臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第23號原 告 周遠有即祭祀公業福德爺管理人訴訟代理人 張致祥 律師
徐南城 律師被 告 臺北市信義區公所代 表 人 甲○○（區長）訴訟代理人 丁○○
丙○○乙○○上列當事人間因因祭祀公業事件，原告不服臺北市政府中華民國95年3月27日府訴字第09577686200號訴願決定，提起行政訴訟。
本院前審裁定（95年度訴字第1804號）駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於78年6 月29日向臺北市松山區公所申請發給祭祀公業福德爺派下員名冊及財產清冊，經該所依祭祀公業土地清理要點規定，代為公告無人異議後，以78年7 月4 日北市松民字第13914 號函發給派下員名冊及財產清冊。嗣由改隸之被告機關陸續以80年11月6 日北市信民字第15787 號、80年11月18 日 北市信民字第16017 號、92年5 月22日北市信民字第09231012300 號及92年6 月9 日北市信民字第09231150500 號等函，分別就祭祀公業福德爺派下員變動為原告1 人、原告為祭祀公業福德爺管理人及祭祀公業福德爺財產清冊土地更正為臺北市○○區○○段4 小段190 、190-1 、190-2 、191 、191-1 、191-2 、191-3 地號等7筆土地等情，予以備查。惟因上開7 筆土地之所有權業經臺灣臺北地方法院93年7 月30日91年度重訴字第2720號判決，確認祭祀公業福德爺派下員就該7 筆土地之所有權不存在，並於94年3 月25日確定在案，臺北市政府乃以94年12月7 日府民三字第09422405400 號函撤銷臺北市松山區公所78年7月4 日北市松民字第13914 號函，被告爰以94年12月22日北市信民字第09432671000 號函（即本件原處分）撤銷上開4件備查函。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。經本院以95年度訴字第1804號裁定，駁回原告之訴，原告不服，向最高行政法院提起上訴，案經最高行政法院97年度裁字第991 號裁定將原裁定廢棄（最高行政法院裁定將抗告人即原告誤載為「祭祀公業福德爺代表人周遠有」，茲予說明），發回本院重行審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈最高行政法院97年裁字第991 號裁定發回意旨，已指出
被告94年12月22日北市信民字第09432671000 號函係屬行政處分，且該函撤銷「祭祀公業福德爺」派下員名冊及財產清冊、選任新管理人，已將周遠有是否具有祀祭公業福德爺派下員、管理人身分發生動搖，坐落臺北市○○區○○段○ ○段190 、190-1 、190-2 、191 、191-1、191-2、191-3地號等七筆土地是否為祭祀公業福德爺所有發生動搖，影響不可謂為不大。是依行政程序法第92條第1 項規定，系爭函應為行政處分。
⒉系爭7 筆土地，35年總登記時係登記所有人「祭祀公業
福德爺管理人周永崇」，45年1 月12日記載「姓名更正」「奉市長核准逕為登記公業福德爺」，所謂之「奉市長核准逕為登記」依法無據，又周高圡自任為福德爺之代理人於35年所出具之台灣省土地關係人繳驗憑證申報書（該申報書申報人為周高圡，證明人里長王有諒），並檢附權利憑證登記濟，其備註記載「該土地即是祭祀公業從前周永崇管理後死亡于拙者承繼管理至今」，但該項申報，並未核准，若該等土地自周永崇死亡後一直由周高圡管理，且其持有所有權狀，何以當時之地政機關不准其變更登記，由此足以反證周高圡雖持有所有權狀，但仍不准辦理變更登記，即在當時已認定該土地為祭祀公業所有，周高圡雖姓周，但與周永崇無關，不能繼承為管理人。
⒊周遠有為周永崇之直系子孫，乃依祭祀公業清理要點，
