臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第83號102年8月8日辯論終結原 告 台北市計程車客運商業同業公會代 表 人 王明雄被 告 臺北市公共運輸處代 表 人 王聲威（處長）住同上訴訟代理人 章鈴雪
吳敏源上列當事人間公路法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年10月4 日府訴字第09584957200 號訴願決定，提起行政訴訟，經本院95年度訴字第3809號裁定，經最高行政法院97年度裁字第3662號裁定廢棄發回，本院以97年度訴更一字第83號裁定駁回原告之訴，嗣經最高行政法院以99年裁字第3002號裁定，認原告對脫漏判決部分不服，以聲請補充判決論，本院補充判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：
一、本件原告代表人於訴訟繫屬中由梁平良變更為洪金村，現為王明雄，並已具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件被告代表人於訴訟繫屬中由鄭佳良變更為王聲威，並已具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：本件被告原為臺北市政府交通局，嗣因臺北市政府依據臺北市政府組織自治條例第2 條及行政程序法第15條第1 項規定，於97年9 月18日以政交管字第09733315000 號公告「本府將下列業務，除……外，委任本市公共運輸處（按即被告），以該處名義執行之……（四）計程車客運服務業管理規則中有關本府權限事項」，已將臺北市政府有關「計程車客運服務業管理規則事項」之權限，委託被告辦理，係有關於「臺北市計程車運輸合作社95年度第2 期社員牌照核發作業」事項，改由被告辦理。本件原告請求撤銷之臺北市政府交通局95年7 月18日北市交三字第09503106300 號函（下稱系爭函），經本院以95年度訴字第3809號裁定駁回，經最高行政法院97年度裁字第3662號裁定廢棄發回，本院以97年度訴更一字第83號裁定駁回原告之訴，嗣經最高行政法院以99年裁字第3002號裁定略以，原告於95年11月2 日所具之起訴狀訴之聲明第2 項記載「被告應即停止辦理公告臺北市計程車運輸合作社社員牌照核發作業」及於97年11月25日所具之補充理由狀記載「原告訴請撤銷原決定及原處分，以及請求停止辦理無法源依據之『臺北市計程車運輸合作社社員牌照核發作業』……。」以及於97年12月3 日所具之準備書狀案由記載「為請求停止辦理公告臺北市計程車運輸合作社95年度核發作業」等語，足見原告業已表明依行政訴訟法第8 條規定訴請行政法院判命「相對人停止辦理臺北市計程車運輸合作社社員牌照核發作業」，係行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第246 條規定之預防性不作為之訴，應由本院另行補充裁判。
貳、本件原告主張：
一、原告有受公權利保護及法院應闡明訴訟類型：
（一）本件被告主張依據交通部92年2 月19日交路字第0920001599號函（下稱交通部92年函）意旨，擬定「臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則（97年12月11日修正）」（下稱系爭作業準則）之原則性規範，第10條授權於95年6 月27日以府交三字第09584690600 號函公告95年計程車運輸合作社社員牌照核發作業（下稱系爭核發作業），依前階規範每年度分3 期公告，每期公告收回重新發放之牌照抽籤名額。惟此一作業均限制原告參加，同時也限制一般計程車駕駛人報名參加抽籤。基於公路法及原告之會員所屬一般計程車駕駛人工作權與平等權，原告請求停止辦理「系爭作業準則」暨「系爭核發作業」之授權公告，並預防性請求被告不作為之給付訴訟，預為請求判命被告不得再依「系爭作業準則」暨「系爭核發作業」作成授權公告之行政處分。在相同事實聲明之卷證範圍，只要原告權利遭受公權力之不法或違法侵害，在行政訴訟上即應給予對應之救濟，賦予原告有效權利保護。
