臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第7號98年12月10日辯論終結原 告 丁○○
Ｄ○○Ａ○○Ｚ○○Ｇ○○Ｊ○○Ｎ○○Ｌ○○Ｉ○○Ｋ○○○天○○○Ｏ○○丙○○Ｃ○○Ｅ○○玄○○○Ｒ○○Ｂ○○共 同訴訟代理人 江燕偉 律師複 代理人 周俊智 律師輔 佐 人 乙○○原 告 甲○○
戊○○○己○○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○○亥○○宇○○宙○○黃○○Ｆ○○Ｈ○○Ｍ○○Ｐ○○Ｑ○○○Ｔ○○Ｕ○○Ｖ○○Ｗ○○Ｘ○○Ｙ○○ｄ○○（原告Ｓ○○ｅ○○（與其他共同
萍及周泉文；並為其他被 告 臺北縣政府代 表 人 ａ○○（縣長）訴訟代理人 ｃ○○
ｂ○○上列當事人間徵收補償事件，本院前審判決（93年度訴字第2136號）訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告地○○○起訴後，於97年9 月21日死亡，ｅ○○
、周模岳、周泉雄、周雅萍、周泉文為其繼承人，有繼承人名冊、戶籍謄本及繼承系統表等件影本附本院卷可稽，經共同繼承人周模岳、周泉雄、周雅萍、周泉文及ｅ○○承受訴訟，並經周模岳、周泉雄、周雅萍及周泉文聲請ｅ○○為選定當事人，有渠等提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。另本件原告Ｓ○○起訴後，於94年4 月10日死亡，本院已於98年6 月11日裁定命繼承人ｄ○○承受訴訟，合先敘明。
㈡本件如附表所示委任江燕偉律師以外之原告等受合法通知
，無正當理由未於98年12月10日上午言詞辯論時到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第
218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：原告等共有系爭臺北縣板橋市○○段第1 崁小段1 之78等地號土地及其地上物（原告等請求範圍係如附表所示原徵收土地），經被告以92年11月13日北府地用字第0920683247號公告徵收作為臺北縣側環河快速道路第5 標江翠路段工程用地，被告並以92年11月13日北府地用字第09206832473 號函通知原告，原告等對地價補償僅按公告現值每平方公尺新台幣（下同）34,000元補償，而未予加4 成補償，認損害渠等權益，於公告期間提出異議，被告乃提請93年1 月2 日臺北縣地價及標準地價評議委員會93年第1 次會議復議，經決議：
「一、本案經綜合考量結果，確有民眾所陳為一般徵收方式取得，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償之情況發生，在本府相關單位及本評議會囿於內政部92年12月29日台內地字第0920017099號函示，評議確定之加成補償成數不得更正相關單位間應互為協調溝通，而有一體之作為，故決議建請需地機關以公告現值之4 成標準加發給救濟金…」，嗣原告等未待被告對渠等所提之異議案有所答復，即提起訴願，遭決定駁回，原告不服，提起行政訴訟。經本院以93年度訴字第2136號判決，訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，向最高行政法院提起上訴，案經最高行政法院96年度判字第2093號判決將原判決廢棄，發回本院重行審理。
三、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判命被告應就原告所有如附表所示原徵收土地作成按92年度公告現值加4 成計算補償費之處分。
⒊第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
四、原告主張：程序方面：
㈠地○○○於最高行政法院判決前死亡：
按民事訴訟法規定訴訟程序停止之制度，其立法之意旨，係在使當事人不失參與訴訟程序之機會，以保障當事人之訴訟權益，並符合辯論主義之原則。第三審為法律審，以不行言詞辯論為原則，尤以當事人上訴不合法之情形，無待對造當事人參與訴訟程序，即逕以裁定駁回其第三審上訴，則於對造當事人死亡之情形，既無關對造當事人之參與訴訟程序，自不生適用法規顯有錯誤之問題。最高法院89年度台聲字第222 號裁判明揭斯旨。故於第三審訴訟中縱當事人死亡，依上開判例意旨，其判決仍有效力，無須為補正行為。查本件於最高行政法院審理中地○○○死亡，應不影響判決之效力。
㈡Ｓ○○於原判決前死亡：