向臺北市松山區公所申請核備，業務移轉，經被告核准，當時曾有周銓忠等15人提出異議，松山區公所亦將該等異議之副本抄送聯合勤務總司令部後勤署（該署事後變更為國防部軍備局），並未有異議，即認為原告之申請核備，臺北市松山區公所之同意核備，核備內容祭祀公業福德爺管理人變更為周遠有，七筆土地為祭祀公業福德爺之祭產，並無爭執，豈能事後再作相反之意見，前開確定判決，其理由指稱周銓忠所提出福德爺日清簿，顯非臨訟偽造，但查日清簿標明昭和3 年歲次戊辰年
2 月立，即所指之福德爺在日據時期昭和三年二月才設立，其會員據首冊為林章南、林三元、許米記、林永興、林好財、蘇振記、詹添、周邑、林玉成、蘇德發、周欉、林清芳等十二人，其中詹暖、周乞、周邑除名，周頭改為周邑改為蘇屋後加入蘇金蔥（此應為事後補記，非當時所記），然昭和3 年2 月2 日之名單為林好財、蘇拋、蘇金蔥、林許巧、林泉、周陣、林土、陳復禮等八人應為原始之會員，此後略有變更，而周高土在昭和16年才有此項記載，應繼承周頭，又周頭之會份可能由周陣而來（昭和3 年2 月2 日有周陣，昭和3 年8 月15日無周陣，而有周頭，故周頭應繼承周陣之權利），周輝雄在日據時期並非會員，至68年才成為會員，周輝雄之母周查某、祖父周祖達，原告之母周絨、祖父周金玉、曾祖周祖碧，自始至終皆非會員，原告亦非為會員，日清簿上之會員皆與原告曾祖父、祖父、母親或曾叔祖父、叔祖父無關，至於76年重訴字第169 號民事事件周典松等主張：「本公業創立於前清嘉慶末年，當時大加蚋堡三張犁庄常因颱風、大雨等侵襲，造成嚴重災害，祭祀公業周芬（周聖明）原為本地大族，為地方之繁榮及減少災害之損失，由族人及鄰里商議共同出資修築堤防。為求風調雨順、地方安寧，撥出公款共同遵奉福德正神為主，購買土地為基業，創設『祭祀公業福德爺』，因此清末年代之應繳錢糧及日據時期之應繳稅捐均由祭祀公業周芬（周聖明）之公款繳納，有當時收據可稽（原證四、五）」，又與國防部軍備局主張系爭公業為周高土等設立有別，即周高土或周典松等覬覦系爭公業之祭產，故周典松等在該事件所提出之決議書、祭祀公業調查書、設立者連名賑、管理人連名賑、派下員連名賑、派下系統表、證明願，皆不足以證明其等為福德爺之會員，其所指之福德爺即為系爭公業。
⒋再查，依據日清簿39年2月2日之記載爐主為林再傳，周
高圡並非爐主，但周高圡、周灶、程金昌、程海、周萬、林自然、林永連將系爭公業之祭產賣給陸軍總司令部，然上開七人除周高圡外，其他六人皆非日清簿上會員，因此其無法過戶予陸總部，陸總部亦未支付其他價款及為登記，則國防部軍備局不能主張就系爭土地有買賣之權利，據上資料，周高圡等與陸總部間之買賣契約，顯然不合法，係屬無效。
⒌如依前開民事判決所認定，祭祀公業福德爺應為神明會
福德爺，但查如依該民事判決，神明會福德爺之會員又為何人？究竟為日清簿所載林章南、林三元、許米記、林永興、林好財、蘇振記、詹添、周邑、林玉成、蘇德發、周欉、林清芳、蘇拋、蘇金蔥、林許巧、林泉、周陣、林土、陳復禮或出售祭產之周高圡、周灶、程金昌、程海、周萬、林自然、林永連等人，或77年重訴字第
318 號事件周典松所提出之資料上所載之人，該等判決俱未論列，再論者，77年重訴字第318 號民事判決及台灣高等法院77年重上字第169 號民事判決（已確定），周典松等人係敗訴確定，是則系爭祭產之公同共有人或所有人顯然不明，如此不明之情況，又焉能採該等民事判決，而認定應為神明會福德爺而非祭祀公業福德爺。⒍祭祀公業福德爺係原告所申請核備，經臺北市松山區公
所同意備查，被告亦同意備查，相關程序皆依祭祀公業土地清理要點辦理，如周銓忠等15人提出異議，而其持有非常完整之資料，足以證明原告之申請核備有違誤，周輝雄為派下員之一，如亦持有相當之資料足以證明原告申請核備有違誤，則其應依上開要點第5 條規定向法院提起民事確認之訴，然其等並未依此規定辦理，足見其等所持資料不足以作為確認其等先人為系爭公業（無論為祭祀公業或神明會）之設立人。
⒎依祭祀公業土地清理要點第7點及第8點規定，民政機關係有審查權，並非僅代為公告之效力。
⒏祭祀公業派下員名冊、財產清冊、派下員變動、選任新
