臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第55號
99年2月25日辯論終結原 告 甲○○被 告 交通部民用航空局代 表 人 乙○○（局長）訴訟代理人 張天欽律師
黃于玶律師複代理人 歐陽勝嘉律師上列當事人間民用航空法事件，原告不服交通部中華民國94年6月28日交訴字第0940029993號訴願決定，提起行政訴訟。經本院以94年度訴字第2462號判決，兩造均不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄，發回本院更審如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、按「行政罰鍰係人民違反行政法上義務，經行政機關課予給付一定金錢之行政處分。行政罰鍰之科處，係對受處分人之違規行為加以處罰…罰鍰處分後，義務人未繳納前死亡者，其罰鍰繳納義務具有一身專屬性，至是否得對遺產執行，於法律有特別規定者，從其規定…行政執行法第2 條規定：『本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制』，第15條規定：『義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行』，行政執行法施行細則基於該法第43條之授權，於第2 條規定：『本法第2 條所稱公法上金錢給付義務如下：…二、罰鍰及怠金。…』，明定罰鍰為公法上金錢給付義務之一種，並未違背法律授權之意旨。揆諸公法上金錢給付之能否實現，攸關行政目的之貫徹與迅速執行。是義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行，尚屬合理必要。故依現行法規定，罰鍰之處分作成而具執行力後義務人死亡並遺有財產者，依上開行政執行法第15條規定意旨，該基於罰鍰處分所發生之公法上金錢給付義務，得為強制執行，並無不予強制執行之法律依據。…罰鍰處分生效後、繳納前，受處分人死亡而遺有財產者，依行政執行法第15條規定，該遺產既得由行政執行處強制執行，致對其繼承人依民法第1148條規定所得繼承之遺產，有所限制，自應許繼承人以利害關係人身分提起或續行行政救濟…」業經司法院釋字第621 號解釋理由書闡述綦詳。
㈡、查系爭裁罰處分於民國（下同）94年3 月8 日作成時（詳後述），即已生效而具執行力。而受處分人張添福於提起本件行政訴訟後，嗣於97年6 月15日死亡，有戶籍謄本在卷可憑（見本院卷第51頁），揆之前揭說明，乃應由張添福繼承人續行行政救濟，且據被告依行政訴訟法第181 條第2 項之規定，於98年1 月23日具狀聲明由張添福繼承人張浩東、甲○○、張馨文、張慧媛、張慧娟、張慧茲等人承受訴訟；而被告原代表人由張國政變更為乙○○，亦有行政院97年7 月14日院授人力字第0970062739號令影本在卷可憑（見本院卷第
19、20頁），且據繼任者於97年7 月25日具狀聲明承受訴訟，經核均無不合，俱應予准許。
㈢、復按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條第2 項著有規定。查原告被繼承人張添福於93年12月31日以陳情書方式，向被告申請鴿舍之拆遷補償，經被告轉由恆春航空站迭以94年1 月6 日恆字第09400000120 號函復略以，逾期未申請者必須先處以新臺幣（下同）30萬元以上150 萬元以下之罰鍰，方得接受鴿舍拆遷補償之申請，且僅發給核定鑑價金額5 成作為拆遷補償費等語（見原處分卷第11、12頁）；經原告被繼承人張添福申復，該航空站復以94年2 月21日恆字第09400000710 號函復：張添福屬逾期未申請，該站將依法開立罰鍰處分書，並送達「民用航空局機場四周禁養飛鴿通知書」，通知張添福於期限內提出鴿舍拆遷補償申請等文（見原處分卷第14、15頁）；嗣再於94年3 