臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第102號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 林志忠律師
陳國華律師複 代理人 石娟娟律師被 告 交通部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 朱正剛律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國94年12月1 日院臺訴字第0940093336號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院於95年9 月14日以95年度訴字第00414 號判決駁回原告之訴，原告提起上訴，經最高行政法院於97年10月2 日以97年度判字第903 號判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審訴訟費用及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前於民國（下同，西元除外）92年6 月至92年10月間因有遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業情事，違反郵政法第6 條第1 項規定，經被告依郵政法第40條第
1 款規定，以93年4 月28日交郵字第0930004436號函檢附93年4 月28日郵字第1 號處分書裁處被原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命即停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為，該處分書並於94年4 月29日送達在案。原告復於94年6 月11日為遞送遠傳電信股份有限公司寄交李君之電信費帳單（下稱系爭郵件）之營業行為，被告認原告違反郵政法第6 條第1 項規定，乃依同法第40條第1 項規定，以94年9 月6 日交郵字第0940009997號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。經本院以95年9 月14日95年度訴字第414 號判決駁回原告之訴，惟上訴最高行政法院後，經該院於97年10月2 日以97年度判字第903 號判決將前審判決廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈被告未提供充足資料供原告陳述意見，未經合法調查程序即作成行政處分，於法不符：
行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，依行政程序法第102 條應給予相對人陳述意見之機會，並依行政程序法第104 條規定，應以書面記載「將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據」。為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條文之「原因事實」自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實，包括前述查獲原告違法之時間地點、方式等。倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義。被告雖於94年7 月28日交郵字第0940008299號函通知原告陳述意見，但並未具體陳明原因事實。原告請求被告提供原因事實之基本資料，諸如「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」等，均拒絕提供。被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會至明，嚴重違反行政程序法第104 條之規定。
⒉系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自
非郵政法第6 條第1 項規範之客體，即無依郵政法第40條第1款處罰之可能：
⑴按人民之生存權、工作權及財產權應予保障，除為防止
妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，憲法第15條、第23條分別定有明文。又「關於人民權利、義務者，應以法律定之」「應以法律規定之事項，不得以命令定之」中央法規標準法第5 條及第6 條亦規定甚明。次按司法院釋字第402 號解釋「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨」。又司法院釋字第423 號解釋「中央主管機關訂定之交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第5 條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之到案時間及到案與否，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準，與母法授權之目的未盡相符。又創設相對人於接到違規通知書起10日內到案接受裁罰及逾期倍增之規定，與法律保留原則亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿6 個月時失其效力。」⑵為郵政普及化義務與保障人民秘密通訊自由，郵政法特
賦予中華郵政公司郵政專營權，於郵政法第6 條第1 項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」及同法第40條第1 款規定「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」，即係司法院釋字第4O2 號解釋所提及之對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰之法律依據，其構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」。又郵政法第48條規定「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」據此交通部乃訂定「郵件處理規則」。該處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」惟郵政法第6 條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片做例示規定，則對列示其後之通信性質文件解釋，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政法第6 條第1 項郵政專營權之立法目的作解釋，不可逕自擴充解釋。郵政法第48條雖授權交通部訂定「郵件處理規則」以定義郵件，惟參照司法院釋字第40
2 號及第423 解釋意旨，非謂即可對郵件定義恣意為之，仍應依循母法立法目的之合理標準為定義解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。
⑶郵政法第6 條第1 項所稱之「信函、明信片」因用語明
確，依一般經驗法則，應係指一對一高度個性化文書。又立法賦予郵政專營權之理由係為保障人民秘密通訊自由，因此對列示信函、明信片之後的通信性質文件之解釋，即應依循信函、明信片之性質及考量保障人民秘密通訊自由之立法理由為解釋，不可逕自擴充解釋。故通信性質郵件應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函。惟「郵件處理規則」第4 條第2 項規定「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件，郵政法第6 條第1 項規定郵政專營權之立法目的係為保障人民秘密通訊自由，則「郵件處理規則」第4 條第2 項對通信性質之抽象概括的定義解釋，顯非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，已超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。故通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6 條第1 項之構成要件及其立法目的為解釋，係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或有雙方相互傳達消息性質的書函。