管理人等核備資料，經民政單位核發後可否撤銷，「查祭祀公業之證明，係便於其行使同意權，初非確定人民之私權，故有爭執時，即應由當事人訴請法院審理，至審判結果如何，亦當事人間權利得喪問題，行政機關原發證明，除由當事人提出法院判決請求部分變更外，尚為有效之證明不得撤銷。」（內政部61年9 月26日台內民字第485196號令），內政部79年8 月8 日台內民字第827185號函「主旨：有關貴省雲林縣斗六市祭祀公業張○○公派下證明應否撤銷疑義乙案，復請查照。說明：復貴廳79年7 月24日79民五字第18855 號函。本案祭祀公業張○○公派下全員證明書，前經張甲申請，斗六市公所依程序辦理公告，無人異議，於74年6 月間核發有案。張甲雖因本案經台灣高等法院台中分院判決偽刻張乙印章並行使偽造私文書而予以處刑，但並非確認該公業派下權之判決，該公業派下員對已核發之派下全員證明書如有異議，應依照祭祀公業土地清理要點第9 點或第21點規定辦理。」，故內政部相關函釋，俱認定不得撤銷，內政部94年8 月18日內授中民字第0940034792號函說明二略以：「本案松山區公所核發之派下員證明書，如經查明其派下員全體就系爭土地之所有權不存在，經法院判決確定，自應依法院確定判決撤銷上項派下員證明書等文件」，與前開函之解釋矛盾，再查派下員證明等之撤銷，應有要點第5 點、第6 點、第9 點、第10點、第16點、第18點之情形，而該等情形應以派下員或利害關係人有提起確認之訴，確認派下權不存在等訴，但臺北地方法院91年重訴字第2720號民事判決，係就祭祀公業福德爺之派下員全體對系爭土地所有權不存在，然非原告就祭祀公業福德爺之派下權不存在，故原處分實有違誤。
⒐日據時代，只有祭祀公業可做為登記之主體，其他社會
組織不具人格，不得做為登記主體，故系爭7 筆土地，現仍登記於祭祀公業名下：
⑴現代民法得做為人格主體者，只有自然人及法人，其
他社會組織，茍不成立法人，則不得做為登記主體，此合先敘明。
⑵臺灣島在日本大正11年，始行納入日本民法之適用範
圍，有關臺島特殊之民情風俗，如兄弟會、神明會等組織，並不具備法人格，而不得做為登記之主體，唯獨祭祀公業，因以奉祀祖先，彰顯孝道，故而特依「法律未規定，依習慣」之法理，而特別予以保留，得做為登記之主體。
⑶本件7 件土地之登記時期，皆係發生於日據時期，因
此「公業福德爺」所指，確係祭祀公業無疑，絕非神明會，此係法制上之必然；又土地首次登記，係採創設主義，故系爭土地既登記為祭祀公業所有，斷無屬法制上登記名義不可能存在之神明會所有。
⑷有關日據時代法制上土地登記，只有祭祀公業，並無神明會存在之理：
臺灣自清朝割讓與日本（明治28年）起，即由日本管理，日本於大正11年（西元1922年）發布勅令臺灣一體適用日本民法，故而自大正11年僅祭祀公業因係台灣特殊習慣予以保留，其餘神明會等組織，一律依公同共有性質，依持分繼承法則處理，此有日本學者齒松平在西元1934年之著作：「祭祀公業與台灣特殊法律之研究」說明甚為清楚：該書援引大正十四年高等法院上訴部判決即載明：「依本島的習慣，所謂祭祀公業，即以祭祀袓先為目的，而抽出之獨立財產，因此，如神明會者，係以祭祀神佛為目的而組織的會腳集合團體，兩者之性質可謂迴然不同。大正11年（西元1922年）勅令第407 號第15條、第16條即斟酌此等習慣，而使祭祀公業以公業存續下去，作為擁有其他獨立財產之團體。依同年勅令第406 號民法施行法第19條，除成為法人以外，其財產皆屬團體員共存」；又同年高等法院另一判決亦載明：「依大正11年（西元1922年）勅令第407 號第15條、第16條，在同敕令施行之際現存的祭祀公業，依習慣加以存續；其餘的公業悉不容許其存續。」，自上開2 個判決即明，自大正11年，日本民法在臺灣推行之後，僅祭祀公業允許存在，神明會根本不存在，故而現將系爭土地登記「公業福德爺」認定係神明會，明顯與土地登記當時之法律相悖，根本不符。至於名稱部分，祭祀公業並無一定之名稱，此 齒松平書中即載明：「祭祀公業之名稱並無一定之基準，設立者可任意附一名稱」等語，即知並不得以「福德爺」三字，即否認渠非祭祀公業，更何況台灣在有清時期海盜、山胞紛擾，颱風、水災多，土地生產不穩定，借用神明名義，使土地獲得保佑而能安居樂業，是以將祭祀公業登記為福德爺之名，僅是保佑信仰之意，所有權人仍係真正耕種其上之人；現台灣宜蘭地區仍有該風俗存在，故而台北地方法院判決似以福德爺，即認土地正神係神明會，根本未慮及當時日本法治以及特殊民風下，當事人之真意，殊有誤。
