臺北高等行政法院判決
97年度訴字第998號原 告 甲○○即如附表一
定當事人）乙○○即如附表一
定當事人）被 告 新竹縣政府代 表 人 丙○○縣長）住同訴訟代理人 庚○○
己○○戊○○
參 加 人 偉盟工業股份有限公司代 表 人 丁○○訴訟代理人 陳適庸 律師上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環保署中華民國97年2 月25日環署訴字第0970014844號訴願決定，提起行政訴訟，並經本院裁定命參加人獨立參加被告之訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：被告參加人偉盟工業股份有限公司（以下稱偉盟公司）前於民國92年2 月27日申請開發座落於新竹縣○○鄉○○○段80小段21、21-1、21-3及沙坑段443 、443-1 、445地號等89筆土地，提出「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置工程」環境影響說明書送審，遞經被告機關環境影響評估審查委員會（以下稱環評委員會）先後於92年3 月11日辦理現場勘查、召開初審會議、同年4 月7 日召開第2 次審查會後認可作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論，並於92年4 月8 日公告之。本件「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環說書」審查結論共項，略以：「本案有條件通過環評審查，開發單位仍應辦理事項如下：……三、A ○○○區○○○道路開闢。……」。嗣本件開發計畫實質開發內容，因後續之水土保持規劃及開發計畫審核過程而有所變動，參加人乃於95年6 月間提出環境影響差異分析報告送審，遞經原處分機關環評委員會95年7月3 日初審會議、95年9 月11日95年度第7 次委員會議、95年11月27日95年度第9 次委員會議審查，於96年3 月12日96年第1 次委員會議作成決議有條件通過環境影響差異分析報告，被告機關於96年4 月10日以府授環發字第0000000000A號函檢附第0000000000B 號公告予被告所屬環境保護局張貼該公告，第0000000000B 號公告內容為：「修正本府92年4月8 日府授環綜字第0920038414號公告『一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書』審查結論三為：『依所提A 集水區道路係作為緊急聯絡道路使用，平時不宜使用』。」，原告不服，於96年5 月22日與新竹縣南河沙阬環境文化永續促進協會及甲○○等10人，向行政院環保署訴願請求撤銷上開公告，遭駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造及被告參加人聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告及參加人均聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序部分：㈠被告以96年4 月10日府授環發字第0000000000B 號公告修正
「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」之審查結論，係被告機關依據環境影響評估法就特定開發行為進行審查所作成之結論，屬行政機關之單方行為，且對外發生直接之法律效果，對於開發單位亦具有一定之拘束力，自屬行政處分。
㈡原告皆係新竹縣橫山鄉沙坑村之居民，居住地點極為鄰近開
發場址，因該開發案而將面臨生命、身體、財產、環境等憲法上重大法益之嚴重侵害，自屬利害關係人，自得依行政訴訟法第4 條第1 項規定提起本件撤銷訴訟。
㈢原告等係於97年2 月28日收到訴願決定，迄送達起訴狀未逾
2 個月之法定不變期間，提起本件撤銷訴訟，合於行政訴訟法第106 條規定。
乙、實體部分：㈠原處分違反環境影響評估法第7 條第2 項及行政程序法第96條之規定：
1.按環境影響評估法第7 條第2 項規定：「主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，做成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。」。被告機關於96年3 月12日96年第1 次環境影響評估審查委員會會議作成之審查結論有下列六點：「本案依所提環境差異分析報告，有關與原計畫之差異內容，經審查有條件通過，並依下列事項辦理：
一、廢水處理係採用高級處理RO系統，請考慮是否有更妥善的方法。二、已有做與民眾溝通工作，惟須持續再與民眾溝通，反對意見也要彙整。三、放流水實際值應予說明清楚。
四、依所提A 集水區道路係作為緊急聯絡道路使用，平時不宜使用。五、開發單位96年3 月6 日函回饋地方承諾事項務必優先辦理。六、委員所提差異分析以外的事項，提供施作參考。」。被告機關所作成之審查結論係就參加人所提環境差異分析報告，有關與原計畫之差異內容有條件通過審查，而被告機關僅就其中之第四項「所提A 集水區道路係作為緊急聯絡道路使用，平時不宜使用」予以公告，顯與環境影響評估法第7 條第2 項規定之要式不符，次依據行政院環保署有關環境差異分析報告審查結論之公告內容均依環境影響評估法第7 條第2 項規定之要式內容公告之，而被告機關之公告內容確實違反環境影響評估法第7 條第2 項之要式規定，同時意圖規避審查內容受公正客觀之相對利害關係人之抗議以延宕訴訟權，同時亦顯現政府機關以資訊優勢方式欺壓人民。
2.本件訴願機關駁回訴願之理由為「上述環境影響差異分析報告所載差異內容，固經原處分機關環評委員會於96年3 月12日決議審查通過，並經原處分機關以96年3 月23日府授環發字第0960100947號函檢附該次會議紀錄分送參加人偉盟公司及相關單位有案；惟查本件訴願人既訴請撤銷原處分機關96年4 月10日府授環發字第0000000000B 號公告，該公告雖亦係依據上開會議審查結論所作成，然查該公告內容僅為『依所提A 集水區道路係作為緊急聯絡道路使用，平時不宜使用』，業如前述，顯見訴願人針對上述差異內容指摘系爭環境影響差異分析報告中開發單位故意降低飛灰固化掩埋區之容量及污水處理量藉以規避重做環評等情，並非本件訴願標的之範圍，自無庸予以審議。」亦是依據前述公告內容無理、無專業知識的駁回，顯有違法而應予以撤銷。
3.另依行政程序法第96條之規定，行政處分應記載之事項包括︰「一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、被告機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」，並有台北高等行政法院91年度訴字第5284號判決可資參酌。觀諸被告機關之行政處分內容，相關事實、理由及法令依據均無記載，原處分已違反前揭行政程序法之規定，而構成違法之情事，該行政處分即有得撤銷之事由。
4.本件行政處分之公告不完全，違反行政處分之要式規定，係屬違法的行政處分，環境差異分析報告係被告機關就有關與原計畫之差異內容做通盤審查後才通過，不能因被告機關違法的行政處分內容，即認為原告所指摘的其他事項非訴訟標的，而規避實體審查。
㈡原處分違反行政程序法第114 條瑕疵行政處分之補正規定：
1.參加人之所以提出環境影響差異分析報告送審，主要是因為內政部區域計畫委員會第205 次審查會中，內政部表示：「本案於區委會第167 次同意備查，並經作業單位簽核開發許可，並於簽報過程中撤回，主要是因本案環境影響說明書審查結論公告事項三、A ○○○區○○○道路開闢之內容與核定環境影響說明書定稿本圖文不符，涉及嚴重偽造文書內涵，故於呈核過程中將本案撤回，並將上述問題及居民陳情疑義一併提報區委會第178 次會議討論，決議請開發單位應依環境影響評估法相關規定辦理，提出環境影響差異分析報告送請新竹縣政府審查」，爰此，參加人乃於95年6 月間提出環境影響差異分析報告送審。