⒊原告就本件受裁罰之行為並無故意或過失，被告應證明行
為人有故意或過失，若未盡此部分舉證責任，應認原告並無故意或過失：
原告自84年間起，即有遞送與本件受罰標的相同或相似之商業文書之營業行為，逾10年間，均不曾受被告之裁罰，原告對此部分之營業行為，均係合法之認知。原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失。
⒋郵政法第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其委託
者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」顯屬違憲，應不得做為裁罰依據：
⑴工作權受憲法第15條規定所保障，工作權係指人民有自
由選擇工作的權利，是具有自由權性質的權利。工作權係人格發展權的基礎，具有未來取向之性質，而憲法所保障之職業或工作自由毋寧是「社會價值中立」的，只要活動不對社會共同體造成傷害，即屬職業自由所保障之範圍。工作權保障之範圍涉及到人民在國家中各個層次的經濟活動，包括職業選擇自由權、獨立營業權及營業基本權等。職業選擇自由權乃人民選擇一特定行業從事之自由而言，或可謂創業自由，但創業往往另外繫之於該基本權主體之主觀與客觀因素，所謂職業主觀要件係指個人一身專屬之事項，此種要件包括專業能力、教育學歷及證照等；所謂職業客觀要件係指從事某行業須符合特定之客觀經濟情況，而此些情況非行為人主觀能力所能遂行者，例如為遂行公共政策而限制人民在大陸投資（臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條）、為防止惡性競爭而限制市場家數（廣電法第8 條、有線電視法第27條）及國家規定獨占之事業（郵政法第6 條第
1 項）即屬之。⑵國家為達成國家目的及增進公共利益之必要時，當然得
以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則。本訴願決定之原裁罰處分或可謂郵政法第6 條第1 項、同法第40條第1 款及郵件處理規則第4 條第2項 為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。而國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性應求諸於國家任務，國家有維護正常交易環境的公共利益之任務，故各種私法交易，除非有以侵害他人權利，違反禁止規定或潛在對他人權益的威脅為主要內容，否則國家機關應不予干涉，而求諸於「私法自治原則」。故人民之工作權有關各種行為，愈具有外部化現象，即愈容易與他人產生法律關係，國家機關可干預的權限也就愈深，例如醫療行為與國民之健康關係密切，故國家應作較嚴格之管制。司法院釋字第404 號解釋「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，……。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明。」。國家機關之各種干預權的行使，除符合形式合法性外，也應禁得起實質正當性的檢證。但國家如何限制人民之營業自由，既能合乎公益又契合憲法第23條「比例原則」過度禁止之要求？就此，德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案後所形成的「三階段理論」值得我國參酌。所謂三階段係指：「職業執行自由之限制」「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」3 個要件，越屬於前階段的營業權事項，人民權利越小化，相對的，國家干預的權限越大。當立法者只規定第1 階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、營業時間等，因係僅規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，立法者是最自由的；當立法者規定第2 階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如個人的知識能力、無一定犯罪之前科紀錄等，此係指自然人或法人在選擇進入職業市場所應具備，而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀的許可要件只有為保護「重要的社會共同利益」始可合理化；當立法者規定第3 階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為防止惡性競爭而限制市場家數、國家規定獨占等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指「個人對該要件之成就完全沒有影響力」之要件，以此種要件作為限制進入職業市場之條件，「嚴重違反基本人權之意義」，一般而言，只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」，換言之，愈屬於職業選擇客觀要件的事項，國家愈不必干預，否則即會發生過度干預而違反比例原則的問題（李惠宗教授著之憲法要義234-240 頁參照）。
⑶郵政法第6 條第1 項之規定即屬於規定國家得以獨占事
業之「職業選擇客觀許可要件」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」。而本條之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，分述如下：
①保障人民秘密通訊自由：
在制訂本條初始，因係處於戒嚴時期之時空背景，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，係屬可證明顯然非常嚴重的危險，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但今日，科技網路、電信傳播發達，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民秘密通訊之保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式。倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，則自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司之遞送過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊，亦會選擇該民營郵政公司為遞送。此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢，郵政法第6 條第1 項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。且專營權亦無法保證中華郵政公司可確保人民秘密通訊自由，此觀諸「郵差攔截盜信用密碼」「國產局標單竄改案」等事件，即可窺知。
②確保郵政普及化義務：
被告辯稱郵政專營權之目的係為「郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）」「中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，其擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務」「中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性」等語。依其意旨，則郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但是為了彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，卻限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，則顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。縱認其真有「重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」，所採取之手段亦應是「已無其他替代方案之侵害最小手段」，始符合憲法第23條之比例原則。今為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，則大可以選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。故郵政法第6 條第1 項顯屬違憲，不得做為裁罰依據。⑷臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決：「郵政