⑸綜上所述，日據時期「公業」即是指祭祀公業要無疑
義，本件土地登記既係發生於日據時期，登記名稱又是「公業福德爺」，故系爭7 筆土地要屬祭祀公業所有無疑。
⒑系爭7筆土地之光復名稱爭議說明如下：
⑴35年國年政府接收台灣島，當時就系爭土地上登記名
義，將「公業福德爺」改正為「祭祀公業福德爺」，此應是當時地政人員熟諳當時日本法制，與中國法制之異同而予以改正名稱，故而自該改名登記，已可確認系爭7筆土地是祭祀公業所有無疑。
⑵45年就上開祭祀公業福德爺之登記，稱因奉市長核准
逕為登記公業福德爺云云，唯查：即使名稱變更，法人格之同一姓，並不因名稱更改，而有變動，故即使奉市長核准將名稱逕自改為登記公業福德爺（註：此未經派下員同意，改名係屬違法），唯仍應是祭祀公業。另該改名容或是軍方前工作人員疏失，於讓本件系爭土地毫無關連之周高土騙走金錢（甚或違法圖利），當時雙方簽定一紙假買賣合約，合約出賣人係公業福德爺，因該名稱與當時土地謄本所登載祭祀公業福德爺並不相符，軍方為圖能予過戶移轉，而要求市政府逕予將土地登記，改名公業福德爺，惟當時之地政人員秉心公正守法，而不敢遽予過戶移轉，始保存周氏一門之財產，更衍生今日之爭議。
⑶既然系爭7 筆土地係屬祭祀公業所有，則斷不能認係
神明會所有（註：神明會不具人格，如何成為權利主體，我國似也未承認神明會組織之人格性），唯臺北地方法院未能深慮系爭土地之法制背景及權利主體之人格性，而認地政機關所用「公業福德爺」之名義，該名義應屬神明會之意，而非祭祀公業云云，因周遠有無錢繳付上訴費用，而判決確定，認公業福德爺應屬神明會之意，周遠有主張係祭祀公業之權利，應有違誤云云，唯系爭土地本即是祭祀公業所有，因地政機關未經派下員同意，於45年違法改名登記為「公業福德爺」（此改名可能係因國防部被訴外人周高土欺騙，簽立虛偽買賣合約，當時周高土用公業福德爺與國防部簽約，但土地謄本明載所有權人係祭祀公業福德爺），地方法院認公業福德爺係神明會之意，顯然發生登記上之人別錯誤，而須予以改正，故地政機關在發現自光復後之登記有錯誤，乃依職權更正錯誤之登記，系爭7 筆土地仍回歸日據時期之登記「祭祀公業福德爺」，如前述，該登記即是祭祀公業福德爺，與神明會無涉云云。
⒒提出土地登記簿謄本、申報書及相關函文等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈被告對於系爭備查之4 件相關案件，實質認定為係對外
已發生具體法律效果之行政處分，是以臺灣臺北地方法院91年度重訴字第2720號判決（訴願機關卷第16頁）確認祭祀公業福德爺派下員就該7 筆土地之所有權不存在後，被告乃依行政程序法第117 條規定據以撤銷系爭備查4 件相關案件之行政處分。至於座落於臺北市○○區○○段4 小段190 、190-1 、190-2 、191 、191-1 、191-2 、191-3 地號等7 筆土地是否為「祭祀公業福德爺」所有，並非由被告認定，亦非本件爭訟之標的，合先敘明。
⒉依祭祀公業土地清理要點第8 點規定略以：「民政機關
（單位）核發派下員證明書內應載明：『…本證明書係應當事人之申請而發給，無確定私權之效力』。」蓋依前揭要點第4 點及第5 點規定，民政機關辦理祭祀公業土地清理案件，僅係代為公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事項是否影響其權益，若公告期滿無人提出異議，則核發派下員證明，該派下員證明並無確定私權之效力。另依祭祀公業土地清理要點第21點規定：
「管理人、派下員或利害關係人對於祭祀公業申報或備查事項或土地登記事項有異議者，除依本要點規定之程序辦理外，得逕向法院起訴」，該要點第6 點、第9 點、第10點、第16點及第18點亦明文規定，如有異議者，應逕向法院提起確認派下權之訴、確認不動產之訴或民事確認之訴，俟判決確定，再依確定判決辦理。
⒊原告78年間依祭祀公業土地清理要點相關規定，向臺北