2.訴願決定機關以「系爭公告內容既使原環境影響說明書審查結論第三點不符『非都市土地開發審議作業規範』總編第26條規定之瑕疵獲得補正，且並未違背公共利益，自難認有違誤。」，按行政程序法第114 條規定，行政處分之補正僅限於違反程序或方式規定者方可以補正，至於實體上之瑕疵並不在補正之列，且其補正時期僅限於訴願程序終結前為之，若於當事人提起訴訟後才就瑕疵予以補正，顯不符上開之補正時期，其補正自不生效力。查原環境影響說明書審查結論公告事項三、A ○○○區○○○道路開闢之內容與核定環境影響說明書定稿本圖文不符一節涉及實體規定，並非程序或方式上之瑕疵，自不得進行補正，且原環境影響說明書之撤銷行政訴訟早就於94年3 月份即提出，而參加人於95年6 月間始提出環境影響差異分析報告送審，顯不符上開補正期間，訴願決定機關居然同意補正，顯有重大違誤該訴願決定應予撤銷。
3.原環境影響說明書在○ ○○區○設○道路，環境影響差異分析報告所設道路跟環境影響說明書一樣，何來變更？有關此節，在環境影響說明書即應做○ ○○區設○道路之實體審查，但未為之，直到被檢舉才做環境影響差異分析報告，不是補正？是什麼？訴願決定機關在訴願決定書內也說明是補正行為。
4.再看本案環境影響差異分析報告附錄L-3 標題二「原環境影響說明書勘誤及補正說明」，本案環境影響差異分析報告亦明白表示為「補正」，原環境影響說明書於92年4 月8 日即公告通過，遲至96年4 月10日才補正「敏感區位及特定目的區位限制調查表」內之公文，上開公文均屬實體審查之一部分，經民眾檢舉後才在環境影響差異分析報告中補正，請問現在可以補正嗎？㈢原處分違反相關飲用水法規及刑法第190 條妨害公眾飲水罪：
1.本件放流水標準違反「地面水體分類及水質標準」之「甲類水體標準值」、自來水法之「自來水水質標準」、飲用水管理條例之「飲用水水源水質標準」及「飲用水水質標準」，查鳳山溪發源地至關西渡船大橋以上屬於甲類水體，依「地面水體分類及水質標準」第四條規定「甲類水體：適用於一級公共用水、游泳、乙類、丙類、丁類及戊類。」，所謂「一級公共用水」依據同法第2 條規定：「一級公共用水：指經消毒處理即可供公共給水之水源。」，故該溪為新竹縣重要飲用水及灌溉水水源，其水源、水質均須符合上開法規標準方可供應使用，查本案掩埋場之放流水僅將符合一般放流水標準，即所謂之工業廢水放流水標準，其排放之項目多為行政院環保署91.8.30 環署水字第0910059901號修正公告「有害健康物質之種類」，且排放標準值多超過上開甲類水體、飲用水、自來水標準值，已然違反上述法規。查該廢水標準值多超過上述甲類水體、飲用水、自來水相關標準值，該廢水係不得放流至甲類水體，一旦放流即刻污染飲用水，正是「排放即是污染」、「排放即構成公共危險罪」。
2.本件處置場之放流水標準違反「水污染防治法」之「地面水體分類及水質標準」之「甲類水體標準值」，依「水污染防治法」第5 條規定，為避免妨害水體之用途，利用水體以承受或傳運放流水者，不得超過水體之涵容能力。同法第6條規定，中央主管機關應依水體特質及其所在地之情況，劃定水區，訂定水體分類及水質標準。「水污染防治法施行細則」第5 條規定，本法第5 條所稱利用水體以承受或傳運放流水者，不得超過水體之涵容能力，指利用水體以承受或傳運放流水之所有污染源，其排放之總量造成該水體水質之變動，不得超過依本法第6 條所訂之水體分類及水質標準。查鳳山溪發源地至關西渡船大橋以上屬於甲類水體，依「地面水體分類及水質標準」第4 條規定「甲類水體：適用於一級公共用水、游泳、乙類、丙類、丁類及戊類。」，所謂「一級公共用水」依據同法第2 條規定：「一級公共用水：指經消毒處理即可供公共給水之水源。」，另依據「鼓勵公民營機構興建營運ㄧ般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設施設置規範」亦規範計畫處理後放流水水質，需考慮法規、環境保護、下游承受水體分類要求，基本上計畫放流水質須符合水污染防治法之「放流水標準」中對最終處置場之排放限值及「地面水體分類及水質標準」對水體之排放限值，準此，本案放流水標準已超過甲類水體排放限值，將造成甲類水體之污染，嚴重影響居民之飲用水安全，顯屬違法。
3.本件處置場之放流水標準尚違反自來水法之「自來水水質標準」、飲用水管理條例之「飲用水水源水質標準」及「飲用水水質標準」，依此放流水標準值，將嚴重危害新竹縣橫山、關西、新埔近20萬人之飲用水安全及身體健康，此可參考「飲用水水質項目對人體健康的影響及其現行標準」。而「環境影響評估法」第1 條後段規定，本法未規定者，適用其他有關法令之規定。另依據「開發行為環境影響評估作業準則」第3 條規定，開發行為對環境之影響及環境品質之評估，均應符合相關環境保護法令之規定。爰此，本處置場之設置如違反相關環境保護法令之規定，即應予以撤銷。
4.按刑法第190 條之妨害公眾飲水罪，只要有投放毒物或混入妨害衛生物品於供公眾所飲之水源、水道或自來水池之行為者即予以處罰，甚至過失犯、未遂犯都予以處罰，可見水源係不容許有任何汙染行為，本案之放流水已如前述含有高量之有害健康物質，如以該放流標準予以放流至飲用水水源區，則橫山、關西、新埔、竹北近20萬餘人飲用水將受汙染，數萬公頃農作物將遭受嚴重危害，爰此，被告所核准之開發行為係為犯罪行為，觸犯上開刑法第190 條之妨害公眾飲水罪。此放流水排放標準，將重蹈華映及友達( 龍潭廠) 污染霄裡溪及鳳山溪新埔取水口之嚴重錯誤，桃園縣政府一直強調是案廢水符合放流水標準，但仍造成霄裡溪（甲類水體）中度污染，其氨氮、導電度均超過灌溉水標準，亦對灌溉用水造成不利影響，而台灣自來水公司第三區管理處目前處理方式為暫時停止取用該溪水源，並將該區取水口臨時上移至兩溪匯流處上游約180 公尺處，全部取用鳳山溪原水，又台灣自來水公司於96年7 月5 日以台水三操字第09600073440號函提出意見如下「1.因目前關西鎮及新埔鎮，皆飲用鳳山溪地面水，本案開發鄰近之新城溪位於鳳山溪流域上游，若開發所產生之污水污染該溪流域時，因應措施為何？2.若本案於營運過程發生災害時，開發單位承諾事項為何？因應措施為何？（如龍潭鄉渴望工業園區所產生之工業廢水，造成霄裡溪流域匯入山鳳溪污染，影響新埔淨水廠取水口取水）
3.本案因開發位置距離關西取水口僅約4 公里、新埔取水口距離約10公里，若河川水質遭汙染自淨功能功能無法發揮時，即影響下游飲用水源水質之安全。又因前述二取水口無其他可替代水源來供應新埔鎮、關西鎮百姓飲用水，故水源及水質安全必須確保。」，本案基地位於鳳山溪最上游處，誠如自來水公司所述關西、新埔二取水口並無其他可替代水源來供應，故新埔鎮、關西鎮百姓飲用水水質安全必須確保。本案如果發生污染，試問「沙坑村簡易自來水廠」、「大平地簡易自來水廠」、「關西渡船頭自來水廠」、「新埔寶石橋自來水廠」之取水口將移往何處？㈣原處分違反臺灣省灌溉事業管理規則第27條、第29條規定及刑法190-1 條投棄排放有毒物質罪：
1.依據臺灣省灌溉事業管理規則第27條、第29條規定，另依據監察院91.11.19日財政及經濟、內政及少數民族兩委員會聯席會議通過糾正經濟部、行政院農業委員會、行政院環境保護署、行政院衛生署及彰化縣政府案案由：「台灣地區農地遭受重金屬污染面積達241.88公頃，其中尤以彰化縣最為嚴重，經濟部、農業委員會、環境保護署對於事業廢水排放灌溉渠道，未能積極管理，採取有效管制措施，放任含有重金屬廢水污染農田…5.農委會與經濟部對於畜牧廢水及工業廢水之搭排申請，擅自訂定違反「台灣省灌溉事業管理規則」之審核規定，自屬未當：按台灣省灌溉事業管理規則第29條規定：「流入及介入之水體應先經適當處理，不符灌溉用水水質標準，主管機關應限制或制止之。」準此，申請灌排渠道搭排流入及介入之水體應先經適當處理，以符合灌溉用水水質標準，對於違反者，經濟部應督促各縣、市政府限制或制止之；」。
