臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第57號原 告 甲○○被 告 連江縣地政事務所代 表 人 乙○○主任）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服福建省連江縣政府中華民國94年4 月6 日連訴字第0940012891號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以94年度訴字第2193號裁定駁回原告之訴，原告不服，提起抗告，經最高行政法院97年度裁字第2918號裁定部分廢棄發回，本院就該發回部分更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用及發回前訴訟費用除確定部分外，由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：⑴本件原告為其土地所有權爭執向福建連江地方法院（下稱連
江地院）起訴（92年連訴字第6 號），該案因有測量訴訟標的土地之必要，向該院申請調查證據，經該院於民國（下同）93年5 月5 日進行現地履勘（履勘筆錄參見訴願卷p-19），履勘前命原告向被告預納複丈費及囑託被告於履勘期日派員鑑測。履勘當天經法官指定囑咐測量員依該案原告（包含本案原告及訴外人鄭飛龍、鄭坤官等3 人）指界施測（涉及
9 筆土地即連江縣○○鄉○○段403 、403-1 、403-2 、403- 4、403-5 、40 3-6、439 、780 、784 地號），並於鑑測完成後調製土地複丈成果圖20份函送法院。被告原先通知原告繳納複丈費新台幣（下同）1,600 元（收據參見原證2），隨即又通知補繳12,380元（收據參見原證4 ）。被告則據此以93年5 月31日（93）連地丈字第6100號土地複丈成果圖檢呈連江地院（土地複丈成果圖參見本院卷p143）。⑵原告於補繳複丈費時（提出繳費匯票正本）主張系爭土地錯
亂情形似屬分割複丈或界址調整複丈，而非土地鑑界複丈，請求被告應依比例原則明確計算複丈費用，以保障人民訴訟權益（書函參見訴願卷p-22背面、p-23）。被告以93年5 月31日連地所字第09300001315 號函（參見訴願卷p-03）檢同收據（補繳12,380元部分，參見原證4 ）覆稱略以「依據內政部頒定之土地複丈費及建築改良物測量費標準，有關複丈費經核無誤」；原告續提申請書要求被告提供複丈性質類別、計費方式及法院囑託鑑測案件法官現場囑託事項紀錄表等資料，供為閱覽影印（申請書參見訴願卷p-28），被告則以
93 年7月1 日連地所字第09300001580 號函（參見訴願卷p-28背面）覆稱略以「按辦理法院囑託土地界址鑑定作業程序及鑑定書格式之規定第2 項之12成果歸檔及管理，認定法院囑託鑑測案件其成果不得核發與權利關係人或第三人」，而未予同意。
⑶原告不服（針對被告上開93年5 月31日連地所字第09300001
315 號函、93年7 月1 日連地所字第09300001580 號函）提起訴願，經訴願決定：「原處分機關關於請求閱覽部分撤銷，由原處分機關另為適法之處分，其餘訴願駁回。」原告不服，遂向本院提起行政訴訟，經本院以94年度訴字第2193號裁定：「原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。」。原告仍表不服，提起抗告，經最高行政法院97年度裁字第2918號裁定：「原裁定除駁回抗告人請求相對人將連江縣○○鄉○○段403 、403-1 、403- 4、403-6 地號載入地籍圖部分外及該訴訟費用部分均廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。其餘抗告駁回。駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。」，而就廢棄部分發回本院更行審理。
二、本件原告爭執之範圍：⑴原告於更審前訴訟程序多次調整聲明，最後定案之聲明參見
原告之補充理由四狀（參見本院94年度訴字第2193號卷p307，及同卷p331之辯論期日筆錄），其聲明：
①訴願決定駁回之部分及原處分93年5 月31日連地所字第09
300001315 號及93年4 月27日收件號碼：93（11）6100地政規費收據及93年5 月31日（93）連地丈字第6100號土地複丈成果圖鑑○○○鄉○○段407 、407-1 、407-2 地號之此部分行政處分均撤銷。