（二）「訴訟種類之選擇並非得一般生活經驗能判斷，因此人民提起行政訴訟僅需提出事實上聲明，審判長或陪席法官於必要時，應闡明訴訟，協助人民基於其事實上聲明，選擇正確訴訟種類」（參最高行政法院99年判字第403 號、10
0 年判字第1451號判決），倘無從闡明為訴訟類型之轉換，應認欠缺權利保護，將失去人民訴訟權救濟途徑。
二、原告具有訴訟權能：
（一）依司法院釋字第469 號解釋及依公路法第39條之1 規定，計程車牌照的發放係由公路主管機關以人口及道路面積成長比例核發。本條之立法理由，在於藉由限量發行牌照政策，以抑制計程車無限成長，保障原告現有執業計程車駕駛員的基本工作權及原告之營業權。被告依系爭作業準則進行牌照的換發，並不問各縣市人口成長之比例，一概允以換發，計程車牌照並未予管制，損及現有執業計程車駕駛的權利及交通公司的營業權。原告所屬會員為計程車交通公司，各會員因上述違法替補牌照之情況，依97年臺北市監理處的資料顯示，未掛牌營業車輛高達10,084輛之多，時至今日，其權益損害更是難以估計。原告之會員為公路法所保障特定之人，為確保會員之合法權益，自應依法救濟保障之。
（二）原告主張系爭核發作業（附隨性）及系爭作業準則（原則性）所引據交通部92年函違反公路法第56條第2 項及93年
8 月9 日設置管理辦法規定不得於運輸合作社之「社員牌照」在律定時間內有保留發放牌照及無法於律定時間遞補收回重新發放牌照權利之違法行政行為，此些牌照均為經營計程車客運業範疇，非計程車客運服務業得有期限保留之權利，被告上該行為有違運輸業分類管制目的。
（三）原告依公路法及其授權之汽車運輸業審核細則（下稱審核細則）規定、籌設運輸業所應具備之資格條件，並據此生牌照替補及計程車駕駛人遞補之公路法上之權利及義務，前該審核細則第4 條第1 項第4 款第1 目車輛設備之規定，乃公路主管機關核准汽車運輸業申請籌設之車輛數一亦即牌照車額，係賦予原告係將無實體車輛（繳銷牌照亦稱空車額；被告稱牌照名額），仍可保有繳銷牌照轉換申請新領牌照之資格（權利），乃公路法第40條之1 及其審核細則第6 條所保障；而被告適用84年9 月13日會銜內政部頒布交路84字第5627號「計程車運輸合作社設置管理要點」（下稱設置管理要點）之職權命令，及85年1 月31日府交四字第8500774 號之「計程車運輸合作社設置要點臺北市補充要點」，創設「計程車運輸合作社」組織之社員牌照，同時明定計程車駕駛人經分配新增牌照後，應加入臺北市計程車運輸合作社，限制原告新增牌照權利。
（四）又當運輸合作社就社員身份消滅，其社員牌照成為無實體的車輛時，仍保有法定時間，提供新社員請領新牌照，與原告之會員有何不同呢？侵害原告基於公路法及其審核細則設立登記之會員，其計程車牌照依前述作法需要之成本遠大於運輸合作社，又限制原告新增牌照權利。從保護規範理論，該法規（公路法及其審核細則）的規範目的，除保護公共利益外，仍有保護因該法規設立之經營計程車客運業者，即屬原告會員受保護之法律上利益。另從利害關係人及可能性理論以觀，從上陳述亦僅要證明原告之會員權利可能性受到侵害及損害，就具備訴訟權能，準此，原告以本訴訟即可直接行使給付請求權。
三、本件計程車牌照管制造成行政權的濫用與逾越，等同剝奪了原告營業權及財產權。
（一）早期臺灣計程車牌照數量並未管制，於57年底至67年底間計程車數量快速增加，引發各項問題交通部自67年12月15日停止核發非個人經營計程車客運業牌照1 年（榮車及個人不受管制），限制原告請領牌照（67年12月15日至68年12月14日），每年於期限前交通部皆著手調查計程車市場供需，惟仍每年發函暫停受理1 年（參71年12月6 日交路71字第28593 號及72年12月1 日交路72字第26888 號函），對於計程車牌照管制政策不明；交通部於75年1 月15日交路發字第7509號函，自75年1 月15日起計程車客運業全面停止設立及增車包括個人牌照在內，同年3 月13日又發布規定個人牌照可以過戶與一般車行，又以辦理個人車行後，交通公司又可另行補車等作法，在限與不限之矛盾政策下，逐漸在計程車牌照不穩定政策下，蘊釀風暴。84年
