臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第94號原 告 榮發交通有限公司代 表 人 甲○○（董事長）被 告 臺北市監理處代 表 人 乙○○處長）住同訴訟代理人 丁○○兼送達代收
戊○○丙○○上列當事人間因有關交通事務事件，原告不服臺北市政府中華民國95年12月20日府訴字第09585038700 號訴願決定，提起行政訴訟，經本院裁定後，原告不服，提起抗告，經最高行政法院廢棄發回，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用及發回前之訴訟費用，均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人鄭佳良於訴訟進行中變更為乙○○，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：⑴原告所有H2-505號營業小客車（下稱系爭車輛）分別於民國
（下同）89年4 月15日及同年8 月28日因違反汽車運輸業管理規則第91條第1 項第5 款、第6 款、第7 款規定，經臺北市政府交通局分別以89年5 月22日北市（交）監四字第4388號處分書及92年3 月5 日北市交監㈣字第4661號違反汽車運輸業管理事件處分書，各處原告新臺幣（下同）9 千元罰鍰。嗣原告於94年間欲委託民間汽車代檢公司辦理系爭車輛之汽車定期檢驗及換發行車執照時，因未繳清前揭罰鍰，致公路監理資訊系統仍有違規註記，而無法委託民間汽車代檢公司辦理系爭車輛之定期檢驗及換發行車執照，原告遂以94年11月17日申請書向被告申請註銷前揭公路監理資訊系統之註記，並請求准予換發行車執照。案經被告以94年12月2 日北市監一字第09463722100 號函請臺北市政府交通局轉陳交通部釋示有關違反公路法第77條規定未結清罰鍰，是否得委託民間汽車代檢公司辦理汽車定期檢驗及換發行車執照相關疑義。
⑵嗣經交通部以95年1 月20日交路字第0950000968號函釋以車
輛所有人違反公路法第77條規定者，並無停止辦理車輛異動或檢驗之相關規定，是有關公路監理資訊系統之違規註記設定情形，應依公路法之規定修正調整。被告乃以95年3 月9日北市監一字第09560244700 號函復原告略以：「主旨：有關臺端申請撤銷所有營業小客車應於監理單位定期檢驗註記及准許換發行車執照乙案....說明....二、旨揭申請事涉公路法範疇，目前有關公路法（第）77條不完備處，本處業請本府交通局轉陳交通部修正，在未修法前，對於違反公路法（第）77條之車輛，同意辦理驗車及換發行車執照，但不含異動登記業務；至公路監理加值網路系統管控部分，亦由交通部同案函請中華電信股份有限公司數據分公司修正在案......」。嗣原告於95年6 月13日以國家賠償請求書，向被告請求國家賠償，經被告審認後，以95年7 月18日北市監四字第09562498800 號函復原告，依國家賠償法第11條第1 項規定拒絕賠償。原告不服被告上開95年3 月9 日北市監一字第09560244700 號函及95年7 月18日北市監四字第0956249880
0 號函，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。經本院以96年度訴字第615 號裁定：「原告請求國家賠償部分移送臺灣臺北地方法院。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。」，原告不服，乃向最高行政法院提起抗告，經最高行政法院97年度裁字第4122號裁定將原裁定廢棄，發回本院審更為審理。
三、原告訴稱：⑴被告95年3 月9 日函文「不含異動登記業務」係屬違法。
①被告於94年11月17日以言詞禁止系爭車輛換發行車執照，