②請求核退不當得利土地複丈費6,780 元，及請求賠償因訴
願支付旅費損害金2,750 元，均自訴狀送達之翌日起，至清償日止，按年息5%計算之利息。
③被告就連江縣○○鄉○○段403 、403-1 、403-4 、403-
6 地號，應於確定判決後1 個月內，依連江地院92年度連訴字第6 號判決附連江縣地政事務所（93）連地丈字6100號土地複丈成果圖所載之關係位置、面積、界址，載入地籍圖為公示處理。
⑵本院前審（94年度訴字第2193號）以其訴不合法而裁定駁回
。其理由略以：「被告通知原告繳費之行為及被告所開具之繳費收據、複丈成果圖均非行政處分，原告請求撤銷為不合法。其所提撤銷之訴為不合法，合併提起之給付之訴（核退不當得利土地複丈費、因訴願支付旅費損害金），失所附麗，亦為不合法。請求將被告連江縣○○鄉○○段403 、403-
1 、403-4 、4 03-6地號載入地籍圖之課予義務訴訟部分，未經訴願程序，亦屬不合法。」，原告仍表不服，提起抗告，經最高行政法院97年度裁字第2918號裁定部分廢棄發回。
其中，就原告主張將連江縣○○鄉○○段403 、403-1 、403- 4、403-6 地號載入地籍圖部分認同原審之裁判，駁回原告之抗告，而將其餘部分廢棄發回本院更為審理，並諭知應為闡明（參本院卷p-11背面）。
⑶本院就「被告駁回原告請求返還溢繳複丈費之函」及「原告主張返還溢繳複丈費及損害賠償」之真意為闡明。
①原告陳明：
1.因民事訴訟經連江地院囑託被告測量（測量圖如本院卷p143），原告繳納地政規費（1,600+12,380=13,980 ，收據參見原證2 、4 ，附於本院94年訴字第2193號卷，該卷以下簡稱前審卷）。如經對照原證51（前審卷p250）及被告附件5 （本院卷p122），當時土地登記簿只有
4 個地號，規費每筆800 元，應收800*4=3,200 元，故被告超收13,980-3 ,200 =10,780 元，應予撤銷退還。
關於請求撤銷被告93年5 月31日連地所字第0930001315號函（參訴願卷p-03），係因被告認定之地政規費有誤而請求撤銷，與主張原證2 、原證4 之收據應撤銷是基於同一理由（參見本院卷p159）。
2.而請求支付損害金2,750 元，是兩筆航空機票之費用（收據參見前審卷，p-59），該費用是因進行訴願程序而支付旅費，造成原告之損害，所以被告要賠償，且依據行政訴訟法第7 條主張之（參見本院卷p-23陳明援用前審卷p-18所示）。
3.而請求撤銷測量圖上關於407 、407-1 、407-2 地號相關記載，係因這些地號民事法院並沒有囑託，也沒有糾紛存在，被告之繪製顯與法院囑託無關，自應予撤銷。
②原告因而聲明：
1.訴願決定駁回之部分及原處分93年5 月31日連地所字第09300001315 號及93年4 月27日收件號碼：93（11）6100編號0000000 及0000000 地政規費收據，除其中土地複丈費3,200 元外，暨93年5 月31日（93）連地丈字第6100號土地複丈成果圖鑑測並特別著色分○○○鄉○○段407 、407- 1、407-2 地號之此部分行政處分均撤銷。
2.請求判命被告作成核退土地複丈費10,780元，及請求賠償因訴願支付旅費損害金2,750 元，均自原起訴狀送達之翌日起，至清償日止，按年息百分之5 計算利息之行政處分。
三、本件原處分及訴願程序處理之範圍，並不包括「93年5 月31日（93）連地丈字第6100號土地複丈成果圖鑑測並特別著色分○○○鄉○○段407 、407- 1、407-2 地號之此部分行政處分均撤銷」在內。
⑴本件原告所稱之兩件原處分，均與此無涉。
①原告93年5 月29日先請求被告應依比例原則明確計算複丈
費用，以保障人民訴訟權益（書函參見訴願卷p-22背面、p-23 ） 。被告以93年5 月31日連地所字第09300001315號函（參見訴願卷p-03）檢同收據（補繳12,380元部分，參見原證4 ）覆稱略以「依據內政部頒定之土地複丈費及建築改良物測量費標準，有關複丈費經核無誤」。此部分無涉於93年5 月31日（93）連地丈字第6100號土地複丈成果圖關於○○鄉○○段407 、407- 1、407-2 地號之繪製（原告稱為鑑測，但實際上應為繪製）。
②原告93年6 月23日續提申請書要求被告提供複丈性質類別