9 月13日公佈設置管理要點，讓計程車營運惡夢開始。在做為政策制定的主管機關，必須清楚其職責是在平衡社會各種權利人的權益。因此，政策的擬訂必需以社會整體利益為最大考量，倘若為了保護少數特定人權利而侵害或阻斷其他多數人的權益。顯然這種政策或命令就是「惡法」，惡法橫行，只管計程車牌照入場，不管計程車牌照退場。當87年1 月14日增訂公路法39條之1 ，計程車牌照管制法制後，才發現計程車運輸合作社社員牌照該如何以社員牌照應該退場，卻不能讓它退場，以維持計程車運輸合作社的生命，行政權之濫用與逾越，等同剝奪了原告營業權及財產權。
（二）會計法條正案，其隱含的意義是「法」它可以在有權利的立法院的立法權與行政院的行政權默視或默許下，讓一個已判有罪定讞且受執行的民代除罪。在千鈞一髮，因少一個「教」字，致原來的隱含意義也就攤出陽光，引來全民撻伐。原告要說的是「法」可以禍國殃民成亂邦，可以國泰民安成興邦，純乎一繫之間。
（三）被告及其上級機關，84年9 月13日設置管理要點之職權命令，為多元輔導計程車客運業健全發展，增加從業人員經營方式之選擇，促進組織化管理之目的的訂定。誠如前述，交通部對計程車牌照每年自67年12月15日期限前，定期管制可考下，在84年間對計程車市場已是飽和且複雜狀況（搜集事實與證據中）。如原告在被告管制與監督下，尚有充分足夠應付當地需要的空車額（未掛牌照），以釋出滿足計程車牌照市場，另個人牌照逐漸降低年資之年輕化，被告有恰如其實的掌握，再決定以84年9 月13日設置管理要點達其行政目的及公共利益，反而明知市場實際並無釋出計程車牌照的原因，竟以行政權（自治）立法，如影響人民及原告全體之權利及義務之衝擊，一紙行政命令，社員牌照不斷從會員所屬駕駛人使用牌照流入，新進駕駛人（從業人員之選擇）不選擇原告之會員，被告也不每年檢討管制與否。公路法第56條就經營計程車客運服務業申請核準之辦法予以授權，交通部於75年01月15日訂定之「計程車客運業申請核准經營辦法」（下稱核准經營辦法），在該核准經營辦法於84年9 月16日交路發字8450號修正第19條偷渡計程車客服務運業以運輸合作社型態經營者，其申請核准經營之相關規定，由交通部會同內政部另定之；而從該84年9 月13日設置要點已先行本核准經營辦法偷渡規定實施，賦予各省市○路主管機關對轄區運輸合作社之申設與運作。不僅如此，此階段還在法規命令（濫權）及行政命令，在公路法第56條計程車客運服務業尚未授權訂頒計程車運輸合作的法律規定，反而在91年2 月6 日總統華總一義字第091000256 號令修正第56條，才符予計程車客運服務業以運輸合作社組織經營為主，如此之行政程序，如何能維持計程車牌照的穩定及法律秩序。
（四）被告為特定業者擴張解釋、護航，卻致被告牌照管制的政策形同洪水猛獸，挖空政策管理的牆腳。不僅使長期適時個人牌照釋放之管制毀於一旦。被告不斷釋出社員牌照，致原告會員牌照不停打入冷宮，成為空車額，不數日，計程車牌照及數量將氾濫成災，成為原、被告不可收拾窘境，如今就是如此，重新要檢討如何減少計程車牌照。（參被告102 年4 月19日北市運般字第10201088900 號函）
四、本件之計程車運輸合作之社員牌照與原告會員的所屬公司牌照之本質不同
（一）社員牌照如同公路主管機關長久發展出來的所謂個人計程車客運業之個人牌照，於87年1 月14日增訂公路法第39條之1 第2 項所謂優良駕駛人排除限制，得以優良駕駛人申請「個人牌照」，其性質與「社員牌照」因「優良」與「社員」資格，取得身份關係，而得以因國家制度或政策之法令，取得國家發給「個人牌照」與「社員牌照」供為營運，屬於國家恩給制，具有強烈的公益性質，倘身份關係消滅，國家機關即收回該身份關係所核發「牌照」，此兩者均不得任意創設、變動該本質上的公益關係。
（二）原告會員營業車輛牌照設立登記前揭已說明，其營運在既有法令使用、處分、營利與駕駛人間所建立之法律關係，對公司牌照也能發生得喪失變動的情事，受公路法各條款的保障，該實體車輛牌照（已掛牌照）及未掛牌照（保留車額）本身具財產權性質，其權利屬原告會員之所有權。因牌照所成立私法關係，受私法自治與自由化當事人意思表示多元，其形成法律行為亦是多樣化，均屬原告會員之所有權行使，此與「個人牌照」、「社員牌照」本質上不同，當無疑義。（最高行政法院100 年判字第1864號判決參照）。