市松山區公所申報辦理「祭祀公業福德爺」土地清理案件，經該所代為公告及徵求異議後，於78年7月4日以北市松民字第13914號函（原處分卷第228頁）核發「祭祀公業福德爺」派下員名冊及財產清冊證明書，派下員計有周遠有及周輝雄等2人，財產清冊內土地計有2筆，惟前揭2筆土地經重測後，現為7筆，且因應臺北市行政區域調整，79年3月1日起「祭祀公業福德爺」移由被告機關管轄。嗣被告應原告之申請，分別於80年、92年間同意前揭「祭祀公業福德爺」之派下員變動、周遠有為管理人、財產清冊土地更正、財產清冊土地更正等4 件相關案件備查之行政處分（原處分卷第48頁、第50頁、第
123 頁及第164 頁）。後因該公業管理人與國防部軍備局生產製造中心技術訓練中心訴訟，經臺灣臺北地方法院93年7 月30日91年度重訴字第2720號判決（訴願機關卷第16頁），確認「祭祀公業福德爺」之派下員全體就坐落臺北市○○區○○段4 小段190 、190-1 、190-2、191 、191-1 、191-2 、191-3 地號等7 筆土地之所有權不存在，復經臺灣高等法院以94年2 月24日93年度重上字第495 號民事裁定（訴願機關卷第26頁）駁回上訴，並於94年3 月25日確定在案，並經臺灣臺北地方法院於94年7 月13日核發民事判決確定證明書（訴願機關卷第28頁）在案。
⒋臺北市政府民政局為求處理本件之周延，特請示內政部
（祭祀公業土地清理要點主管機關）及臺北市政府法規委員會，該等單位函示被告應依法院確定判決予以撤銷：
⑴內政部94年8月18日內授中民字第0940034792號函說
明二略以：「本案松山區公所核發之派下員證明書，如經查明其派下員全體就系爭土地之所有權不存在，經法院判決確定，自應依法院確定判決撤銷上項派下員證明書等文件」。
⑵內政部94年10月31日內授中民字第0940721272號函說
明二略以：「『公業福德爺』派下員全體既經臺灣臺北地方法院93年7 月30日所為之91年度重訴字第2720號確認其土地之所有權不存在等事件判決確定，原核發之派下全員證明書，依行政程序法第18條及第117條之規定，應由信義區公所辦理撤銷，亦可由其上級機關臺北市政府依職權予以撤銷。又如該土地設定抵押權發生爭議，係屬私權爭執，應由當事人循司法途徑解決」。
⑶臺北市政府法規委員會94年8月15日北市法一字第
09431433700 號函略以：「臺灣高等法院89年度重上更㈠字第135 號判決及最高法院92年度台上字第2281號判決理由認為『公業福德爺』係屬神明會性質，故松山區公所所核發派下員名冊及財產清冊證明書，應屬行政機關判斷瑕疵之違法行政處分，其效果應是得撤銷」。
⑷臺北市政府法規委員會94年9月13日北市法一字第
09431639800 號函略以：「本件周遠有君將原屬『公業福德爺』廟產偽編成『祭祀公業』，並編造不實資料提供本市松山區公所公告，盜刻周輝雄君之印章、、、等，其行為已符合行政程序法第119 條信賴不值得保護情形」。
⒌按祭祀公業及神明會土地之申報，係由管理人檢具文件
，向該土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之，祭祀公業及神明會再據以向土地登記機關辦理登記，以確保及主張其派下成員對該土地財產之權利。前揭7 筆土地係原告「祭祀公業福德爺」申報財產清冊之全部財產，惟該7 筆土地業經臺灣臺北地方法院93年7 月30日91年度重訴字第2720號判決該公業之派下員全體就該7 筆土地之所有權不存在，並於94年3 月25日確定，已如前述。緣土地之所有權既不存在，則原告自無由主張其對該土地具有權利；又，該7 筆土地為原告「祭祀公業福德爺」之全部財產，其財產所有權既全部不存在，則原告「祭祀公業福德爺」及其派下員當無任何財產權利可得主張，是以其如繼續有效存在，將對利害關係人權益造成損害。臺北市政府為避免違法之行政處分如繼續有效存在，造成利害關係人權益損害擴大，依據行政程序法第117 條規定、法院確定判決及前揭行政函釋，以94年12月7 日府民三字第09422405400 號函（訴願機關卷第29頁）撤銷臺北市松山區公所78年7月4 日北市松民字第13914 號函（原處分卷第228 頁）發之派下員名冊及財產清冊，臺北市政府民政局並以94年12月15日以北市民三字第09433211700 號（訴願機關卷第10頁）函請被告撤銷由被告備查之4 件相關案件，被告遂於94年12月22日以北市信民字第09432671000 號函（原處分卷第37頁）撤銷該4 件備查案件，自屬有據，於法並無不合。
