臺北高等行政法院判決
97年度訴更二字第00039號原 告 萬國國際開發股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 湯金全（主任委員）訴訟代理人 乙○○兼送達代收
丙○○丁○○上列當事人間因行政資訊公開法事件，原告不服行政院中華民國92年10月20日第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院曾裁定駁回原告之訴，經最高行政法院廢棄發回，本院更為判決後，再經最高行政法院部分廢棄發回，本院就該部分更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用及發回前之訴訟費用，（除確定部分外）均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告代表人鄭錺鈿於訴訟進行中變更為甲○○，茲據原告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：⑴被告因原告違反公平交易法，以民國（下同）86年8 月27日
第304 次委員會及88年9 月29日第412 次委員會決議，作成88年10月6 日（88）公處字第125 號處分書，處原告罰鍰新台幣（下同）50萬元及歇業處分。原告為求明瞭會議之過程，於92年2 月10日向被告申請閱覽、抄錄上開委員會議之相關資料（包括委員會議可否議決之全部過程及發言要旨等完整會議紀錄，及複製該等會議之錄音、錄影等紀錄）。案經被告提經92年3 月6 日第591 次委員會議決議，以92年3 月11日公參字第0920002121號函否准其申請。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟；並為訴之追加，請求被告提供86年8 月5 日原告與被告承辦人員左天梁談話錄影之複製內容。
⑵嗣經本院以92年度訴字第3018號裁定駁回原告之訴，原告不
服，提起抗告，經最高行政法院以94年度裁字第1505號裁定將原裁定廢棄，發回本院更審，經本院更以94年度訴更一字第152 號判決「①訴願決定及原處分均撤銷。②被告應於原告依『行政院公平交易委員會公開或提供資訊收費要點』繳納費用後，將被告民國86年8 月27日第304 次及民國88年9月29日第412 次等委員會會議紀錄包括『出列席人員、請假人員及紀錄人員姓名』、『報告事項』、『討論事項與決議』、『據以處分之證據資料』，除函稿、簽呈或會辦意見、檢舉人檢舉函、被害人談話筆錄及其所提供之書證以外之資訊，交付予原告閱覽、影印或複製。③原告其餘之訴及追加之訴駁回。④前述第1 、2 項之第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔，餘由原告負擔。」，原告仍不服提起上訴，復經最高行政法院以97年度判字第130 號判決將原判決關於駁回原告其餘之訴及追加之訴暨該訴訟費用部分廢棄發回本院更為審理。
三、相關法規：⑴行政程序法88年2 月3 日公布，而於90年1 月1 日施行，其
中第44條：「（第1 項）行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。（第2 項）前項所稱資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品。（第3 項）有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布2 年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」，第45條：「（第1 項）行政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限︰1 、法規命令。2 、行政指導有關文書。3 、許（認）可條件之有關規定。4 、施政計畫、業務統計及研究報告。5 、預算、決算書。6 、公共工程及採購契約、對外關係文書。7 、接受及支付補助金。8 、合議制機關之會議紀錄。（第2 項）前項各款資訊之主動公開，應以刊載政府公報或其他適當之方式，適時公布。」，第46條：「（第1 項）當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。（略）」。
⑵因應行政程序法第44條第3 項之規定，90年2 月21日行政院