五、被告管制行為所依系爭作業準則及函釋不符合法律保留
（一）被告及被告上級機關交通部很清楚無法將交通部92年函及被告系爭作業準則，將社員牌照核發作業以93年8 月9 日設置管理辦法所授權內容納入法規命令，用以核發牌照的權利，被告其實在計程車數量中在具有「社員牌照」數額內，不斷重覆認定不在公路法39條之1 抑制牌照數量之外。換句話說，在增訂前，被告就推出「社員牌照」，但為了維持運輸合作社的生命，竟以函釋方式仿原告會員牌照替補及遞補權利，賦予「社員牌照」遞補「名額牌照」，努力解釋自己合法性，顯然皆不具法治國家原則。
（二）倘認交通部92年函是法律保留所容許，即應於後續法律（公路法第56條第2 項）修訂授權下之93年8 月9 日設置管理辦法之規範內，何以能指93年8 月9 日設置管理辦法並無規範「社員牌照」遞補與核發作業方式，被告不管法治國原則，卻仍以交通部92年函衍生出被告92年6 月10日函設立、95年8 月11日修正發布之制定系爭作業準則，又從系爭作業準則授權出系爭核發作業的公告，這些事項涉及原告會員與運輸合作社牌照暨計程車牌照利益衝突之權利與義務行使，會是被告所稱自治規則？而就自治規則，乃地方制度法第18條第1 項第10款第2目 直轄市交通之規劃、營運及管理之自治事項，其自治事項，得依法定職權訂定自治規則，為同法第27條明文。惟該「交通之規劃、營運及管理」均與人民之權利與義務尚無相對關係得為自治，顯然系爭作業準則及其授權之系爭核發作業的公告定義為自治規則，本質上與公路法第56條第2 項及其83年8 月
9 日設置管理辦法牴觸者，無效。
（三）被告於答辯又自稱「行政規則」顯然又背離系爭作業準則等核發作業公告性質事實的法效性，難以自圓其說。被告仍不斷修正系爭作業準則（現為95年8 月11日修正版）與援用以符合計程車運輸合作社之營運，如同社員牌照不斷遞補「名額牌照」，形同喪失一位駕駛人使用公司牌照之經濟活動，顯然無視於法律保留適用與法秩序維持公平原則，應即依法請求法院判決防止侵害原告公法上的權利及該權利受到損害直漸擴大發生。
（四）承前所述，同屬公路法第56條第2 項之計程車客運服務業發展出以計程車客運服務公司成立，其受公司法保障，服務「優良駕駛」取得之個人計程車客運業之「個人牌照」；與同屬性質以計程車運輸合作社成立，其受合作社法保障，服務「社員駕駛」取得社員牌照之駕駛人，後者特別受到關愛眼神，特別以本案標最直接函釋依據交通部92年函最具代表性，說明一、謂「於實際作業考慮務實與業者之需求辦理」；說明二謂：其本身當無車額遞補問題；具備社員資格，辦理社員牌照之請領為其業務；說明三、為有效解決合作社策進管理而引致規畫驟減之矛盾，……當社員死亡、退社或除名，於監理機關將牌照收回重新發放時，原合作社得於律定時間內，以招募或推銷形象之方式爭取社員入社，並代社員申領牌照……（計服公司當個人車行除名，可否得於律定時內，招募或推銷爭取優良駕駛者，代其申請牌照？）。被告對社員死亡、除名、喪失資格、退社（不再替補新車者）應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照，設置管理辦法第18條第2 項規定（同為運輸業管理規則第96條規制個人牌照者），給予律定時間找到社員資格駕駛人入社（93年11月17日交路字第0930011940號、94年2 月3 日交路字第0940001644號），如系爭作業準則第8 條規定「且該情事……經監理處登記後，其牌照名額，得由原計程車運輸合作社於三個月內，代新社員辦理社員車輛牌照。」不是容許原合作社保留「牌照名額」，容許新社員遞補「牌照名額」，這沒有車額遞補問題嗎？反觀，運輸管理規則第96條一樣條文明訂「個人經營計程車客運業者，應廢止其汽車運輸營業執照並註銷其營業車輛牌照。」計程車服務公司或個人經營計程車客運業有「牌照名額」可在法定時間內，招募優良駕駛人代為辦理新優良駕駛人之個人牌照嗎？