月8 日恆字第09400000890 號函說明二明載：張添福對該站補償費申報期間之宣導指摘不實，應予駁回等語（見原處分卷第18、19頁），核至此已明示對張添福於93年12月31日所為之補償申請為拒絕之意思表示，並經原告被繼承人張添福於94年3 月31日與罰鍰處分一併提起訴願（見訴願卷第26頁）；雖受理訴願機關未就此部分作成訴願決定，然並無礙原告被繼承人張添福已經訴願而無結果之認定（類推適用行政訴訟法第4 條第1項有關「提起訴願逾3 個月不為決定」得向高等行政法院提起訴訟之規定），故有關請求依法補償之課予義務訴訟部分（見本院卷第90頁準備程序期日筆錄），其於94年8 月2 日所為之起訴程序係屬合法。至原告被繼承人張添福另依恆春航空站94年3 月8 日恆字第09400000890 號函檢附之被告94年3 月8 日000204號「民用航空局機場四週禁止飼養飛鴿通知書」指示（見原處分卷第23頁），於94年4 月1 日提出之「民用航空局恆春航空站鴿舍拆遷補償費申請表」（見本院卷第128 頁），無非係依被告指示所為申請程式之補正，業據被告訴訟代理人陳明在卷（見本院卷第202 頁），合先敘明。
二、事實概要：交通部、國防部及內政部於93年5 月5 日會銜公告（以下簡稱系爭公告）略以，被告所屬恆春航空站四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿之公告日期前已設立之鴿舍，將由恆春航空站通知養鴿戶或由養鴿戶於前述公告日期之次日起30日內，向恆春航空站辦理拆遷補償申請；養鴿戶若逾期未申請、被檢舉或被查獲，及於公告日期後設立之鴿舍，將由恆春航空站先依行為時民用航空法第34條第2 項、第118條第1 項第4 款、第2 項規定處以罰鍰，再送達「民用航空局機場四周禁止飼養飛鴿通知書」通知養鴿戶於期限內提出鴿舍拆遷補償申請，並限期拆遷。嗣張添福於93年12月31日向被告申請鴿舍之拆遷補償，經被告轉由恆春航空站於94年
1 月6 日以恆字第09400000120 號函復略以，逾期未申請者必須先處以30萬元以上150 萬元以下之罰鍰，方得接受張添福之鴿舍拆遷補償申請，且僅發給核定鑑價金額5 成作為拆遷補償費，請其於該航空站辦理94年度飛鴿禁養查禁作業前，自行拆遷鴿舍以免受罰等語。張添福不服，提出申復，經恆春航空站於94年2 月21日以恆字第09400000710 號函復略以，鴿舍拆遷補償辦理程序係由養鴿戶主動申請，張添福逾期未申請，該航空站將處以罰鍰30萬元，並請其陳述意見。
嗣恆春航空站認張添福陳述之意見與事實不符，遂以其違反民用航空法第34條第2 項規定，於94年3 月8 日以恆字第09400000890 號函檢附被告94年3 月8 日恆字第0940002 號處分書及禁養飛鴿通知書，依民用航空法第118 條第1 項第4款規定裁處張添福罰鍰30萬元，並請其於94年4 月8 日前向該站繳納及申報鴿舍拆遷補償事宜。張添福不服，提起訴願，復遭交通部決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。案經本院以94年度訴字第2462號判決「訴願決定及原處分均撤銷」，兩造均不服，分別提起上訴，經最高行政法院以97年度判字第326 號判決廢棄（以下簡稱發回判決），發回本院，更行審理。嗣張添福於97年6 月15日死亡，繼承人張浩東等人並於訴訟中選定甲○○為當事人，而脫離本件訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、依據系爭93年5 月5 日公告第3 點，恆春航空站必須個別通知養鴿戶，惟本件受處分人張添福是獨戶住家，對於公告及住家是否在機場5 公里範圍內均不知情，且未參加養鴿公會，未收到鄉鎮公所、村里長、警察局之正式公文，家中亦無收看有線電視，遲至與友人聊天時方才知悉，故未能及時申請拆遷補償。被告若確有委請鄉鎮公所或村里辦公處代為宣傳，必係以公函發文，應備有發文稿件之存檔，為何被告始終無法提出積極證據證明？顯見被告確未委請鄉鎮公所或村里辦公處代為宣傳。被告應先造冊或通知當地警察局、戶政事務所；而恆春航空站93年5 月11日恆字第09300000720 號函僅係行文給公家單位之內部文件，未發給個人。