法第6 條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費帳單通知單，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞所在多有，並不牴觸該法（指郵政法），是該法所定並不能約束被上訴人須指定以中華郵政公司為限。」可謂關於郵政法之最新見解。從而，電信費帳單文件，非郵政法專營權限。亦即世界郵政改革，均公開競爭、自由開放之方向進行，此觀諸日本郵政法、英國皇家郵政改革等資料，當可瞭然。
⒌依行政程序法第96條第1 項第2 款規定，及最高行政法院
著有93年度判字第1624號判決：「書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114 條第1 項、第2 項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使被告為充分陳述、敘明或補充之餘地。」原處分僅泛稱原告「有以遞送遠傳電信股份有限公司寄交李君之電信費帳單為營業情事」為由，認定原告違反郵政法之規定而加以處罰，並註明違法日期為94年6 月。然觀上開處分書之記載，並未明確載明處分違規之事實、違規之時間、地點等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則原處分與行政程序法第96條第1項第2款之規定不符，應屬無效。
⒍本件原處分有重複處罰之違法：
⑴按一事不二罰原則，在於保護人民就同一行為不受二次
以上之處罰，有免受雙重危險之自由的理念，此為憲法保障人民基本權利之價值所在；司法院釋字第503 號解釋亦明白揭櫫「納稅義務人之行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同；必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則」。而行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，此觀之最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨自明，司法院釋字第503 號解釋亦同此意旨。被告處罰原告係以原告違反郵政法第40條之規定為其依據。惟該當郵政法第40條第1 款規定之行為，係指被處分人有「違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，始足當之，基此，該條款之處罰，係罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」。又郵政法第40條「未停止者，得按次連續處罰」，則次一個行政處分標的，應在前一處分時點之後，方能確認受處分標的（投遞行為）是否「未停止」。
⑵行政機關之行政處分，其效力之範圍（主觀範圍及客觀
範圍），應及於一定之相對人與一定之事項；若屬於同一相對人及同一事項之事件，行政機關對該事件之處分權限，應為原處分之效力所遮斷，此種遮斷效力亦屬行政機關受自己處分拘束（拘束力）之一種表現。行政機關若對於已經行政處分予以處分（罰）之同一效力範圍之事件再為處分（罰），即有重複處罰之違法，自為法所不許。此亦為此次最高行政法院發回更審所特予指摘之處。本件被告對於原告裁罰之違法行為係發生於00年
6 月，而被告於此之前亦曾於94年8 月31日以交郵字第0940009817號處分書對原告作成處分，且該案處分書所載原告違法時點94年5 月至94年6 月，兩案所處分之違法行為時間明顯重疊，本件並非前一件處分後仍不停止之行為，原處分顯屬重複裁罰甚明，此部分亦有被告94年8 月31日交郵字第0940009817號之處分書（原審卷第91頁參照）在卷可按。且觀之前處分書上明白記載原告之違法時間為「94年5 月至94年6 月」、違法事實為：
「有以遞送寶僑資產管理股份有限公司寄送張君之催款通知書、遠傳電信股份有限公司寄送顏君之催收信函及電信費帳單、謝君之電信費帳單、大眾電信股份有限公司寄送張君之電信費帳單等為營業情事。」等情，其遮斷效力之範圍已涵蓋原處分。準此，足徵本件系爭之行政處分與被告前於94年8 月31日以交郵字第0940009817號處分書對原告作成之行政處分，確有重疊，而有重複處罰之情事。
㈡被告主張：
⒈按郵政法第1 條：「為健全郵政發展，提供普遍、公平、
合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」、同法第2 條：「本法主管機關為交通部」、同法第6 條第1 項：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」及同法第40條：「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：
一、違反第六條第一項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第六條第二項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」等法條來規範郵件遞送業務。
⒉原告違法事實明確，被告已給予其陳述意見之機會；原告
違法之原因事實亦已充分告知，未剝奪或妨礙其行使答辯之權利：
⑴依原告公司登記資料記載，原告係經營各種印刷品、文
宣派送業務，而原告之網站，卻以「企業掛號文件……專業遞送服務」「公司及個人商業文件……等宅配到府服務」「各行各業大宗、定期商業文書，如：雜誌、郵購目錄、印刷物……等等」「處理簡易包裝、加工各式商業文書並且寄送，一次完成」「寄送公司活動回函，如：週年慶、會員通知商業文書、最新活動邀請函……等等」為號召，且原告於本案中均承認其經營文書之遞送，僅抗辯系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，是以原告違法之事實，客觀上足以確認。
⑵原告所謂「為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條
文之『原因事實』自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實……倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義」云云，純屬強辯之詞，顯不足採：
①原告從未否認其係以投遞業務為主要營業活動，亦未
否認被告所查獲之信件非其所投遞，原告爭執被告未就基本事實，使其有陳述意見之機會顯與事實不符。
系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告認定屬郵政法第6 條郵政專營權範圍，且郵件上均貼有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6 條規定之事實明確，被告乃依行政程序法第102 條及第104 條規定，於94年7 月28日以交郵字第0940008299號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，又因本案係屬舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違反事實，故未赴現場取證，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之適用；至於「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」為被告行政處分決定前之準備作業文件，依行政程序法第46條第