、考試院會同訂定行政資訊公開辦法。該辦法第3 條：「本辦法所稱行政資訊，指行政機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。【此部分之內容，與行政程序法第44條第2 項相當】。第4 條：「（第1 項）行政機關之下列行政資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限：1 、法規命令。2 、行政指導有關文書。3 、許（認）可條件之有關規定。4 、施政計畫、業務統計及研究報告。5 、預算、決算書。6 、公共工程及採購契約、對外關係文書。7 、接受及支付補助金。8 、合議制機關之會議紀錄【此部分之內容，與行政程序法第45條第1 項相同】。（略）。（第5 項）第1 項第8 款所定合議制機關之會議紀錄，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單。」，而第5 條：「（第1 項）行政資訊，除依前條第1 項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：（略）3 、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限。（略）」。
⑶而後94年12月28日制定公布政府資訊公開法，其第3 條：「
本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」【內容相當於行政程序法第44條第2 項】，第5 條：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。第6 條：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」【內容相當於行政程序法第44條第1 項】。而第7條：「（第1 項）下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：（略）10、合議制機關之會議紀錄。（第3 項）第1 項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」【內容相當於行政資訊公開辦法第4 條第1 項第8 款、第5項】。且第18條：「（第1 項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：（略）3 、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。（略）。」【內容相當於行政資訊公開辦法第5 條第3 款】。
⑷循此政府資訊公開法之制定，吾國於94年12月28日刪除行政
程序法第44、45條條文，並於95年3 月20日由行政院、考試院會銜廢止行政資訊公開辦法。然而①行政資訊包括行政機關所持有或保管之文書、紀錄、錄影（音）等，②合議制機關之會議紀錄（包含所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單）應主動公開，③政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，應限制公開或不予提供之；但對公益有必要者，得公開或提供之。此等相關規範之前後修法或變更廢止，其意旨並無不同，先此敘明。
四、原告訴稱：⑴原告之請求於法有據：
①原告92年間依據當時有效之法規（即刪除前之行政程序法
第44條第1 項前段、第2 項及第45條第1 項第8 款，及廢止前行政資訊公開辦法第3 條、第4 條第1 項第8 款及第
5 項等規定），向被告請求閱覽、抄錄及複製系爭行政資訊（即被告於86年8 月27日第304 次，及88年9 月29日第
412 次等委員會議之會議紀錄之「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊，被告自不得拒絕。
1.行政資訊公開辦法第4 條第4 項明定：「第1 項第8 款所定合議制機關之會議紀錄，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單」。故系爭行政資訊（即「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」）既係上開行政資訊公開辦法第4 條第4項所指之「決議內容」，且係形成會議紀錄之最主要部分，則被告即無拒絕原告請求之理。
2.所謂「合議制機關」係其組成員（委員）顯與其「內部單位（例如：人事室、會計室..等各處、室）」有別，此可由「行政院公平交易委員會組織條例」得證被告之各委員權限平等並依法獨立行使職權，乃被告之組成員，而非其「內部單位」。是被告委員會所依法議決之會議紀錄內容即顯非行政資訊公開辦法第5 條第1 項第3款所稱之「內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換」。