原告為權利保障請求作成書面處分遭被告拒絕，同天原告即提出聲請，於近4 個月期間，被告95年3 月9 日函文以「同意原告辦理驗車及換發行車執照，但不含異動登記業務」，惟依道路交通管理處罰條例第9 條之1 、道路交通安全規則第15條第2 項規定及交通部95年1 月20日交路字第0956000968號函所示，原告系爭車輛非有違反道路交通管理處罰條例未繳清結案之罰鍰所定情形，即不得禁止原告辦理各項如過戶、變更、停駛、復駛、報廢、繳銷牌照及註銷牌照或換發牌照、執照異動登記之處分，被告並無裁量權得為禁止原告申請上揭各項異動登記，顯然95年3月9 日函文以道路交通管理處罰條例第9 條之1 以外事由禁止原告異動登記業務，自屬違法。
②違反公路法第77條規定者，公路主管機關對其違規註記設
定、變更、調整或消滅，基於管理之必要，屬行政內部作用性，容不得對外發生法規範拘束之效力。被告以該違規註記設定，限制原告不得在代檢公司驗車及換發行車執照，並以交通部95年1 月20日函釋依公路法之規定修正調整，仍誤解其函釋表示，蓋公路法從未規定有如此限制，被告於該電腦視窗作為違規註記尚無不可，惟其作為限制汽車所有人不得在代檢公司驗車，不得換發行車執照，交通部雖無明指不可，惟其函釋即要求被告依公路法之規定修正調整之抽象意旨，暗指被告已違反公路法、道路交通管理處罰條例及道路交通安全規則之規定限制原告驗車及換發行車執照權利。公路法未曾對違規註記設定有過規定條文或修正，被告增加法律所無之限制違法並不當聯結禁止（無正當合法、合理之關聯）事實明確，雖然事後以95年
3 月9 日函文更正違法事實事項之處分，但其附款仍為本件訴訟之對象，仍其具有法律上之利益。
⑵被告於97年3 月20日否准原告繳銷異動登記與95年3 月9 日原處分之附款記載「不含異動登記業務」有關。
①原告於97年3 月20日向被告請求辦理系爭車輛繳銷異動登
記，而繳銷是申請異動登記事項之一，被告因附款「但不含異動登記業務」限制，雖未說明法律依據，卻係否准、駁回原告繳銷異動登記主因事證，足見原處分之附款「不含異動登記業務」，本是被告自始即有規制原告系爭車輛不得異動登記之負擔處分，則97年3 月20日原告依法申請事件既遭駁回，即發生法律上效果，依本件訴願決定及前審裁定理由，原告請求准予辦理車輛異動登記既遭駁回，即可主張原告97年3 月20日依法申請異動登記事項，就是受到95年3 月9 日原處分之附款影響，證明被告原處分之附款屬違法之處分。
②被告明知交通部於95年1 月20日函說明明指違反公路法第
77條及第78條處罰條例之規定無明定有停止辦理驗車、換發行車執照及異動登記的限制，被告仍於95年3 月9 日函文就原告具體事件明文禁止車輛異動之限制；如同94年11月17日被告禁止原告驗車及換行車執照之處分，後於95年
3 月9 日同意驗車及換行車執照附加「不含異動登記之業務」，卻又於97年3 月20日禁止繳銷異動登記，原告異議向被告口頭反應，仍遭禁止，嗣後原告遞送書面申請（參照原告97年3 月21日申請書，受文者為被告），同時併向交通部申請釋疑（參照原告97年3 月21日之申請書，受文者為交通部路政司），交通部於97年3 月26日路台監字第0970405129號函示臺北市政府交通局，28日副本寄達原告，後被告於97年4 月1 日北市監三自第000000000 號函通知同意原告辦理繳銷異動登記，同年月3 日收文，速至被告所屬櫃台辦理，仍受到被告內部各科室意見分歧不當干預，但已遲延1 個月交付買受人車籍資料，以憑由買受人向所屬監理機關重領計程車新牌照營業，本件不斷有行政權逾越法定裁量之違法處分，豈是被告或原審裁定認定係屬補充說明可言。
⑶被告95年3 月9 日之「但不含異動登記業務」處分違法，有即受確認判決之法律上利益：
①司法院釋字第213 號解釋文及其理由中認只要有予當事人
