臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第00018號原 告 甲○○
乙○○丙○○被 告 勞工保險局代 表 人 丁○○總經理）住訴訟代理人 己○○
戊○○上列當事人間因勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國94年2 月25日勞訴字第0930060510號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院發回更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣呂世銘（下稱呂君）係由恆興機械有限公司（下稱恆興公司）申報參加勞工保險之被保險人，其因雙耳聽力障害於民國（下同）93年6 月18日審定成殘，檢據向被告申請殘廢給付。經被告審查，以呂君於91年3 月1 日經鑑定為中度聽障並領有殘障手冊，當時殘廢程度已符合勞工保險殘廢給付標準表第31項第5 等級，惟其遲至93年6 月21日始提出申請，已逾2 年請求權時效；又其93年6 月18日審定成殘時，殘廢程度仍符合第31項第5 等級，殘廢等級並未提高，以93年7月21日保給殘字第09360464550 號函（下稱原處分）核定所請殘廢給付，不予給付。呂君不服，向勞工保險監理委員會（下稱監理會）申請審議，經該會以93年11月5 日93保監審字第3073號審定書審定駁回，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院95年2 月16日94年度訴字第1279號判決駁回。呂君不服，提起上訴，經最高行政法院96年8 月24日96年度判字第1540號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，並於97年1 月31日職權裁定由原告（呂君之繼承人）承受本件訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷，另為給付標準表第31項第5 等級殘廢之給付。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)行政機關之作為如違反憲法上之平等原則、比例原則、法令不溯及既往原則，侵害人民對法律之信賴，均得撤銷。信賴保護原則與公權力行為或決定之「存續性」有關，一方面要釐清先前曾有何種公權力行為與決定（信賴基礎），另方面當事人是否因信賴該公權力而有處分與決定。主張信賴保護的要件有信賴基礎、信賴表現及信賴保護原則等3點。
(二)信賴基礎必須是公權力決定或行為，依一般經驗，將導出某特定的法律狀態，足以引起人民產生特定的期望，不但是人民的信賴客體也是所繫的標的。在個案中「人民的期望」必須能回溯到信賴基礎，因為在考量人民值得保護的信賴應有何法律效果，必須以信賴基礎給予人民的期望為上限。任何公權力行為類型可作為信賴基礎，甚至無效的行政行為在一定的條件下也具有信賴基礎的適格。所謂「負擔」與「授益」是相對的評價結果，為使人民免於法律評價與地位頻頻改變，主管機關應給予信賴保護。
(三)信賴表現係人民因信賴國家之公權力將繼續有效存續，所為自身權益之處分。必先有「發生於內心層次的信賴」，並進而從事「顯現於外的舉措」。
１、肯定說主張「信賴表現」為信賴保護要件之一，信賴保護原則所保護者並未包括抽象、無形的信賴；信賴保護的「標的」係基於信賴所為之「處置」，可說是「處置行為的保護機制」。不保護完全潛藏於內心，而未有任何顯現其信賴的指望，若未曾基於此一「信賴」有具體的開展行為，即不能主張信賴保護。在法律上有意義的、能將當事人內心的信賴客觀地形諸於外的行為，當事人所投入「財產」、「時間」或「人力」等，都可認為是信賴表現。司法院釋字第525 號解釋「至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：．．．3 、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者」，所謂「表現已生信賴之事實」即學說所稱之「信賴表現」。