按「當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人，遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人承受其訴訟以前當然停止。」及「第168 條、第169 條第一項及第170 條至前條之規定，於有訴訟代理人時不適用之。但法院得酌量情形，裁定停止其訴訟程序。」民事訴訟法第168 條及173 條分別著有明文。查本件Ｓ○○雖於原判決前死亡，但原審Ｓ○○有委任乙○○為訴訟代理人，依上開條文規定，其訴訟並不當然停止，該裁判仍有效力。至於原判決經被告上訴後最高法院之判決，如前述對地○○○之判決理由同，自仍應對Ｓ○○有效。
㈢按「送達代收人，經指定陳明後，其效力及於同地之各級
法院。但該當事人或代理人別有陳明者，不在此限。」民事訴訟法第134 條，著有明文。查本件稽達人為原告原審之送達代收人，既無特別陳明排除之約定，其效力應及於同轄區之各級法院。且承受訴訟者，原在承受所有訴訟地位續行訴訟，除其別有陳明排除乙○○之送達代收權限外，原送達代收人乙○○自仍有權為其送達代收訴訟中文件。
實體方面：
㈠被告未按公告現值加成補償，顯有裁量濫用及裁量怠惰之違法：
⒈按土地徵收條例第30條第2項之所以規定「必要時得加
成補償之」，考其目的係因公告土地現值與市價尚有差距，為平衡土地所有權人權益，法律上因而有加成補償之規定。所稱「必要時得加成補償」，係屬行政裁量之範圍，惟其裁量仍應受平等原則之拘束。則被告就系爭土地不予加成之裁量，為何有差別待遇之依據及理由，自應符合公平原則，否則即構成裁量怠惰、裁量濫用之違法。另按行政程序法第117 條第1 項前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」。
蓋基於依法行政原則，處分既屬違法，除非授益行政處分有信賴保護原則之考量外，自應予以撤銷，補償加成之成數如有違法，自無不得撤銷之理。雖內政部89年5月8 日台內地字第9064896 號令修正之土地徵收補償地價加成補償注意事項第7 點規定：「直轄市、縣( 市)地價評議委員會評定加成補償成數時，應於評議當期公告土地現值時評定，已評議確定之加成補償成數，不得更正。」，內政部92年12月29日台內地字第0920017099號函釋亦同旨，無非係著眼於法律安定性及被徵收土地所有權人信賴保護之考量，惟該函未慮及依法行政原則，是以若係加成數大於原評議確定成數者，無礙信賴保護原則，自得更正撤銷之。上開內政部函，在加成數大於原評議確定成數部分，自得拒絕適用，不受其拘束。
況內政部上開函意旨為「評定加成補償成數時應於評議當期公告土地現值時評定，已評議確定之加成補償成數，不得更正。」；惟若係因被徵收土地所有權人依土地徵收條例第22條異議而提請地價評議委員會復議，當然可以更正，否則土地徵收條例規定之異議、復議相關程序即形同具文，殊非立法本意。是以原處分及訴願決定以評議確定之加成補償成數不得更正為由，拒絕加成，應係違法。被告將之列入裁量因素，顯有裁量濫用之違法。
⒉本件原評議不加成之理由係以：歷年一般徵收地區加成
補償成數4 成、區段徵收區則為不加成，故評議會於審議本案加成數時，除考量公告現值查定情形外，亦慮及同一區段徵收區內分有一般徵收及區段徵收2 種徵收方式，如評定不同的加成數，恐將遭受質疑欠缺公平性，及當時期盼能推動以公告現值3 成獎勵金協議地主同意先行提供使用，保留日後參與區段徵收開發之權利，以節省公共建設經費，遂作成本案不加成補償之決議。惟「江翠區段徵收區（即本件系爭土地經被告劃定之區段）已於91年4 月1 日決議暫緩辦理開發，以公告現值3成獎勵金協議地主同意先行提供使用方案，亦因開發期程不定等諸多因素，造成執行面之困難而作罷，使本案以一般徵收報奉核准公告徵收。93年1 月2 日臺北縣地價評議會93年第1 次會議決議亦自承：「有鑑於全縣預定徵收地區均一律加4 成補償，惟獨本案評定不加成，確未符公平正義原則。」、「本案經綜合考量結果，確有民眾所陳為一般徵收方式取得，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償之情況發生。」等記載，則被告既基於評定當時不加成背景已不復存在，應比照臺北縣其他預定徵收地區加4 成補償，始為公平合理。
被告得將系爭土地比照區段徵收區決議不加成補償，有違平等原則，自具裁量濫用之瑕疵。至原告等亦認為系爭土地確有同為一般徵收方式取得，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償之情況，自應就與本件事物性質相關之因素為考量。被告僅泛稱因系爭土地區內市價成數維持10成，符合時值云云，惟並無任何調查資料，其標準為何，均未見有任何證據，顯見被告評定本件公共設施用地之補償，未盡客觀合理，應有裁量怠惰之違法。
㈡原告所受損失並未全部獲得補償：
⒈人民所擁有的財產，其交易價格應依市場的供給與需求