㈡、系爭鴿舍為82年間建造，原告無法提出原始造價證明，至今未拆除是因拆除就無法證明。本件被告應依臺灣省建築師公會之鑑價辦法辦理鑑價，原告願意依法令規定辦理。又本件罰鍰處分之依據為民用航空法第34條規定，惟84年1 月27日修正公告之民用航空法第34條僅明定「航空器使用航空站、飛行場及助航設備，應依規定繳費；其收費標準，由交通部訂定公告。」並無核處罰鍰之規定，益證被告用法不當。綜上所陳，被告對於當初辦理實際情形並無法交代，於實施新法令之前，亦未善盡宣導之責，不應逕以張添福逾期未申請鴿舍拆遷補償為由，核處原告罰鍰。為此，聲明求為判決１、撤銷訴願決定及原處分；２、被告應作成核發原告20萬元之行政處分。
四、被告則以：
㈠、交通部、國防部、內政部93年5 月5 日聯名公告之法律性質：按行政程序法第150 條規定，該公告主旨欄後敘明依據為「民用航空法第34條、第118 條及第120 條」規定，載明該公告授權之法令依據，所針對之事項乃禁止恆春機場四周飼養飛鴿，具有多次性、反覆性之特質，應屬法規命令。法規命令依我國行政訴訟法，並非人民得提起爭訟之客體，且受處分人張添福起訴時，亦未就公告內容妥適性爭執，僅表示其不知有公告。惟依行政程序法第92條第2 項之規定，前揭93年5 月5 日聯名公告縱非法規命令，其內容乃禁止在恆春機場四周一定範圍內飼養飛鴿，可透過其地域範圍（一般性特徵）特定其行政處分相對人（即恆春機場四周之養鴿戶）範圍，亦應屬於一般處分。另依行政程序法第100 條第2 項規定，系爭聯名公告（含範圍圖）既已張貼於恆春航空站門口公告，並已透過有線電視、鄉鎮公所、村里長等廣為宣傳，亦已符合一般處分之送達要件。一般處分雖為行政爭訟之客體，惟該公告亦已逾救濟期間而歸於確定，且非受處分人張添福起訴時聲明撤銷之客體，故其效力應屬確定不可爭執。故系爭93年5 月5 日3 部聯名公告，無論屬於法規命令或一般處分，應已生效且不可爭執，更不因本案訴訟結果為何而受影響。申言之，本案爭訟之行政處分（94年3 月8 日恆字0000000 號處分）與系爭聯名公告係屬二事，故系爭公告之效力，不受本件訴訟結果影響。
㈡、被告已善盡通知及公告之責任：
１、依交通部、國防部、內政部93年5 月5 日公告第3 點將「通知養鴿戶申請」及「養鴿戶主動提出申請」並列，顯見恆春航空站「僅須」且「僅能」通知已知之養鴿戶，至於未知之養鴿戶，恆春航空站客觀上不可能主動逐一通知，僅能透過公告宣導之方式，使養鴿戶知悉後主動提出申請。而恆春航空站94年2 月21日恆字第09400000710 號函第3 點：「本補償費辦理方式係採由養鴿戶主動向航空站申請，非由航空站主動逐一通知養鴿戶前來辦理，…。」亦已再次澄清，拆遷補償應由養鴿戶主動申請，對於恆春航空站未知之養鴿戶，並無主動逐一通知前往辦理之義務。恆春航空站承辦人員亦曾拜會養鴿公會，取得會員名冊及地址，透過核對地圖探知哪些養鴿戶之鴿舍位於禁制區內，再委託賽鴿公會通知這些已知之養鴿戶申請拆遷補償。
２、恆春航空站於93年5 月5 日公告恆春機場四周禁養飛鴿及拆遷補償事宜，透過下列方式公告，已善盡通知及宣傳之責：
⑴、將本公告於恆春航空站門首張貼公告30日，使往來民眾得以
週知。通知賽鴿協會、鄉鎮公所、村里長等單位，請其代為通知、宣傳及廣播使養鴿戶週知恆春機場四周禁養飛鴿及拆遷補償等事宜：①、93年5 月11日以恆字第09300000720 號函通知恆春飛鴻賽鴿協會、車城鄉公所、恆春鎮公所，請各受文機關團體代為通知養鴿戶及村里長，參加拆遷補償說明會。②、93年5 月17日再以恆字第0930000740號函通知恆春鎮公所、車城鄉公所，透過村里辦公室代為廣播使養鴿戶知悉恆春機場禁養飛鴿及限期申請拆遷補償之事宜。③、93年