２、否定說認為，信賴保護原則所保護者係人民的「信賴」，而非基於信賴所從事的「處分行為」，回溯至憲法基礎- 法安定性原則、基本權利之保護或誠信原則等，皆未要求必須有對外表現的行為才能主張前引憲法原則，信賴保護原則亦應比照解釋，無須有外顯的實行信賴行為；只要有實質信賴即可主張。有無信賴表現不足以作為是否給予「信賴保護」差別待遇之正當化事由，若未有信賴表現而拒絕給予信賴保護，將牴觸「平等原則」。判斷的重心轉移至「當事人對於信賴基礎持續存在的信賴」（主觀因素），信賴表現固然可作為「當事人確實對於信賴基礎持有所信賴」的證明方法，卻非必要條件。即使個案中當事人沒有信賴表現，亦得由事件的發展歷程來證明當事人確實有信賴，「信賴保護原則」的目的在於使國家受到其創設的「信賴基礎」之拘束。
３、上述兩說並未真正的對立，因所探討的標的不同（分別是主觀的「信賴保護請求權」與客觀的「信賴保護原則」）。對於人民「內心的期待」與「抽象的信賴」之破滅給予「公權利主體」譴責已足夠，無須給予當事人主觀的信賴保護請求權。主要係因當事人所處的情境尚未達到「權利受損」的程度，而仍停留在「意念上的、感情上的期望落空」。當事人若欲主張某項「作為」或「不作為」係針對公權力決定或行為（信賴基礎）之「信賴表現」，須證明「該特定的作為或不作為」與「信賴基礎」之間具有直接因果關係；而非巧合地出現在該公權力舉措之後。「直接因果關係」是構成「信賴表現」的內在要素，人民之行為若與公權力舉措無關，就不能被認為是「信賴表現」。正確作法在檢視有無信賴表現，即將「因果關係」列為「信賴表現」的成立要件之一。
(四)信賴是否值得保護主要著重於當事人主觀狀態的判斷。善意的信賴值得保護，惡意之信賴則不值得保護。由於「值得保護」之概念極為抽象，在判斷時通常先列舉或例示，若無「信賴值得保護的情形」（可稱為信賴瑕疵），則可間接推斷當事人的信賴為「值得保護」。信賴不值得保護類型，行政程序法第119 條有所列舉，針對授益行政處分撤銷的情形，並參酌司法院釋字第525 號解釋，推衍出適用於各種行政行為的共同法則。
(五)憲法上所保障人民之基本權利，權利侵害是指作為權利內涵（保護範圍）之利益受到剝奪、限制或實現被不當的阻撓。基本權利受到某程度的限制，是否保護範圍，只有當個案的人、事、物等要素均在保護範圍內，該基本權利才是系爭基本權利（相對、絕對法律保留）。若逾越基本權利界限所允許的「限制程度」，便可確定此為違憲的基本權利侵害。所謂直接性是指在因果關係上侵害行為與損害的結果須具有直接的關連性，這「直接性」可以賦予時間的、經驗的或評價的內涵，影響受基本權利保護之行為（目的性），是否期待可能性，凡是無法期待當事人忍受之基本權利事實上影響，都應將之界定為「基本權利之侵害」。國家不應剝奪或限制基本權利法益，應保障人民基本權利的實現。信賴保護原則係指對於行政機關在執行公權力職務時的作為或不作為，人民若善意信賴，並在此一信賴基礎從事具體行為（信賴表現），在正當合理範圍內（值得保護的信賴），行政機關即有義務保障人民的信賴利益。
(六)當信賴基礎係抽象法令時，信賴保護原則的主要意函便調整為「法令不溯及既往原則」，因社會事實大多具有時間上的連慣性，所以「新法秩序」難以避免地影響既存的社會事實，造成法令適用方式複雜化，大幅限縮改革後的新法令之適用範圍，使法令變革的成效嚴重受阻礙。大法官從未以法律不溯及既往原則作為違規違憲之理由，就現階段憲法解釋實務觀之，尚無實例顯示，法律不溯及既往原則，可以直接作為拘束立法者的憲法基本原則。大法官雖未曾引據「法令不溯及既往原則」以指摘法律違憲，並不表示不承認此原則可拘束立法者，可能係尚未有違反此原則之法律被聲請違憲審查之故。專業代理人屬於憲法所規定的專門職業人員，應依法考選銓定其執業資格。司法院釋字第574 號解釋提出相關論據「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」「故第二審之更審判決，既非原已廢棄之第二審判決，則對於原第二審判決依舊法得提起第三審上訴，於新法公布後，依法律適用之一般原則，對於經第三審法院廢棄發回第二審更審所為之判決，限制其不得提起上訴，於憲法第7 條之平等原則並無違背。」同時，當事人亦不得主張信賴修正前之規定得對於原第二審判決提起第三審上訴，主張新法溯及既往，侵害其既有之上訴利益。