⒍系爭土地所有權是登記在「公業福德爺」名下，非登記
在「祭祀公業福德爺」名下，公業福德爺與祭祀公業福德爺是不同的主體（鈞院卷第134頁至第140頁）。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為張金鎮，嗣變更為甲○○，並由甲○○承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
二、按「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之。
其土地分屬不同民政機關（單位）管轄者，民政機關（單位）受理時應相互會知。（一）申請書。（二）沿革。（三）派下全員系統表及現員名冊。（四）土地清冊。（五）派下全員戶籍謄本。（六）土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。（七）原始規約，但無原始規約者，免附。祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員1 人，加附推舉書為之。」；「申報時應檢具之派下全員戶籍謄本，係指自戶籍登記開始實施後至申報時全體派下員之戶籍謄本。」；「民政機關（單位）於受理申報後，應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祠堂、辦公處或祖墓所在地之村裡辦公處公告及陳列派下員全員名冊、系統表、土地清冊30日，並將公告文副本交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙3 日。
」；「民政機關（單位）受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查。其有不符者，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申報。」；「管理人、派下員或利害關係人對於祭祀公業申報或備查事項、或土地登記事項有異議者，除依本要點規定程序辦理外，得逕向法院起訴。」，行為時祭祀公業土地清理要點（97年7 月1 日廢止）第2 點、第3 點、第4 點、第7 點第1 項及第21 點 各定有明文。
三、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷，以及本院前審裁定及最高行政法院裁定附本院前審案卷及最高行政法院案卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
四、被告94年12月22日北市信民字第09432671000 號函，核屬行政處分：
按祭祀公業土地為派下之公同共有，惟在土地登記簿上，向以祭祀公業名義登記為所有權人，並登記其管理人姓名。祭祀公業成立久遠後，歷經派下員變動，管理人更易，甚或土地所有權移轉，常因相關證明文件缺失，難以查考，影響土地之使用、收益及處分。內政部基於中央地政機關之職權，為清理祭祀公業土地，加強其管理與使用，乃訂頒祭祀公業土地清理要點（已於97年7 月1 日廢止），依行為時該要點第2 點、第10點、第11點、第16點及第17點之規定：「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之。其土地分屬不同民政機關（單位）管轄者，民政機關（單位）受理時應相互會知。（一）申報書。（二）沿革。（三）派下全員系統表及現員名冊。（四）土地清冊。（五）派下全員戶籍謄本。（六）土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。