回復法律上利益時，即使行政處分已執行完畢終結（解消），亦可提起或續行訴訟，惟依76年度行政訴訟法之訴訟類型及上該解釋理由書基調，顯係僅以原來的撤銷訴訟續行。然而，已執行完畢或終結之行政處分事實已不存在，撤銷訴訟的對象已消失，故提起或續行撤銷訴訟已不符實際。晚近，行政訴訟法仿德國行政法院法之規定，於行政訴訟法第6 條第1 項末段增訂此確認違法之訴訟，即以確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，俾實行撤銷該處分之實。原告援依行政訴訟法第111條第1 項訴之變更規定，而無須被告同意，於準備程序已表明撤銷訴訟變更（轉換）為確認訴訟，就在提起撤銷訴訟時發生處分執行完畢或終結時，應許被告變更（轉換）訴訟種類，以維司法院釋字第213 號續行訴訟之意旨，合先敘明。
②而系爭處分之車輛確已於95年3 月20日之法律效果實現已
消滅（即最高行政法院認97年3 月20日向被告申請辦理系爭車輛繳銷牌照異動登記業務，與95年3 月9 日之「但不含異動登記業務」處分之記載是否有關，遭被告否准之事實與證據，原告97年4 月3 日申請繳銷異動登記書參照）。相對於系爭處分效力仍然存在，仍有以原告之車輛作出「但不含異動登記業務」之處分，持續侵害原告（人民依法申請權利）申請異動登記業務之違法處分；縱被告已於97年4 月1 日就系爭車輛H2-505號以北市監三字第09760766800 號函旨，原告確於97年4 月3 日收文依旨過處辦理牌照繳銷事，惟細究系爭處分受文者以原告為對象，仍有其他車輛受制「但不含異動登記業務」重複受同樣不利益處分之危險，故對於效力仍然存在之處分，未經撤銷、廢止或其它事由失效，其效力繼續存在，該效力仍威脅著原告，致原告主觀上認其在法律上有不安狀態存在，原告既有相當理由及正當利益，請求就本件撤銷違法處分之訴將之除去，於判決前因被告執行完畢，依法院諭知及原告聲明變更（轉換）本件一部作為確認訴訟，以判斷該系爭處分本屬違法，即有受確認判決之法律上利益。
⑷關於國家賠償請求及請求除去該註記部分（被告95年7 月18
日北市監四字第09562498800 號函否准部分）。①提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償本件
國家賠償事件可依行政訴訟第7 條於本件提起時附帶請求給付，訴願決定以被告否准國賠之處分，不屬行政訴願救濟範圍不予受理，顯然違誤。從而，原告於95年6 月13日提出國家賠償請求書與除去該註記等後續程序救濟，被告於95年7 月18日拒絕賠償函上載「故該電腦註記僅係作為提醒之用」，被告認為該註記非屬行政處分，尚非無理由，僅為基於車輛管理措施，作為事實的記錄，惟被告竟因該註記而作出對系爭車輛禁止驗車、換發行車執照及異動登記的一連串限制，藉註記之客觀事實記錄，實則對原告系爭車輛依法申請的權利作為限制，其行為已等同限制原告系爭車輛使用、營業收益及處分等權利，對原告直接發生各該效果，既認被告因該註記對原告作為違法或不當的處分，此處分符行政處分之要件，自屬當然。
②汽車所有人之汽車行車執照每3 年須換領1 次，自原發照
之日起算，期滿前後1 個月內，須申請換領新照始得行駛。如有遺失或損壞時，應由汽車所有人申請換領，補發或換發後始得行駛，後汽車所有人行駛車輛應隨車攜帶以備警察機關或公路監理機關查驗，為交通安全規則第12條、13條及14條明文規定。足見汽車所有人之行車執照取得（始得行駛）為駕駛車輛並隨車攜帶以備查驗之法定要件。因此，為避免汽車所有人無行車執照駕駛車輛及應隨車攜帶以備查驗，公路監理機關即被告即有負依法換領，補發或換發行車執照之義務，若怠為處分或拒絕申請處分，造成汽車所有人無法行駛營業等同停止營業處分之損害，即屬違法而應負賠償責任。
③被告於94年11月17日否准換證，嗣於3 個月又23天後之95
年3 月9 日又予同意，被告從未有法律依據與理由，此即行政行為前後處理不一，被告恣意限制前開行車許可憑證之換發，實已侵及工作權核心領域，造成原告損害的事實，被告當然有責並應負擔賠償。原告依臺北市計程車業經臺北市稅捐稽徵處於90年3 月30日北市稽工甲字第8912737100號書函為據，就計程車營業稅之查定銷售額，於90年