一樣的法律用詞「廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛辦理」，不一樣的法效性，交通部92年函無車額遞補問題不攻自破，此函釋之公佈，實質上確已具備法規範之實質內容與外觀形式，並因於被告援引為規範依據，適用於具體的系爭核發作業之公告上，均具有規範命令之內容，或因擴張或因無基礎法律條文之文義範圍，這難道無侵害立法權或有意取代立法權嗎？權力分立原則何在？原告如何信服法律或函示的規定，時有不測的行政權函釋，衝破現有的法規，脫離計程車生態現實，在原有計程車牌照管制下，對特定之人如原告之營運權，構成嚴重侵害。
（五）如同授權在法定時間，原運輸合作社招募到新社員，在將舊「牌照名額」發放給新進社員，此揭不都在原合作社組織作業遞補新社員牌照，事實證明，現行系爭作業準則，違反了公路法第56條第2 項及設置管理辦法，均不得在經營計程車客運服務業者有社員牌照或個人牌照自行發放的規定，原告主張禁止辦理並不得再以此該系爭作業準則原則性規範及系爭核發作業附隨性規範，作為預防不作為之訴。
六、最末，從基本人權觀之，依司法院釋字第376 號解釋，本件應停止審判聲請大法官解釋，就本件涉及行政權之職權權命令仍不受行政程序法第174 條之1 所訂失效條款，聲請解釋，以維國家法秩序，以儆效尤等情。並聲明求為判決被告停止辦理「台北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則暨核發作業之公告。」
參、被告則以：
一、程序事項：
（一）按最高行政法院96年度裁字第2183號裁定：「認為對行政機關請求法院判命不得為一定行為具有法律上利益以得依行政訴訟法第8 條規定，提起預防性不作為訴訟。惟提起此種訴訟，須以因行政機關之作為有對其發生重大損害之虞時，始認具有權利保護必要，但對損害之發生，得期待以其他適當方法避免者，不在此限」。本案原告提起預防性不作為訴訟，並未說明被告之作為如何對其有發生重大損害之虞，故原告提起本件訴訟應欠缺權利保護必要。
（二）次按最高行政法院98年度判字第1515號判決：「行政訴訟法第8 條第1 項規定：『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。』此一規定僅係行政訴訟法關於訴訟類型之規定，原告擬提起性質上屬一般給付訴訟之預防性不作為訴訟並獲得本案勝訴判決，尚須主張其在實體法上公法上之請求權為何者」。
（三）本案原告雖主張係以「計程車運輸合作社設置管理辦法」第18條第2 項之規定為其公法上請求權之依據，惟該條項僅係規範計程車運輸合作社之社員有死亡或除名等情形時，主管機關應廢止該社員汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照之規定，就該規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果等綜合以觀，均無保障原告利益之規範意旨，故該項規定尚難認為係原告公法上請求權之依據。
二、實體事項：
（一）公路法第56條第2 項及設置管理辦法，係有關「計程車運輸合作社組織管理」之相關規範；至於「計程車牌照之發放」，則係規範於公路法第39條之1 。
（二）被告於計程車運輸合作社之社員有死亡或除名等情形時，均依照「計程車運輸合作社設置管理辦法」第18條第2項之規定，廢止該社員汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照。
（三）至於本案系爭「臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則」相關規定，則係在公路法第39條之1 總量管制之原則下，就「計程車運輸合作社社員之車輛牌照發放」所訂定之作業性行政規則。
（四）本件倘依原告主張禁止計程車運輸合作社社員之車輛牌照發放，將導致計程車運輸合作社規模日漸萎縮乃至於消滅，侵害計程車運輸合作社之權益極為嚴重等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告102 年4 月19日北市運般字第10201088900 號函為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告為同業公會，是否因系爭公告而有重大損害之虞？得否提起系爭預防性不作為給付之訴？