2.本件新竹農田水利會於環差審查會中曾強調「開發單位之放流水將排入新城溪，下游尚有取水灌溉，放流水應經廢污水處理廠處理清淨符合灌溉用水水質標準始得排放」（環境影響差異分析附錄K-9 頁），但新竹縣政府卻不予理會，涉有違法瀆職，查本案之放流水未符合「灌溉用水水質標準」，依上開法規根本不得申請搭排證明，另「灌溉用水水質標準」之導電度規範不得超過750 uS/cm ，惟本案所提滲出水原水水質預估值導電度24500 uS/cm ，甚有高達155300uS/cm，縱以現有最佳可行技術處理廢水，其導電度仍將大幅超過法定標準值750 uS/cm ，本案迄今尚未揭示處理後之導電度值為何？查華映及友達( 龍潭廠) 兩大廠以最先進的科技處理廢水，其豐水期之導電度仍高達2500 uS/cm，遠超過法定標準值750 uS/cm ，可証以目前的最先進的科技是無法解決導電度之問題。本案下游尚有十多來個灌溉取水口及千餘公頃農田，其灌溉面積廣闊，若重蹈華映及友達( 龍潭廠) 之污染將造成環境永遠的破壞且無法復原之局面，勢必對下游之居民造成重大之不利益及公共損害，亦觸犯刑法190-1 條之罪。
㈤被告機關之審查程序違反正當法律程序中之「程序參與權」：
1.按行政程序法第1 條、第23條，環境影響評估法第4 條第1項第2 款規定，「開發行為環境影響評估作業準則」第3條之1 第2 項、第10條之1 規定意旨，開發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書。開發單位除依前項辦理外，得視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見。「新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第4 點規定：「初審會必要時得邀請相關團體、當地居民及毗鄰之鄉（鎮、市、區）居民或代表就環境影響評估有關事項，列席初審會陳述意見。」第5 點復規定：「相關團體、當地居民或代表欲列席參加初審會，除經本府邀請列席者外，初審事項有關人員亦得於會議前，以書面或電話，敘明參加人員姓名、聯絡電話及地址，通知本府。」，上開法規除賦予行政機關得依職權主動通知當地居民、團體參與審查程序，亦限制行政機關之審查程序必須符合公正、公開與民主之正當法律程序，不讓行政裁量偏頗開發單位及不致濫用之違法事實發生，亦賦予原告最重要之「程序參與權」，使原告得以理性方式參與會議，表達當地居民意見，方符合上開法律要旨。
2.本件為行政院公共工程委員會列管之重大公共工程，又屬高敏感、高污染性建設，其設置將影響地方之開發與發展，涉及人民生活環境與居住品質及地方之繁榮，基於民主原則，該政策之決定應植基於民意，及資訊公開原則、落實民主參與及公民審議，當地公民與團體有下列權利：1 、獲得相關知識與資訊的權利。2 、參與是案設置決定過程的權利。3、充分告知而同意的權利。4 、限制集體與個人遭受到危害之總量的權利。現今主流的科學觀點壓抑了具有爭議的生態與社會理性，進而擴大公眾、國家與科學家之間的鴻溝。因此促成新竹縣橫山鄉的在地團體與公民缺乏對是案專業人士與科技風險治理的政府信任，本案應落實民主參與及公民審議，讓常民知識納入審查，藉以補足科技之盲點。
3.原告於歷次審查會前均以「新竹縣橫山鄉反掩埋場自救（治）委員會」名義，依行政程序法第23條及「新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第5 點申請參加為當事人並要求列席審查會陳述意見，惟被告機關卻未曾通知原告列席參加陳述意見，其以不作為方式（不予通知）損害原告參與審查會之「程序參與」權益，縱使被告機關認為原告以「新竹縣橫山鄉反掩埋場自救（治）委員會」名義行文不適宜，亦應依法通知補正或另為正確之行政指導，而非以此方式損害原告「程序參與」權益，致原告無法於審查會前適時申請調閱卷宗，無法適時提出有利當地居民之意見，被告機關顯然以不正當行為及不平等待遇方式損害原告法律上之權益。訴願決定機關卻認為「該自救會雖曾依新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第5 點規定申請列席參加初審會議，而原處分機關未予回應，程序上雖非無瑕疵，惟就原處分而言，其瑕疵係屬輕微，尚不影響原處分之效力。」，關於正當法律程序中之「陳述意見」，其中如涉及剝奪或限制人民權利之處分，實務上多採取嚴格之「程序正義」原則，本案涉及當地居民生命、身體、財產、環境權之嚴重侵害，當地居民強烈反對抗爭本案也將近4 年，被告機關知之甚詳，惟被告機關為了替開發單位護航，枉顧本案將對人民之生命、身體、財產、環境造成嚴重影響，未依職權主動通知當地居民參與審查程序，也未依據前開規定之「正當法律程序」要求開發單位舉行相關會議、公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見，反而處處想盡辦法排擠利害關係人參與，迫使利害關係人需透過非正規管道得知相關訊息並表達意見，被告機關應依職權主動讓利害關係人參與卻背道而馳處處排擠利害關係人參與審查，訴願決定機關卻認該瑕疵係屬輕微，不影響原處分之效力，該訴願決定顯然違背「正當法律程序」原則，該一處分之審查程序有嚴重不當及違法之處而應予撤銷，另參酌行政院環境保護署96年12月21召開之「96年北區環保團體座談會」會議紀錄中，環保署回應內容七明確表示「3.有關環評資訊公開，目前在本署網站上可以查詢所有受理案件的環評報告書、進度、審查結論，明（97）年本署也將輔導各縣市環保局經辦的環評案朝相同方向規劃辦理，期望達到所有環評案都可進到本署網站連結查詢，又目前本署環評審查會，記者可全程參與，將來將請地方環保局比照辦理。
4.環評案件審查是政府依法公開審查的，環評審查程序完全公開，只有在決議時，才請列席的環保團體及開發單位離席…。」，由此可證，環評審查應以公開方式為之，廣納當地居民之意見，作為委員審查之參考依據。公民及團體之「程序參與權」係現今公共政策主流，也是法所明文規定，被告機關始終忽略此點，並極力規避公民及團體之參與，按充分討論尋求共識後再實施，係最好之公共政策施行方式，但是本案被告機關召開之預審會、各次審查會及最後一次審查會議均未通知原告參與，顯然違法也證明被告機關本次行政行為欠缺正當性而應予撤銷。
㈥被告機關違反「行政資訊公開原則」
依據環境影響評估法施行細則第15條之1 規定，開發單位向主管機關繳交審查費後，主管機關應將該環境影響說明書或評估書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見。同法第13條規定，主管機關依本法第7 條第2 項規定就環境影響說明書或依本法第13條第2 項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路。查被告機關就本案之環境影響差異分析報告於審查前既未依規公開於網際網路徵詢相關機關、團體或人民意見，於審查查後亦未依規將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路，顯然違反「行政資訊公開原則」，此可參照行政院環保署網頁，該署不論是環境影響說明書、差異分析報告書、變更內容對照表、審查會議記錄、審查結論等均依法上網公開於網際網路，俾人民據以了解並提出相關意見，惟查被告機關於審查會前迄原告提起訴願時，均未為之，不僅剝奪原告知的權益，同時也損及原告及時提出意見之權利，致被告機關做出不利原告之行政處分，而訴願決定機關不查環評法之立法意旨及精神，驟以環境影響差異分析報告之初稿、審查結論及會議紀錄並不在規範內駁回原告之訴，顯屬違法應予撤銷。
㈦被告機關未依法作場址勘選評估，有違「依法行政原則」及
「程序正義原則」⒈依據「鼓勵公民營機構與興建營運一般事業廢棄物（含垃圾