1 月1 日起每輛計程車2,000CC 以下者每月查定銷售額38,630元，每日為1,486 元，原告即為計程車業系爭車輛為1,600CC ，為被告違法禁止系爭車輛停換行車執照計3 個月又23日，致原告不能換領新照行駛營業，侵害原告之權利造成直接損害。從而，以上開核定額每車、每月銷售額為請求計算損害之依據，計算本件請求損害賠償金額為150,068 元（38,630元×3 個月＋1,486 元×23日），及精神慰撫金200,000 元，共計請求損害賠償金額350,068 元，其中財產損害150,068 元自95年6 月14日起及非財產損害﹙精神慰撫金部分﹚200,000 元自95年9 月3 日起均至清償日止，各按週年利率百分之5 計算之利息。
⑸綜上，原告主張被告95年3 月9 日北市監一字第0956024470
0 號函其中「但不含異動登記業務」記載，係屬負擔處分，本件原告請求確認該處分違法，有受確認判決之法律上利益。又本件被告禁止原告換領系爭車輛行車執照，嗣後雖復同意，惟致原告自94年11月17日起至95年3 月10日不能領得行車執照，構成無法營業之事實，原告依法自得於同一行政訴訟程序中，合併請求損害賠償等情。因而聲明：請求確認被告95年3 月9 日添加「但不含異動登記業務」處分違法，及撤銷95年7 月18日處分並及其訴願決定；並請求判命被告作成應給付原告350,068 元，其中150,068 元自95年6 月14日起及餘額200,000 元自95年9 月3 日起均至清償日止，各按年息百分之5 計算之利息。訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯：⑴國家賠償法第11條規定：「賠償義務機關拒絕賠償，或自提
出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」、同法第12條規定：「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」。而行政程序法第168 條規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」、同法第171 條規定「受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。」。又公路法第3 條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府....」、同法第75條規定：「汽車所有人不依規定繳納汽車燃料使用費者，公路主管機關應限期通知其繳納，屆期不繳納者，處新臺幣3 百元以上3 千元以下罰鍰，並停止其辦理車輛異動或檢驗。」、同法第77條第1 項規定：「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5 項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9 千元以上9 萬元以下罰鍰....」、同法第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」及行為時道路交通管理處罰條例第9 之1 條規定：「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰。」、道路交通安全規則第1 條：「本規則依道路交通管理處罰條例第92條第l 項規定訂定之」、道路交通安全規則第8 條：「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，經清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。但拖車號牌及拖車使用證得由使用人申請之。」、道路交通安全規則第36條「汽車檢驗應按指定日期將車輛駛往公路監理機關檢驗場所或指定地點接受檢驗。」。再者，交通部95年1 月20日交路字第0950000968號函釋：「主旨：關於臺北市政府交通局函為車輛所有人違反公路法第77條規定，未結清罰鍰前是否得辦理定期檢驗及換發行車執照乙案，請依說明辦理..說明..二、查公路法第77條及第78條處罰之規定，並無如同法第75條明定有停止辦理車輛異動或檢驗之規定，故本案請貴局會同中華電信數據通信分公司再行檢視有關違反公路法第77條規定於公路監理電腦系統之違規註記設定情形，並依公路法之規定修正調整。」。