（七）原始規約，但無原始規定者，免附。祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員一人，加附推舉書為之。」、「祭祀公業派下全員證明書核發後，管理人、派下員或利害關係人發現土地清冊內有漏列或誤列土地者，得檢具土地登記簿謄本向民政機關（單位）申請更正土地清冊。利害關係人如對該更正有異議，應向法院提起確認不動產所有權之訴，俟判決確定，再依確定判決辦理。」、「祭祀公業派下全員證明書核發後，如派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具（一）派下全員證明書，（二）變動部分之戶籍謄本，
（三）系統表，（四）拋棄書（無者免），（五）派下員變動名冊，（六）規約（無者免）等文件，向民政機關（單位）申請公告30日，無人異議後准予備查，如有異議，應比照第5 點、第6 點規定程序辦理。」、「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具（一）派下全員證明書，（二）規約（無者免），（三）選任之證明文件，向民政機關（單位）申請備查，無須公告，如對該管理人之變動有異議者，應逕向法院提起民事確認之訴。」、「新管理人選定後，應檢具其經民政機關（單位）備查之文件，向土地所在地之地政事務所申請管理人登記或變更登記。」。又該要點前係內政部為清理祭祀公業土地，加強其管理與使用而訂定，並無違中央法規標準法、土地法、土地登記規則及憲法第23條規定。
是依上開規定以觀，祭祀公業派下員名冊、公業管理人、土地（財產）清冊如有變動，即應依祭祀公業土地清理要點辦理變動向民政機關申請備查，始得據以申請土地變更等登記。而被告以系爭94年12月22日北市信民字第09432671000 號函撤銷80年11月6 日北市信民字第15787 號、80年11月18日北市信民字第16017 號、92年5 月22日北市信民字第09231012300 號及92年6 月9 日北市信民字第09231150500號等函，分別就祭祀公業福德爺派下員變動為原告1 人、原告為祭祀公業福德爺管理人及祭祀公業福德爺財產清冊土地更正為臺北市○○區○○段4 小段190 、190-1 、190-2 、
191 、191-1 、191-2 、191-3 地號等7 筆土地等4 件准予備查，實質上，除撤銷祭祀公業之財產清冊外，尚撤銷祭祀公業派下員及其選出之管理人周遠有之身分，此乃行政機關就具體事件行使公權力，直接對外發生法律效果之行政行為，應屬行政處分，合先敘明。
五、被告核認祭祀公業福德爺因派下員全體就系爭土地所有權不存在，不符合准予備查之要件，並無不合：
㈠按依行為時祭祀公業土地清理要點第4 點及第5 點規定觀
之，民政機關辦理祭祀公業土地清理案件，僅係代為公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事項是否影響其權益，若公告期滿無人提出異議，則核發派下員證明，該派下員證明並無確定私權之效力；故該要點第8 點規定：「民政機關（單位）核發之派下全員證明書內應載明：『祭祀公業○○○派下計有○○○等○○人，經公告期滿，無人提出異議，特此證明。又本證明係應當事人之申請而發給，無確定私權之效力。』」。又該要點第6 點、第9點、第10點、第16點及第18點規定，如有異議者，應逕向法院提起確認派下權之訴、確認不動產之訴或民事確認之訴，俟判決確定，再依確定判決辦理；故同要點第21點規定：「管理人、派下員或利害關係人對於祭祀公業申報或備查事項或土地登記事項有異議者，除依本要點規定之程序辦理外，得逕向法院起訴」。
㈡經查，原告78年間依行為時祭祀公業土地清理要點相關規
定，向臺北市松山區公所申報辦理「祭祀公業福德爺」土地清理案件，經該所代為公告及徵求異議後，於78年7 月
