臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00981號原 告 甲○○被 告 基隆市衛生局代 表 人 王博恩（局長）住同上訴訟代理人 戊○○被 告 基隆市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 己○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服基隆市政府中華民國97年2 月21日基府行法壹字第0970115566號訴願決定，提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條之規定，合併請求國家賠償，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國96年1 月30日因手臂手指疼痛，於民國96年01月30日起至被告丙○○○○○○就診，嗣因申請勞保職災醫療給付，而向該診所申請診斷書，惟經該診所彭顯群中醫師拒絕，後雖持該診所負責醫師丁○○開立之96年3月31日診斷證明書，向勞工保險局（下稱勞保局）申請96年
4 月4 日至96年5 月15日期間職業傷病給付，惟經勞保局以96年5 月23日保給簡字第021094369 號書函核定不予給付。
原告乃於96年6 月1 日向被告基隆市衛生局陳情，要求懲處該診所及該診所應免費重開能符合勞保傷病給付標準之診斷書。經被告基隆市衛生局承辦人員分別於96年6 月5 日、96年6 月8 日以電話回覆原告，謂該局無法要求該診所開具符合勞保傷病給付項目的診斷書，且再開立診斷書仍需付費。
原告於96年8 月15日再向中央健康保險局臺北分局陳情，該局乃以96年8 月29日健保北醫字第0000000000-B號函請被告基隆市衛生局再度查證，被告基隆市衛生局遂於96年9 月26日以基衛醫壹字第0960012706號函（下稱原處分）回復原告略以，被告丙○○○○○○醫師係依病歷開立診斷證明書，疾病名稱為「肢體疼痛」為國際疾病分類之疾病名稱，又該診所亦用該名稱申請健保給付，並未違法。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟（原告之訴關於被告丙○○○○○○損害賠償部分，另行裁定移送台灣基隆地方法院）。
二、原告起訴主張：
（一）被告基隆市衛生局部分：原告自95年7 月19日起受雇三燁企業有限公司，從事電磁閥之裝配及測試工作，不幸發生職業傷害，自96年1 月30日起在丙○○○○○○就診，由於申請職災醫療給付及轉換勞保投保身分，需醫師診斷書，故向該診所申請，詎料該所彭顯群中醫師以會有刑事責任為由拒開，丁○○中醫師則開具無傷病學名、傷勢情況、受傷原因及醫囑之診斷書。經原告於96年6 月1 日向被告基隆市衛生局檢舉，未獲調查及合理回覆，且該局以前開診斷書係依國際疾病分類名稱（ICD-9 ）填寫，認定該診所並未違法，亦無法律依據，故被告基隆市衛生局顯未善盡衛生監督機關之職責，違法情節重大，且執行公權利故意侵害人民權利，原告自得請求國家賠償。
（二）被告基隆市政府部分：被告基隆市政府之訴願決定書與被告基隆市衛生局之答辯理由相同，基隆市政府未依相關規定，實質為訴願之審議，藐視訴願制度，嚴重侵害人民權利，且於原告提起行政訴訟後，仍越權抄錄原告病歷，並將內容附於答辯狀，顯有逾越權限，侵害原告之自由及權利，原告自得請求國家賠償。
（三）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告基隆市衛生局應對丙○○○○○○之中醫師彭顯群及丁○○作成移付懲戒、廢止執業執照、廢止醫師證書之行政處分。
3、被告基隆市衛生局依國家賠償法賠償新台幣壹佰伍拾萬元。