②被告會議規則第16條規定：「委員會議對外不公開，所有
出席列席及紀錄人員，對會議可否決議之過程及其他經委員會決議應秘密之事項，不得洩漏」；被告另於91年12月12日發布訂定之被告委員會議資訊保密及公開辦法第2 條第1 項、第2 條第2 項前段、第3 條第2 項及第6 條亦分別規定：「委員會議之會議資料及可否決議之過程應予保密」、「委員會議之會議資料於該次會議決議通過後6 個月自動解密」、「前項發言要旨或錄音、錄影等紀錄應一併保存，除委員會議另有決議，於該次會議後5 年自動解密」、「第2 條及第3 條應予保密之資訊解密後，得依檔案法及行政資訊公開辦法之規定，提供申請人閱覽、抄錄或複製」。
1.而被告自訂之上開會議規則及委員會議資訊保密及公開辦法其性質上均屬於對內生效為原則之行政規則，是被告即有依該等行政規則持有、保管系爭行政資訊之義務。
2.且原告於系爭行政資訊解密後，才於92年2 月10日依當時有效之上開委員會議資訊保密及公開辦法第6 條及行政資訊公開辦法第4 條第1 項第8 款、第4 項等規定，向被告請求閱覽、抄錄及複製系爭行政資訊。
⑵前揭被告會議資訊保密及公開辦法，牴觸行政程序法及行政資訊公開辦法等規定：
①「除前項規定外，委員會議之會議資料於該次會議決議通
過後6 個月自動解密。」「委員會議可否議決之過程應予保密。但得由議事單位或其他指定人員就會議進行之要領製作發言要旨或錄音、錄影。前項發言要旨或錄音、錄影等紀錄應一併保存，除委員會議另有決議，於該次會議後
5 年自動解密。」「第2 條及第3 條應予保密之資訊解密後，得依檔案法及行政資訊公開辦法之規定提供申請人閱覽、抄錄或複製。」為前揭被告會議資訊保密及公開辦法第2 條第2 項、第3 條及第6 條之規定。
②被告係依據其組織條例第23條及第15條之1 第3 項等授權
規定，分別制定前揭會議規則及被告會議資訊保密及公開辦法，核其性質應分別屬於「行政規則」及「無法律授權之法規命令」，其中被告會議規則第16條、被告委員會議資訊保密及公開辦法（92年6 月24日修訂）第2 條及同辦法第3 條第1 項但書、第2 項等規定，除與修正前之行政程序法第44至46條、同法第44條第3 項所授權制定之「行政資訊公開辦法」等有關公開行政資訊之法令規定，及上開法條之立法精神均相牴觸外，亦已直接剝奪及限制原告依法得向被告請求公開系爭行政資訊之權利。
③而被告僅以規範其機關組織架構之組織條例之空泛授權，
作為取得限制人民權利義務之「職權命令」之法源依據，制定前揭被告會議規則第16條、被告會議資訊保密及公開辦法（92年6 月24日修訂）第2 條、第3 條第1 項但書、第2 項等規定，除與行政程序法第44至46條、行政資訊公開辦法等有關公開行政資訊之法令規定牴觸外，亦與行政程序法第150 條第2 項規定不符，且係同法第158 條第1項第1 款、第2 款所稱法規命令無效之情形。故被告以顯然無效之法規命令（即被告會議規則第16條），充作行政資訊公開辦法第5 條第1 項第6 款所稱「其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開」之情事，而拒絕原告之請求，自非可採。
⑶依上開行政程序法及行政資訊公開辦法等相關規定，顯無所謂「不溯及既往」之相同法理，被告應依法予以公開：
①由行政資訊公開辦法第3 條之規定，可知其顯係針對行政
機關所作成或取得之全部行政資訊而言，自然包括該辦法發布前（90年2 月21日）已由行政機關所作成或取得，並繼續持有、保管之全部媒介物及紀錄等一切行政資訊均在內；又行政資訊公開之相關法令規定有溯及既往之效力，則無論於行政程序法及行政資訊公開辦法施行前或施行後所作成或取得之行政資訊，人民均得向持有或保管該資訊之行政機關請求提供，即無所謂「法令不溯及既往原則」之適用餘地（參見法務部90年9 月13日法90律決字第034050號函）。並非被告所稱「被告訂定之行政院公平交易委員會委員會議資訊保密及公開辦法係於91年12月12日始發布施行，於該辦法施行前之相關委員會議資訊原則上並無自動解密之規定」、「鑑於法規不溯及既往原則，原告所擬申請之行政資訊乃屬依法令規定（行政院公平交易委員會會議規則91年8 月7 日刪除前之第16條）應秘密事項」，否則將使被告委員會議資訊保密及公開辦法實施前之一切行政資訊「無限期保密」，亦將使行政程序法第44條第
1 項、第2 項，及行政資訊公開辦法等規定淪為具文。②由被告會議規則可知被告之各委員於召開委員會議時「充