、計費方式及法院囑託鑑測案件法官現場囑託事項紀錄表等資料，供為閱覽影印（申請書參見訴願卷p-28），被告則以93年7 月1 日連地所字第09300001580 號函（參見訴願卷p-28背面）覆稱略以「按辦理法院囑託土地界址鑑定作業程序及鑑定書格式之規定第2 項之12成果歸檔及管理，認定法院囑託鑑測案件其成果不得核發與權利關係人或第三人」，而未予同意。此部分無涉於93年5 月31日（93）連地丈字第6100號土地複丈成果圖關於○○鄉○○段40
7 、407- 1、407-2 地號之繪製。⑵本件訴願決定，亦與此無涉。
①原告提出93年8 月5 日提出訴願書未表明請求事項及理由
（參見訴願卷p-02），隨後提出93年8 月24日陳明訴願請求事項略以「1.請求撤銷93年7 月1 日連地所字第09300001580 號函，命另為適法之處分。2.請求撤銷93年5 月31日連地所字第09300001315 號、93（11）6100號之地政規費收據，命另為適法之處分；及核退複丈費6,780 元及其法定遲延利息（參見訴願卷p-05）」。
②訴願決定肯認關於請求閱覽部分，而駁回其他。此部分亦
無涉於93年5 月31日（93）連地丈字第6100號土地複丈成果圖關於○○鄉○○段407 、407- 1、407-2 地號之繪製。
⑶按以中央或地方機關之行政處分，致其權利或法律上利益受
違法損害為由，向高等行政法院提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第4 條第1 項規定，以經訴願程序為前提，若未經訴願程序逕行提起行政訴訟，即屬同法第107 條第1 項第10款之起訴不備其他要件，且此項欠缺無法命補正，依該法條第1 項前段即應以裁定駁回之。就原告請求撤銷「93年5 月31日（93）連地丈字第6100號土地複丈成果圖鑑測並特別著色分○○○鄉○○段407 、407- 1、407-2 地號之此部分行政處分」部分，並非原告原申請之範圍、也非原處分審酌之範圍，此部分亦未經訴願程序，原告逕提起課予撤銷訴訟，請求被告將此部分地號之繪製撤銷，依前揭說明，為不合法，應予駁回。
四、承上，本院尚待審理之範圍：⑴兩造爭執之重心：
原告原申請及訴願所爭執之範圍：1.關於地政規費之核定（請求撤銷93年5 月31日連地所字第09300001315 號、93（11）6100號之地政規費收據），2.核退複丈費6,780 元及其法定遲延利息。但在本案起訴時併同請求賠償因訴願程序中所支付旅費（飛機票）之損害金2,750 元（收據參見前審卷，p-59），以及追加核退複丈費之範圍，稱當時土地登記簿只有4 個地號，而規費每筆800 元，應收800*4=3,200 元，故被告超收13,980-3,200=10,780 元，應予撤銷退還。其主張給付之訴之依據均為行政訴訟法第7 條主張之（參見本院卷p-23陳明援用前審卷p-18所示）。本院認為原告請求旅費之損害者，為撤銷之訴合併主張損害賠償，程序上應無違誤，而擴張核退複丈費之範圍，其請求之基礎不變，亦未增加被告防禦之困擾，程序上亦應准許。故本院尚待審理之範圍為「地政規費之核定（包含有無超收之退費）」「原告合併請求旅費之損害有無理由」。而兩造爭執之重心在於本件測量規費應如何計算。
①被告稱：本件原告指界測量A 、B 、C 、D 、E 、F 6 點
（參照土地勘驗筆錄「法官諭知」項、「法官囑託事項」欄項次記載，參原處分卷p-03）涉及連江縣○○鄉○○段第403 、403-1 、403-2 、403-4 、403- 5、403-6 、43
9 、780 、784 地號等9 筆土地，其中除第403-5 地號土地無分割外，其餘8 筆土地皆被各分割出1 筆，以致鑑測土地總數達到17筆（參照土地複丈費及建築改良物測量費標準附表項次1 ，參前審卷p-44）。該17筆土地之鑑測，其計算方式，依計費標準表項次1 「土地分割複丈費」每筆800 元計算，為13,600元（即800 ×17），而就囑託法院並指示製作成果圖20份部分，其中1 份不計費，其餘19份依內政部訂頒「土地法第67條及第79條之2 規定書狀費、工本費及閱覽費收費基準表」地籍圖謄本工本費暨前開計費標準表項次11「地籍圖謄本採電腦列印」，以每張20元計算為380 元（即20×19），故複丈費用計算式：17×
800 ＋19×20＝13,980元，因原告已先預繳1,600 元之複丈費，故須補繳之費用為12,380元。
②原告稱：依92年馬祖電謄字第291 號地籍圖謄本（參原證