狀況自由決定，似不宜由政府規定每一筆交易之成交價格。而現行地價調查估計規則第7 條授權地政機關得以依據該條所列各項影響因素，修正所查之已發生的交易價格。但對於鮮少有成交案例的公共設施保留地，現階段學界並無有效的計算式預測尚未發生的「正常交易價格」。即便可由社會科學之學說、假設所推演出的方程式加以預測，但因輸入的變數既多，又需大量的實證數據以驗證其相關性與再現性，故據此推估人民財產在不受干擾下的正常交易價格，即有裁量濫用之違法。尤有甚者，現階段地政機關對於含有「公共設施保留地」之地價區段係採負向權重的方式加以估計，亦即若該地屬於公共設施保留地，則該地之區段地價即應低於其他地區，而非「還原」未受管制狀況下之可能交易價格。如此一來，政府一方面尊重未受管制地區的市場機制；另一方面漠視公共設施保留地長期遭管制下，其財產價值的減損，此部分之損害均未予填補，已發給之救濟金顯未補足所有之損害。
⒉系爭土地自70年以來，先後受被告以「北區防洪三期工
程中板橋堤防、中原堤防興建」案、「板橋江翠區段徵收開發案」、「板橋都市計畫（部分行水區為都市發展用地）暨擴大板橋都市計畫（江翠地區）細部計畫」案、「板橋都市計畫（江翠北側地區）細部計畫」案及本案，劃設為公共設施保留地，中間歷經20餘年，其間部分鄰居的部分被徵收土地甚至遭徵收「土地增值稅」。
由於政府機關所為之土地利用計畫相當專業，一般人民無法充分瞭解其處置與進而預期該案對自身的效益，且都市計畫法並未規定行政機關需對人民異議部分提出處置或解釋。因此，行政機關在無法律約束的情況下，濫用其行政裁量權而凍結原告對系爭土地之財產收益權，其影響程度與影響時間已遠超過常人所能容忍的範圍。
⒊部分原告因與被告久未宣告後續計畫，遂誤以為本區域
已經解除保留徵收狀態，而於80年至92年間以高於徵收補償總金額（土地部分按92年公告現值加四成，地上物部分按92年查估結果加上自動拆遷獎勵金）之價格購買系爭土地及其地上物。部分原告亦開始對房屋進行修繕（部分不信任政府者則維持原樣）。姑且不論解除「公共設施保留地」限制對系爭土地之影響，僅就徵收補償價款而論，其加計各種獎勵之金額僅堪補足其當年期購買價格，其間所支付之利息、已支付本金之通貨膨脹率等均遭被告以「已達合理徵收補償」為由，拒絕各種救濟金如房租津貼、搬遷費等之給付。遑論部分原告為修繕所支付之款項。
⒋原告因與被告間之資訊能力不對等，兼以被告之有意隱
瞞，故無從得知都市計畫或工程案之預定時程。又，對一般民眾而言，土地之公告現值僅與稅賦有關。然所有之持份既少，且自用住宅稅率亦低，故公告現值並不會引起居民之特殊注意。並未對民眾之影響早已錯過地價評議時間。蓋以公權力限制該地區之使用在先，再以受影響下的交易價格打折給予，被告完全無視憲法保障所有權人財產在自由市場交易中所可能獲得的收益，事實上，本件徵收補償價格偏低，實不足以購回同等品質、同等面積與同等利用價值之居所。系爭土地若解除政府之管制與影響，其地價亦必大幅上漲，此有同屬304 地價區段之相鄰未被徵收土地公告現值可證。徵收當年之公告現值為34,000元/m2 ，近年隨著工程的進行，民眾對工程範圍的確定性提高，以致近兩年雖然受金融風暴影響，相鄰且未被徵收土地的地價已上漲達43,500/m2，漲幅約為28% 。系爭土地與臺北縣一般徵收地區之被限制狀況不同，影響時間亦不相同；原告所忍受超過常人所能忍受之特別犧牲，實應予以補償。
㈢原告依相關法令應有領取救濟金之權：
⒈按「救濟金」於各級行政法院之裁判中多視之為「政策
性補償」。其原有法源依據為「台灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」。然已於88年11月17日由內政部以台(88)內地字第8894052 號函廢止。因此現存之法令依據為77年2 月11日內政部台內地字第572840號函「查徵收土地之地價補償，平均地權條例第十條已有明文規定，地上改良物之查估補償，依土地法第二百四十一條規定，係屬縣市政府職權，…至有關加發獎勵金、轉業輔導金，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」。
內政部復於88年12月22日臺內地字第8886565 號函強調，救濟金係「…基於需地機關之行政裁量權所訂定。然本部係代表國家行使核准徵收權之機關，有關獎勵金、補助金及救濟金之發放，既非屬現行法定補償範圍，故其核發標準自不宜由本部統一訂定。」。
⒉又按最高行政法院91年判字第2305號判決：「本件上訴
人所主張據以為本件比照請求之龍門國中拆遷戶之給付「行政救濟金」係屬原告基於徵收拆遷作業依法令規定所核定之損失補償以外而所為之給付，核屬給付行政之一種，因其給付與公權力行使所致之損失無因果關係，並非損失補償，即非屬法定補償之範圍，應係政策性之給付，是以應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」。
⒊行政機關及法院之實務見解，均認救濟金為非屬法定補
