臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第96號原 告 全省遊覽車客運有限公司代 表 人 甲○○被 告 交通部公路總局代 表 人 林志明（局長）住同上訴訟代理人 丙○○
乙○○丁○○上列當事人間因汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國96年7 月24日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。經本院96年12月4 日96年度訴字第3308號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院於97年8 月14日以97年度裁字第3978號裁定，將原裁定廢棄，發回本院更為裁判，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：訴外人陳三裕於民國96年3 月30日15時許，駕駛登記原告所有之車號00-000號營業遊覽大客車（下稱系爭車輛），行經雲林縣154 甲西螺至二崙段，經被告機關所屬嘉義區監理所雲林監理站監警聯合稽查小組攔查，因認原告違規個別攬載旅客，以96年3 月30日公監嘉字第00064 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單舉發，被告即以原告違反汽車運輸業管理規則第84條第1 項第1 款規定，按公路法第77條第1 項規定，以96年4 月16日60-64 號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）9萬元罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照3 個月。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：
（一）原處分係依據汽車運輸業管理規則第84條第1 項第1 款規定所作成，而汽車運輸業管理規則係依據公路法第79條授權制定。但此種授權嚴重違反法律保留原則，該規則違反行政程序法第158 條第1 項第2 款規定，應屬無效，原處分根據該無效之法規命令所作成，自屬違法，茲敘其理由如下：
１、公路法第79條違反授權明確性原則：公路法第79條規定將應獲許可之要件及處罰事項全部集中在此條文授權，可謂係「叢集授權」。此種授權，幾與概括授權無異。從法律保留原則來看，母法概括授權僅限於細節性與技術性事項，此迭經司法院大法官釋字第394 、524 等號解釋宣示在案。惟汽車運輸業管理規則所規定處罰的事由，絕非細節性與技術性事項，大有違反授權明確性的問題。既然汽車運輸業管理規則係屬違反授權明確性原則所制定的規則，行政機關以各該事由，再依公路法第77條規定處罰，即屬違法。本案所涉及的公路法第79條第5 項，同樣有違反授權明確性的問題。蓋公路法的受規範對象是運輸業者，但運輸業者對於公路法的授權內容、範圍根本無法瞭解及預見，何種行為將受罰鍰或將受廢止汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照的處分，汽車運輸業管理規則將有無效的問題。故本案被告以原告違反汽車運輸業管理規則第84條規定，依公路法第77條規定加以處罰，從而該處分即有違法之處。
２、交通部以行政規則規定人民實體權利義務事項，違反法律保留原則：
（１）法律授權雖有「裁量權授與」之意義，但不論是抽象法規範的制定或具體行政決定，其本質仍屬對行政機關所課予之義務，旨在要求行政機關為「合目的之裁量」，故「法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代」（司法院大法官釋字第454 號、第455 號、第52
4 號解釋）。蓋捨法規命令不用，而僅發布行政規則，即屬逃避立法對法規命令的監督可能性，有違「功能性的權力分立原則」。
（２）本案處罰9 萬元及吊扣牌照3 個月，其具體的根據是「遊覽車客運業違規營業及僱用資格不符駕駛員處罰作業要點」第1 點之規定。而該要點係屬行政規則之性質，應不得訂定直接影響人民實體權利義務之事項。縱使承認汽車運輸業管理規則係屬符合授權明確性原則，被授權機關交通部亦不得以上開行政規則規定如何「吊銷全部營業車輛牌照」之事由。但上開要點第l 點第6 項卻規定：「第五次違規者，處該公司新臺幣九萬元罰鍰，並由處分機關敘明違規情節，依據公路法第七十七條報請交通部核准同意後撤銷汽車運輸業營業執及吊銷其全部營業車輛牌照，並隨即停止受理其申請各種異動登記」亦即交通部直接以行政規則規定「撤銷（應為廢止之誤）汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照」，此一措施係根據違反法律保留原則之行政規則為之，應屬違法之處分，應予撤銷。訴願決定機關不察，仍予維持，亦應予以撤銷。