4、被告基隆市政府依國家賠償法賠償新台幣壹佰萬元。
5、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）被告基隆市衛生局主張：被告基隆市衛生局於受理原告申訴陳情後，經向丙○○○○○○查證，原告求診經診斷為肢體疼痛，負責醫師丁○○依病歷記載及實際狀況開立診斷書，並無拒絕情事，且「肢體疼痛」確實為國際疾病分類之疾病名稱（ICD-9 碼為729.5 ），被告丙○○○○○○對於原告之病歷記載、申請健保給付及開立證明書皆使用該疾病名稱，被告基隆市衛生局無法以醫療院所開立之診斷證明不符病患要求，而懲處該醫療院所，故被告基隆市衛生局經查該診斷並無違反相關醫療法規，並將處理結果告知原告，並無不法失當之處。
（二）被告基隆市政府主張：本件訴願決定係依書面陳述理由及答辯，均係由訴願委員經正當程序作成，因肢體疼痛是國際上認同之診斷用語，故訴願決定書並無不法或不當情事。
（三）被告基隆市衛生局及被告基隆市政府均聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、原告主張訴願決定及原處分均應撤銷，及被告基隆市衛生局應對丙○○○○○○之中醫師彭顯群及丁○○作成移付懲戒、廢止執業執照、廢止醫師證書之行政處分之課予義務訴訟部分：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條定有明文。次按行政訴訟法第5 條第1 項規定所謂之「依法申請」，係指人民依據法令，得向中央或地方機關請求就具體事件，為一定之決定，且中央或地方機關對於該申請負有法定作為義務者而言。人民向主管機關檢舉他人有違法行為，應加以處罰，主管機關函復被檢舉人並無違法行為，是否為行政處分，檢舉人得否提起課予義務訴訟，請求行政法院判令主管機關對被檢舉人作成處罰，應視所檢舉違反之法令，是否賦與檢舉人向國家請求處罰被檢舉人之權利，或該法令所保護之法益是否及於檢舉人之私益即檢舉人因該規定有法律上之利益而定。如檢舉人檢舉他人違反之法令，並未賦與檢舉人向國家請求處罰被檢舉人之權利，且該法令賦與主管機關被檢舉人之職權，係在維護公益，檢舉人之權利並未在其保護範圍，檢舉人之檢舉僅是促使主管機關發動，主管機關之函復係將檢舉調查結果函知檢舉人，未對檢舉人之權利或法律上利益產生影響，檢舉人提起課予義務訴訟請求行政機關作成行政處分，即欠缺公法上之請求權，自難認有理由。
（二）本件原告向被告基隆市衛生局陳情申訴丙○○○○○○中醫師彭顯群拒絕開立診斷證明書，及丁○○中醫師開立之診斷書不慎重，違反醫療法、醫師法，被告基隆市政府未予積極查處云云，經查：
1、醫療法第76條第1 項規定：「醫院、診所如無法令規定之理由，對其診治之病人，不得拒絕開給……診斷書。開給各項診斷書時，應力求慎重，尤其是有關死亡之原因。」違反前開規定者，依同法第102 條第1 款之規定裁處行政罰。又醫師法第17條亦規定：「醫師如無法令規定之理由，不得拒絕診斷書、……之交付。」，違反者亦應依同法第29條規定處以罰鍰。上開規定及關於醫師法第4 章之醫師懲戒規定，係賦予醫療主管機關對醫院及醫師之監督管理權責，並未賦予人民對違反者有何公法上請求權，人民如因醫療糾紛，向主管機關提出陳情或檢舉，僅係促使主管機關發動調查，至於調查結果是否予以處罰或懲戒，並未對陳情人或檢舉人直接發生任何法律效果，陳情人或檢舉人對主管機關所為之處理如有不同意見，應向其上級機關陳情處理，醫療糾紛部分，則應另循民刑事程序解決。