分發言，並經由合議制之討論，作出最妥適之決定」，乃各委員之權利及義務，自不因被告會議規則第16條有關會議保密規定之存否，而有所不同；且委員會議紀錄等行政資訊是否具秘密性，端視其會議紀錄之實質內容等客觀情事，而絕非以「與會發言者之權益」即發言、決議等過程為斷。縱依修正前被告會議規則第16條之規定或前揭被告會議資訊保密及公開辦法（遲於92年6 月30日才擅自修改）等行政規則，該辦法就被告委員會議可否決議之過程及其他經委員會議決議應秘密之事項，均已載明其保密之範圍、解密之條件與期間、對外公開或提供之程序及其他有關事項，故除有行政資訊公開辦法第4 條第1 項但書及第
5 條各款所稱不應公開、限制公開或提供等情形外，其他各類行政資訊，依上開行政程序法及行政資訊公開辦法等相關規定，則顯無所謂「不溯及既往」之相同法理，自亦應依法予以公開。
⑷「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢
棄理由之法律上判斷為其判決基礎」行政訴訟法第260 條第
3 項定有明文。而由最高行政法院97年度判字第130 號判決之發回意旨，可知：
①被告確有「依法」保存系爭86年8月27日第304次及88年9
月29日第412 次等委員會議之會議紀錄之「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊之義務。且鈞院似應依職權詳加調查被告有無持有、保管上開行政資訊。如有，則被告即應將其交付予原告閱覽、影印或複製；如無，則應深究被告未依規定持有、保管之原因，蓋最高行政法院97年度判字第130 號判決之發回意旨即已認定被告有將上開行政資訊交付予原告閱覽、影印或複製之義務。否則，即無發回鈞院「詳加調查認定後，另為適法之判決」之必要。②原告早於92年2 月10日（參原處分卷p-01）即依法以書面
向被告請求公開系爭行政資訊。是本件即無94年12月28日公布施行之政府資訊公開法適用之餘地，併此敘明。
⑸綜上，原告主張被告於86年8 月27日第304 次及88年9 月29
日第412 次等委員會議之會議紀錄之「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊，係屬刪除前行政程序法第44條第1 項前段及廢止前行政資訊公開辦法第3 條所稱應予公開之行政資訊，原告係依法請求閱覽、抄錄及複製系爭行政資訊，被告應不得拒絕。
①原告實施多層次傳銷之行為，業經臺灣高等法院以94年度
上更一字第760 號刑事判決，改判原告無罪確定在案，且鈞院亦以96年度交訴字第1 號判決將「再訴願決定、訴願決定及原處分關於罰鍰及勒令歇業部分均撤銷」，足證被告係故意不法處分原告。惟被告竟為飾卸其不法責任，而故意違法拒絕原告之請求，即顯與修正前行政程序法第44條至第46條之立法精神相違背，自非可採。且被告雖一再辯稱系爭行政資訊係行政資訊公開辦法第5 條第1 項第3款「內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換」所定之限制公開之行政資訊（原告否認此主張）。然被告卻矛盾地將其真正之「內部單位之擬稿，即第304 次委員會議決議處分原告前後之函稿」，交付予原告。由此益見被告違法拒絕公開系爭行政資訊之主要目的，無非係在掩飾其不法之處分過程。
②故被告拒絕提供上開行政資訊，其認事用法顯有違誤，訴
願決定竟未予糾正，亦有未洽等情，而提起本訴。原告同意減縮本件訴之聲明為僅請求「各該委員之發言要旨紀錄」以及「會議全程之錄音或錄影」，關於追加之訴請求提供86年8 月5 日與被告承辦人員左天梁談話錄影（音）內容之複製乙份，亦不再請求（參本院卷p-72）。因而聲明：「訴願決定及原處分（除確定部分外）均撤銷。被告應將86年8 月27日第304 次及88年9 月29日第412 次委員會議之會議記錄（包括「各該委員之發言要旨記錄」及「會議全程之錄音或錄影」等行政資訊）交付原告閱覽、影印及複製。訴訟費用由被告負擔。」。
五、被告抗辯：⑴本件無適用行政資訊公開辦法第4 條之餘地：
①原告請求閱覽、抄錄系爭會議之發言要旨及錄影資料；而
行政資訊公開辦法於90年2 月13日施行，並無法規溯及既往之規定，故本件自無適用該辦法第4 條有關主動公開之規定之餘地。法務部90年3 月14日法90律字第005502號函「... 按本法及其授權訂定之公開辦法分別於90年1 月1日及同年2 月23日開始施行，依法規不溯及既往原則，行政機關於本法施行前持有或保管之資訊，於本法施行後，原則上得不主動公開之」，亦同此旨。故被告針對原告所請求提供之行政資訊，自應考量必須在「無」行政資訊公開辦法第5 條第1 項各款中，關於限制公開或提供之情事。
②被告會議規則第16條（已於91年8 月7 日刪除）之規定，
則前揭委員會議之發言要旨及錄影資料既未解密，依行政資訊公開辦法第5 條第1 項第6 款規定「經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」，為限制公開或提供之事由，故被告據以拒絕，自屬依法有據。