二、被告主張之理由：
(一)被告認定原告雙耳聽障於91年3 月1 日即已症狀固定，係依被告特約專科醫師及監理會特約醫師等2 位專業醫師，就原告於93年3 月10日、同年6 月18日於行政院衛生署宜蘭醫院所作之聽力檢查表等相關報告及財團法人靈醫會羅東聖母醫院病歷資料，所提出之醫學上專業意見；反觀原告僅憑92年11月21日1 次之檢測結果，即主張其雙耳聽障症狀未固定，但無法提出其他有利證據，以證明其因積極治療後致其聽力有所好轉之事實。原審判決略以：人民提起課予義務訴訟請求行政機關作成授益行政處分，係在增加自己之權利，自應就其事實負舉證責任，原告既主張其雙耳聽障於91年3 月1日經鑑定為中度聽障當時並未固定，因其仍積極治療，92年間聽力有所好轉，而於行政院衛生署宜蘭醫院93年6 月18日開具同日審定成殘之勞工保險殘廢診斷書當時始治療終止診斷殘廢云云，自應就此客觀事實負舉證責任，惟原告均無法證明原告之雙耳聽障於91年3 月1 日經鑑定為中度聽障並領有身心障礙手冊當時並未固定之事實，自難為有利原告之認定。次按消滅時效，自請求權可行使時起算，所謂「可行使時」，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，要與請求權人主觀上何時知悉其可行使無關。權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非屬法律障礙。原告於91年3 月1 日因身心障礙鑑定時，即知曉其右耳聽力喪失88.3分貝，左耳聽力喪失90分貝之成殘事實，縱其不知得請領勞工保險殘廢給付，亦屬事實上之障礙，而非法律上之障礙，故其殘廢給付請求權時效仍應自當時起算。又按「勞工保險殘廢診斷書」固為被保險人申請殘廢給付，所應備之申請書件之一，惟被保險人於申請殘廢給付時，如未檢送勞工保險殘廢診斷書時，並無礙其已行使殘廢給付請求權之事實，此時，被告僅得要求其補送該診斷書而已。被保險人殘廢給付請求權，應以全民健康保險特約醫院或診所診斷其身心成殘之客觀事實，即得行使，而非以該等醫院、診所於開立勞工保險殘廢診斷書後，始得行使。另被告於審查案件時，並非均受該診斷書記載之事項所拘束，仍得依勞工保險條例第28條及第56條規定，視實際狀況請開立診斷書醫院提供被保險人之病歷資料或請被保險人至指定之醫院複檢。
(二)被告以醫學上專業意見為依據及原告無法就有利於己之主張舉證，認定原告之雙耳聽障於91年3 月1 日即已症狀固定，惟其遲至93年6 月21日始向被告申請殘廢給付，已逾2 年請求權時效，並無違誤。
理 由
壹、程序方面：
一、本件被告代表人於訴訟繫屬中由廖碧英變更為丁○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
二、因呂君已於95年9 月20日死亡，本件業經最高行政法院以97年1 月31日96年度判字第1540號裁定呂世銘之繼承人即原告承受訴訟。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出勞工保險殘廢診斷書、宜蘭縣政府93年7 月14日府社福字第0930086808號函附呂世銘91年3 月1 日身心障礙者鑑定表、訪談紀錄、署立宜蘭醫院病歷為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、本件勞工保險條例第30條所定「殘廢給付得請領之日」，應自何時起算？
二、本件是否已逾2 年請求權時效？原告有無信賴利益？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）勞工保險條例第30條規定：「領取保險給付之請求權，自得請領之日起，因二年間不行使而消滅。」。
（二）勞工保險條例第53條規定：「被保險人因普通傷害或罹患普通疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，得按其平均月投保薪資，依同表規定之殘廢等級及給付標準，一次請領殘廢補助費，．．．。被保險人領取普通傷病給付期滿，或其所患普通傷病經治療一年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」。