償之範圍，應係政策性之給付，是以應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，本件原告因徵收及土地管制所造成之損害，均未受填補，自有權領取救濟金。
㈣被告未依土地徵收條例之立法意旨辦理協議價購：
按土地徵收條例立法意旨，以「徵收」為國家或私人為興辦公共事業時之最後手段，應以「協議價購」為其先行程序。原告於得知本件徵收相關消息後，曾建議需地機關審慎考量各種可能的土地取得方式，如「都市更新」、「國民住宅」、「環快高架段與提防共構」等。然均遭告知「需地孔急」，無法做如上之考量。若非被告違法辦理徵收程序，以系爭土地交通之便利，若能以都市更新方式進行本工程案，並使得國家既可免於龐大土地徵收經費之支出，原告亦可獲得形制整潔且優質之居住空間。又因解除使用管制，而得以自由獲得收益。
㈤原告等領取本件救濟金後仍有損害：
⒈本件被告之違法徵收造成原告等諸多損害，救濟金之發
給亦只是填補原告等部分損害，舉一明例，本件參考之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值不合理，雖因被告怠忽公告與通知，致原告等未於法定期間內為不服之表示而確定，無從爭執其取樣之違法，然原告等受有損害仍屬事實。誠如內政部77年2 月11日台(77)內地字第572840號函示：「救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給」，需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給之救濟金，縱其動機係因被告所屬地價及標準地價評議委員會93年第1 次會議復議之決議建請，亦不足以補原告等所有損害。
⒉除土地法所規定之地價、土地改良物與遷移費等之法定
補償外，原告等原可依照台灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點第5 條第1 項規定，申請房租補助金，由於被告並未規定其標準，因此應參照相鄰縣（市）政府規定較高者辦理。惟被告以凍省為由，拒絕適用該要點。臺北市對於完成國宅配租或配售前即需搬遷者，發給安置房租津貼36萬元；不符國宅條例資格或不願遷入國宅者，則發給安置費72萬元。原告等以徵收補償金與國宅標售金額差距過高，而無力購置，被告實應發給安置費72萬元，原告等已領取之救濟金均達低於此數，本件絕非如被告所稱，救濟金已填補原告等一切損害。
㈥按救濟金並非法定補償範圍，與土地徵收條例第30條第2
項加成補償係屬法定補償項目不同，內政部77年2 月11日台(77)內地字第572840號函所明示：「有關加發獎勵金、轉業輔導金，救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」亦同旨，救濟金與法定補償項目既不相同，自不得將法定補償項目轉由非法定補償項目給付；況救濟金係由各需用土地人自行斟酌財力狀況及實際情形發給，而加成補償依土地徵收條例第19條及第30條規定，係由直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定後發給之，二者主管機關、決定程序均不相同，殊不可混為一談。原處分及訴願決定以被告已「建請需地機關以公告現值之4 成標準加發給救濟金，已對系爭土地未予加發4 成地價補償有所補救」，認不必再依土地徵收條例第30條第2 項為加成補償，顯係將與本件徵收事物性質不相關之因素，納入考量，應有裁量濫用之瑕疵云云。
㈦提出原告名冊暨律師委任狀態、系爭土地地號清冊、地○
○○繼承人承受訴訟暨選定當事人狀、呈請裁定ｄ○○承受訴訟狀、部分影印地籍圖、部分影印板橋都市計畫細部計畫圖、昭凌工程顧問公司為內政部營建署規劃「台○○○區○○○○道路台北縣側興建計畫華江橋至板橋、中和市○段○○○道路平面圖㈡、92年6 月5 日北府城規字第0920289477號函、照片（五福新村路段完工示意圖及地價區段圖）、「臺北縣側環河快速道路第五標江翠路段工程」案拆遷戶權益自救會，92年9 月1 日，「臺北縣側環河快速道路第五標江翠路段工程」徵收案陳情書、林鈺章83年1 月25日領取台北地區防洪三期計畫（中原堤防第二工區）案徵收台北縣板橋市○○街○○巷22及28號法定空地補償費計算單、板橋市福翠里全體居民，87年3 月20日，「板橋都市計畫（部分行水區為都市發展用地）暨擴大板橋都市計畫（江翠地區）細部計畫」案拒絕被劃設為區段徵收區陳情書、臺北縣板橋市第三零四地價區段內，王昭珀等5 人之房屋成交契約書、臺北縣板橋市江子翠第一崁小段1-10號土地之歷年地價、92年5 月6 日台北縣測環河快速道路板橋江翠路段工程用地範圍暨辦理進度會議記錄等件影本為證。
五、被告主張：㈠按土地徵收條例第30條第2 項及第39條第1 項規定之立法