二、計程車運輸合作社設置管理辦法第18條（101 年10月18日修正）是否為原告會員（計程車交通公司）被侵害之權利？
伍、本院之判斷：
一、本件涉及之法規及其法理
（一）公路法第39條之1 規定：「計程車牌照應依照縣、市○○○○○道路面積成長比例發放。優良駕駛申請個人牌照之發放，不適用於前項規定。」
（二）公路法第56條第2 項規定：「計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項之管理辦法，由交通部會同內政部定之。」
（三）汽車運輸業審核細則第4 條第1 項第4 款第1 目之4 （10
1 年06月06日修正）「4.計程車客運業以公司行號經營者應具備全新小客車三十輛以上，個人經營計程車客運業者以自購一輛為限，其車齡不得超過三年。計程車運輸合作社車輛數量、車齡條件，由該管公路主管機關定之。」
（四）計程車運輸合作社設置管理辦法第18條（101 年10月18日修正）規定：「未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：一、有合作社法第十三條規定情事之一者。二、死亡。三、除名。四、喪失本辦法第十三條應具備資格之一者。五、自請退社。」。
二、原告為同業公會，未因系爭公告而有重大損害之虞，不得提起系爭預防性不作為給付之訴：
（一）按預防性不作為給付之訴之提起，最高行政法院96年度裁字第2183號裁定認為：「．．．本件抗告人於原審起訴主張：相對人臺北市監理處不得再重複向其徵收汽車燃料使用費云云，核其性質，係提起預防性不作為訴訟。惟此項訴訟，是否為我國行政訴訟法所容認，我國學界見解不一，但從憲法保障人民之訴訟性，行政訴訟法第2 條容認公法上爭議除法律別有規定外，均容許得提起行政訴訟，以及外國實務與學界通說，均採肯定等觀點，應採肯定見解，認為對行政機關請求法院判命不得為一定行為具有法律上利益以得依行政訴訟法第8 條規定，提起預防性不作為訴訟。惟提起此種訴訟，須以因行政機關之作為有對其發生重大損害之虞時，始認具有權利保護必要，但對損害之發生，得期待以其他適當方法避免者，不在此限。……」，又依學者之說明，：「……至於專就行政處分以外之單純高權行為或事實行為，作為預防性不作為之訴的對象，則在嚴其『權利保護必要』之條件下，應予允許（參閱吳庚，行政爭訟法論，三民書局，94年5 月修訂第3 版、頁
135 至137 ），可知不論依實務或學說之見解，當事人須具備「權利保護必要」之要件，始得提起預防性不作為之訴，而當事人必也具有請求權基礎（非僅為反射利益），始有權利保護（必要）之可言；故原告提起此種預防性的消極的給付之訴，必須具有一定之權利，且其權利有受重大損害之虞，始具備「請求被告機關不作為」之請求權基礎，否則即於法無據。
（二）本件原告主張「原告所屬會員之計程車交通公司，乃基於公路法及其審核細則設立登記，從利害關係人及可能性理論以觀，原告僅要證明所屬會員權利有可能受到侵害及損害，原告就具備訴訟權能。而依司法院釋字第469 號解釋及依公路法第39條之1 規定，計程車牌照的發放係由公路主管機關以人口及道路面積成長比例核發，被告依系爭作業準則進行牌照的換發，並不問各縣市人口成長之比例，一概允以換發，計程車牌照並未予管制，損及原告所屬會員之計程車交通公司，且被告藉由「設置管理要點」、「計程車運輸合作社設置要點臺北市補充要點」及相關職權命令，創設「計程車運輸合作社」組織之社員牌照，明定當運輸合作社就社員身份消滅，其社員牌照成為無實體的車輛時，仍保有法定時間，提供新社員請領新牌照，且計程車駕駛人經分配新增牌照後，應加入臺北市計程車運輸合作社，限制原告會員新增牌照權利，顯侵害原告會員之法律上利益，原告自可於本訴訟直接行使給付請求權云云。