⑵依前揭道路交通安全規則第8 條規定，汽車行車執照是由汽
車所有人向公路監理機關申請登記，並經清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。系爭車輛因89年4 月15日及89年8 月28日違反汽車運輸業管理事件，受罰鍰處分未繳納結案，故原告於94年11月17日請求換發行車執照乙節，顯與前揭規定不符，從而被告主觀上並無故意過失。又道路交通管理處罰條例第92條第1 項規定：「車輛分類、汽車牌照申領、異動、管理規定.. .. 及其他有關道路交通安全等事項之規則，由交通部會同內政部定之」。原告指陳道路交通安全規則已逾越法律授權範圍乙節，蓋依前揭道路交通安全規則第1 條及第8 條之規定，應無逾越道路交通管理處罰條例第92條第1 項之法律授權；另前揭道路交通安全規則第8 條規定，並未區分新領汽車牌照或已領用汽車牌照車輛之適用情形，故無原告所指被告適用不當而違法之情形，併予敘明。
⑶原告於94年11月17日之申請係請求撤銷系爭車輛應於監理單
位定期檢驗註記並於公路監理資訊加值網路系統註記塗銷以及准予換發行車執照，因與行為時道路交通管理處罰條例第
9 條之1 及道路交通安全規則第8 條規定，產生適用法規之疑義，被告乃以94年12月2 日北市監一字第09563722100 號函報請臺北市政府交通局函轉交通部釋示有關車輛所有人違反公路法第77條，未結清罰鍰是否得辦理車輛定期檢驗及換發行車執照，嗣經交通部95年1 月20日交路字第0950000968號函釋略以公路法第77條處罰之規定者，並無明定停止辦理車輛異動或檢驗登記，且被告即依該函主旨揭示就辦理定期檢驗及換發行車執照部分，再行檢視違反公路法第77條規定於公路監理電腦系統之違規註記設定情形，依公路法之規定修正調整，而以95年3 月9 日北市監一字第09560244700 號函覆原告同意辦理驗車及換發行車執照在案，被告業已同意原告所有申請事項，惟原告仍訴請撤銷，並無實益；又被告並未限制原告辦理檢驗，只是當時之公路監理系統係依道路交通安全規則，作全國一致的電腦設定，若有罰鍰未繳，會在電腦上有所警示，需請原告回監理處辦理驗車，這只會造成驗車的不便，而不會限制其驗車之權利。另被告陳請交通部釋示部分，並未涉異動登記業務，故關於上揭95年3 月9日同意函說明二中所載「不含異動登記業務」係屬補充說明依公路法修正調整部分，核其性質僅屬事實上告知，並非行政處分，即非本件爭訟之標的。況原告所有系爭車輛從未申辦任何異動登記，並無否准異動之行政處分，從而被告亦無違法行為存在。
⑷國家賠償法第2 條第2 項規定「公務員於執行職務行使公權
力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」，原告謂被告於94年11月17日利用系爭車輛檢驗後，違法行使其行政管制權力，禁止系爭車輛換領行照，侵害原告財產及非財產上權利云云。惟此期間乃因被告函陳交通部解釋法規中，且被告從未就系爭車輛作成註銷牌照或禁止營業處分，從而主觀上並無故意或過失不法侵害原告之自由或權利，又原告之具體損害為何，無法證明，準此，原告指摘部分與上揭賠償要件不符，被告應無賠償責任，遂以95年7 月18日北市監四字第09562498800 號函書面敘明理由拒絕賠償，並經臺北市政府國家賠償事件處理委員會於95年9 月25日召開會議追認之。原告得依國家賠償法第11條及第12條規定，循民事訴訟程序請求救濟。
⑸就原告主張其於97年3 月20日向被告申請辦理系爭車輛繳銷
牌照異動登記，遭被告否准，原告翌日向被告提出申請書，迄未見核覆等情，則被告否准該異動登記究與被告95年3 月