焚化灰渣）最終處置場設施設置規範第三章3.4 場址勘選規定「最終處置場場址評選時應考量自然條件、經濟條件、環境條件及社會人文條件等影響因素，各類評選項目之評估細項如表3.4-1 所示：候選場址之綜合評選，可採用權重尺度明細表法，配合敘述性分級法，作適宜性尺度評點之依據，以量化方式選取最佳場址」另依據該表3.4-1 最終處置場場址評選之考量項目及其主要考量範圍，其中包函（C ）環境（c1）地面水－場址附近水源灌溉取水口或河川等受污染之虞，考量其距離及流向。（c2）地下水－地下水受灰渣滲出水污染之虞，考慮其流向及高水位時與掩埋底層之距離。（
D ）社會人文（d2）居民意願－對於場址之選定、設立，附近居民合作、協調之意願（d5）因掩埋不當，可影響大眾健康/ 安全之因素，如臭味、灰塵、噪音等。
⒉查被告機關並未依上開規定作場址勘選評估，被告機關於內
政部區域計畫委員會第205 次審查會中表示：「有關選址部份非縣府所能決定，開發單位選址後，仍須經環評委員審查，且委員組成是有一定之規定，經審查符合規定後才同意設置」，被告機關依上述法規應先作場址勘選評估但卻未上開法令規定辦理，被告機關已自認未依據上開法令作場址勘選評估，違反「依法行政原則」及「程序正義原則」，被告機關之行政程序有重大瑕疵應予撤銷。
㈧原處分違反「一般廢棄物衛生掩埋場設置規範」掩埋場位置
選擇規定：查福興村聚落緊臨本案之場址之最南端，甚至部分房舍還在基地範圍內，另基地一般事業廢棄物掩埋區之西側尚有余家數戶緊臨在旁，距離該基地也緊僅十餘公尺，且該基地離沙坑簡易自來水廠、大平地簡易自來水廠僅三、四百公尺而已，離灌溉之取水口也僅有百餘公尺，該基地區位之選擇明顯違反「一般廢棄物衛生掩埋場設置規範」第一章第二節規定，原處分違法應予撤銷。
㈨被告機關未依法審酌風險評估
原告於95.11.27日第9 次環境影響評估審查委員會中，曾要求開發單位應評估潛勢災害發生之可能性及處理方式，即開發單位應評估本案設置後因天災人禍所造成污染的風險性有多高？其預防及預警的機制為何？如污染外洩時會對當地居民的飲用水、灌溉水造成甚麼影響？對當地居民健康影響為何？醫療成本為何？農田污染面積有多少？發生後之處理機制為何？如何控制污染層面？賠償機制為何？對鳳山溪流域之污染整治機制為何？另請開發單位承諾封場後若造成災害，仍應負全責。惟開發單位僅簡單答覆「有關本場可能災害之處理將由本場防災組織及緊急醫療救護體系依擬定之災害緊急應變程序予以處理。有關預警系統則以相關之監測設施配合預警指標以提供警示作用。若確因本場因素而造成居民身家財產之損害，則開發單位自當負責賠償及修復」。有違「 開發行為環境影響評估作業準則」第26條規定。按環境影
響評估之重點，就在評估是否對基地周遭當地居民之生活、環境、人文、經濟等是否有重大影響，其影響層面有多廣，所造成之損害是否能在控制範圍內，此應為被告機關應審酌之重點，作為「比例原則」之審酌基礎，惟開發單位僅提其本場可能災害之處理方式，對原告所提質疑卻避之不談，被告機關亦未要求開發單位對此提出評估說明並做「比例原則」審酌，顯然有判斷瑕疵，原處分應予撤銷。
㈩被告機關對系爭環境影響差異分析報告所為之審查結論，顯
有判斷濫用之情形，原處分因而具有重大瑕疵應予撤銷。蓋系爭環境影響差異分析報告內容，實係具有下列重大瑕疵，不正確之內容而藉以規避環境影響評估法施行細則第38條重新辦理環境影響評估之違法情事，茲說明如後：
⒈按環境影響評估法施行細則第38條規定：「開發單位變更原
申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域。
三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。」。
⒉參加人即開發單位設計之飛灰固化掩埋區依法規需獨立設置
，原告於95年9 月11日95年度第7 次環境影響評估審查委員會中提出質疑，「飛灰固化掩埋區所掩埋係飛灰固化物，查飛灰含有大量的重金屬、戴奧辛及夫喃等劇毒物質，故須以固化方式處理，且依規飛灰固化掩埋區須單獨設置，不得與一般事業廢棄物掩埋區混合在一起，故其掩埋區之容量，不得與一般事業廢棄物掩埋區之容量併計，查飛灰固化掩埋區之容量比原先規劃多出15881m3 幾乎快多出一倍，其計畫規模擴增已超過百分之10以上，且對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞，對環境品質之維護，有更不利影響，應依環境影響評估法施行細則第38條規定重新辦理環境影響評估。」惟開發單位回覆「有關飛灰固化掩埋區之容量已修正為原環說書之規劃容量20000 m3，未予增加，故應無環境影響評估法施行細則第38條之適用。」開發單位為規避重新做環評，將該掩埋區之容量從3588 1m3又降回20000m3 ，而被告機關居然未要求開發單位依法重新辦理環境影響評估，卻逕自同意開發單位將飛灰固化掩埋區之容量降下規避重新做環評，被告機關之做為不等於在幫參加人位規避重新做環評嗎？開發單位降低規模規避之行為，使環境影響評估法施行細則第38條規定如同虛設，且有違「誠實信用原則」，而被告機關更是未依法行政並有裁量濫用之違法事實，原處分違法應予撤銷。
⒊開發單位故意降低污水處理量藉以規避重做環評⑴查原環境影響說明書（以下簡稱環說書）系採修正合理化公
式法，Q ＝1/1000×【（A1＋A2）×C ×I 】，Q ＝計畫滲出水量（CMD ）；I ＝最大降雨強度（mm/ 日）；A1＝一般事業廢棄物及底灰埋區面積（m2）；A2＝飛灰固化掩埋區面積（m2）；C ＝滲出率（0.5 ），依原環說書其過去10年最大降雨量為244.13公厘/ 月，再據以轉換日降雨量，以作為推估平均日滲出水量之降雨強度，Iavg＝244.13/30 ＝8.14公厘/ 日，Q1＝（0.6 ×42950 ×8.14）/1000 ＝209.8CMD，再加上員工生活汙水、洗車廢水、雜項用水等，總廢水處理量為229.22 CMD（取230 CMD ）。現開發單位於環境影響差異分析報告（以下簡稱環差報告）內採用Q ＝（1/1000）（C1×A1＋C2×A2）×In，Q ＝計畫處理垃圾滲出水量（m3/ 日）；A1＝垃圾掩埋場內作業區及地表水不易排除地區之面積（m2）；A2＝垃圾已掩埋完成區及地表水可排除區之面積（m2）；C1＝A1區之滲出係數；C2＝A2區之滲出係數；In＝取掩埋場所在地氣象站15年間之最大月平均降雨量換算成日降雨量，mm/ 日，以計算最大日滲出水量，而以15年間之平均日降雨量，計算平均日滲出水量；因本基地位於竹東及梅花兩氣象站之間故降雨記錄取二地之平均值510 公厘。即過去十五年最大月之平均降雨量為510 公厘換算成日降雨量，510/31＝16.5mm/ 日，作為最大日滲出水量之計算依據，平均日出水量則採用205/30＝6.8mm/日。
⑵原環說書之計算方式應採最大日流量來計算，但開發單位於
環差報告書內卻另增加一個平均日流量來計算，並謊稱原環說書之計算方式係採平均日流量來計算，企圖以不實之說明誤導環評委員之審查，藉由平均日流量之計算方式來降低污水量，以規避重新辦理環境影響評估。參加人採用平均日流量計算係因為原告於95年9 月11日95年度第7 次環境影響評估審查委員會中曾提出質疑「廢水處理場之污水量原為230cmd，現變更為365cmd，比原來多135cmd；....應重新辦理環境影響評估」、「本案係以新竹氣象站的平均雨量作為設計參數，新竹距離本地將近20公里之遙，兩地氣候、降雨量完全不同，為何不採計本地鄰近之氣象站，如梅花、竹東、鳥嘴、關西。」，結果開發單位決定採計竹東及梅花兩氣象站之間的降雨記錄並取二地之平均值510 公厘來計算，但若以該雨量並依原環說書之計算方式來計算，則其最大日流量將高達600 CMD ，較原環說書將多出150 ％，勢必應重新辦理環境影響評估，故開發單位始謊稱原環說書之計算方式係採平均日流量來計算，藉由平均日流量之計算方式來降低污水量，企圖規避重新辦理環境影響評估。
⑶從另一角度來看，原環說書二掩埋區之總面積為42950m2 ，