（三）勞工保險條例施行細則第78條規定：「依本條例第53 條及第54條規定，請領殘廢給付者，以全民健康保險特約醫院或診所診斷為永久殘廢或永不能復原之當日為本條例第30條所定得請領之日。被保險人請求發給前項診斷之證明書者，全民健康保險特約醫院或診所應於3 日內發給之。
」。
（四）勞工保險條例第53條附表即勞工保險殘廢給付標準表「兩耳聽覺障害」系列第32障害項目規定，「兩耳鼓膜大部分缺損或因病致聽力損失70分貝以上者」為第7 殘廢等級，給付標準440 日。」。
二、本件勞工保險條例第30條所定「殘廢給付得請領之日」，應自91年3 月2 日時起算：
（一）殘廢給付請求權時效自被保險人客觀成殘之翌日起算，而被保險人客觀成殘之日，以被告認定為準。
按勞工保險條例施行細則第78條規定雖以「全民健康保險特約醫院或診開具殘廢診斷證明書認定成殘之日期」，為殘廢給付得請領之日，但該日期與「實際成殘」之日期未必相同，殘廢給付請求權時效自應從被保險人「客觀成殘」之翌日起算。而觀諸勞工保險條例第53條附表即勞工保險殘廢給付標準表，其立法之結構係以「身體障害之狀態」即所遺存障害之程度為評價且為殘廢等級區分之基準，須將症狀及永久喪失勞動能力與影響其日常生活活動或社會生活活動之狀況及需他人扶助之情形綜合衡量，非僅憑單一身體遺存障害狀態即可據以認定殘廢等級。且被保險人之殘廢症狀及程度常涉及醫理專業領域，非被告或監理會之一般承辦人員所能逕予認定。故被告於審核保險給付案件時，除以被保險人或受益人檢附之資料、診斷書等書面資料予以審核外，如有必要，亦須另外徵詢專科醫師意見或實地派員訪查瞭解實情，此觀勞工保險局組織條例第11條第2項規定，被告得視業務需要聘用兼任醫師12人至20人，及勞工保險條例第28條、第56條規定保險人（即被告）為審核保險給付，得調查有關之文件、得另行指定醫院或醫師複檢等規定甚明。可知關於「被保險人因喪失勞動能力而『影響日常生活活動』之程度」，及客觀上何時成殘之事實，全民健康保險特約醫院或診所醫師之判定，與被告特約醫師所為之判定不同時，除非被告審查程序違法，或其審查結果與一般正常人認知差異過大，被告實有最後審查核定之法定權限，關於「客觀上被保險人何時成殘」，仍應以被告之審認為主。
（二）但若被保險人主觀上仍對繼續治療之效果仍存有期待，並且用「持續治療」來表現其主觀期待時，例外應認為殘廢給付之請求權時效尚未開始：
被保險人於客觀上已經成殘之後，因尚無任何全民健康保險特約醫院或診所告知被保險人其已經達於「治療終止」、「症狀固定」、「再行治療亦不能期待其效果」之殘廢狀態，並開具殘廢診斷證明書，被保險人並無醫學專長，其可能誤以為其身體障礙只是一時之「病」態，可得治癒，而非「永不能恢復」長時間處於「殘」之狀態，被保險人並持續不斷治療可資証明其主觀「可治癒」之期待，其所以未在客觀成殘之後二年內申請殘廢給付，並非因怠於行使權利，亦非因不知法律，而是誤以為「時效尚未開始進行」，此種誤認，被保險人並不可歸責，此時如果仍以過去「客觀上成殘之時」起，來起算請求權時效期間（最高行政法院改制前86年度判字第1342號判決參照），被保險人將就自己毫無過失之誤認，負失權責任，似對被告保護過度，而對被保險人要求過苛。故在被保險人於客觀成殘後因「誤認未成殘」而持續治療之情形，勞工保險條例第30條所謂「得請領之日」，似應擴張解釋為「被保險人知悉可得請領之日」，來起算時效期間，較為合理。此與「某甲死亡，其受益人旅居國外於2 年後方知某甲死亡，該死亡給付請求權時效仍應自某甲死亡時起算，而非自某甲知悉時起算」之例相比較，因受益人不知某甲死亡係可歸責於自己之事由，其顯然怠於行使權利，此與被保險人「誤認並未成殘」並不可歸責，且積極就醫，並未怠於行使權利之情形相反，自不能為相同之解釋。
（三）身心障礙手冊所認定之殘障，並非永不能恢復之「殘」之狀態：