5 月31日以恆字第09300000900 號函通知已知之各養鴿戶、車城鄉公所、恆春鎮公所、車城鄉及恆春鎮各村里長、屏東縣警察局恆春分局，通知舉辦第2 次說明會，並請各村里長代為廣播使養鴿戶參加。
⑵、93年5 月17日委託屏南有線電視股份有限公司，於5 月17日
至19日、5 月22日至25日、5 月28日至6 月1 日共12日，以走馬燈廣告方式宣傳禁養飛鴿及拆遷補償事宜。受處分人張添福住所地恆春鎮網紗里，共有23戶養鴿戶申請鴿舍拆遷補償。上開養鴿戶得知禁養飛鴿及拆遷補償之資訊，係由網紗里里長、賽鴿公會、第四台報導等管道得知。由此可知，大部分的養鴿戶已知悉禁養飛鴿及拆遷補償之訊息，恆春航空站已善盡所有可能之方式，通知、公告及宣傳使四周養鴿戶知悉恆春機場四周禁養飛鴿及既有鴿舍拆遷補償事宜。
３、由恆春鎮網紗里23名申請鴿舍拆遷補償名單之記載，可知部分養鴿戶係因里長通知獲知禁養飛鴿資訊（因里長通知知悉之養鴿戶如：江順德、賴德發、朱智明、朱猷然等），且已參加拆遷補償說明會，可證網紗里里長及里幹事確實有通知其已知之養鴿戶。另案受處分人朱恆茂亦居住於恆春鎮網紗里，亦在申請截止日後提出補償申請（93年12月29日提出），其於訴訟中亦主張居住地點偏僻（居住於巷尾）未受通知，不知恆春機場四周禁養飛鴿等詞。該案事實及原告主張事項，均與本件張添福主張者類似。對此，鈞院94年訴字2329號判決亦認為被告已善盡宣導告知之責，原處分並無不當，該案經最高行政法院97年裁字第2335號裁定駁回朱恆茂之上訴後確定。綜上所敘，被告僅須就已知之養鴿戶為主動通知，客觀上不可能通知未知之養鴿戶；被告亦已透過各種方式公告、宣傳使養鴿戶知悉禁養飛鴿及拆遷補償事宜。
㈢、關於行政罰鍰部分：
１、自系爭93年5 月5 日公告生效之日起，任何人即不得在公告第1 點劃定禁養飛鴿區域內飼養飛鴿，違者即該當於裁罰時有效之民用航空法第34條第2 項、第118 條第1 項第4 款規定之構成要件，自應處以30萬元至150 萬元罰鍰。受處分人張添福明知其所有之鴿舍設置於恆春鎮網紗里（屬於禁養飛鴿區域），仍於93年5 月5 日以後持續飼養飛鴿，已違反行為時民用航空法第34條第2 項規定（構成要件該當），依該法第118 條第1 項第4 款規定，應處以30萬元至150 萬元罰鍰。恆春航空站（被告授權恆春航空站以被告名義為罰鍰之行政處分）考量張添福主動向恆春航空站申報違規鴿舍，且表達願意主動拆遷鴿舍之意思，違犯情節較輕且違犯後之態度良好，94年3 月8 日恆字0000000 號處分書僅課予最低金額之30萬元罰鍰。被告對受處分人課予罰鍰，並無違法或裁量權濫用之情事，自屬有據。
２、又恆春航空站無逐一主動通知養鴿戶之義務，且已發函鄉鎮公所、村里辦公室、賽鴿協會並於有線電視託播走馬燈廣告使養鴿戶知悉，實際上已有許多養鴿戶參加拆遷補償說明會並申請拆遷補償，原告諉為不知，應無理由。退步言，縱然受處分人不知禁養公告，亦屬「禁止錯誤」。即原告於本件98年5 月26日準備程序中已自承，張添福之鴿舍確實於禁養飛鴿區域內。故張添福之行為，已違反行為時民用航空法第34條第2 項、第118 條第1 項第4 款及依據該法第34條第4項授權發布之93年5 月5 日公告，具備「構成要件該當」（符合處罰之規定）。至於受處分人張添福不知前揭民用航空法（法律）規定及93年5 月5 日公告（法規命令），並非對於構成要件事實（在網紗里設立鴿舍飼養飛鴿）不知或認識錯誤，而是不知法律禁止規範（法令禁止在網紗里設立鴿舍），屬於「禁止錯誤」。「禁止錯誤」與「構成要件事實錯誤」不同，原則上不阻卻行為人之故意過失，行政罰法第8條規定即是此法理明文化之結果。受處分人既知其於恆春鎮網紗里飼養飛鴿，即對民用航空法第34條第2 項、第118 條第1 項第4 款之構成要件有所認識（具備構成要件故意或過失），縱不知其飼養飛鴿之地點為主管機關（交通部、國防部、內政部）公告劃定禁止飼養飛鴿，則屬無法阻卻行政處罰成立之禁止錯誤。被告課予原告30萬元罰鍰，自屬有據。