意旨，係按照公告土地現值為徵收補償地價，由於諸多因素，公告土地現值與市價仍有差距，為不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地，使政府徵收民地給予合理補償，爰規定徵收補償地價，必要時得加成之。是否加成補償，應由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格決定，如擬加成補償，應由直轄市或縣（市）主管機關提供一般正常交易價格並估計徵收土地補償地價加成補償成數，提地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。惟區段徵收除依前開規定以現金補償土地所有權人外，其地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付，亦即以土地補償原地主，其領回抵價地之面積，按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例，計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。因區段徵收區地價補償有前述二種選擇，且需計算被徵收土地所有權人應領之權利價值，在公平原則考量下，臺北縣歷年區段徵收區土地之公告土地現值以市價提評（即公告土地現值等於一般正常交易價格），且不加成補償，實務上除臺北縣外，臺北市、高雄市、高雄縣、臺中市、臺南市等直轄市及縣（市區徵收區土地之公告土地現值及地價加成補償成數亦採相同原則辦理。經查，本件徵收補償地價加成補償成數前經臺北縣地評會91年第8 次會議決議（鈞院卷1 第193 頁以下，附件2 ），因其江翠區段徵收區內市價成數維持十成，公共設施用地改採一般徵收者，不加成補償；至一般徵收地區因92年臺北縣公告土地現值占一般正常交易價格百分比全縣平均為77% （原處分卷1 附件6 ），評定加成補償成數為四成。故臺北縣92年區段徵收區與一般徵收地區地價加成補償成數不同，係被告考量其公告土地現值占一般正常交易價格比率不同（100%與77% ），依法比照一般正常交易價格估計地價加成補償成數，提交臺北縣地價評議委員會評定。故形式上雖有不同之加成補償成數，惟實質上補償地價總額均比照一般正常交易價格，已符合實質平等原則，並無「裁量濫用」、「裁量怠惰」之瑕疵。
㈡依內政部89年5月15日台（89）內地字第8976743號函訂頒
之「土地徵收補償地價加成補償注意事項」第7 點原規定：「直轄市、縣（市）地價評議委員會評定加成補償成數時應於評議當年期公告土地現值時評定，已評議確定之加成補償成數，除依土地徵收條例第22條第2 項規定復議結果更正者外，不得更正。」，惟該部90年5 月8 日台（90）內地字第9064896 號令，以加成補償成數係比照一般正常交易價格評定，不宜因個案情形予以變動，將前開規定修正為：「直轄市、縣（市）地價評議委員會評定加成補償成數時應於評議當年期公告土地現值時評定，已評議確定之加成補償成數，不得更正。」。被告為尊重地評會權能及保障民眾權益，以92年12月15日北府地價字第0920736862號函（鈞院卷1 第196 頁，附件3 ）建請該部將前開規定修正回復原修正前條文，經該部92年12月29日台內地字第0920017099號函（鈞院卷1 第197 頁、198 頁，附件4 ）及93年1 月2 日台內地字第0920017695號函（鈞院卷1 第199 頁，附件5 ）仍認已評議確定之加成補償成數，應依前開修正後規定辦理，不得更正。本件經被告92年11月13日以北府地用字第0920683247號公告徵收，原告對徵收補償地價不加成補償表示不服，由被告提請所屬地價及標準地價評議委員會93年第1 次會議復議，經決議：「一、本案經綜合考量結果，確有民眾所陳同為一般徵收方式取得，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償之情況發生，在本府相關單位及本評議會囿於內政部92年12月29日台內地字第0920017099號函示，評議確定之加成補償數不得更正之現有法令規範下，仍無法解決，基於政府對人民之行政行為，各相關單位間應互為協調溝通，而有一體之作為，故決議建請需地機關以公告現值之四成標準加發給救濟金補償，…」（鈞院卷1 第189 頁以下，附件1 ），其主要考量係本件雖符合實質平等原則，惟因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償，易使民眾產生負面觀感，形式上恐有欠缺公平之虞，而依當時法令函釋規定，已評議確定之加成補償成數不得更正，基於不違反當時法令函釋規定並兼顧原告權益之綜合考量下，遂決議請需地機關以公告現值之四成標準加發給救濟金補償。
㈢依內政部77年2 月11日台（77）內地字第572840號函內容