３、原處分違反一事不二罰原則：「遊覽車客運業違規營業處罰作業要點」（下稱處罰作業要點）第1 點第1 項規定，原告除被裁處罰鍰及吊扣車輛牌照外，可能因累積違規次數（5 次）而被撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，此種規定無異於一事兩罰，違反司法院大法官釋字第503 號、第604 號解釋意旨。公路法、汽車運輸業管理規則以及處罰作業要點等規定結合起來，可以因為累積違規次數而撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照的處罰，此種作法已嚴重違反比例原則。
（二）本件經舉發之原因，乃因稽查人員發現系爭車輛載有另名乘客所致，原告公司駕駛員陳三裕解釋該車係因冷氣故障，欲至修配廠檢修，該名乘客係陳三裕友人廖亮程，因在途中偶遇而邀其陪同，並無購票營業之行為，然稽查人員未經詳細查證仍執意舉發，顯與事實不符。
（三）原告公司因靠行車輛眾多，管理本相當困難，且駕駛員流動性大，若有違規情事亦多隱瞞不報，被告就舉發違規事件，除寄發處分書外，均未依公路法第47條為限期命改善之適當建議，使遊覽車業無從在管理上，作正確適當之宣導管理，和有效及時之抗辯或救濟，以原告先後遭舉發5次，其中即有3 次未能適時提出訴願，故原處分認事用法尚有違誤，爰聲明請求撤銷訴願決定及原處分。
乙、被告主張：系爭車輛於事實欄所述時、地外個別攬載旅客，有舉發通知單及96年3 月30日雲林地區監警聯合稽查小組談話紀錄附卷可稽，其違規事實洵堪認定，依公路法第77條規定之母法授權範圍，按其違規情節訂定「遊覽車客運業違規營業及僱用資格不符駕駛員處罰作業要點」並無違反授權明確性原則及法律保留原則；另查原告前已因個別攬載旅客經分別填掣96年1 月30日00-00000000 號、96年2 月7 日00-000000000號及96年4 月2 日60-1240 號等3 件違反汽車運輸業管理事件處分書在案，依行政罰法第25條規定：「數行為違反同一行政法上義務之規定者，分別處罰之」，雖本件原告訴稱公路法第79條授權規定違反授權明確性原則、交通部以行政規則規定人民實體權利義務事項，違反法律保留原則、原處分將違反一事不二罰原則、公路法為概括授權，已違反法律法律保留原則……云云，顯為曲解法令之詞。被告依法裁處原告9 萬元罰鍰並吊扣系爭車輛牌照3 個月之處分，於法應無不合，爰求為判決如聲明所示。
理 由
一、原告起訴時被告之代表人為陳晉源，於訴訟中變更為林志明，經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按公路法第34條第1 項第3 款：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：... 三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。」、第77條第1 項：「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5 項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9 千元以上9 萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1 個月至3 個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」、第79條第5 項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」；汽車運輸業管理規則第1 條：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、第84條第1 項第
1 款：「遊覽車客運業應遵守下列規定：一、車輛應停置車庫場內待客包租，不得外駛個別攬載旅客、開駛固定班車或擅自設置營業所站。」、第137 條：「汽車運輸業違反本規則規定者，應依公路法第77條第1 項之規定舉發。」；裁處時交通部96年1 月17日交路字第0960000595號令頒布之處罰作業要點第1 點：「遊覽車客運業違反公路法第34條及汽車運輸業管理規則第84條規定個別攬載旅客或開駛固定班車者，第1次 違規者，處該公司新臺幣3 萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照1 個月，第2 次違規者，處該公司新臺幣
6 萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照2 個月，第3 次違規者，處該公司新臺幣9 萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照3 個月，第4 次違規者，處該公司新臺幣9 萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照3 個月，第5 次違規者，處該公司新臺幣9 萬元罰鍰，並由處分機關敘明違規情節，依據公路法第77條報請交通部核准同意後撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照，並隨即停止受理其申請各種異動登記。上述計次範圍內，自第1 次違規行為之日起，屆滿2 年後重行計算。」。