３、縱如原告所敘，受處分人張添福不知恆春機場四周禁養飛鴿一事。惟其自友人獲知拆遷補償，並向恆春航空站提出陳情時（恆春航空站於93年12月31日收到）起，即已知悉恆春機場四周禁養飛鴿一事。惟於95年4 月24日台灣省建築師公會前往初勘鑑價時，仍可見到鴿舍內飼養飛鴿；張添福於本件更審前原審準備程序中自承，其於95年當時仍持續飼養飛鴿，顯見其自93年底知悉禁養飛鴿時起至95年4 月24日初勘鑑價時，係在知悉禁止飼養飛鴿之法令下，持續飼養飛鴿。由此可證，受處分人張添福自93年底至94年3 月8 日被告為裁罰處分時，明知恆春機場四周禁養飛鴿而繼續為飼養行為，且該違反行為更持續至95年4 月24日初勘鑑價以後。顯見於被告94年3 月8 日裁罰時，張添福已就違反民用航空法第34條第2 項、第118 條第1 項第4 款有故意過失，被告處其30萬元之罰鍰，自屬有據。
㈣、關於拆遷補償部分：
１、按行為時民用航空法第118 條第2 項後段規定：「第4 款之情形，其已設之鴿舍，由航空站及航空警察局會同有關警察機關通知其所有人限期遷移，並由民航局或飛行場經營人給與補償；屆期不遷移或擅自再設舍飼養者，強制拆除其已設鴿舍，不予補償。」採取先罰鍰後補償原則，被告先課予罰鍰，再依「民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償辦法」處理，用法並無違誤。次按「民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償作業要點」第4 點、「民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償辦法」第9 條第
1 項第4 款規定及93年5 月5 日公告第5 點意旨，於申請截止期限後主動提出拆遷補償申請之養鴿戶，僅得請求核定鑑價金額5 成之拆遷補償費，且應於「初勘後1 週內自行拆遷鴿舍」者，始能請求補償費。
２、本件拆遷補償係於95年4 月24日辦理初勘，鑑估鴿舍價值為133,084 元。惟系爭鴿舍時至今日尚未拆除，可知受處分人張添福未依「民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償辦法」第9 條第1 項第4 款規定「於初勘後1 週內自行拆遷鴿舍」，被告依法自不得給付拆遷補償費。綜上所敘，本件受處分人張添福遲至93年12月28日始提出申請，已逾93年5 月5 日公告所規定之期限，縱認被告有給付拆遷補償費之義務，依前揭辦法僅得請求5 成補償金。況如前述，恆春航空站無需且不可能逐一主動通知養鴿戶，且恆春航空站已善盡公告宣傳之責，原告主張受處分人張添福於期限內申請，應依鑑估價格之全額補償，並無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要所述之事實，有系爭93年5 月5 日會銜公告、受處分人張添福93年12月28日陳情書、恆春航空站94年1月6 日恆字第09400000120 號函、94年2 月21日恆字第09400000710 號函、94年3 月8 日恆字第09400000890 號函、0000000 號處分書及禁止飼養飛鴿通知書、恆春航空站93年5月11日恆字第09300000720 號函、93年5 月17日恆字第0930000740號函、93年5 月31日恆字第09300000900 號函；恆春鎮網紗里23名申請鴿舍拆遷補償名單、恆春航空站鴿舍拆遷補償費申請表等件影本附卷可稽（見原處分卷第6-9 、11-1
2 、14-15 、18-19 、21-23 、25-29 頁；本院卷第123 、