環差報告書之飛灰掩埋區面積為5,256m2 、一般事業掩埋區面積為61,722m2，二者合計為66,978m2，較原環說書多出24028m2 增加56％。降雨量原環說書為244.13公厘/ 月，現環差報告書採計510 公厘/ 月，較原環說書多出265.87公厘/月增加108 ％，然而環差報告之污水量卻以240CMD來計算，僅較原環說書污水量230CMD多出10CMD ，如此算法顯不合理！有悖經驗論理法則，若以此方式來思考，開發單位明顯降低環保設施之處理等級及效率！依據「開發行為環境影響評估作業準則」第3 條規定，開發行為對環境之影響及環境品質之評估，均應符合相關環境保護法令之規定。其因環境之特性，開發單位應採用更嚴格之約定值、最佳可行污染防制（治）技術、總量抵減措施或零排放等方式為之，以符合環境品質標準或使現已不符環境品質標準者不致繼續惡化。前項約定值係指開發單位評估環境負荷後設定之排放值，或於說明書、評估書所作之承諾值，亦或為主管機關於審查時之設定值。依上開規定，開發單位仍應採用原環說書所設定之計算公式去估算該污水量，據此，開發單位之污水量採用240CMD計算，顯然已降低環保設施之處理等級及效率！開發單位應重新辦理環境影響評估。原告提出該項質疑，但訴願機關卻以非公告內容事項而未加以審酌考量，顯然有裁決不依證據之違法，原訴願決定應予撤銷。
二、被告主張之理由：㈠本件原告主張（一）原處分違反環境影響評估法第7 條第2
項及行政程序法第96條之規定。（二）原處分違反行政程序法第114 條瑕疵行政處分之補正規定。（三）原處分違反相關飲用水法規及刑法第190 條妨害公眾引水罪。（四）原處分違反臺灣省灌溉事業管理規則第27條、第29條規定及刑法190- 1條投棄排放有毒物質罪。（五）被告機關之審查程序違反正當法律程序中之「程序參與權」。（六）被告違反「行政資訊公開原則」。（七）被告機關未依法作場址勘選評估，有違「依法行政原則」及「程序正義原則」。（八）原處分違反「一般廢棄物衛生掩埋場設置規範」掩埋場位置選定規定。（九）被告機關未依法審酌風險評估。（十）被告機關顯有判斷濫用之情形云云，均非實情。
㈡按「主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成
審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。…」環境影響評估法第7 條第2 項定有明文。另環境影響評估法施行細則第13條第1 項規定「主管機關依本法第7 條第2項規定就環境影響說明書或依本法第13條第2 項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）會議紀錄公開於網際網路。」第15條之1 規定「開發單位向主管機關繳交審查費後，主管機關應將該環境影響說明書或評估書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見。」準此，主管機關應公開於網際網路者，為環境影響說明書或評估書初稿、審查結論及會議紀錄，至於環境影響差異分析報告之初稿、審查結論及會議紀錄並不在其列，是原告指摘被告機關就本案環境影響差異分析報告於審查前既未依規公開於網際網路徵詢相關機關、團體或人民意見，於審查後亦未依規將審查結論及紀錄全部公告，不符環境影響評估法第7 條第2 項規定及資訊公開原則云云，顯屬原告對法令之誤解。
㈢次按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及
目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」環境影響評估法第16條第1 項定有明文。另同法施行細則第37條第1項規定「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。…」可知，開發單位對於已審查通過之環境影響說明書，若依上開法定程序，非不得申請變更部分內容。且依上開法定程序提出環境影響差異分析報告，係環境影響評估法允許之程序，非屬行政程序法第
114 條之瑕疵補正。㈣本件原環境影響說明書審查結論「三、A ○○○區○○○道
路開闢。」係因審查會列席單位橫山鄉公所提出為減少對居民之干擾，反對進場道路由26線進場，環評委員會遂討論本案既已設置專用道路，則銜接至竹26線路段是可不開闢，遂作成上開結論，此結論純為減少對竹26線沿線居民之干擾，並非因A 集水分區本身有任何限制開發因素，先予敘明。次查本案最終處置場設置計畫通過環境影響說明書審查結論公告後，後續尚需提送開發計畫至內政部區域計畫委員審核，為符合「非都市土地開發審議作業規範」總編第26條「基地連絡道路應至少有獨立2 條通往聯外道路，其中1 條其路寬至少8 公尺以上，另1 條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行。」之規定，本案仍有設置緊急連絡道路之需要，因此開發單位乃依前揭規定，於95年6 月向被告機關提出環境影響差異分析報告，申請變更有關「A ○○○區○○○道路開闢」此部分內容，據參加人即開發單位說明○ ○○區道路係依非都市土地開發審議作業規範所設置之緊急通路，僅供救災及緊急疏散之用，平時將設置活動式紐澤西護欄及圍籬予以封閉，運輸車輛均經專用道路由台3 線進出而不由26線進出，以降低對居民之影響。被告機關遂依環境影響評估法相關規定，辦理專案小組現勘、初審會議暨95年第7 次、第9 次及96年第1 次環境影響評估審查委員會會議，做成上開審查結論，並公告修正原審查結論。
㈤復按新竹縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第6 條規
定「本會委員會議開議前，得由本縣環保局於經主任委員核可後徵詢若干委員、專家學者及相關機關、團體意見，俾分析彙整初審意見後提報審查委員會審查，必要時並得先行召開初審會議，獲致初審結論後提報委員會審查。」第8 條第
2 項規定「開會時並得邀請開發單位、有關機關或專家學者列席。」另新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第2 點規定「本府環境影響評估審查委員會之委員會議開議前，得就審查環境影響評估個案有關事項組成專案小組召開初審會議。初審作業方式，除另具特殊性之個案簽請主任委員核示外，應依本要點規定辦理。」、第3點規定「專案小組應視個案特性，由本會主任委員邀請委員、專家學者5 至7 人組成，並得邀請相關機關派代表出席。
其中委員一人擔任召集人，並組成初審會。」、第4 點規定「初審會必要時得邀請相關團體、當地居民及毗鄰之鄉（鎮、市、區）居民或代表就環境影響評估有關事項，列席初審會陳述意見。」、第5 點規定「相關團體．當地居民或代表欲列席參加初審會，除經本府邀請列席者外，初審事項有關人員亦得於會議前，以書面或電話，敘明參加人員姓名、聯絡電話及地址，通知本府。各團體或各村（里）民列席會議人數，以2 人為限。」。查本縣橫山鄉一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置計畫經通過環境影響說明書審查結論公告後，自救會或橫山鄉民常常藉由發函或陳情方式已表示意見，被告機關認為本案環境影響評估差異分析初審會議已無邀請相關團體或居民之必要，惟初審會議當日（
95 年7月3 日）仍有自救會或居民到場要求列席會議，經溝通後由代表一人（原告之一）列席參加初審會，其書面意見亦在審查會中陳述並經委員會作出「請開發單位與自救會加強溝通…」之決議。另自稱係本件開發案附近居民組成之自救會亦多次藉由一般信件、電子郵件等方式將其意見、甚至恐嚇資料等寄給環評委員，委員於書面審查意見中敘明「請『新竹縣橫山鄉自救會』針對各種議題及觀點之提出時，必須審慎且客觀，並能以廓大的胸襟參考『本縣環境影響評估委員會』的各項決議。特別是，過去『新竹縣橫山鄉自救會』曾藉由包括一般郵件、電子郵件等方式已將其抗議的心聲傳遞至本縣環境影響評估委員會的各委員手上。但是，在未有確實證據之前貿然展現此一唐突之舉，不僅未能達到其預期效果，同時已嚴重傷害到本縣環境影響評估委員會的各委員的聲譽及人格，若從法律觀點而言，已有涉及威脅、恐嚇之嫌。在此，建議『新竹縣橫山鄉自救會』對於自己的言行，應深思、審慎且自律，切勿衝動莽撞。」，顯見本案之審查已充分給予居民陳述權及參與權。