③有關原告訴稱系爭行政資訊即係行政資訊公開辦法第4 條
第4 項所指之「決議內容」，且係形成會議紀錄之最主要部分乙節。蓋所謂「決議內容」，係指議案經委員會議審議做成決議之內容，與前述「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊明顯不同，原告逕為援引，顯屬不當。且被告乃係合議制機關，相關行政決定當係經由各委員充分討論及表示意見所作成，是相關之發言內容核其性質乃屬機關作成意思決定前之內部意見，依法自屬得限制或不予公開。亦即政府資訊或依法得予以解密，然「解密」之政府資訊並非即屬應對外提供或公開者，是依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款或其前身之行政資訊公開辦法第5 條第1 項第3 款規定，被告就系爭委員發言要旨紀錄當可限制或不予公開。
④又原告提及其於92年2 月10日即依法以書面請求公開系爭
行政資訊，是應無94年12月28日公布施行之政府資訊公開法之適用；惟原告申請當時，尚有依行政程序法第44條第
3 項授權訂定之「行政資訊公開辦法」以資適用，併予指明。
⑵關於法規溯及既往之問題，我國法制上雖無直接訂有「禁止
制定溯及既往法律」之條款，但法規適用仍以不溯及既往為原則。且被告會議資訊保密及公開辦法係於91年12月12日始發布施行，於該辦法施行前之相關委員會議資訊原則上並無自動解密之規定，況依被告會議規則於91年8 月7 日刪除之前第16條之規定，則原告任意指摘被告不提供當時依法令應予保密之資訊，進而忽略相關法律適用原則，尚難認有理。
且行政資訊公開辦法第5 條第1 項第6 款既將「經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」，作為限制資訊公開之事由之一，顯見縱依行政資訊公開辦法所為之申請，行政機關仍得以該資訊業經依法核定為機密，而作成拒絕申請之決定；即鑑於法規不溯及既往原則，原告所擬申請之行政資訊乃屬依法令規定（被告會議規則91年8月7 日刪除前第16條）應秘密之事項，縱依行政資訊公開辦法仍屬不在提供之列，此於相關資訊是否「無限期保密」無關，原告執此爭執原處分，更屬無理。
⑶被告拒絕原告之申請，乃係基於上開所稱之法規不溯及既往
原則之適用，且相關委員會議資訊並未對外解密所致，並非純然援引前揭公開辦法第12條等相關規定，作為拒絕提供系爭委員會議資訊之依據。且行政程序法第44條第3 項授權訂定之行政資訊公開辦法，原則上乃為提供人民相關之行政資訊以瞭解行政機關之作為，然參照行政資訊公開辦法第5 條第1 項第6 款之規定，經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者，應為限制公開或提供之事由。如前所述，原處分拒絕原告申請閱覽、抄錄或提供之相關委員會議資訊，乃係衡酌其擬申請閱覽之委員會議資訊依91年8 月7 日修正前被告會議規則第16條規定屬應秘密事項，被告自得依法拒絕其申請。又作成相關委員會議之第2 屆委員及當場與會發言者因信賴修正前被告會議規則第16條之保密規定，而於該二次委員會議中充分發言，並經由合議制之討論，作出最妥適之決定。上開會議發言內容之所以具秘密性，乃因涉及會議過程發言者之權益，被告依行政資訊公開辦法第12條第2 項規定，徵詢與會發言者對於提供相關會議資訊之意見，原係考量倘與會發言者均同意公開或提供是次委員會議之相關資訊，縱法規有不溯及適用之原則，被告將不排除因受影響之相關特定個人之同意，而例外經由委員會議決議對外提供本案之行政資訊。故此與原告所稱被告「以影響自己權益為由，自為通知」之說詞，顯屬有間。原告所訴，殊無足採。
⑷再者，縱然被告曾針對第304 次與第412 次委員會議做成「
委員發言要旨」，固依被告委員會議資訊保密及公開辦法第
3 條規定業經「解密」，惟「解密」之行政資訊並非即可成為可「公開」之行政資訊。此參照政府資訊公開法第18條或其前身之行政資訊公開辦法第5 條有關「限制公開」之規定自明。另參照行政資訊公開辦法第5 條第1 項規定：「行政資訊，除依前條第1 項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供」，其中第3 款即將「行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。」作為限制公開或不予提供之事由（政府資訊公開法第18條第1 項第3 款亦有相似規定）。復參照鈞院92年度訴字第5375號判決之主文中，亦提及「除函稿、簽呈或會辦意見..外」之相關資訊始屬應提供之政府資訊，顯亦肯認「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」可作為不予提供政府資訊之事由。