51）對照土地登記簿、土地異動登記簿，在93年5 月5 日以前編定地號、登記、完成公示者，僅有系爭784 、780、403-5 、403-2 等4 個地號所示而已（403-6 地號95年編定除外），是最接近民事法院囑託93年5 月5 日之鑑測期日，以之對照規費每筆800 元，應收800*4=3,200 元，故被告超收13,980-3,200=10,780 元，應予撤銷退還。且依內政部就土地法第76至79條之2 授權訂定之「電子處理之地籍資料電傳資訊閱覽費」內容表列，未有土地複丈成果圖要收費之規定項目，且觀該工本費或閱覽費表之訂定標準係採列舉規定而非概括性的例示規定，是地政資料各項收費項目，中央地政機關既已依法明訂，執行機關已無裁量空間只能依法行政，則被告以辦理土地複丈應備文件之土地複丈成果圖，比照地籍圖謄本而收規費，應屬不法處分超收該地籍圖謄本工本費。
⑵關於93年5 月31日連地所字第09300001315 號函（參見訴願
卷p-03）及93年4 月27日收件號碼93（11）6100編號000000
0 、0000000 地政規費收據（參見原證2 、原證4 ），是否為行政處分者。查，原告具體請求被告應依比例原則明確計算複丈費用，以保障人民訴訟權益者（書函參見訴願卷p-22背面、p-23），是針對被告通知補繳土地複丈費而來（參見訴願卷p-22及其背面），足見原告係針對地政規費之核定有所爭執，而被告以93年5 月31日連地所字第09300001315 號函（參見訴願卷p-03）覆稱經核無誤予以否准，該函應視為行政處分以給予當事人有救濟之機會。而就地政規費收據而言，該收據雖為收費之證明，但原告請求撤銷被告93年5 月31日連地所字第0930001315號函（參訴願卷p-03），係因被告認定之地政規費有誤而請求撤銷，與主張原證2 、原證4之收據應撤銷是基於同一理由（參見本院卷p159），由訴訟法律關係而言，被告93年5 月31日連地所字第0930001315號函是因原證2 、原証4 之地政規費收費之結果，二者均對地政規費核定之爭議而來，本院視為整個是地政規費之核定，而為審理之對象。
⑶本件實質之爭執在於針對確認土地所有權存在事件，參照土
地複丈費及建築改良物測量費標準附表（參前審卷p-44），每筆800 元，其相關測量究竟是以已經公告登記之地號為計算標準，或以分割後之筆數為計算標準。經查：
①被告稱：本件辦理土地總登記時就已經存有糾紛，經調解
程序也無結果，所以地籍圖就無法建立公告，因此雖然在電腦檔案上就看不到這幾筆資料，但在被告之原始資料則是存在的，且本案是依民事法院之囑託來鑑定，而不是與原告間有糾紛存在，至於該複丈成果圖下方所示4 個申請人相關資料，是其他相關人所指界範圍，每個人指界的範圍都已完成，但因有糾紛故尚在處理程序中（參見本院卷p1 60 ），並提出相關地號（涉及9 筆土地即連江縣○○鄉○○段403 、403-1 、403-2 、403-4 、403-5 、403-6 、439 、780 、784 地號）地籍變更資料表（參見本院卷p1 22 ）供參。
②經查，90年間僅403-2 地號登記為劉寶金，至92年間另有
784 登記為劉寶金，而403-5 、439 地號列為權屬未定之總登記公告，而780 地號列為權屬未定之無主土地公告，而連江地院起訴（92年連訴字第6 號）93年4 月10日囑託被告於履勘期日（93年5 月5 日）派員鑑測之通知函，要求勘測的是連江縣○○鄉○○段403 、403-1 、403- 4、403-5 、403-6 地號，足見法院請求之範圍並非以是否登記公告者為限。而測量結果，連江縣○○鄉○○段第403、403-1 、403-2 、403-4 、403- 5、403-6 、439 、
780 、784 地號等9 筆土地，其中除第403-5 地號土地無分割外，其餘8 筆土地皆被各分割出1 筆（土地複丈成果圖參見本院卷p143）：
1.403 地號分出新地號403-12（參見原處分卷p-24）。
2.780 地號分出新地號780-1 （參見原處分卷p-26）。
3.784 地號分出新地號784-2 （參見原處分卷p-27）。
4.439 地號分出新地號439-3 （參見原處分卷p-28）。
5.403-4 地號分出新地號403-11（參見原處分卷p-29）。
6.403-1 地號分出新地號403-10（參見原處分卷p-30）。
7.403-6 地號分出新地號403-9 （參見原處分卷p-31）。
8.403-2 地號分出新地號403-8 （參見原處分卷p-33）。只是上開地號除403-2 外，都是暫定地號權屬未定，所以並未公告，因此交付法院測量成果時（土地複丈成果圖參見本院卷p143）均以編號代之。
③從90年間僅403-2 地號登記為劉寶金（面積466.51㎡）而