㈥再按開發行為環境影響評估作業準則第2 條規定『依「開發
行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」認定應實施環境影響評估之開發行為，其環境影響說明書或環境影響評估報告書之製作，依本準則之規定…。』；第3 條之1 規定「開發單位為縮短說明書之審查時程，得於製作說明書時，檢具…」；第10條之1 規定「開發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書。」。依上開規定，開發行為環境影響評估作業準則第3 條之1 及第10條之1 之適用對象為「環境影響說明書」之審查程序，本案既為環境影響差異分析報告之審查，當無上開規定之適用。
㈦末查原告稱被告機關違反場址勘選評估規定及「一般廢棄物
衛生掩埋場設置規範」掩埋場位置選定規定，惟該等規定皆屬環境影響說明書審查之範疇，既經原環評委員會審查環境影響說明書時予以審酌，原告業已對該審查結論提起行政救濟，並經鈞院判決（案號：94年訴字第944 號）駁回原告之訴在案，又與本件訴訟標的「96年4 月10日以府授環發字第0000000000B 號公告」無涉，被告機關不再論述。其餘原告指摘與本案訴訟標的無涉之部分（原告之實體理由三、四、
九、十）被告機關亦不再一一答辯。㈧本次環差各項變更內容均已明列於環差報告表1-2 ，並逐項
說明其影響於報告書第二章，委員會審查過程中已確知各項變更內容，並進行討論及審查，始有條件通過本次環差。
㈨綜上，本件處分並無違誤，原告之訴為無理由，應予駁回。
三、參加人經合法通知未於言詞辯論期日到場，據其前到場主張主張之理由如下：
㈠本次環差各項變更內容均已明列於環差報告表1-2 ，並逐項
說明其影響於第二章，故委員會審查過程中已確知各項變更內容，並進行討論及審查，始通過本次環差，簡列如附表二。
㈡茲就原告開庭所提之面積變更及降雨量、污水量估算等項目，說明如下：
1.面積增加，為何掩埋量較低？本次環差之總面積增加主要係因配合開發計畫審議要求補足西北側連接寬度不足50公尺處，而增加大平地段296-11地號（參見環差報告圖1-3及95.09.11環差簡報），所增加土地均劃為保育區，並無其他開發利用（參見環差報告圖1-5及
95.09.11環差簡報），僅為符合相關法規要求，與掩埋量無關。至於掩埋量係與規劃之掩埋區區位及整地方式有關，由於原環說通過後，本案續辦水土保持規劃審查（審查單位為行政院農委會水土保持局），其要求避開基地東側可能之順向坡位置及維持地界10m 緩衝帶，故掩埋區位置略向西移（參見95.09.11環差簡報）；另為儘量降低挖填土方量，亦修正整地方式，故亦影響掩埋容量。
2.降雨量、污水量估算：原環境影響評估說明書之雨量數據，係採用新竹氣象站資料，新竹氣象站位於竹北，屬於較靠近平地之氣象站，於環境影響差異分析報告審議時，民眾認為平地雨量站較無法反應本案所在區位之降雨量（詳環差附錄J 第J-6 頁），故希望申請單位以較靠山區之氣象站（較小型）雨量數據做為分析依據，故本案最後改採竹東及梅花二氣象站雨量資料之平均值做為分析依據，並依委員意見延長降雨資料年期至94年（環差第1 次小組初審會議委員審查意見第17點及書面意見第17點）( 環差申請時間為95年) ，以確實反映近年之降雨趨勢，其資料代表性應較原環說為佳。另有關污水量之估算，除了前述改採竹東及梅花二氣象站雨量資料做為分析依據。另環差審查委員建議本案於進行污水量計算時應將掩埋區中之實際掩埋作業面積、已掩埋完成之面積及尚未進行掩埋範圍之面積分別予以計算（環差95年第7 次環評會議委員審查意見第3 點及書面意見第19點），並依其他掩埋場實際操作之經驗，分別乘上不同之滲出係數進行污水量推估（相關雨水量、污水量計算之委員審查意見如環差95年第9 次環評會議委員審查意見第2 、12點、96 年 第1 次環評會議委員審查意見第12點），以免污水處理廠設計過當。故本計畫配合環差審查意見，重新計算污水處理廠設計污水量為240CMD（詳細計算內容參見環差報告附錄F ）。
㈢本次環差之污水廠設計量240CMD係經委員多次審查意見修正
定案，與原環說計算方式已有不同，而更為精細合理。原告所提環差原規劃污水量365CMD，為本案第一次送件本之資料（尚未經委員審查同意），因其計算方式未以最符合基地特性( 採用鄰近氣象站之最長最新年期雨量資料)、 最能反應掩埋場特性( 逐層掩埋，掩埋區域與尚未掩埋之邊坡區域之滲透係數不同) 之方式予以估算，故未被委員採用，非開發單位特意將其調低。
㈣環保設施處理等級及效率，係與污水廠之設計處理流程有關
，與污水量並無直接關係，污水處理量增加僅係處理槽體尺寸需調整增加，故實無涉及降低環保設施處理等級及效率之嫌。
㈤本案環評委員本其專業知識審定環差報告，原告任意斷章取義，顯無理由。
理 由
一、被告參加人經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列之情事，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」、「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。」、「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」環境影響評估法第1 條、第7 條第1 項、第
2 項及第16條第1 項分別定有明文。次按「主管機關依本法第7條 第2 項規定就環境影響說明書或依本法第13條第2 項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路。」、「開發單位向主管機關繳交審查費後，主管機關應將該環境影響說明書或評估書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見。」、「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。…」環境影響評估法施行細則第13條第1 項、第15條之1 及第37條第1 項亦有明文。則就已通過之環境影響說明書或評估書，依法定程序，經主管機關及目的事業主管機關核准，得變更原申請內容，且環境審查結論公告對開發單位具有拘束力，並對外發生法律效果，自屬行政處分。是本件被告將審查結論其中關於
A 集水區道路部分（即基地連絡道路應至少有獨立2 條通往聯外道路，其中1 條其其路寬至少8 公尺以上，另1 條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行。）予以公告，公告本質固屬事實行為，惟公告內容屬系爭審查結論之一部，亦屬行政處分，原告對之爭執，請求撤銷系爭審查結論公告，本院自應予以實體審理。
三、查本件參加人於92年2 月27日向被告申請開發新竹縣橫山鄉與關西鎮交界處，座落於新竹縣○○鄉○○○段80小段21地號等89筆土地，其提出「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置工程」環境影響評估說明書（下稱環評說明書）送審。經被告先後於92年3 月11日辦理現場勘查、召開初審會議、同年4 月7 日召開第2 次審查會後認可作成「有條件通過環評」之審查結論，並於92年4 月8 日公告。原告不服該公告，認其有多項違法情事，提起訴願、行政訴訟（案號：本院94年度訴字第944 號）均遭駁回，有該判決書影本附卷可憑。上開環評說明書之審查結論略以：「本案有條件通過環評審查，開發單位仍應辦理事項如下：檢討廢水處理廠設施地點是否合理，並說明處理功能、廢水量、處理流程、設計參數及排放方式，另廢水處理至放流水標準，並加設緊急不排放設施。生垃圾及有害廢棄物不得進場。Ａ○○○區○○○道路開闢。……」（見本院卷第157 至15