9 日函中「但不含異動登記業務」之記載是否對外直接發生法律效果為行政處分及被告94年11月17日禁止系爭車輛換領行車執照至95年3 月9 日同意換領取得系爭車輛行車執照行駛營業，期間3 個月又23天未領得新行車執照供行駛無法營業，請求被告賠償部分，被告補充理由說明如下：
①就公路監理牌照異動是否為行政處分作為，應有實質拒絕
受理申請者申請辦理為前提，本件原告97年3 月21日提出辦理系爭「H2-505」車輛繳銷牌照之申請書，被告旋於97年4 月1 日以北市監三字第09760766800 號函覆請原告依道路交通安全規則第16條暨相關規定檢齊資料，至被告處所辦理牌照繳銷事宜，原告即於97年4 月3 日辦妥繳銷牌照登記（將系爭車輛號牌2 面及行車執照繳還被告，系爭車輛另已於97年4 月9 日在交通部公路總局臺北區監理所檢驗後重新領用「028-YL」牌照），就此行為顯見95年3月9 日北市監一字第09560244700 號函說明二中所載「不含異動登記業務」係屬補充說明相關公路法修正調整部分。另就95年7 月18日北市監四字第09562498800 號函所載「..因該車尚有違反公路法第77條第1 項規定之違規案件，迄今尚未辦理結案，故該電腦註記僅係作為提醒之用」等語，核其性質僅屬事實通知，既不因該敘述或說明而生任何法律上之效果，並非行政處分甚明。
②另原告申請賠償之理由為被告94年11月17日禁止系爭車輛
換領行車執照至95年3 月9 日同意換領取得系爭車輛行車執照行駛營業，期間3 個月又23天未領得新行車執照供行駛無法營業等語，惟換發汽車行車執照規定係依前揭道路交通安全規則第8 條及同規則第14條：「汽車行車執照、拖車使用證每3 年換發1 次，機器腳踏車行車執照每2 年換發1 次，自原發照之日起算，期滿前後1 個月內，須申請換領新照始得行駛。」規定，故原告若服膺上開規則第14條「須申請換領新照始得行駛」之規定，似亦應服膺同規則第8 條之規定，繳清其積欠之罰鍰；縱否，退步言之，同規則第8 條規定既仍屬現行有效法之規範，被告基於依法行政原則為相關行政行為仍須詳加納入考量，且本件原告違反公路法之處分部分，最高行政法院已分於91年8月15日以91年度裁字第796 號及95年5 月11日以95年度裁字第937 號裁定「上訴駁回」。
③系爭車輛於89年4 月15日及89年8 月28日依公路法第77條
第1 項規定分別裁處9 千元整罰鍰後，91年3 月1 日、91年12月17日、92年11月12日、93年12月3 日、94年6 月13日均在被告處所辦理定期檢驗，且91年12月17日亦在被告處所辦理換發行車執照，顯見被告並無拒絕原告車輛檢驗及換發行車執照。而被告基於法規間之扞格（道路交通安全規則第8 條與公路法第77條），於未釐清法律適用前選擇對民眾較有利作為或相應行政管理方式尚屬被告之行政裁量權限，惟原告94年11月17日提出請求撤銷系爭車輛應於監理單位定期檢驗註記並於公路監理資訊加值網路系統註記塗銷以及准予換發行車執照，因涉及適用法規之疑義及公路監理系統電腦設定，已屬全國一致性問題，被告乃於94年12月2 日以北市監一字第09563722100 號函報請臺北市政府交通局函轉交通部（法規制訂機關）釋示，自屬公務機關勇於認事之作為，後就交通部函釋回覆原告，亦為公文之正當程序。且換發行車執照為被告所屬臨櫃窗口辦理業務，則原告是否有至被告所屬櫃檯辦理換發行車執照遭否准，揆視被告91年12月17日即有同意原告換發系爭車輛行車執照紀錄，復未生相關重大情事變更情形，似無相似行政行為前後處理不一之理，而換發行車執照之作為屬民眾自由意志，故以無法換照至無法營業之損害求償，實無理由。
⑹綜上，被告以關於95年3 月9 日同意函中所載「不含異動登
記業務」係屬補充說明依公路法修正調整部分，核其性質僅屬事實上告知，並非行政處分。又被告94年11月17日禁止系爭車輛換領行車執照至95年3 月9 日同意換領取得系爭車輛行車執照，期間乃因被告函陳交通部解釋法規中，且被告從未就系爭車輛作成註銷牌照或禁止營業處分，被告主觀上並無故意或過失不法侵害原告之自由或權利，被告應無賠償責任等語，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：⑴本件訟爭之兩個處分：