128 頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。是兩造之爭點乃在：原處分以原告被繼承人張添福於航空站四週公告禁止飼養飛鴿範圍內飼養飛鴿，裁處罰鍰有無違誤？暨原告請求被告補償其20萬元，依法是否有據？
六、有關裁處罰鍰部分：
㈠、按「航空站或飛行場四周之一定距離範圍內，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體。」、「前2 項之距離範圍，由交通部會同有關機關劃定公告。」、「有左列情事之一者，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰：…四、違反第34條第
2 項規定，飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體者。」行為時民用航空法第34條第2 項、第4 項、第118 條第1 項第4 款分別定有明文。又「（第1 項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2 項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」、「一般處分之送達，得以公告或刊登公報或新聞紙代替之。」、「（第1 項）書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。（第2 項）一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」復為行政程序法第92條、第100 條第2 項、第110 條所明定。
是國家因飛航安全之需要，依法於航空站四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿公告之行為，係基於公法上之權力所為之處分，該公告應自公告文粘貼於公告揭示處之日期起發生效力。
㈡、經查，原告被繼承人張添福於被告派員至現場勘查時，仍在被告前揭93年5 月5 日公告禁止飼養飛鴿之範圍內，飼養飛鴿乙節，業據其於95年4 月17日更審前本院94年度訴字第2462號案調查時自認：「（問：你是不是有在公告禁止飼養之範圍內飼養飛鴿？）是的，我飼養飛鴿在我家的前庭，地址在屏東縣○○鎮○○里○○路○○號。鴿子都是自己飛來的，鴿子繁殖到約130 隻左右。我是職業繁殖種鴿，販售給人賽鴿…鴿舍還沒有拆除，鴿子也還在，這部分可以至現場鑑定的。」等情屬實（見該卷第48、49頁），且有臺灣省建築師公會於95年4 月24日至原告住處鑑價時所攝現場照片中之飛鴿影象可佐（見該卷第84頁上方照片），則原告被繼承人張添福確有在交通部會同內政部等劃定公告禁止飼養飛鴿之範圍內，飼養飛鴿至95年4 月24日之事實，洵堪認定。又依原告被繼承人張添福於93年12月31日提出之陳情書記載：「為昔早已設置之鴿舍亦經飼養十餘年維今據聞將受管制或禁飼，藉此通令拆除補償不遺餘力聲中，唯獨民之舍房在巷底而未及時獲知辦理…請查照給予酌情考量情形特殊，准予補辦手續，俾期同案補償…」等文（見本院卷第131 頁），可知不論張添福於被告為上述禁養飛鴿公告揭示當時，是否即知公告內容，其至遲亦於93年12月31日已知其飼養飛鴿處所，係在公告禁止飼養飛鴿之範圍，故原告被繼承人張添福於93年12月31日既明知其飼養飛鴿所在鴿舍係在公告禁止飼養飛鴿之範圍，猶持續於該址飼養飛鴿，自有違章之故意。核原告被繼承人張添福既至上開行政訴訟調查時，仍繼續於系爭公告禁示飼養飛鴿範圍，為飼養飛鴿之違章行為，則被告認原告被繼承人張添福違反修正前民用航空法第34條第2 項有關於航空站四周公告距離範圍內，禁止飼養飛鴿之規定，而依同法第118 條規定，以94年3 月8 日恆字第0940002 號處分書，裁處其法定最低罰鍰30萬元，自屬適法有據。原告主張被告係依行為時民用航空法第34條規定，為本件罰鍰處分云云，容有誤解，尚無可取。至飛鴿之飼養與辦理鴿舍拆除補償之鑑價乃屬二事，亦即留存鴿舍即足作為日後申請補償之憑據，是原告就其被繼承人張添福於系爭禁止飼養飛鴿公告後，仍續為飼養飛鴿之行為，尚不得執待辦理鴿舍拆遷補償乙事，為解免張添福違章責任之事由，併此敘明。