①至於何以「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或
其他準備作業」得作為不予提供政府資訊之事由，此參照法務部95年12月編印之「政府資訊公開法問答暨解釋彙編」第5 頁之說明及法務部92年10月7 日法律字第0920036925號函中提及「....行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換，除係意思決定作成之基礎事實外，應限制公開或提供，其立法目的在於此等機關內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關之最後決定之作成且易滋生後遺症，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制或不予公開。準此，因該類資訊係行政機關作成意思決定前作成或取得之資訊，於行政機關作成意思決定後，仍有上開規定之適用」。
②而原告所提出之相關簽呈函稿影本，性質上雖屬被告「內
部單位之擬稿」，然其並無上開所稱「有礙該機關之最後決定之作成且易滋生後遺症，例如對有不同意見之人加以攻訐」等情事，故被告可任由原告取得系爭資訊，然原告據此比附援引認系爭個案之所有「內部單位擬稿或其他準備作業」均屬非限制提供之政府資訊，恐有誤解。又政府資訊公開法第7 條第1 項第10款雖規定「合議制機關之會議紀錄」為主動公開之事項，惟依同條第3 項規定，公開之內容僅限於「所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單」。被告系爭委員會議係屬可周知之會議，原告亦可取得前揭應公開之內容，故尚難與「秘密會議」或「私相授受」相提並論。
⑸原告所舉「證明86年8 月27日僅有3 位委員參與會議之公文
」乙事。蓋本件僅係被告發函過程之內部簽呈，並非該次委員會議之會議記錄，並不具證據能力。再者，原告因從事非法多層次傳銷行為，違反公平交易法第23條規定，於86年及88年間二度遭被告處分在案，而對相關處分案件，原告業已先後依法提起訴願、再訴願及行政訴訟程序以資救濟，然相關行政爭訟程序均遞遭駁回確定。該等處分案卷之相關卷宗資料（即原告本件擬申請閱覽之委員會議資訊），依法均曾送交行政院及行政法院審查，經行政院及行政法院之相關決定或裁判中並無指摘原處分案卷宗有何違法情事，足見原告關於「為遮掩系爭行政資訊中之重大違法情事」之說詞，顯然僅係妄自臆測，蓋就被告相關行政程序之妥適與否，業早經司法機關審酌在案。
⑹有關原告向被告申請提供86年8 月27日第304 次及88年9 月
29日第412 次等委員會之會議紀錄之「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄影」等行政資訊乙事，最高行政法院97年度判字第130 號判決意旨，認原審應審酌被告是否確因未持有、保管，而無法提供交付予原告閱覽、影印及複製乙節：
①前揭2 次委員會議作成時之行政院公平交易委員會會議規
則第16條之規定並未具體指明被告應製作「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊之義務。
②依被告於91年12月12日發布之被告委員會議資訊保密及公
開辦法第3 條之規定，其所揭示者亦是議事單位「得」就會議進行之要領製作發言紀錄或錄音、錄影，顯係任意規定，並未就此得出本會有對委員會議「錄音」、「錄影」或「製作發言要旨」之法定義務。
③另原告自被告他次委員會議紀錄中，得悉被告曾於委員會
議中確認前次會議之委員發言要旨紀錄，惟因法令並未強制被告製作「委員發言要旨紀錄」，且會議規則並未規定必須錄影，所以未曾錄影，而為求製作委員發言要旨，所以有錄音，但會議規則未規定錄音之保存期限，所以發言要旨製作完成後，就不會再保存。
⑺承上，就系爭行政資訊（86年8 月27日第304 次及88年9 月
29日第412 次等委員會之會議紀錄之「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」等），被告以行政資訊公開辦法係於90年2 月13日施行，其並無法規溯及既往之規定，故本件自無適用該辦法第4 條有關主動公開規定之餘地，且系爭行政資訊為該辦法第5 條應限制公開或提供之範圍，況前開會議作成時之被告會議規則第16條並未具體指明被告應製作「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊之義務，被告自無提供發言要旨紀錄及保存相關錄影或錄音等義務，故原處分並無違誤等語，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：⑴原告於90年2 月10日請求被告提供86年8 月27日第304 次及