2 項第1 款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形，且該部分亦完全不影響原告之答辯權利。
②被告依行政程序法第36條規定，除依職權調查認定事
實所須之一切證據外，並給予原告攻擊防禦及發現真實之機會，雖原告於法定期間內，對被告執行違反郵政法事件取締作業陳述意見，惟經被告審查均無法律上之理由，是以依舉發證物認定原告之行為已違反郵政法第6 條第1 項規定，依法對原告作成處分之行政程序，並無原告所主張於法不合之情事。
⑶原告復謂「被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依
據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件……等等，被告於前開事實過程中均隻字未提」云云，惟查：
①原告從未否認系爭郵件非其所投遞，原告為拖延訴訟
程序，爭執「被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序」，已無任何實益。②另依據94年12月28日公布之「政府資訊公開法」第18
條規定略以「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……3 、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。4 、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。……6、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……」，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務。⒊郵件處理規則第4 條第2 項並未逾越母法授權範圍與立法精神：
⑴司法院釋字第593 號解釋「國家基於一定之公益目的，
對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」⑵依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4 條第2 項
規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，其訂定之說明指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」故郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院釋字第593 號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。
⑶且按最高行政法院97年度裁字第02541 號裁定亦肯認鈞
院所認「郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項……，確為增進公共利益所必要；該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸，」，最高行政法院97年度判字第30號判決指出：「郵政法第48條已就郵政種類及定義，授權被上訴人訂定後報行政院核定。被上訴人據此訂定之郵件處理規則第
4 條第2 項規……其訂定說明中指出所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定人之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，傳達方式須為實體遞送，傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實。核該規定係對郵政法第6 條第1 項之『通信性質』一詞之定義性規定，在『通信性質』文義之可能範圍內，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法（郵政法第48條）授權範圍與郵政法立法精神（參見司法院釋字第611 號解釋）。上訴人主張依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函云云，尚乏依據，其進而指郵件處理規則第4 條第2 項規定逾越母法之授權，原判決有行政訴訟法第243 條第1 項之不適用法規或適用不當之判決違背法令云云，自不足採。」最高行政法院97年度判字第975號判決亦同此見解。
⑷原告主張「依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵
件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之書函」云云，顯不足採：
①郵政法第6 條第1 項之規定，係將信函、明信片與其
他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」依郵件處理規則第
4 條第1 項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍。倘依原告之定義，凡公家單位具有意思表示性質之行文，如正、副本受文者超過2 個以上者，因屬一對多，均非一對一私人文書，應認定為非通信性質之「文件」，則原告均可投遞，此結論並不合理。原告自創之「一對一高度個性化文書」定義，無法對所有具有通信性質文書作合理之規範，其定義顯有錯誤，乃故意曲解法律，並為自己有利之解釋。
②郵政法第48條既已將郵件種類、定義及其他相關事項
授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之「郵件處理規則」，自屬合法有效，並符「法律授權明確性原則」。
③有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或
對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項之郵件，故原告主張「通信性質」文書不包括大量印刷之商業文書，實為曲解法令之卸責託詞。
⑸原告稱電信費帳單，為電腦印製之某電信費某月份之帳
款通知，係對早已發生法律效果之某次法律行為，不產生任何新的法律效果。從而，上開函件當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」乙節，惟查：
①電信費帳單為債權人接受債務人清償債務之憑證，當
然具有傳達意思與特定人之性質，自屬郵件處理規則第4 條第2 項規定之通信性質文件。
②有關大量印製之商業文書，諸如各類通知單、帳單或
對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思及事實之功能，與郵件處理規則第4 條第2 項規定通信性質文件之構成要件相符，至於是否大量印製或文件作成之方式為何，已非所問。
⑹原告所引用之臺灣高等法院94年3 月8 日93年度上易字
第1106號民事判決，係法院就劉文祥對和信電訊公司主張違反「行動電話業務服務契約」第39條約定所作判決，其爭點在於和信電訊公司與客戶間是否已履行契約，非屬郵政專營權範圍認定之行政判決，與郵政法第6 條規定無涉，況該判決係認定和信電訊公司以強訊郵通公司（即本件原告）為使用人，輔助其將電話費帳單送交劉文祥，屬於「服務契約」第39條之親自送達帳單方式，而非郵寄送達，足證該判決並未認定郵寄送達非為中華郵政公司之專營權。又「電話（信）帳單」者係電信業者（寄件人）之文件具有對特定人（用戶）傳達應繳納一定金額之通訊費或為其他通知之功能，如係以實體文件遞送者，即為郵件處理規則第4 條規定之具「通信性質」文件，屬郵政法第6 條規定為郵政專營權之範疇，應無疑義；另該民事判決顯示人民就電信帳單之寄送有秘密通訊之需求，益證郵政專營權範圍應含電信帳單，故原告主張郵政專營權範圍不含電信帳單，顯屬誤解該判決旨意並曲解郵政法令。
⑺原告主張世界郵政改革，均朝公開競爭、自由開放之方
向進行，此觀諸日本郵政法、英國皇家郵政改革等資料，當可瞭解乙節：
①經查英國皇家郵政雖於西元2006年1 月1 日完全開放