七、有關原告請求被告依法補償部分：
㈠、按「…前項…第四款之情形，其已設之鴿舍，由航空站及航空警察局會同有關警察機關通知其所有人限期遷移，並由民航局或飛行場經營人給與補償；屆期不遷移或擅自再設舍飼養者，強制拆除其已設鴿舍，不予補償。」行為時民用航空法第118 條第2 項著有規定（96年7 月18日修正為同法第34條第3 項：「前2 項所訂一定距離範圍，由交通部會同有關機關劃定公告。於公告前，在該一定距離範圍內已存在之鴿舍，其在公告所定期間內拆遷者，由航空站或飛行場經營人給予補償，屆期不遷移或擅自再設者，由航空站、飛行場之經營人、管理人會同航空警察局強制拆除，不予補償；必要時，並得洽請有關機關協助執行。」），有關鴿舍補償乃屬國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人之財產上利益特別犧牲，所給予相當之公法上損失補償。又被告為執行民用航空法第118 條第2 項規定之鴿舍拆遷補償，訂有「民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償作業要點」；依該要點第2 點、第3 點、第4 點規定：「本要點適用於本局所屬航空站（以下簡稱航空站）依民用航空法第34條第
2 項及第118 條第1 項第4 款與第2 項之規定，開立本局執行機場四週禁養飛鴿案件處分書（如附件一）處以罰鍰，並送達本局機場四週禁止飼養飛鴿通知書（如附件二），通知養鴿戶於限期內提出鴿舍拆遷補償申請之案件。」、「養鴿戶應於航空站通知之限期內填寫申請表（如附件三）及鴿舍所有權切結書（如附件四）送請航空站審核。航空站接獲前項申請後，應派員會同委任建築師、航空警察局、當地警察人員及當地鄰里長赴現場初勘及鑑價。」、「養鴿戶於初勘後1 週內自行拆遷鴿舍並經航空站複勘查證屬實者，發給核定鑑價金額5 成之拆遷補償費。但經複勘未自行拆遷者，由航空站開立強制拆除處分書（如附件五）強制拆除鴿舍，不予補償。」。
㈡、復依交通部、國防部、內政部於93年5 月5 日會銜之上揭公告之第3 點、第4 點、第5 點規定：「恆春機場四周一定距離內禁止飼養飛鴿之公告日期前已設立之鴿舍，將由恆春航空站通知養鴿戶或由養鴿戶於前述公告日期之次日起30日內，向恆春航空站辦理拆遷補償申請，其補償金額，係以建築師公會鑑定價格為重要參考依據，其作業程序如下：㈠、養鴿戶申請拆遷補償。㈡、航空站派員初勘及鑑價，養鴿戶於初勘後1 週內自行完成拆遷鴿舍，並經航空站複勘查證屬實者，將加發1 成核定鑑價金額之拆遷補償費。㈢、航空站複勘時未自行拆遷者，將通知強制拆除日期。㈣、養鴿戶若於強制拆除日期前自行拆遷者，仍予補償，但不加發1 成之拆遷補償費。㈤、養鴿戶逾強制拆除日期仍未拆遷者，將強制拆除鴿舍，不予補償。」、「養鴿戶若逾期未申請、被檢舉或被查獲，以及於公告日期後設立之鴿舍，將由恆春航空站依民用航空法第34條第2 項及第118 條第1 項第4 款與第2項之規定開立『民用航空局執行機場四周禁養飛鴿案件處分書』處以罰鍰，並送達『民用航空局機場四周禁止飼養飛鴿通知書』，通知養鴿戶於期限內提出鴿舍拆遷補償申請。」、「恆春航空站接獲前項申請後，將派員會同委任建築師、航空警察局、當地警察人員及當地鄰里長赴現場初勘及鑑價，養鴿戶於初勘後1 週內自行拆遷鴿舍，並經航空站複勘查證屬實者，發給核定鑑價金額5 成之拆遷補償費。但經複勘未自行拆遷者，由航空站開立強制拆除處分書強制拆除鴿舍，不予補償。」（見本院卷第107 頁），可知上開公告係將鴿舍之拆遷補償分為於公告日期之次日起30日內申請者，及逾期未申請者二大類，惟不論何類，均以鴿舍之拆遷為補償之前提。