略以：「查徵收土地…有關加發獎勵金，轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」，本件需地機關板橋市公所業依被告所屬地評會會議決議建議事項及函令規定，考量原告權益，以公告現值之四成標準加發給救濟金，並於93年5 、6 月間陸續發放完畢（鈞院卷1 第
200 頁以下，附件6 ）。自89年2 月2 日土地徵收條例公佈施行後，臺北縣徵收補償地價均依該條例第30條規定辦理，並無發放救濟金之前例，原告於法定補償地價之外，原並無領取該救濟金之權，該救濟金係需地機關依被告所屬地評會決議之建議，考量本件為一般徵收案，因位處江翠區段徵收區，致徵收補償地價未加成補償，又囿於已評議確定之加成補償成數不得更正之函令規定，恐有欠缺公平之虞而發放，故本項救濟金之發放，乃以補足原告地價補償為目的，其性質應與一般救濟金有別。
㈣本件公告土地現值之訂定應屬合法適當：
⒈系爭土地原屬都市計畫外一般農業區（毗鄰之五福新村
為甲種建築用地），於86年「變更板橋都市計畫（部分行水區為都市發展用地）暨擴大板橋都市計畫（江翠地區）主要計畫」，變更為板橋都市計畫○○○區段○○區○道路用地（於需地機關取得前屬公共設施保留地），因該帶狀保留地毗鄰一側亦為公共設施保留地（293地價區段），其毗鄰非公共設施保留地均屬30○ ○○區段（五福新村），依前述土地徵收條例規定計算結果與
304 地價區區地價相同，遂劃屬該地價區段。⒉板橋市304 地價區段（五福新村）部分為縣側環快之道
路用地，屬區段徵收區，餘經編為再發展區，其容許使用建蔽率為50％，容積率160 ％，現況多為老舊建物，亟待更新。被告依修正前地價調查估計規則第22條規定查估區段地價後，因該區區徵收範圍，公告土地現值以市價提評（即公告土地現值等於一般正常交易價格），提經臺北縣地評會91年第8 次會議評定其92年公告土地現值為每平方公尺34,000元（原處分卷2 附件
2 ），並報內政部備查在案。相較於鄰近一般住宅區（板橋都市計畫）建蔽率60％、容積率300 ％，92年公告土地現值為每平方公尺56,100元，其土地使用強度差異近2 倍，地價自有不同，並無偏低或不當。
⒊按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府
對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。
」，被告辦理92年土地現值之公告作業係依前開規定，以91年12月27日北府地價字第0910746768號函（鈞院卷
1 第212 頁，附件7 ）檢送91年12月27日北府地價字第09107467681 號公告（鈞院卷1 第213 頁，附件8 ）至臺北縣各鄉鎮市公所及各地政事務所，自92年1 月1 日起公告，並於各鄉鎮市公所及各地政事務所放置公告土地現值表備供閱覽，未有怠忽公告之情事。
㈤又原告提及應給予房租津貼1 節，查臺灣省政府85年3 月
7 日85府地二字第148408號函頒「臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」，業經臺灣省政府88年8 月
4 日88府法字第157924號函規定溯自88年7 月1 日起停止適用，本件係於92年11月13日徵收公告，自無適用該要點之疑義。
㈥本件原告被徵收土地因位處區段徵收區，公告土地現值已
等於一般正常交易價格，而臺北縣其他一般徵收地區徵收補償地價加四成補償後方與一般正常交易價格相當，原告實質上並無損失，而形式上原告未獲加四成補償之損失已由相同金額之救濟金補償，既經補償，何有損害可言？其結果形式上已與臺北縣其他一般徵收地區之徵收補償地價之基礎一致，應已無原審所認違反平等原則之議。又按憲法第7 條之平等原則，並非指絕對、機械之形式平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等。經查，本件原告已領取等於一般正常交易價格之地價補償費及加計四成之救濟金，倘再加發四成補償費，則原告因地價補償實際領取之金額將達一般正常交易價格加八成，遠超過臺北縣其他一般徵收地區以公告土地現值加四成為補償地價之計算標準，反違反平等原則等語。
㈦提出被告所屬地價及標準地價評議委員會93年第1 次會議
紀錄及91年第8 次會議紀錄、被告92年12月15日北府地價字第0920736862號函、內政部92年12月29日台內地字第0920017099號函及93年1 月2 日台內地字第0920017695號函、臺北縣側環河快速道路第五標江翠段工程「地價補償費」暨「加發公告現值四成土地救濟金」發放清冊、被告91年12月27日北府地價字第0910746768號函及91年12月27日北府地價字第09107467681 號公告、臺北縣92年平均地權土地現值評議表（僅本件板橋市304 地價區段部分）、內政部地政司地價統計資料89年至98年公告土地現值占一般正常交易價格百分比統計表（http://www.land.moi.