9 頁），為兩造所不爭執。嗣參加人變更環評書內容，其提出環境影響差異分析報告（下稱環差分析報告），經被告環境影響評估審查委員會於96年3 月12日審查「有條件通過，並依下列事項辦理：廢水處理係採用高級處理RO系統，請考慮是否有更妥善的方法。已有做與民眾溝通工作，惟須持續再與民眾溝通，反對意見也要彙整。放流水實際值應予說明清楚。依所提Ａ集水區道路係作為緊急聯絡道路使用，平時不宜使用。開發單位96年3 月6 日函回饋地方承諾事項務必優先辦理：……」，被告就其中有關○○○區道路問題，依上開會議內容，以96年4 月10日府授環發字0000000000A 號函檢送系爭第0000000000B 號公告予其所屬環境保護局張貼該公告（見訴願卷第84頁至93頁），原告不服該公告而提起訴願及本件行政訴訟，其係不服系爭第0000000000B 號公告，故本件應以此號公告之道路部分為審理範圍，至於「環差分析報告」其餘經備查部分，則非本件審理範圍，先予敘明。
四、經查，參加人之環境影響評估說明書中在Ａ集水分區原本有規劃緊急聯外道路，嗣因橫山鄉公所表示：「進場道路反對由竹26線進場，應由台3 線設專用道路進場，減少對居民之干擾」之意見（見訴願卷第156 、157 頁），經環境評估委員會討論，以本件既已設置專用道路，則銜接至竹26路段可不開闢，以降低對居民之干擾，並作成Ａ○○○區○○○道路開闢之結論，此結論純為減少對竹26沿線居民之干擾，並非因Ａ區本身有任何限制開發因素。該案審查結論公告後，經提送開發計畫至內政部審核，為符合「非都市土地開發審議作業規範」總編第26點之規定，即「基地連絡道路應至少有獨立2 條通往聯外道路，其中1 條其路寬至少8 公尺以上，另1 條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行。」之規定，本件開發案仍有設置緊急連絡道路之需要，故參加人乃依前揭規定，於95年6 月向被告提出「環差分析報告」，申請變更上開公告結論有關「Ａ○○○區○○○道路開闢」之內容，參加人變更其內容為：Ａ集水區道路係依「非都市土地開發審議作業規範」所設置之緊急通路，僅供救災及緊急疏散之用，平時將設置活動式紐澤西護欄及圍籬予以封閉，運輸車輛均經專用道路由台3 線進出而不由竹26線進出，以降低對居民之影響等語。經被告辦理專案小組現場勘驗，初審會議、95年第7 次、第9 次及96年第1 次環境影響評估審查委員會（見訴願卷第190 至192 頁），依環評法第7條作成審查結論公告之，系爭公告內容如下：「主旨：公告修正『一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書審查結論三。』依據：依據環境影響評估法第7條規定暨本縣96年3 月12日96年第1 次環境影響評估審查委員會會議辦理。公告事項：修正本府92年4 月8 日府授環綜字第0920038414號公告『一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書』審查結論三為：『依所提A集水區道路係作為緊急聯絡道路使用，平時不宜使用』」，系爭公告在於修正原審查結論之內容，使其符合「非都市土地開發審議作業規範」規定，無違公共利益，自無不合。
五、本件公告係經環評委員會審查通過，而按新竹縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第6 條規定「本會委員會議開議前，得由本縣環保局於經主任委員核可後徵詢若干委員、專家學者及相關機關、團體意見，俾分析彙整初審意見後提報審查委員會審查，必要時並得先行召開初審會議，獲致初審結論後提報委員會審查。」，同規程第8 條第2 項規定「開會時並得邀請開發單位、有關機關或專家學者列席。」另按新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第2 點規定「本府環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）之委員會議開議前，得就審查環境影響評估個案有關事項組成專案小組召開初審會議（以下簡稱初審會）。初審作業方式，除另具特殊性之個案簽請主任委員核示外，應依本要點規定辦理。」、同要點第3 點規定「專案小組應視個案特性，由本會主任委員邀請委員、專家學者5 至7 人組成，並得邀請相關機關派代表出席。其中委員一人擔任召集人，並組成初審會。」、第4 點規定「初審會必要時得邀請相關團體、當地居民及毗鄰之鄉（鎮、市、區）居民或代表就環境影響評估有關事項，列席初審會陳述意見。」、第5點規定「相關團體．當地居民或代表欲列席參加初審會，除經本府邀請列席者外，初審事項有關人員亦得於會議前，以書面或電話，敘明參加人員姓名、聯絡電話及地址，通知本府。各團體或各村（里）民列席會議人數，以2 人為限。」。查被告環評審查委員會名單包括縣長、環評局長、大學環境相關科系之教授及副教授等專家學者及相關工務局、地政局機關代表（見訴願卷第193 頁），依上開規定於95年7 月
3 日經初審會議，獲致初審結論「依委員意見修正後提至本府環境評估委員會審查。橫山鄉公所提出意見列入紀錄，並提送至環境評估審查委員會參考。」等語，後提報委員會審查（見訴願卷第190 頁），經95年9 月11日及95年11月27日會議，至96年3 月13日有條件通過環差分析報告，觀此過程並無組織不合情事。
六、按環境影響評估法第16條規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容（第一項）。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」、同法施行細則第37條第1 項規定：「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。…」，可知就已通過之環評說明書或評估書，主管機關可依上開規定就參加人提出之「變更內容對照表」或「環境影響差異分析報告」（係針對無須重新進行環境影響評估之情形）依法審查，審查通過後得核准變更原申請內容。而環差分析報告係就開發案件環境之現狀與原來進行環境評估時之狀況，乃基於職權進行專業判斷及審查，應認行政機關有判斷餘地。除非行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，始承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：⒈行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。⒉行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⒊行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⒋作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⒌行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⒍行政機關之判斷，是否違反平等原則，仍應由法院審查。本件關於Ａ集水區道路修正公告係經參加人依法提出「環境影響差異分析報告」，其變更係為符合「非都市土地開發審議作業規範」規定，並非該區有不得開發或限制開發之因素，即無違公共利益。此外，查無上開所指恣意濫用及其他違法情事，主管機關經判斷所為公告尚難謂違法。