㈢、經查，被告所屬恆春航空站於94年3 月8 日恆字第09400000
890 號函所檢附送達原告被繼承人張添福之「民用航空局機場四週禁止飼養飛鴿通知書」中已載明：「…三、貴養鴿戶係在本局恆春航空站之機場劃定公告禁止範圍內養鴿，請於94年4 月8 日前向該航空站申請鴿舍拆遷補償事宜，並於該航空站初勘後一週內完成拆遷。如經複勘查證屬實者，發給核定鑑價金額5 成之拆遷補償費。但經複勘，仍未自行拆遷者，將開立『強制拆除處分書』通知強制拆除日期，並依所定強制拆除日期強制拆除鴿舍，不予補償。四、未於限期內提出補償申請、逾期不遷移或仍擅自設舍飼養者，將強制拆除並不予補償。」等情明確（見原處分卷第23頁）。而原告被繼承人張添福雖遵期於94年4 月1 日補正申請表（見本院卷第128 頁），並於95年4 月24日經初勘鑑價，預定95年5月1 日為複勘日期（見同上申請表內容），然迄至本件言詞辯論期日，系爭鴿舍仍未拆除乙節，業經原告陳明在卷（見本院卷第164 頁），核鴿舍之拆遷乃補償之前提，前已述及，系爭鴿舍於鑑價後，迄今既未拆除，則被告否准原告補償之申請，自無不合。原告主張其未予拆除係為證明云云，乃未視系爭鴿舍已經鑑價證明之事實，並無可取。
㈣、況系爭公告中有關鴿舍拆遷與核定辦理拆遷補償申請內容，直接影響該公告禁止飼養飛鴿範圍之飼養飛鴿者之財產權益，故可認為其屬於「發生具體法律效果」之行政行為，就此行政行為作用之對象而言，其雖非針對特定人擁有之個別鴿舍所為之決定，然影響及於公告距離範圍內之鴿舍所有人，乃依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，依前揭行政程序法第110 條第2 項規定，並不必個別送達，乃係自公告日起發生效力，故本件系爭交通部、國防部及內政部於93年5 月5 日會銜之上述公告，於恆春航空站航廈門首粘貼公告（公告30日）之日起即已生效。而被告除將該公告於恆春航空站門首張貼公告30日，並舉辦說明會，通知當地賽鴿協會（請通知會員參加）、恆春鎮公所（請代為通知相關村里長及養鴿戶參加）、屏東縣警察局恆春分局、航空警察局高雄分局恆春派出所；又請恆春鎮公所透過村里辦公處（鴿舍在恆春機場跑道兩端中心端為中心，5 公里半徑至中心圓至中心點向外左右各35度之連線範圍以內之村里）代為廣播讓有養鴿之鎮民知悉；再於當地屏南有限電視股份有限公司上廣告宣傳，俾使養鴿戶週知恆春機場四周禁養飛鴿及拆遷補償等事宜，復有被告所屬恆春航空站93年5 月11日恆字第09300000720 號函、93年5 月17日恆字第09300000740 號函、93年5 月31日恆字第09300000900 號函、廣告上檔通知單、客戶託播單等件影本附卷可考（見本院卷第114-122 頁）。
而由原告被繼承人張添福住所地恆春鎮網紗里共有23戶養鴿戶申請鴿舍拆遷補償，其中養鴿戶江順德、尤慶良、尤文淵、賴德發、朱智明等人且均參加上述恆春航空站所舉辦之說明會等情（見本院卷第123-125 頁補償名冊；第150-151 頁說明會會議紀錄），可知被告所屬恆春航空站已廣為宣傳系爭恆春機場四周禁養飛鴿及既有鴿舍拆遷補償事宜。原告主張被告並未委請鄉鎮公所或村里辦公處代為宣傳云云，亦有誤會，洵無足取。
八、綜上所述，原告之主張均無可採。被告裁處張添福罰鍰30萬元，及駁回張添福申報鴿舍拆遷補償事宜，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告應作成核發原告20萬元之行政處分云云，均無理由，俱應駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
十、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 3 月 11 日
書記官 黃玉鈴