2、本件原告主張被告基隆市衛生局就其陳情申訴，未積極調查處理云云，惟查，被告基隆市衛生局於受理原告陳情後，已訪談丙○○○○○○調查經過，經該診所彭醫師表示本件係無法出示原告所受傷害一定為職業傷害所引發，雖原告否認有要求醫師開具一定內容之診斷證明，然原告自承開具證明係為申請職災醫療費給付之用（原告970221附件，參本院卷第9 頁），是否因此醫病雙方認知上發生誤解，被告在雙方陳述不一之情形，再參酌本件已由醫院之負責醫師丁○○依病歷開立診斷書予原告，而認並無違反醫療法第76條、醫師法第17條拒絕開給診斷證明書之情形，尚非無據。至於原告主張前開診所之開立不慎重，被告基隆市衛生局未予查處一節，經查，醫療法施行細則第49條第1 項規定：「醫院、診所對於疾病之診斷，應依國際疾病傷害及死因分類之規定。」，本件系爭診斷書所記載之病名為「肢體疼痛」，確為國際疾病分類中損傷及中毒類之名稱，此據被告基隆市衛生局提出ICD-9-CM中英對照2001年版代碼第427 頁為證，是以被告基隆市衛生局認定丁○○醫師所出具之診斷書尚無違法，亦非無由。
3、另原告主張被告基隆市政府訴願機關未進行實質審議部分，經查，依訴願法第52條第1 項、第63條第1 項之規定，訴願係由各機關訴願審議委員會就書面審查決定之，故訴願人或原處分機關所提出之訴願書或答辯書，自為訴願審議委員會作成決定之參考資料，故訴願審議委員會認同一造之主張，而於訴願決定書中援引其依據及陳述，尚難認屬違法，故原告主張訴願決定內容係自原處分機關抄錄，而認違法應予撤銷，應有誤解。原告雖主張訴願機關為訴願決定後，不得再引用其病歷資料，惟原告於本件訴訟亦將基隆市政府列為被告，請求國家賠償，被告基隆市政府於訴訟答辯中引用原告病歷資料，目的在於實現其訴訟防禦權，以病歷作為系爭診斷證明之關聯文件，尚難認被告基隆市政府有以此侵害原告之名譽權之故意，是原告此部分之主張，亦非可採。
4、綜上，被告基隆市衛生局受理原告陳情事件，並就調查結果，以96年9 月26日以基衛醫壹字第0960012706號函回復原告，原告縱不認同其處理結果，惟原告雖得向主管機關提出陳情或檢舉，然相關醫療實體法規，並未賦予原告得直接請求主管機關作成裁罰或懲戒處分之公法上請求權，故原告僅能督促主管機關或其上級機關為職權之發動，本院於法無得命被告基隆市衛生局作成原告聲明所示之行政處分，是以原告聲明請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告基隆市衛生局應對丙○○○○○○之中醫師彭顯群及丁○○作成移付懲戒、廢止執業執照、廢止醫師證書之行政處分，即難憑採。
五、原告依行政訴訟法第7 條之規定，於本件行政訴訟程序中，合併請求被告基隆市衛生局、被告基隆市政府，依國家賠償法之規定，各賠償原告150 萬元、100 萬元部分，經查，依國家賠償法第2 條第2 項之規定，係以公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利為要件，本件被告基隆市衛生局處理原告陳情，及被告基隆市政府之訴願決定，客觀上並非對原告之不法侵害行為，原告縱不認同其結論，然被告之行為既難認屬違法，業已認定如前，則其並無使原告自由或權利遭受損害，故原告請求被告基隆市衛生局及基隆市政府各賠償150 萬元及100 萬元，亦難認屬有據，原告此部分之請求，即難准許。至於原告就被告丙○○○○○○之侵權行為損害賠償請求，經核係屬私權糾紛，本院無審判權，爰另以裁定移送有受理權限之法院審理。
六、縱上所述，原告之主張均無理由，被告基隆市衛生局96年9月26日以基衛醫壹字第0960012706號函，於法並無違誤，訴願機關遞予維持，亦無不合。故原告聲明撤銷訴願決定及前函，並命被告基隆市衛生局應對丙○○○○○○之中醫師彭顯群及丁○○作成移付懲戒、廢止執業執照、廢止醫師證書之行政處分，及被告基隆市衛生局、基隆市政府應分別賠償原告150 萬元、100 萬元，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
書記官 林苑珍