①就原告申請驗車及換照（申請書參照原處分卷p-15），被
告以95年3 月9 日北市監一字第09560244700 號函復：「主旨：有關臺端申請撤銷所有營業小客車應於監理單位定期檢驗註記及准許換發行車執照乙案....說明....二、旨揭申請事涉公路法範疇，目前有關公路法（第）77條不完備處，本處業請本府交通局轉陳交通部修正，在未修法前，對於違反公路法（第）77條之車輛，同意辦理驗車及換發行車執照，但不含異動登記業務；至公路監理加值網路系統管控部分，亦由交通部同案函請中華電信股份有限公司數據分公司修正在案......」。
1.關於「不含異動登記業務」之記載，被告稱只是單純事實敘述，非訴訟標的，因原告申請時並未告知被告要辦理車輛異動，只是申請驗車及換照。且實際上原告在97年3 月21日申請異動，被告於97年4 月1 日發函通知原告補繳相關資料辦理，並於97年4 月3 日准予異動，故未拒絕原告之申請。
2.原告稱其申請書的確未寫明要申請車輛異動（參本院卷p-49），但被告回函時何以要加上有關限制異動申請之敘述，將發生本來可以異動，卻被禁止異動之效果，故被告之處分違法。系爭車輛之原告罰款尚未繳清，而被告於97年4 月3 日已准予異動，但95年3 月9 日關於「不含異動登記業務」之記載，仍屬違法。
②原告於95年6 月13日以國家賠償請求書，向被告請求國家
賠償，經被告審認後，以95年7 月18日北市監四字第09562498800 號函復原告，依國家賠償法第11條第1 項規定拒絕賠償。
1.原告主張：被告於94年11月17日否准換證，嗣於3 個月又23天後之95年3 月9 日又予同意，侵及原告工作權核心領域造成損害，就計程車營業稅之查定銷售額38,630元計算，本件請求損害賠償金額為150,068 元（38,630元×3 個月＋1,486 元×23日），及精神慰撫金200,00
0 元，共計請求損害賠償金額350,068 元，其中財產損害150,068 元自95年6 月14日起及非財產損害﹙精神慰撫金部分﹚200, 000元自95年9 月3 日起均至清償日止，各按週年利率百分之5 計算之利息。
2.被告抗辯：此期間乃因被告函陳交通部解釋法規中，且被告從未就系爭車輛作成註銷牌照或禁止營業處分，從而主觀上並無故意或過失不法侵害原告之自由或權利，且原告之具體損害為何，無法證明，準此，原告指摘部分與國家賠償要件不符，被告應無賠償責任。
⑵就95年3 月9 日北市監一字第09560244700 號函關於「不含異動登記業務」之記載部分。
①就該函（參原處分卷p-16）而言，係針對原告94年11月17
日之申請書而來（參原處分卷p-15），而該申請書經原告確認申請書的確未寫明要申請車輛異動（參本院卷p-49），因此該函並非針對原告之申請事項予以否准之意思，可堪認定；但原告稱「被告係行政機關，其所作之處分是否違法，由法院作合法審查判斷之，故法院審查之內容應以被告行政處分之標的為標的，而不是以原告申請內容為訴訟標的或審查之範圍」，而所謂行政處分，依訴願法第3條第1 項規定：「係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。」，就被告95年3 月9 日北市監一字第09560244700 號函而言，所謂「不含異動登記業務」之記載，並非針對原告之請求而來，並非對具體事件所為之決定，自無由對外直接發生法律效果，自非單方行政行為。且實際上原告在97年3 月21日申請系爭車輛異動，被告於97年4 月1 日發函通知原告補繳相關資料辦理，並於97年4 月3 日准予異動，故未拒絕原告之申請，對原告具體事件之權益不生影響，該函並未發生任何法律效果，自非政府機關之單方行政行為。
②關於是否為行政處分之爭執，也可以成為爭點而為法庭言