依身心障礙者保護法第13條規定：「身心障礙者於障礙事實變更或消失時，應將身心障礙手冊繳還原發給機關變更或註銷。原發給機關發現身心障礙者持有之身心障礙手冊，所記載之障礙類別及等級顯與事實不符時，應限期令其重新鑑定；逾期未重新鑑定者，原發給機關得逕行註銷其身心障礙手冊。」，可知「身心障礙」之情事可能變更或消失，並非「永久性」之「殘廢」，只要鑑定到達「一時障礙」之「病」之狀態，即可發給，於「病」之狀態改變或消失時，發給機關可以註銷該身心障礙手冊，其鑑定目的在於給予一時或永久身心障礙者之社會救濟，而非認定該身心障礙者均已達「症狀固定」、「再行治療仍不能期待其治療效果」之狀態。被告宣導手冊亦強調領有身心障礙手冊者，不一定構成勞工保險條例之「殘廢」，而應以勞工保險條例之殘廢規定為準，有被告之宣導手冊在卷可憑，自不得以被保險人曾領有身心障礙手冊，即認定其客觀上已達於永不能回復之「殘」之狀態。
（四）本件原處分以呂君「於91年3 月1 日經鑑定為中度聽障，且領有殘障手冊，當時殘廢程度已符合殘廢給付標準表第31項第5 等級，台端於93年6 月21日提出申請時已逾二年請求權時效，應不予給付。‧‧台端93年6 月18日診斷成殘時，殘廢程度仍係傳為佳話殘廢給付標準表第31項第5等級，殘廢等級並未提高。‧‧」，並未敘明呂君當時鑑定為聽障時是否已經「永不能恢復」，即認定呂君於91年
3 月1 日起已客觀成殘，理由固有疏漏，但經被告檢具呂君病歷送交被告特約審查，其意見略以：「一、91年3 月
1 日力檢查左95分貝右88分貝此時符合31項第5 等級。二、92年11月21日檢結果左87分貝右72分貝，93年6 月18日聽檢則為左92分貝右80分貝。92年11月21日結果之差異可能有二：１、檢查之誤差。２、其聽力確實有變好。但依其整個力變化而言，自83年起之聽檢結果即呈漸進式之感音性聽障，依醫院而言，２、之可能性較低，應為１、之結果。故單憑92年11月21日一次之結果無法証明其91 年3月症狀未固定。三、93年6 月18日符合31項第5 等級。」，又經送監理會以據該會特約專科醫師審查意見略以：「依宜蘭醫院93年6 月18日出具之殘廢診斷書及相關病歷等資料審查，呂君91年3 月1 日經鑑定成中度聽障時，左耳聽力損失約90分貝、右耳聽力損失約88.3分貝，當時已符合殘廢給付標準表第31項第5 等級；93年6 月18日診斷殘廢時，左耳聽力損失約91.6分貝、右耳聽力損失約80 分貝，仍符合第31項第5 等級，所請殘廢給付已逾越2 年請求權時效，被告核定不予給付，並無不當。」，均有審查意見附卷可憑，其審查程序並未違法，亦未與一般正常人認知差異過大，本院即應予以尊重。可知呂君係屬感音性聽障，無法治療，其於91年3 月1 日既經鑑定為中度聽障，顯然於當時客觀上已經症狀固定，再治療亦無法期待其療效，而已達「殘」之狀態。
（五）呂君於91年3 月1 日客觀上已經成殘，並無証據可証明其主觀上對繼續治療之效果仍存有期待，其殘廢給付請求權之給付時效，應自91年3 月2 日起算，本件已逾2 年請求權時效，原告並無信賴利益 ：
經查羅東聖母醫院93年7 月27日出具之診斷證明書記載「應診日期：92年11月21日」、「醫師囑言：於92.11.21來院就診，並接受聽力檢查，右側約71.6分貝損失，左側約
83.3分貝損失」，另由羅東聖母醫院93年8 月26日天羅聖民字第651 號函送呂君病歷資料及聽力檢查報告影本，均可知呂君92年11月21日僅接受聽力檢查而非接受治療，呂君原告自91年3 月1 日客觀成殘後，並未積極就醫，直至
2 年後之93年3 月9 日才再至宜蘭醫院接受治療，有呂君醫院之病歷可憑，可知呂君客觀成殘後，主觀上對繼續治療之效果並未存有期待，亦未積極治療，其殘廢給付請求權時效期間，應自91年3 月2 日起算，本件已逾2 年請求權時效，原告並無信賴利益可言，原告主張呂君於91年3月1 日症狀未固定，且有繼續積極治療云云，尚無足採。
三、從而，原處分以呂君自91年3 月1 日已客觀成殘，當時符合第31項第5 等級，其殘廢給付請求權已逾2 年請求權時效，而93年6 月18日診斷殘廢時，左耳聽力損失約91.6分貝、右耳聽力損失約80分貝，仍符合第31項第5 等級，殘廢等級並未提高，因而否准殘廢給付之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告核給付殘廢給付，為無理由，應予駁回。
叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 8 月 27 日
書記官 簡信滇