88年9 月29日第412 次等委員會之會議紀錄之「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」等，兩造之爭執在於：
①原告主張依據當時有效之法規（即刪除前之行政程序法第
44條第1 項前段、第2 項及第45條第1 項第8 款，及廢止前行政資訊公開辦法第3 條、第4 條第1 項第8 款及第5項等規定），向被告請求閱覽、抄錄及複製系爭行政資訊。被告以行政程序法88年2 月3 日公布，而於90年1 月1日施行，而行政資訊公開辦法係於90年2 月13日施行，其並無法規溯及既往之規定，針對86年8 月27日及88年9 月29日之會議相關內容，被告自無提供之必要。
②因應政府資訊公開法之制定，而刪除行政程序法第44、45
條條文，並廢止行政資訊公開辦法。然而就1.行政資訊包括行政機關所持有或保管之紀錄、錄影（音）等，2.合議制機關之會議紀錄應主動公開，3.政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，應限制公開或不予提供等規範意旨並無不同。就系爭會議之「各該委員之發言要旨紀錄及其錄影或錄音」，究竟是合議制機關之會議紀錄？或政府機關作成意思決定前之內部準備作業？⑵在行政程序法施行前，行政資訊之公開是否有據？
①因為行政資訊是由國民納稅而蒐集，屬於公共財產，應該
開放給國民利用，不應任憑政府機關處置，應以公開為原則，相對於行政資訊之公開國民亦有求知之權利，而為保障人民知的權利，當事人或利害關係人有權向行政機關要求就其所持有之資料允以公開，且為避免行政機關以秘密會議的方式私相授受，亦規定行政機關之會議以公開為原則，此為行政程序法第44條至第46條之立法精神，立於行政資訊為公共財之概念，即使行政程序法施行前之行政資訊，亦應以公開為原則。而法律不溯既往是避免法律規範影響到人民權益，造成人民無法預估之不利益事項，而行政資訊之公開是有利於人民之事項，原本就是公共財的分享，自無因相關法規之立法，反而認定立法前之行政資訊應不公開之理。
②且法務部90年9 月13日法90律決字第034050號函亦闡明「
按行政程序法及其授權訂定之行政資訊公開辦法（下稱公開辦法）分別於90年1 月1 日及同年2 月23日開始施行。
依行政程序法及公開辦法規定行政資訊公開之型態有二，即應主動公開之行政資訊（行政程序法第45條第1 項及公開辦法第4 條第1 項規定參照）及應人民請求而公開或提供（被動公開）之行政資訊（除應主動公開者外皆屬之）。屬被動公開之行政資訊，不論其為本法及公開辦法施行前或施行後所作成或取得者，人民均得向持有或保管該資訊之行政機關請求提供（公開辦法第9 條），除符合公開辦法第5 條第1 項限制公開或提供者外，行政機關應予提供，不得拒絕。」亦足供參。被告自不能以相關行政資訊公開之法規，無法規溯及既往之規定，而拒絕系爭行政資訊之提供。
⑶依據當時之法令，原處分有無違法？
①原告於92年2 月10日申請系爭行政資訊之公開，而原處分
於92年3 月11日予以否准，而按行政程序法及其授權訂定之公開辦法分別於90年1 月1 日及同年2 月23日開始施行，足見原處分應依據當時有效之法規（即刪除前之行政程序法第44條、第45條，及廢止前公開辦法等規定）決之。
1.行政資訊以公開為原則（行政程序法第44條該條第1 項），行政資訊包括紀錄、錄影（音）等（行政程序法第44條第2 項、公開辦法第3 條）。
2.合議制機關之會議紀錄應主動公開（行政程序法第45條第1 項第8 款、公開辦法第4 條第1 項第8 款）。而合議制機關之會議紀錄，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單（公開辦法第4 條第5項）。
3.行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限。（公開辦法第5 條第1 項第3 款）。
②然而兩造之爭執在於：「各該委員之發言要旨紀錄」究竟
是合議制機關之會議紀錄？或行政機關作成意思決定前之內部準備作業？
1.公開辦法是依據刪除前之行政程序法第44條第3 項之授權而制定，而同條第1 項稱行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外。換言之，限制公開也在授權範圍之內。然而，行政程序法第45條將主動公開之範圍加以規範包括法規命令、行政指導有關文書、許（認）可條件之有關規定、施政計畫、業務統計及研究報告、預算、決算書、公共工程及採購契約、對外關係文書、接受及支付補助金、合議制機關之會議紀錄等。而公開辦法第4 條亦為主動公開行政資訊之規定其內容與行政程序法第45條之規定相同，就行政資訊以公開為原則而言，當無違誤。