詞辯論之範圍，但是否為行政處分還是應以「就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果」來判斷。本件爭執就被告95年3 月9 日北市監一字第09560244700 號函而言，所謂「不含異動登記業務」之記載，應非行政處分，足堪認定原告請求就該部分確認為違法，自無理由。
⑶關於95年7 月18日北市監四字第09562498800 號函拒絕賠償部分：
①原告請求撤銷95年7 月18日北市監四字第09562498800 號
處分並及其相關之訴願決定（臺北市政府95年12月20日府訴字第09585038700 號訴願決定），是針對被告拒絕國家賠償而來，該部分是原告所稱「被告於94年11月17日否准換證，而於3 個月又23天後之95年3 月9 日又予同意，關於未能及時同意驗車及換照，而造成原告之損失，請求賠償」，以及「除去該電腦註記」等。
1.就賠償經否准部分，95年7 月18日北市監四字第09562498800 號函已經教示「如不服本拒絕賠償決定，得依法向地方法院提起損害賠償之訴（參原處卷p-10）」，故原告主張撤銷之訴其程序上顯有違誤，自屬不合法。
2.就公路監理資訊加值網路系統註記塗銷部分，原告主張被告以該註記而作出對系爭車輛禁止驗車、換發行車執照及異動登記的一連串限制，藉註記之客觀事實記錄，實則對原告系爭車輛依法申請的權利作為限制，其行為已等同限制原告系爭車輛使用、營業收益及處分等權利，對原告直接發生各該效果，即認被告因該註記對原告作違法或不當的處分，而為行政處分之要件。然而，行政處分指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，上開95年7 月18日拒絕賠償函上載「故該電腦註記僅係作為提醒之用」，並未因為電腦註記而影響原告驗車、換發行車執照，甚至爾後之異動登記，被告認為該註記非屬行政處分，自屬可採。既非屬行政處分，人民自不得對之提起訴願及行政訴訟。而訴訟事件起訴不合程式而無法補正者，依行政訴訟法第107 條第1項第10款之規定，本院應以裁定駁回之。
②就原告主張請求損害賠償金額350,068 元及其遲延利息部
分，原告主張本件國家賠償事件依行政訴訟第7 條於本件訴訟提起時附帶請求給付，但關於形成賠償之理由原告主張因被告於94年11月17日否准換證，嗣於3 個月又23天後之95年3 月9 日又予同意，侵及原告工作權而造成損害。
然查，行政訴訟第7 條於所示得附帶請求損害賠償者，是限於與本案撤銷之訴、確認之訴有關者，而本件提起之確認違法之訴所確認之範圍為95年3 月9 日北市監一字第09560244700 號函關於「不含異動登記業務」之記載部分，並非被告於94年11月17日否准換證，而於3 個月又23天後之95年3 月9 日又予同意，關於未能及時「同意辦理驗車及換發行車執照」而造成原告之損失，此二者為兩個完全不同之爭執，原告自不得援引行政訴訟第7 條於本件確認之訴（關於不含異動登記之爭執）提起時附帶請求給付賠償（關於遲延驗車、換照之損害），故該部分附帶提起之給付之訴自屬不合法。且該部分屬於行政訴訟第7 條一併請求之訴，自無因審判權歸屬而為移送之必要，併此敘明。
⑷本件原告請求①確認被告95年3 月9 日添加「但不含異動登
記業務」處分違法部分，為無理由；而②撤銷95年7 月18日處分並及其訴願決定、③判命給付350,068 元及其遲延利息部分，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款為不合法，均應依法駁回。至於，該給付之訴部分屬於行政訴訟第7 條一併請求之訴，自無因審判權歸屬而為移送之必要。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第107 條第1 項第10款，民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 畢乃俊法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
書記官 鄭聚恩