4 日以北市松民字第13914 號函（原處分卷第228 頁）核發「祭祀公業福德爺」派下員名冊及財產清冊證明書，派下員計有周遠有及周輝雄等2 人，財產清冊內土地計有2筆，惟前揭2 筆土地經重測後，現為系爭坐落臺北市○○區○○段4 小段190 、190-1 、190-2 、191 、191-1 、191-2 、191-3 地號等7 筆土地，且因應臺北市行政區域調整，79年3 月1 日起「祭祀公業福德爺」移由被告機關管轄。嗣被告應原告之申請，分別於80年、92年間同意前揭「祭祀公業福德爺」之派下員變動、周遠有為管理人、財產清冊土地更正、財產清冊土地更正等4 件相關案件備查之行政處分（原處分卷第48頁、第50頁、第123 頁及第
164 頁）。後因該公業管理人（即原告）與國防部軍備局生產製造中心技術訓練中心訴訟，經臺灣臺北地方法院93年7 月30日91年度重訴字第2720號判決（訴願機關卷第16頁以下），確認「祭祀公業福德爺」之派下員全體就系爭坐落臺北市○○區○○段4 小段190 、190-1 、190-2 、
191 、191-1 、191-2 、191-3 地號等7 筆土地之所有權不存在，復經臺灣高等法院以94年2 月24日93年度重上字第495 號民事裁定（訴願機關卷第26頁以下）駁回上訴，並於94年3 月25日確定在案，並經臺灣臺北地方法院於94年7 月13日核發民事判決確定證明書（訴願機關卷第28頁）在案。
㈢次按祭祀公業土地之申報，係由管理人檢具文件，向該土
地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之，祭祀公業再據以向土地登記機關辦理登記，以確保其派下成員對該土地財產之權利。本件系爭7 筆土地係原告「祭祀公業福德爺」申報財產清冊之全部財產，為原告所不否認，惟該7 筆土地業經臺灣臺北地方法院93年7 月30日91年度重訴字第2720號判決確認該公業之派下員全體就該
7 筆土地之所有權不存在，並於94年3 月25日確定，已如前述；而原告原申報為該公業之派下員，依前揭法院之確定判決，原告自無由主張其有系爭7 筆土地之所有權。準此，被告依行為時祭祀公業土地清理要點有關准予備查之規定，核認祭祀公業福德爺因派下員全體就系爭土地所有權不存在，不符合准予備查之要件，並無不合。原告雖主張系爭7 筆土地仍登記在「公業福德爺」名下，並無不符合准予備查之要件之情形云云。惟查，系爭土地之所有權係登記在「公業福德爺」名下（本院卷第134 頁至第140頁），而非登記在「祭祀公業福德爺」名下，兩者稱謂有異，核屬不同之主體。原告未能舉證證明，兩者為同一主體，及祭祀公業福德爺之派下員全體仍享有系爭土地之所有權而符合准予備查之要件，其上開主張，核不足採。
六、被告以原處分函撤銷系爭4件准予備查函，並無違誤：本件被告核認祭祀公業福德爺因派下員全體就系爭土地所有權不存在，不符合准予備查之要件，並無不合，已如前述。
被告考量系爭7 筆土地為原告「祭祀公業福德爺」之全部財產，其派下員全體就該財產之所有權既不存在，該「祭祀公業福德爺」及其派下員當無任何財產權利可得主張，其如繼續有效存在，將對利害關係人權益造成不利影響，遂以94年12月22日以北市信民字第09432671000 號函（原處分卷第37、38頁）撤銷系爭80年11月6 日北市信民字第15787 號、80年11月18日北市信民字第16017 號、92年5 月22日北市信民字第09231012300 號及92年6 月9 日北市信民字第09231150500 號等函，分別就祭祀公業福德爺派下員變動為原告1 人、原告為祭祀公業福德爺管理人及祭祀公業福德爺財產清冊土地更正為臺北市○○區○○段4 小段190 、190-1 、190-2 、191 、191-1 、191-2 、191-3 地號等7筆土地等4 件准予備查，於法並無不合。
七、從而，本件被告核認祭祀公業福德爺因派下員全體就系爭土地所有權不存在，不符合准予備查之要件，乃以原處分函撤銷系爭4 件准予備查函，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 陳金圍法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 2 月 19 日
書記官 蕭純純