2.而例外部分，公開辦法第4 條第5 項就合議制機關之會議紀錄加以規範定義，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單。而且於同辦法第5 條第1 項第3 款將行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換列為例外。
自有進一步釐清之必要。
3.合議制機關指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，就是指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，被告屬於此範圍之合議制機關並無疑義。這樣的組織所形成之決議，是為確保該行政機關之決定來自多數決，來自如何成員所形成之多數決，使行政決定之品質不被扭曲，進一步釐清行政責任之歸屬，相對於機關首長為最後決策者之設計，合議制機關公開會議記錄，是可以切割政治上不必要之干預，將決策之內容顯示於事後監督，所要公開的是結論，而非決策的過程。由此而言，將會議紀錄訂明為決議其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單，是公允而合理的。
4.合議制機關決策的過程，是依法獨立行使職權之成員（各委員）表達不同意見而形成多數共識的過程，多元社會的意見整合需要凝聚更多共識的機關，會採取合議制而非首長決策制，就是取向獨立行使職權成員間，多元意見之整合，是社會多元價值觀之交換與融合，是合議制行政機關作成意思決定前之內部準備作業，是合議制機關設計之精華，但卻不是提供給不同價值觀者為批判的空間，誠如法務部92年10月7 日法律字第0920036925號函中提及「....行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換，除係意思決定作成之基礎事實外，應限制公開或提供，其立法目的在於此等機關內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關之最後決定之作成且易滋生後遺症，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制或不予公開」，公開辦法第5 條第1 項第3 款將之列為例外，而被告據以為原告請求之否准，是屬有據。
⑷就整個會議記錄而言，原告所要求的是可否決議之全部詳細
過程，就是被告就系爭會議所提出之案由及決議，如果再加上委員發言要旨紀錄，就如原告所稱；但公開辦法第4 條第
5 項就合議制機關之會議紀錄加以規範定義，指其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單，無涉於委員發言要旨紀錄，而原告自被告他次委員會議紀錄中，得悉被告曾於委員會議中確認前次會議之委員發言要旨紀錄，而認為有委員發言要旨紀錄之存在而要求提供，被告雖不否認有該紀錄之存在，但該部分屬於公開辦法第5 條第1 項第3 款得限制公開之範圍，被告據以否准原告之請求自屬有據。而會議全程之錄影或錄音，被告稱相關規則並未規定必須錄影，所以未曾錄影，而為製作委員發言要旨，所以有錄音，但會議規則未規定錄音之保存期限，所以發言要旨製作完成後，就不會再保存錄音，而系爭行政資訊86年8 月27日第304 次，及88年9 月29日第412 次等委員會議之會議紀錄，關於可否決議之全部詳細過程，除委員發言要旨紀錄外，被告均已提供，所謂全程之錄影或錄音就是為補足委員發言之內容，也就是公開委員發言之要旨，基於同一理由，被告予以否准，亦屬於法有據；本件並無積極之證據，證明真有全程之錄影或錄音之存在，而全程之錄影或錄音之存否，亦非據以處分之所在，亦此敘明。
⑸綜上所述，被告所為否准之處分，並無不法，訴願決定就此
部分予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並命被告將「委員之發言要旨記錄」，及「會議全程之錄影或錄音」交付閱覽之處分為無理由，應予駁回。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 97 年 9 月 25 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 劉介中法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 25 日
書記官 鄭聚恩