀態，殘貨、油抽除回收及沉船之移除並無急迫性云云，惟僅屬空言，難以採信。原告又主張其已於95年11月28日獲交通部台中港務局核准由賴比瑞亞籍「華通輪」進行殘貨、油抽除回收處理、沉船移除等計畫云云，惟經核閱其提出佐證之交通部臺中港務局95年11月28日中港航字第0950200323號函（見本院卷第
277 頁），其說明二載明：「有關國耀船務代理股份有限公司代理中華船務有限公司租用之賴比瑞亞籍「華通輪」（M/V HUA TONG）來台執行『桃園外海化學船（M/
V Samho Brother ）船難事件』船隻水下檢查及攝錄影像工程案，依『桃園外海化學船（M/V Samho Brother）』船難事件中央應變中心歷次會議決議事項，各單位應積極配合辦理」，足徵原告對於本件沈船事件，迄至95年11月28日時仍停留於水下檢查此一環節，根本未進入實際之抽除回收工程，被告為維護海域安全，祭以最高額之按日連續裁罰，實屬不得已之手段，尚難指其有違比例原則。又本件原告不僅為義務人，且為系爭貨輪之所有權人，唯其有權對沉船、殘貨及存油進行處分，且唯其對於沈船之船體結構及貨艙油艙內之貨物位置配置，最為明瞭，被告未命第三人代行其義務，並無不當。
⑹被告未併追究追撞系爭貨輪之「德翔兄弟輪」之責任，
有無違誤？查系爭處分係因原告違反海洋污染防治法第32條所課予之義務而為處罰，而依海洋污染防治法第32條，負有義務責任之人係「船舶所有人」，並非「污染行為人」，原告既係系爭貨輪之所有權人，即屬依法應負責任之人。故縱或本件沈船事件緣自於德翔香港輪之不法追撞行為，此屬原告應向其另行請求損害賠償之問題，尚無涉於本件裁罰處分。
四、綜上所述，本件被告所為系爭50件裁罰，尚無違誤。訴願決定予以維持，亦無不當。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，關於附表⒈序號13至50所示處分，為無理由，應予駁回；關於附表⒈序號1 至12所示處分，則為不合法，為訴訟經濟計，爰於本件判決中併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 陳 秀 媖法 官 畢 乃 俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 8 月 27 日
書記官 陳 又 慈