三、原告主張：訴外人陳三裕於96年3 月30日15時許，駕駛原告所有之車號00-000號營業遊覽大客車，在雲林縣154 甲西螺至二崙段，經被告機關所屬嘉義區監理所雲林監理站監警聯合稽查小組攔查，認原告有違規個別攬載旅客之行為，並為本件裁處，惟當日所搭載者並非乘客，而係駕駛之友人，故原處分之認定，與事實不符，另相關汽車運輸業管理規則，及遊覽車客運業違規營業處罰作業要點，均違反法律保留原則等語。被告則以：原告所有之系爭車輛，確有於前述時地違規個別攬載旅客之事實，且前開規則及作業要點，業經公路法之授權，原處分並無違誤等語，資為置辯。
四、經查，原告所有系爭車輛，於上開時地，違反規定外駛個別攬載旅客等情，有汽車車籍查詢、舉發通知單及96年3 月30日雲林地區監警聯合稽查小組談話紀錄附卷可稽，原告雖主張系爭車輛所載乘客廖亮程乃駕駛員陳三裕之友人，因於途中巧遇，故邀其同往云云。惟依該談話紀錄所載，廖亮程當日係答稱其自二崙購票上車，票價160 元，由二崙往朝馬站等語，該談話紀錄除經廖亮程簽名外，在場員警張海龍亦簽名確認無訛，故原告主張係司機搭載友人云云，尚非可採，，故其聲請另行傳訊證人廖亮程，應無必要。是被告以原告前已因違規個別攬載旅客，經分別以96年1 月30日00-00000
000 號、96年2 月7 日00-000000000號及96年4 月2 日60-1
240 號等3 件違反汽車運輸業管理事件處分書在案，依首揭規定裁處原告9 萬元罰鍰並吊扣系爭車輛牌照3 個月，於法尚無不合。
五、原告雖主張前開依公路法第79條授權之汽車運輸業管理規則、遊覽車客運業違規營業處罰作業要點，均違反法律保留原則及授權明確性原則云云，惟查：
（一）按「國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷……」司法院釋字第480 號解釋意旨揭櫫在案。有關汽車及電車運輸業之發展，如何達成增進公共福利與交通安全之立法目的，有其專業性，故交通部根據公路法第79條第5 項之授權規定，就汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序，營運監督、業務範圍、營業路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等細節性及技術性之事項，訂定汽車運輸業管理規則予以詳細規定，核與立法意旨相符，亦無逾越授權範圍，是原告主張汽車運輸業管理規則違反法律保留原則及授權明確性原則，尚難憑採。
（二）而交通部發佈之遊覽車客運業違規營業處罰作業要點，僅係交通主管機關，就違反汽車運輸業管理規則者，應如何執行公路法第77條第1 項之裁處，所訂定之裁量基準，該要點並非規定處罰之構成要件，有關人民行政法上之義務內容，均詳予規定於公路法及其授權制定之前開管理規則，以本件遊覽車客運業為例，此項客運業係指在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者，公路法第34條已定有明文，至於前開管理規則第84條第1 項第1 款，則僅係就非屬包租載客之態樣，如個別攬載旅客或開駛固定班車，再重申非屬遊覽車客運業之業務範圍，故有關公法上義務之內容，實已於公路法及其授權制定之規則中明定，人民就此義務內容亦可預見，故原告主張被告係以前開行政規則性質之處罰作業要點，訂定處罰之構成要件，而限制人民權利云云，應有誤解。且前開處罰作業要點所定罰鍰之額度，並未逾越法律明定得裁罰之上限，且其依車輛違規次數，逐次加重罰鍰金額，或決定併予吊扣車輛牌照或撤銷汽車運輸業營業執照，尚不違比例原則，亦無不當聯結，核屬主管機關為維持法律適用之一致性，以求符合平等原則，避免對於相同事件恣意為不同裁罰，所為之內部參考標準，應無原告主張違反法律保留原則等情。
六、至於原告主張因累積之違規次數，將受吊扣車輛牌照或撤銷汽車運輸業營業執照，而有違一事不二罰之原則一節，然按，行政罰法第24條規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。一行為違反社會秩序維護法及其他行政法上義務規定而應受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。」，其中就罰鍰以外其他種類之行政罰及沒入部分，兼採併罰主義，揆其立法意旨，乃因違反行政法上義務行為，依所違反之規定，除罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰時，因處罰之種類不同，自得採用不同之處罰方式，以達行政目的，尚無違一事不二罰之原則。本件原告所有車輛有多次違規外駛個別攬客之行為，此有交通部公路總局台中地區監警聯合稽查小組談話紀錄可稽，被告認僅裁處罰鍰未能達到制裁效果，依前開作業要點裁量後，為本件吊扣車輛牌照之裁處，其裁處亦無過度而違反比例原則，是原告主張被告違反一事不二罰原則，尚非可採。
七、綜上所述，被告認原告為遊覽車客運業，其所有之前開車輛違規個別攬載旅客，違反汽車運輸業管理規則第84條第1 項第1 款規定，依公路法第77條第1 項規定，裁處原告新臺幣
9 萬元罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照3 個月，認事用法，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
書記官 林苑珍