郵政服務市場，惟郵政為政府保育行政之一環，性質上有別於一般之營利事業，世界少數已郵政民營化或未來將規劃郵政民營化的國家，如新加坡、馬來西亞、日本皆仍保有郵政專營權；另有關日本國會通過郵政民營化法案，主要係對日本社會結構及經濟成長之重要改革，並有其國情背景因素；郵政業務開放民營，屬重大政策興革，須審慎研議，除須參考先進國家案例，並應衡酌本國國情，擬具相關配套措施，以保障民眾用郵權益。再者，在郵政專營權之開放政策形成後，尚須經立法之程序；在尚未修法前，被告依現行法就原告之違法行為課予行政處罰自屬合法。
②原告之行為違反郵政法第6 條，應依同法第40條加以
處罰，其違規事實與各國制度並無關聯，原告自不得因他國立法趨勢與我國不同，而誤認得阻卻其違法。
⒋原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，不顧被告之禁令，仍繼續進行投遞：
⑴郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有知
悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。
⑵郵政法係經立法院審議通過，總統公布施行；被告依郵
政法授權所擬訂之郵件處理規則，其制定過程，並邀集臺北市航空運輸商業同業公會等相關公會參加在案，且草案內容業依行政程序法規定辦理預告及公告程序，符合透明公開原則。按司法院釋字第275 號解釋，對於違反行政法上義務處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。郵政法第6 條第1 項之規定係經立法院三讀通過及總統公布施行，原告從事相關行業對此禁止規定，豈能諉為不知！⑶司法院釋字第275 號解釋所採取之「推定過失責任」，
屬證據法則之認定過程，乃經驗法則之運用，故該解釋本質上仍認為人民違反行政法上義務應受處罰時，行為人應有可歸責之原因，於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件，僅係於證據法則之運用原理上，就證據認定之過程另加以規範，故行政罰法第7 條與司法院釋字第275 號解釋之本旨並未衝突，原告主張依行政罰法第7 條，被告不得適用司法院釋字第275 號解釋之過失推定原則云云，顯有誤會，原告所謂「行政機關不得再以『推定過失』之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔」云云，顯非適法。⑷惟查違法行為終究係違法行為，除非法律修正溯及既往
，否則依據行為當時之法律，認定為違法行為，不會因為時間之經過而成為合法，縱認原告自84年起即進行與本案類似之投遞行為，亦不能因為未曾遭受取締，而推定原告現在之行為係合法。況且，於郵政法修正前，對侵犯郵政專營權者，係處以刑法，當時之郵政監理單位（原郵政總局），曾對違反者上大商務有限公司及二大商務有限公司提出告訴，並經臺灣高等法院刑事判決確定在案，故原告以其未曾受被告之裁罰，乃係合法之認知，純屬推諉之詞，不足採信。
⑸被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為，即發函
籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案；另自93年4 月28日至本案94年9 月6 日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有16次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至95年3 月16日止被告依郵政法之規定已開具21張行政處分書予原告，原告並已繳交合計500 萬元之罰鍰），完全藐視被告依法作成之行政處分，原告所為具違法性及故意性。
⒌郵政法第6條第1項規定並未侵害人民之工作權：
⑴憲法第107 條第5 款規定郵政事項由中央立法並執行之
，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，郵政法於第1 條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3 條規定郵政為國營，第6 條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6 條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，並依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
⑵在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法規定「郵件、郵
政資產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的」「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件」「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務，其服務人員離職者，亦同。」「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送。」「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新臺幣9 萬元以下罰金」（郵政法第8 、10、11、19、38條參照）等相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；若發生財務危機，信件即無人遞送，故世界各國，無論是多麼資本化之國家（如美、日等國）郵政業務仍多採專營。
⑶按立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件
遞送業務，於郵政法第6 條規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。郵政法第6 條規定中華郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。至原告所謂「郵差攔截盜信用密碼」「國產局標單案」皆係為單一偶發事件，與本案無關。
⑷政府對於普及化服務所採取之政策大致有以下數項：⑴
賦予專營權，以交叉補貼方式為之。⑵業界共同設立普及服務基金，均攤偏遠地區之服務虧損。⑶政府編列預算補助偏遠地區之虧損。⑷政府成立專責機構督辦。查郵政服務係利潤低、成本高、勞力密集產業，競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與均一之產品價格，為確保通信郵件遞送之迅速與安全需要，政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵政專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞及不具有通信性質之文件（如印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等），則已完全開放業者競爭，自由經營。若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立「普及服務基金」等方式，以保障偏遠不經濟地區之用郵，以達郵政普及服務之目標，惟現階段依法賦予中華郵政公司擁有部分郵政專營權。
⑸原告所謂「為防禦對重大公共法益構成可證明的及顯然
非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」云云並引用所謂「三階段理論」置辯乙節，顯然引喻失義，將規範其他事項之限制自行曲解引申為限制或侵害人民工作自由之權利，實無足採：
①就比例原則審查密度上，對職業自由客觀限制之相對
公益程度，學者間對此本有不同之認定標準，有認僅需合乎公益目的，有認需為重大明顯公益，惟不論採中度或高度之審查標準，於本案中所欲保護之公益除偏遠地區人民之用郵自由外，通訊自由亦為憲法12條所保障，國家除不宜加以侵害外尚須積極助人民實現該基本權，應足認屬重大明顯公益，而限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過審查密度之檢驗，原告主張僅為原告引用某一學者之意見，其採用最嚴格之審查標準非屬適切故未成通說，實不應予採納。