言，經測量結果403-2 地號分出新地號403-8 （參見原處分卷p-33），面積為379.53㎡+86.98㎡=466.51 ㎡，就土地複丈成果圖（參見本院卷p143）而言，403-2 地號分出新地號403-8 之編號為「A ，86.98 ㎡」，於95年間經判決分割就403-2 地號分為兩部分379.53㎡、86.98 ㎡，分別列為403-2 地號及403-6 地號（這是登記公告之地號，與原先被告原始資料如原處分卷p-33，所示之暫時標號新地號403-8 之面積86.98 ㎡完全相同，二者之實質內容相同），而該登記公告之403-6 地號面積86.98 ㎡，於95年間判決移轉登記給原告等四人共有（參本院卷p131）。所以本案爭執所涉及之測量如同403-2 地號分出新地號403-
8 （參見原處分卷p-33）所示，即為土地複丈成果圖（參見本院卷p143）而言，403-2 地號內編號為「A ，86.98㎡」之部分，故本案測量應為分割測量，而後其地號之編訂（公告編為403-6 地號）雖有不同，但此為被告內部參考資料（暫編地號403-8 ）與爾後被法院採取作為分割之差異，所造成地號公告（公告編為403-6 地號）之差距，並不影響被告依法院囑託而為測量之本意，這是因應原告於民事訴訟之主張而受法院囑託之測量，當應以分割測量後之筆數為計算標準，該17筆土地之鑑測，其計算方式，依計費標準表項次1 「土地分割複丈費」每筆800 元計算，為13,600元（即800 ×17）應無疑義。④至於，就囑託法院並指示製作成果圖20份（參見履勘筆錄
法官諭知之記載，訴願卷p21 ），其中1 份不計費，其餘19份依內政部訂頒「土地法第67條及第79條之2 規定書狀費、工本費及閱覽費收費基準表」地籍圖謄本工本費暨土地複丈費及建築改良物測量費標準附表項次11（參前審卷p-45）「地籍圖謄本採電腦列印」，以每張20元計算為38
0 元（即20×19），這是法院囑託而依土地複丈費及建築改良物測量費標準計算之結果，亦無疑義，否則法院如何製作裁判正本，而此部分之費用亦得列為訴訟費用之一，而由法院裁判其分擔方式。原告以內政部就土地法第76至79條之2 授權訂定之「電子處理之地籍資料電傳資訊閱覽費」內容表列，未有土地複丈成果圖要收費之規定項目而質疑者，是誤解閱覽與實際地籍圖謄本採電腦列印之差異，是法院製作裁判之需要而要求列印謄本，原告所稱自無足採。
⑷關於原告主張訴願決定有部分有利於原告，所以在本案起訴
時併同請求賠償因訴願程序中所支付旅費（飛機票）之損害金2,750 元（收據參見前審卷，p-59），以及請求核退複丈費等給付之訴部分，因原告陳明其主張給付之訴之依據為行政訴訟法第7 條（參見本院卷p- 23 陳明，援用前審卷p-18所示），既然原告請求「訴願決定駁回之部分及原處分93年
5 月31日連地所字第09 300001315號及93年4 月27日收件號碼：93（11）6100編號0000000 及0000000 地政規費收據，除其中土地複丈費3,200 元外，均撤銷」之訴，為無理由，其所合併提起之給付之訴（核退不當得利土地複丈費、因訴願而支付旅費損害金），失所附麗，為不合法，應併予駁回。
五、因此，原告請求關於複丈成果圖○○○鄉○○段407 、407-
1 、407-2 地號之繪製應予撤銷部分未經訴願程序，原告逕提起課予撤銷訴訟，為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款，應予駁回；而請求訴願決定駁回之部分及原處分93年5 月31日連地所字第09 300001315號及93年4 月27日收件號碼：93（11）6100編號0000000 及0000000 地政規費收據，除其中土地複丈費3,200 元外均撤銷之訴部分，被告所為之處分，並無不法，訴願決定就該部分予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另就其所合併提起之給付之訴（核退不當得利土地複丈費、因訴願而支付旅費損害金），失所附麗，亦為不合法，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款，均應併予駁回。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第107 條第1 項第10款，民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 林惠瑜法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 26 日
書記官 鄭聚恩