gov.tw/filink/uploadlink-879.xls）等件影本為證。
六、按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」；「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」；「土地權利關係人對於第18條第1 項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」；「被徵收土地權利關係人對於徵收補償額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」，土地徵收條例第30條第1 項、第2 項及第22條第1 項、第2 項各定有明文。
七、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷，及本院前審判決、最高行政法院判決附本院前審案卷及最高行政法院案卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
八、被告核發之系爭徵收補償費，於法並無不合；且嗣再由需地機關發給系爭救濟金，亦無違反形式上之平等：
㈠經查，原告等所有之系爭土地，經被告以92年11月13日北
府地用字第0920683247號公告徵收，作為臺北縣側環河快速道路第5 標江翠路段工程用地，補償地價按公告土地現值每平方公尺34,000元計算，而未予加4 成補償。原告認被告以前開金額補償，損害渠等權益，於公告期間提出異議，原告未待被告對渠等所提之異議有所答復，即對原徵收補償處分（被告92年11月13日北府地用字第0920683247號公告）提起訴願，內政部於93年4 月20日決定駁回其訴願，原告遂提起本件行政訴訟。另原告之異議，經被告送請臺北縣地價評議會評議，該會93年第1 次會議決議不加成之理由係以：「歷年一般徵收地區加成補償成數為4 成、區段徵收區則為不加成。…除考量公告現值查定情形外，亦慮及同一區段徵收區內分有一般徵收及區段徵收2 種徵收方式，如評定不同的加成數，恐將遭受質疑欠缺公平性，及當時期盼能推動以公告現值3 成獎勵金協議地主同意先行提供使用，保留日後參與區段徵收開發之權利，以節省公共建設經費，…江翠區段徵收區（即本件系爭土地經被告劃定之區段）已於91年4 月1 日決議暫緩辦理開發，以公告現值3 成獎勵金協議地主同意先行提供使用方案，亦因開發期程不定等諸多因素，造成執行面之困難而作罷，使本案以一般徵收報奉核准公告徵收。」等語。而原告之異議，經臺北縣地價評議會93年第1 次會議決議，雖不作加成補償（即維持本件徵收補償處分），惟建請需用土地人以公告土地現值之4 成標準加發給救濟金，被告以93年1 月30日北府地價字第0930051003號函將前開結果復知原告，原告不服，對之提起訴願，內政部於93年7 月8日決定駁回其訴願，原告亦不服，提起行政訴訟，由本院另以93年度訴字第3101號案審理，嗣原告以前開2 件行政訴訟實體與訴訟類型均相同，遂撤回93年度訴字第3101號案之起訴等情，已據原告陳明，且有被告93年1 月30日北府地價字第0930051003號函、內政部93年7 月8 日臺內訴字第0930004840號訴願決定書附最高行政法院卷（上證2、4 ）可稽，合先敘明。
㈡原告主張被告就系爭土地之徵收補償費，未按公告現值加
成補償，有裁量濫用及裁量怠惰之違法云云。按土地徵收條例第30條第2 項及第39條第1 項規定之立法意旨，係按照公告土地現值為徵收補償地價，由於諸多因素，公告土地現值與市價仍有差距，為不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地，使政府徵收民地給予合理補償，乃規定徵收補償地價，必要時得加成之。惟是否加成補償，應由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格決定，如擬加成補償，應由直轄市或縣（市）主管機關提供一般正常交易價格並估計徵收土地補償地價加成補償成數，提地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。經查，本件原告主張被告核定系爭土地之徵收補償費，於法有違云云，茲就被告關於系爭土地公告土地現值之訂定及據以作成徵收補償費之核定，有無違誤，分別說明之。有關系爭土地公告現值之訂定方面：⒈按系爭土地原屬都市計畫外一般農業區（毗鄰之五福新村為甲種建築用地），於86年「變更板橋都市計畫（部分行水區為都市發展用地）暨擴大板橋都市計畫（江翠地區）主要計畫」，變更為板橋都市計畫○○○區段○○區○道路用地（於需地機關取得前屬公共設施保留地），因該帶狀保留地毗鄰一側亦為公共設施保留地（293 地價區段），其毗鄰非公共設施保留地均屬304 地價區段（五福新村），依前述土地徵收條例規定計算結果與304 地價區區地價相同，遂劃屬該地價區段，先予敘明。⒉板橋市30○ ○○區段（五福新村）部分係縣側環快之道路用地，屬「區段徵收區」，餘經編為再發展區，其容許使用建蔽率為50％，容積率160 ％，現況多為老舊建物，亟待更新。被告乃依修正前地價調查估計規則第22條規定查估區段地價後，以該區區徵收」範圍，公告土地現值以「市價」提評（即公告土地現值等於一般正常交易價格），提經臺北縣地評會91年第8 次會議評定其92年公告土地現值為每平方公尺34,000元（原處分卷2 附件2 ），並報內政部備查在案。而相較於鄰近一般住宅區（板橋都市計畫）建蔽率60％、容積率300 ％，92年公告土地現值為每平方公尺56,100元，其土地使用強度差異近2 倍，地價自有不同，並無偏低或不當之情形。⒊按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1 月1 日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」，平均地權條例第46條定有明文。本件被告辦理92年土地現值之公告作業，係依該規定以91年12月27日北府地價字第0910746768號函（本院卷1 第212 頁，附件7 ）檢送91年12月27日北府地價字第09107467681 號公告（本院卷1 第