②在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為
退讓，應為立法者之職權所在，而立法者已於郵政法第6 條中就部分郵件為限制，「不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，既立法者已為明確之立法選擇，則其他機關基於權力分立原則，自應予以尊重。
③原告引用學者之意見，本無任何法律上之拘束力，是
否與我國情相符已非無可疑，且其內容均屬不確定概念，其適用更顯困難，例如何謂「重大公共法益」「顯然非常嚴重」？此類學者建議或可為學術討論之用，但在實務上仍難作為認定事實適用法律之準則。原告以此主張郵政法之相關規定侵害人民之工作權更屬無稽，蓋郵政法之相關規定完全未限制人民不得以運送或傳遞為業，僅係針對其運送之客體做一規範，而並非限制人民選擇職業之自由，譬如限制旅客搭飛機攜帶物品之種類，絕不等同於限制人民居住遷移之自由。
⑹原告主張目前因科技之發達，故「應已無人民信函涉及
國家機密之重大公共法益」云云，更屬錯誤之假設，所謂「應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益」云云，僅係原告自己憑空之想像。蓋電子科技再發達，其以0 和1 型式儲存在於電腦中之資料，至今仍無法取代實體白紙黑字之文件。另就使用上而言，人類只能感受到顯示在實體上之符號而無法直接閱讀電子訊號，且任何符號如無法利用，對人類即無任何實益，因此在通信之過程中，對通訊秘密之保護其必要性並不因科技發展即無必要，更不因科技之發達即不必對個人信函之秘密性予以保護。
⒍關於郵政法第40條所規定之「得按次連續處罰」：
⑴依最高行政法院86年判字第1477號判決要旨「所稱『次
』，係指違法行為而言；而『按次』係指經被告依公平交易法第41條前段處分後之每一次違法行為，是事業如經被告依前揭第41 條 前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」可知自第1 次處分後，令其停止而不停止，其後之每次違法行為，均得連續處罰；原告第1 次接獲被告之行政處分係在93年4 月29日，被告並已命其停止其違法投遞之營業行為，是自該日以後，如原告仍有投遞具有通信性質文件之營業行為，被告即得依據郵政法及「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」規定，按次累加罰鍰10萬元，最高處罰額50萬元，其違法情節重大者，得逕行處以最高額罰鍰。
⑵退步言，所謂「連續處分」，係對違法行為之狀態繼續
，所為之處罰，例如違章建築之行為，違建在未拆除前，均屬違法狀態之繼續，得予連續處罰至拆除為止。如違法行為，一經實現，即告完成，並無違法狀態之繼續時，即無所謂連續處罰之問題，行為人再有同樣違法行為出現時，係屬另一新的違法行為，自得另為一次處罰，此即前述所引最高行政法院之見解，按次「連續」處以罰鍰之要件。原告遞送具通信性質文件之營業行為，係屬一次性行為，於遞送完成時，即已構成違法，並無違法狀態繼續存在之問題，是以原告每一次之違法行為，被告均得依郵政法第40條第1 款規定加以處罰，此觀原處分載明「主旨：處新台幣50萬元罰鍰，並立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。」可知。
⑶有關郵政法第40條「按次連續處罰」之次數計算認定，
被告內部研究時，曾有甲案與乙案2 種主張，甲案認為，以舉發之次數為基準，於行政處分前對同一違法業者取得之證物，不論所舉發之件數多寡，視為單一違法行為；乙案認為，每次以舉發之證物中實際發生違反郵政法事件之行為為基準，經決議後以有利於被處分人之甲案為認定之基準，被告核處原告違法行為已經以比較對其有利之立場為處分，否則如採乙案，以原告經營現狀，則原告所受之處罰，恐數十倍於目前之罰鍰。
⒎最高行政法院97年度判字第903 號判決發回意旨略以，「
本件上訴人主張：原處分所處罰其違法行為發生於00年6月，然前一件違反郵政法事件處分書即被上訴人作成之94年8 月31日交郵字第0940009817號處分書，所載上訴人違法時點94年5 月至94年6 月，兩案所處分之違法行為時間為重疊，本件並非前一件處分後仍不停止之行為，原處分係重複裁罰……原審就上訴人此一指摘是否屬實未予調查，亦未究明94年8 月31日交郵字第0940009817號處分書何時送達於上訴人而對外發生效力，致未釐清該處分書遮斷效力之範圍是否已涵蓋原處分」等語，惟查:
⑴原告第1 次接獲被告之行政處分（93年4 月28日交郵字
第001 號違反郵政法事件處分書）係在93年4 月29日，被告已命原告停止其違法投遞之行為，是自該日以後，如原告仍有投遞具有通信性質文件之行為，被告即得依據郵政法及「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」規定，按次連續處罰。
⑵另最高行政法院97年度判字第704 號判決亦指出，「所
稱『按次連續處罰』，係以每一次查獲有違法營業行為時，予以連續處罰，自須經主管機關為第一次處分並通知停止該等行為後，再有以遞送具有通信性質之文件為營業者，始得不待通知其停止該等行為，逕按每一次查獲之違法營業行為連續予以處罰。」⑶本件原處分與另案94年8 月31日交郵字第0940009817號
處分書，均屬第一次處分以後，針對各別不同之違法行為之連續處罰，並無所謂重覆處分之問題:
①本件原處分於94年9 月9 日送達原告，所處罰原告之
違法遞送郵件事實，為遠傳電信股份有限公司寄送李君之電信費帳單為營業情事，其寄送地點為臺北市，認定違法時間為信封套印有「94/06/11」（處分書、送達證書、認定違法事實時間、地點一覽表及證物影本；原處分卷第10、11頁 ）。
②另案94年8 月31日交郵字第0940009817號處分書，係
94年9 月5 日送達予被告，所處罰之違法遞送郵件事實，分別為寶僑資產管理股份有限公司寄送張君之催款通知書、遠傳電信股份有限公司寄送顏君之催收信函及電信費帳單、謝君之電信費帳單、大眾電信股份有限公司寄送張君之電信費帳單等為營業情事，其寄送地點分別為苗栗縣通宵鎮及臺北市，認定違法時間分別為通知書發文日期「94/05/31」、信封套印有「94/05/24」、信封套印有「94/05/30」、收件人同意提供日期「94/06/03」（處分書、送達證書、認定違法事實時間、地點一覽表及證物影本；原處分卷第12、13頁）。
③足見原處分與前一處分，不論於違法事實、時間均不
相同，均為第一次處分以後，不同之違法遞送信函、具有通信性質文件之營業行為，從而原告97年11月14日補充理由狀主張「足徵本件系爭之行政處分與被告機關前於94年8 月31日以交郵字第0940009817號處分書對於原告作成之行政處分，確有重疊，而有重複處罰之情事」云云，顯與事實有違。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於訴訟繫屬中迭由郭瑤琪變更為蔡堆、乙○○，分別據其具狀聲明承受訴訟，合先敘明。
乙、實體方面﹔
一、本件原告主張：郵政法第6 條第1 項顯屬違憲，且系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第
6 條第1 項規範之客體，且所謂信函、明信片應指一對一高度個性化之文書，郵政法第6 條第1 項規定以雙方互相傳達消息之書札為限。交通部據郵政法第48條訂定之郵件處理規則第4 條第2 項規定對通信性質郵件之定義，顯逾越母法即郵政法第6 條第1 項之授權目的。原告自84年間起，即有遞送與系爭郵件相同或相似之商業文書之營業行為，均不曾受被告之裁罰，原告對此營業行為，長期以來均係合法之認知，並無故意或過失。又被告於處分前並未提供充足資料供原告陳述意見，且依郵政法第40條第1 項規定，係處罰行為人之「營業」行為，而非單一次之「投遞」行為，同條所謂「未停止，得按次連續處罰」，則次一行政處分標的應在前一處分時點之後始符合規定，本件系爭郵件之投遞行為係發生於00年0 月，然前一處分所記載之處罰時點卻為94年5 月至
6 月，故兩者時點重複，本件顯為重複處罰，有違一事不二罰之原則，原處分顯屬違法，應予撤銷云云。