（三）惟依司法院26年院字第1647號解釋：「行政官署對於工商業為一般的處分，致工商業各店之權利或利益均受有損害時，則其損害之主體，明係工商業各店，並非同業公會之本身，依訴願法第一條規定之趣旨，如對於該處分提起訴願，自應由受有損害之工商業各店為之」，又「……依司法院院字第1647號解釋，行政機關對於工商業者所為行政處分，致其權利或利益受損害時，其受損害之主體並非同業公會，公會不得對之提起訴願，已如前述。該項解釋之效力仍有效存在，自不因公平交易法之施行而受影響。至院字第3614號解釋，則據行政機關所沒入之盜匪不動產，其為不動產真正所有權受有損害之第三人得提起訴願者而言，與本件原告等非因本件行政處分真正權利或利益直接受損害之第三人情形有間。又院字第2619號解釋，亦係指人民團體，因主管機關之違法或不當處分，致損害其權利或利益者，始有提起訴願之權。微論本件被告之函復內容，是否違失，並無直接損害原告等之權利或利益，自亦不得援引該解釋，主張得為訴願之依據，……至得否對其檢舉案調查處理之結果提起訴願，仍以公平交易委員會之調查處理是否致其權益受損者以為斷，非謂檢舉人不問其權益是否因該調查處理而受損，均得對之提起訴願……」，行政法院（目前為最高行政法院）83年度判字第2021號判決著有明例，前揭解釋、判例雖係就「同業公會不得提起訴願」而為闡釋，但亦說明「同業公會」本身並無權利受損，並非法律上之利害關係人，觀諸系爭公告縱使對原告所屬會員（計程車交通公司）之權利發生侵害，但原告（同業公會）本身並無任何公法上權利因該公告而受影響，更遑論有何「發生重大損害之虞」，原告提起本件預防性消極給付之訴，顯未具備「請求被告機關不作為」之請求權基礎，難謂於法有據，應予駁回。
三、何況「計程車運輸合作社設置管理辦法第18條」（101 年10月18日修正）亦非原告會員（計程車交通公司）所可主張之之請求權基礎：
（一）按原告會員（計程車交通公司）所可主張之法律上權利，指「原告會員有權申請（報名參加抽籤）計程車牌照」，若原告會員申請新的計程車牌照被告均已發給，或已准許原告會員報名參加計程車牌照之抽籤，則無論其他人（個人車行、計程車交通公司、合作社）同時申請到多少張計程車牌照，均與原告會員之法律上權利無涉。蓋被告縱使違反公路法第39條之1 規定而多發了計程車牌照，只是「事實上」妨害了原告會員（及其他計程車駕駛人）既有之經濟利益（因增加了競爭對手），但原告會員既仍擁有計程車牌照，其法律上權利未受到侵害，故除非被告以行政處分否准原告會員「核發計程車牌照之申請」，或否准原告會員報名參加計程車牌照之抽籤，原告會員才能在該否准處分之課予義務訴訟中，主張被告「總量管制」之結果違法（因多發給了合作社計程車牌照，致原告會員可分配之計程車牌照變少致被否准），也惟有在該否准處分案件中，原告會員可主張「發給合作社計程車牌照所依據之法規（設置管理要點、計程車運輸合作社設置要點臺北市補充要點）違反法律保留原則」，但非謂「原告會員」可於「無任何否准處分」之情形下，單獨提起預防性不作為訴訟，來阻止他人取得計程車牌照，原告為同業公會，更不得單獨提起系爭預防性不作為訴訟。
（二）系爭公告並非否准原告會員「申請計程車牌照」、「報名參加抽籤」之具體行政處分，必須被告有否准之具體行政處分，原告會員法律上權利才會受到侵害，已如前述，而計程車運輸合作社設置管理辦法第18條（10 1年10月18日修正）乃是規範「合作社（舊）社員之計程車牌照何情況下應廢止」之規定，並未規定「廢止後，該合作社不得再為新社員申請新的計程車牌照」，該法條顯非為原告會員之利益而設，並非原告會員之公法上請求權基礎，原告據以提起本件預防性不作為訴訟，自屬無據。
四、從而，原告提起系爭預防性不作為訴訟，請求判決被告停止辦理「台北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則暨核發作業之公告」，為無理由，應予駁回。至兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。
據上論結，本件原告之訴關於「請求停止辦理公告」部分為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 8 月 22 日
書記官 簡若芸