七、查前揭法文所示，「環差分析報告」乃涉及環境保護事項之變更但『無須重新進行環境影響評估』，所提出之書面，與「環評說明或評估書」須進行環境影響評估，二者性質顯有差異；「環差報告」與「環評說明」二者應記載事項不同，例如：前者應記載環境影響預測分析及評定、對有關機關意見及當地居民意見之處理情形等，但後者則無，此觀之環境影響評估法第11條及同法施行細則第37條第3 項自明；「環差分析報告」之審查方式亦無比照「環評說明」之明文規定，足見環差報告之審查，係就開發案件環境之現狀與原來進行環境評估時之狀況，乃基於職權進行專業判斷及審查，原告主張環境影響評估差異分析初審會議應邀請相關團體或居民參加並無依據，且本件初審會議當日（95年7 月3 日）原告乙○○亦列席參加，提出書面意見及陳述意見，委員會就此作出「請開發單位與自救會加強溝通…」之決議。另參之被告稱本件開發案附近居民及所組之自救會多次藉由一般信件、電子郵件等方式將其意見等寄給環評委員（見訴願卷第
118 至121 頁），經委員於書面審查意見中敘明「請『新竹縣橫山鄉自救會』針對各種議題及觀點之提出時，必須審慎且客觀，並能以廓大的胸襟參考『本縣環境影響評估委員會』的各項決議…云云，此部份為兩造在訴訟中均不爭執，可見本件審查原告及居民並非無陳述權及參與權。
八、原告另主張被告機關對系爭環境影響差異分析報告所為之審查結論，即參加人故意降低污水處理量及低飛灰固化掩埋區之容量，藉以規避重做環評，僅提出環差報告而無須重新進行環境影響評估，被告有判斷濫用之情形，原處分因而具有重大瑕疵應予撤銷云云。經查本件公告內容為「主旨：公告修正『一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書』審查結論三。」，顯與原告所陳污水處理量、低飛灰固化掩埋區容量無關，關於污水處理量、低飛灰固化掩埋區容量並非本件審理範圍。再按環境評估法施行細則第37條規定「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。…（第1 項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。」，本件被告參加人之環差分析估報告除了「Ａ集水分區道路之開闢外，其餘事項經主管機關認為參加人之變更未涉及環境保護事項，於96年4 月19日核准備查（見本院卷第53頁）。原告若認為參加人不應提「環差分析報告」而應編制「環評報告書或說明書」，或者被告應予公告環差分析報告審查全部結論，原告應另循序請求被告為一定作為（公告）之請求。本件公告僅及於道路開闢，其餘環差分析報告與本件公告內容無關，自不影響本件公告效力，而未經公告之環境差異分析報告既非公告內容，自不屬於本件審酌範圍，原告以環境影響差異分析報告未經報告認為本件公告違法，自不足取。
九、按行政程序法第96條第2 款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、主旨、事實、理由及其法令依據。…」同法第97條第4 款規定：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰…四、一般處分經公告或刊登政府公報或新聞紙者。…」，因為一般處分係對由一般性特徵而確定其範圍之人所為，則相對人為可得確定之多數人，但處分內容仍然具體明確者，則因其性質較為特殊，故行政程序法第97條第2 款即規定得不記明理由。經查，本件公告由上揭法律既然明文規定係屬於一般處分，縱使被告機關未記名理由，亦不足認為被告之行為違反法律規定。
十、承前述，被告依環評法施行細則第37條第2 項備查之環差分析報告非屬本件審酌範圍，則就原告主張本件環境影響分析報告違反環境影響評估法第7 條第2 項規定「主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。…」另環境影響評估法施行細則第13條第1 項規定「主管機關依本法第7 條第2項規定就環境影響說明書或依本法第13條第2 項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路。」、第15條之1 規定「開發單位向主管機關繳交審查費後，主管機關應將該環境影響說明書或評估書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見。」云云，自毋庸審理。況且，按上開法文內容應公開於網際網路之資料係指依據「環境影響說明書」，或「評估書初稿」所做成之「審查結論」以及「會議紀錄」，至於環境影響差異分析報告之初稿、及嗣後做成之審查結論及會議紀錄並不在其列，故原告主張本件環境影響差異分析報告違反環境影響評估法第7 條第2 項規定、資訊公開原則，容有誤解。又行政程序法第114 條所規定瑕疵行政處分之補正，係屬於程序欠缺之補正，為瑕疵輕微且不涉及實體事項始得補正。準此，開發單位對於已審查通過之環境影響說明書，若依環境影響評估法施行細則第37條第1 項規定之法定程序，即得申請變更部分內容，此部份係實體事項之變更，並非單純程序事項，且依上開法定程序提出環境影響差異分析報告，係環境影響評估法允許之程序，非屬行政程序法第114 條之瑕疵補正，此與行政程序法第114 條無涉。
、原告主張參加人違反第190 條之1 以及台灣省灌溉事業管理規則之規定，以及被告機關未依法做場址勘選評估云云，惟本件審理範圍限於本件公告是否違誤，有關場址勘選評估非本件審理範圍。且按有關「一般廢棄物衛生掩埋場設置規範」掩埋場位置選定規定，核屬環境影響說明書審查之範疇，且經環評委員會審查環境影響評估說明書時予以審酌，原告對此亦提起行政救濟（案號：本院94年度訴字第944 號判決），經駁回原告之訴駁回在案，因與本件訴訟標的「96 年4月10日以府授環發字第0000000000B 號公告」無涉。原告另以被告機關判斷濫用、未依法為風險評估之主張以及違反臺灣省灌溉事業管理規則之規定部分，亦與本件96年4 月10日以府授環發字第0000000000B 號公告無涉，本院自均無庸為審酌判斷。另原告主張被告涉有刑法第190 條以及第190 條之1 犯罪事實，本院於此涉及刑事部分並無審判權，均併予敘明。原告所提「宏碁智慧園區開發案」等其他開發案，亦核與本件事實未盡一致，自難援用。
、綜上，本件公告查無出於錯誤之事實認定或錯誤資訊，無違一般公認之價值判斷標準，亦無組織不合法及違反正當程序，且原告未能證明本件公告對其權利或法律上利益造成損害。從而，本件公告並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
、關於追加部份，按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」為行政訴訟法第111 條第1 項及第3 項第2 款所明定。本件原告於97年4 月3 日起訴時之訴之聲明為「訴願決定及原處分均撤銷。」，嗣訴狀送達被告後，原告於98年3 月2 日當庭追加「環境影響差異分析報告書撤銷。」，其追加未得被告及參加人同意，有同日筆錄可稽；環境影響差異分析報告書是開發業者即參加人所製作，其非被告機關所為處分至為明確，可見追加部分與原起訴之請求撤銷原處分及訴願決定，二者請求基礎不同；原告於起訴後10月餘始為追加，顯有礙訴訟終結，本院認不適當，而其本訴部分已經駁回，且與行政訴訟法第111 條第3 項第2 款之規定不符，自難認為合法，應併予駁回。
、本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，追加之訴為不合法，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第218 條、民事訴訟法第85條第1 項前段、第385 條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 98 年 4 月 23 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 23 日
書記官 蔡 逸 萱