二、被告則以：原告受託遞送之系爭郵件為繳款通知書，具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，被告以原告有遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之情事，違反郵政法第6 條第1 項規定，依郵政法第40條第1 項規定處原告罰鍰50萬元，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，並無不合。又原告經被告以93年4 月28日郵字第1 號處分書處10萬元罰鍰後，仍繼續從事命其停止之行為，於前開處分後之每一次遞送郵件行為均屬個別獨立之違法行為，自可按次連續處罰。且原告經被告依郵政法第40條規定處罰計有16次，足證其對於違法事實確有直接故意。此外，本件原處分與係對94年6 月11日之違法行為所為之處罰，而前一處分（即被告94年8 月31日交郵字第0940009817號處分書）則是對94年5 月31日、94年5 月24日、94年
5 月30日、94年6 月3 日之違法行為所為之處罰。兩者係針對不同違法遞送信函、具有通信性質之營業行為之連續處罰，本件無違反一事不二罰原則等詞置辯，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、原告前於92年6 月至92年10月間因有遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業情事，經被告以違反郵政法第
6 條第1 項規定，依郵政法第40條第1 款規定，以93年4 月28日交郵字第0930004436號函檢附93年4 月28日郵字第1 號處分書裁處原告罰鍰10萬元，並命即停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為該，處分書並於94年4 月29日送達原告。原告復於94年6 月11日遞送系爭郵件等情，為兩造所不爭執，並有被告93年4 月28日郵字第1 號處分書暨送達證書、系爭郵件暨送達證書等件影本為證，堪信為真。綜上兩造之爭執，其爭點厥為：㈠郵政法第6 條第1 項、第40條第1 款規定是否違憲，應由本院裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋？㈡系爭郵件是否為郵政法第6 條第1 項規範之客體？郵件處理規則第4 條第2 項是否逾越母法授權？㈢原告就違反郵政法第6 條之行為是否具有故意、過失？㈣本件是否符合連續裁罰之要件？是否違反一事不二罰原則？㈤被告為原處分前是否未賦予原告陳述意見之機會？被告調查程序是否合法？本院茲依序論述判斷如下。
四、郵政法第6條第1項、第40條第1款規定並未抵觸憲法：㈠按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞
送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第六條第一項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」為郵政法第6 條第1項、第40條第1款所明定，此為人民工作權之限制規定。㈡人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生
計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」規定自明。而查：1.國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之訂定，核於憲法第23條、第144 條、第107 條第5 款之規定並無不合。2.郵政法立法之旨在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第
1 條揭示明確。而郵政法所稱郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第2 條參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，已如前述，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，同法第40條第1 款對於違反上開規定者，科以行政罰，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是上訴人選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸，自無庸裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋。
五、原告投遞之電信帳單係屬郵政法第6 條第1 項規範之客體，郵件處理規則第4條第2項並未逾越母法授權：
㈠郵政法第6 條第1 項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡
具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。而所謂「通信性質」，只要是寄件者將心理狀態（訊息），藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式向特定之人傳遞者，均屬之。此等表示行為，有些是法律行為中之意思表示，有些是非法律行為之意思通知、知的表示、情的表示。例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等，該表示行為，因法律規定逕生一定之法律效果，其並非向「不特定之多數人」傳達之通知、公告，而係寄件人向特定人所為之「個別性訊息」，即屬具有通信性質之文件。被告郵件處理規則第4 條規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」係依據郵政法第48條之授權訂定報經行政院核定後施行，其內容與前揭立法意旨相符，且其就「通信性質」之定義，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神( 參見司法院釋字第611 號解釋) ，行政機關予以適用，自無不法。原告主張該規則逾越母法授權云云，尚非可採。
㈡本件原告所遞送之電信費帳單，係遠傳電信通知收件人應繳
電信費金額及繳款期限，依前揭說明，顯具有個別性訊息之通信性質，不問是否大量印刷或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項規定之郵件。原告主張該帳單僅電腦印製之報表，並非對特定人傳達意思觀念或消息，非郵政法第6條第1項規範之客體云云，不足採信。
㈢至原告所提出之臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判
決係訴外人劉文祥以和信電訊公司違反其等行動電話業務服務契約第39條約定之個案民事認定，並非針對「郵政專營權範圍」所為之判決，本院自不受該判決內容之拘束，附此敘明。
六、原告就本件受裁罰之行為顯有故意：被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為，即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定；另自93年4 月29日首次處分書送達起至本次94年6 月11日遞送行為止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有7 次，有各該處分書及送達證書可憑，並為兩造所不爭執，原告對投遞系爭郵件之後果知之甚詳，然原告並不理會前揭裁罰處分，繼續投遞系爭郵件，顯有違章故意，原告猶以受次裁罰前有遞送與系爭郵件相同或相似之商業文書之營業行為，未經受罰，主張其無故意過失云云，委無足採。
七、本件符合連續裁罰之要件，並無一事二罰﹕㈠按行政罰與執行罰有所區隔，前者屬於國民守法義務之違法
，後者乃對行政執行程序中不願履行其作為或不作為義務的強制手段，但由於立法技巧之故，二者常有混淆，執行罰最明顯之特徵是得連續處予怠金，直到義務人願履行其義務為止，而行政罰則是「一行為一處罰」。由於執行罰得連續處罰，本無待法律規定，行政罰欲連續裁罰，必須法律有明文規定，是以各種法規罰則有此類連續處罰條文，應視為行政罰而非執行罰，俾使行政罰法上各項實體及程序上原則得於行政罰上適用，定位為執行罰雖可規避此等原則之檢視，然每次科以「怠金」前，則必須踐行「告誡」義務，亦即行政執行法第31條第2 項前段：「依前項規定，連續處以怠金錢，仍應依第二十七條之規定以書面限期履行。」之謂也，易言之，科以怠金前，應先以書面通知期限，必也該限期履行之書面通知「到達」義務人後，義務人拒不履行，始得對義務人科以怠金。