213 頁，附件8 ）至臺北縣各鄉鎮市公所及各地政事務所，自92年1 月1 日起公告，且於各鄉鎮市公所及各地政事務所放置公告土地現值表備供閱覽，並無怠於公告之情事。由上以觀，本件系爭土地公告現值之訂定，應屬合法適當。有關系爭土地徵收補償費之核定方面：⒈依土地徵收條例第39條規定，區段徵收除以現金補償土地所有權人外，其地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付，亦即以土地補償原地主，其領回抵價地之面積，按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例，計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。因區段徵收區地價補償有前述二種選擇，且需計算被徵收土地所有權人應領之權利價值，在公平原則考量下，臺北縣歷年區段徵收區土地之「公告土地現值」係以市價提評（即公告土地現值等於一般正常交易價格），且不加成補償。實務上除臺北縣外，臺北市、高雄市、高雄縣、臺中市、臺南市等直轄市及縣（市區徵收區土地之公告土地現值及地價加成補償成數亦採相同原則辦理。⒉本件徵收補償地價加成補償成數，前經臺北縣地評會91年第8 次會議決議（本院卷1 第193 頁以下，附件2），因其江翠區段徵收區內市價成數維持「十成」，公共設施用地改採一般徵收者，不加成補償；至於一般徵收地區，因92年臺北縣公告土地現值占一般正常交易價格百分比全縣平均為77% （原處分卷1 附件6 ），評定加成補償成數為四成（即77% ×1.4 ＝1.078 ，較接近於100%，即「十成」）。故被告就臺北縣92年「區段徵收區」與「一般徵收地區」地價加成補償成數不同，係考量其公告土地現值占一般正常交易價格比率不同（100%與77% ），比照一般正常交易價格估計地價加成補償成數，提交臺北縣地價評議委員會評定，於法並無不合。⒊綜上以觀，形式上雖有不同之加成補償成數，惟被告就屬於「區段徵收區」之系爭土地與其他「一般徵收地區」土地之徵收補償費，實質上均比照「一般正常交易價格」予以核定，已符合實質之平等，並無原告所稱「裁量濫用」、「裁量怠惰」之情事。原告上開主張，核不足採。
㈢原告主張渠等領取本件系爭救濟金後，所受損害仍未獲得
應有補償，被告核定系爭土地之徵收補償費，仍有違誤云云。按本件經被告92年11月13日以北府地用字第0920683247號公告徵收，原告對徵收補償地價不加成補償表示不服，由被告提請所屬地價及標準地價評議委員會93年第1 次會議復議，經決議：「一、本案經綜合考量結果，確有民眾所陳同為一般徵收方式取得，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償之情況發生，在本府相關單位及本評議會囿於內政部92年12月29日台內地字第0920017099號函示，評議確定之加成補償數不得更正之現有法令規範下，仍無法解決，基於政府對人民之行政行為，各相關單位間應互為協調溝通，而有一體之作為，故決議建請需地機關以公告現值之四成標準加發給救濟金補償，…」等語（本院卷1 第189 頁以下，附件1 ），其主要考量係本件雖符合實質平等原則，惟因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償，易使民眾產生負面觀感，「形式上」恐有欠缺公平之虞，而依當時法令函釋規定，已評議確定之加成補償成數不得更正，基於不違反當時法令函釋規定並兼顧原告權益之綜合考量下，遂決議請需地機關以公告現值之四成標準加發給救濟金補償。是以本件被告核發系爭土地之徵收補償費，於法並無不合；且嗣再由需地機關發給系爭救濟金，亦無違反形式上之平等。原告上開所稱，揆諸前揭規定及說明，並非可採。
㈣至於有關系爭救濟金之性質，依內政部77年2 月11日台（
77）內地字第572840號函釋略以：「查徵收土地…有關加發獎勵金，轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」，該函釋核與相關法規，並無不合。經查，本件需地機關板橋市公所業依被告所屬地評會會議決議建議事項及函令規定，考量原告權益，以公告現值之四成標準加發給救濟金，並於93年5 、6 月間陸續發放完畢（本院卷1 第200 頁以下，附件6 ）。惟自89年2 月2 日土地徵收條例公佈施行後，臺北縣徵收補償地價均依該條例第30條規定辦理，並無發放救濟金之前例；原告於法定補償地價之外，原無再領取系爭救濟金之權利，該救濟金係需地機關依被告所屬地評會決議之建議，考量本件為一般徵收案，因位處「江翠區段徵收區」，致徵收補償地價未加成補償，為符合形式公平，乃比照「一般徵收地區」情形而發放，已如前述。故本件系爭救濟金之發放，雖非法令所禁止，惟與土地徵收之地價補償，自屬有別。又原告另稱應給予房租津貼云云，經查，臺灣省政府85年3 月7 日85府地二字第148408號函頒「臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」，業經臺灣省政府88年8 月4 日88府法字第157924號函規定溯自88年7 月1 日起停止適用，本件系爭土地係於92年11月13日為徵收公告，自無該要點之適用，併此敘明。
九、原告再訴請被告就原告所有如附表所示原徵收土地作成按92年度公告現值加4成計算補償費之處分，為無理由：
綜上所述，被告就系爭土地之徵收補償，核發系爭徵收補償費（按公告現值每平方公尺34,000元補償，而未予加成補償），於法並無違誤（且嗣再由需地機關發給系爭救濟金，亦無違反形式上之平等）。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告應就原告所有如附表所示原徵收土地作成按92年度公告現值加4 成計算補償費之處分云云，為無理由，應予駁回。
十、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、第104 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段、第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 林玫君法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 24 日
書記官 蕭純純