㈡郵政法第40條第1 款係對「違反同法第6 條第1 項規定，以
遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業之行為」科以處罰，可認係行政罰，至為明確，而對經通知停止該營業行為而未停止者，並得按次連續處罰，所處罰之客體乃「經通知停止仍未停止之營業行為」，當亦屬行政罰，並非執行罰無疑。既經定性為行政罰，則對於行為人第一次違反上開行政法上義務之「營業行為」處以罰鍰，並通知其停止違法行為後，倘若行為人仍未停止違法行為，主管機關即得「按次」連續處罰，所稱「次」，係指違法營業行為而言，而「按次」係指曾經主管機關依郵政法第40條第1 款處分後之每一次違法營業行為，是行為人如經主管機關依前揭第40條第1 款處分後，仍繼續從事經命其停止之行為，於第一次命停止營業行為之處分後之每一次違章行為均屬每一「次」獨立之違章行為，可按次連續處以罰鍰，無須於每一次違法行為前另為告誡，是故，第一次處分迄系爭處分間，主管機關苟曾多次就同一行為人同性質違章行為為處分，系爭處分所處罰之營業行為行為是否該當「經通知停止該營業行為而未停止者」之連續處罰要件之判斷，在於所處罰之該行為是否於第一次處分到達後為之，而非以「前一次」處分是否到達相對人為基準，此之與「執行罰」有所異也。惟行為人違反上開郵政法上義務之行為係指遞送信函、明信片或其他有通信性質文件之「營業行為」，本質上具有「自然上多次有償投遞行為」集合之性質，其概念自較單一之一次有償遞送行為廣義，但營業行為也未必以「持續不斷」經營為必要，故而，如何計算其次數，而得由主管機關「按次」處罰，始符合行政罰上「一行為一處罰」之原則，實值探討。本院認為既係違反郵政法之「營業行為」，即應依郵政法管制目的為認定行為次數之基礎，該法之所以管制非中華郵政公司之投遞信件營業行為，無非為「提供普遍、公平、合理之郵政服務」，基此，行為人凡出於營利目的而違反上開服務目的之同一批次郵件業務處理流程之投遞行為，應即認係可分割獨立之營業行為，而得為按次處罰之客體。
㈢經查，原告第1 次接獲被告之行政處分（93年4 月28日交郵
字第001 號違反郵政法事件處分書）係在93年4 月29日，被告已命原告停止其違法投遞之行為，此有上開處分書及送達證書影本在卷為憑，是自該日以後，如原告仍有投遞具有通信性質文件之行為，核諸前揭說明，被告即得依據郵政法第40條第1 款規定，按次連續處罰。第查，本件原處分為處罰之營業行為乃原告為遠傳電信股份有限公司寄送李君之電信費帳單之營業行為，其寄送地點為臺北市，違法時間為94年
6 月11日，此有卷附系爭郵件及信封套、原處分等件影本可憑，與卷附另案94年8 月17日交郵字第0940009215號處分書、94年8 月31日交郵字第0940009817號處分書所載原告同一性質之違法行為日期時間雖均為「94年6 月」，然徵諸上開另案二處分書及所引據之證據以觀，94年8 月17日交郵字第0940009215號處分書係對原告遞送信信用卡股份有限公司寄送孫君之信用卡帳單、人間福報社寄送吳君之報費收據及寄送吳君之繳款劃撥單、承冠加油站汽油汽車檢驗廠寄送吳君之車輛定期檢驗通知單明信片之營業行為，其寄送地點為台北、新竹、宜蘭及南投，寄送時間係94年6 月6 日至同年月
9 日間；而94年8 月31日交郵字第0940009817號處分書，所處罰之違法遞送郵件事實，分別為寶僑資產管理股份有限公司寄送張君之催款通知書、遠傳電信股份有限公司寄送顏君之催收信函及電信費帳單、謝君之電信費帳單、大眾電信股份有限公司寄送張君之電信費帳單等營業行為，其寄送地點為苗栗縣通宵鎮及臺北市，寄送時間為94年5 月至94年6 月
3 日間。以原告所遞送郵件均係由同一寄件人大批投遞同性質文件之特性而言，原處分與另案94年8 月17日交郵字第0940009215號處分書、94年8 月31日交郵字第0940009817號處分書所處罰之營業行為，寄件人並非相同，時間有相當差異，顯然並非原告同一批次郵件業務處理流程之投遞行為，應即認係可分割獨立之營業行為，被告各次裁罰乃針對不同之營業行為，核無違反一事不二罰之原則。原告以原處分與被告94年8 月31日以交郵字第0940009817號處分書所載違法時間有重疊（94年6 月），而指原處分重複裁罰云云，並無足採。
八、原處分前被告已讓原告陳述意見，且調查程序並無不法：㈠被告於裁罰前已以94年7 月28日以交郵字第0940008299號
函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7日內陳述意見，此有上開函文及郵件影本附原處分卷為證，原告主張未給予陳述意見之機會云云，尚無足採。又原告從未否認系爭郵件係其所投遞，其爭執「被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序」，並無實益。
㈡按「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不
得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。……」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……3 、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。……4 、政府機關為實施取締等業務，而取得取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。」行政程序法第46條第2 項、政府資訊公開法（94年12月28日公布）第18條分別定有明文，本件「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」係被告行政處分決定前之準備作業文件，而「檢舉內容」因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，依前揭法律，被告並無公開之義務，被告因而拒絕原告閱覽，並無不合。又本案係屬舉發案件，被告依舉發之證物，已足資認定原告違規事實，因而未赴現場採證，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之必要，原告主張被告調查程序不合法云云，不足採信。
九、綜上，原告係於93年4 月29日接獲被告第1 次違反郵政法第
6 條第1 項之罰鍰處分，並命其停止違法遞送行為，其另有違反同法同條項之營業行為，已如前述，自屬「另次」之違法行為，並非第1 次違法行為之狀態繼續，被告因之依其裁量參考要點（被告以92年7 月4 日交郵字第0920007677號訂定之「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」第7 點規定「違反郵政法第40條規定，初犯者處最低罰鍰10萬元，並書面通知限期停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。
再犯者按次累加罰鍰10萬元，其違法情節重大者，得逕行處以最高額罰鍰」，係為使行政機關裁量權行使得以一致而公平，依立法目的所為之合理標準，與法律規定意旨無違，行政機關予以適用，應值尊重），參酌卷附被告93年4 月28日交郵字第0930004436號函附同日郵字第001 號處分書、93年11月17日交郵字第0930011949號函附同日郵字第003 號處分書、93年12月24日交郵字第0930013207號函附同日郵字第00
4 號處分書，以及94年2 月21日交郵字第0940001554號函附同日交郵字第09400015541 號處分書所示，分別裁處上訴人10萬元、20萬元、30萬元及40萬元罰鍰有案等情，被告認原告違法情節重大，因而按次累罰至最高處罰額50萬元，並命停止遞送行為，並無違誤，亦未違反比例原則，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執陳詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 1 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 1 日
書記官 徐子嵐